Un reconocimiento especial al interés y la preocupación que ha demostrado la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, quien lidera desde hace ya cinco años el tema de la Defensa Judicial del Estado hoy conocido como Gerencia Jurídica Pública. Vale  anotar que este no es solamente un cambio semántico sino de significado. Que lo que se quiere hacer, respecto de la prevención, es evitar que los intereses patrimoniales del Estado se comprometan a través de acciones judiciales y que los gastos que se generen a través de acciones y conciliaciones judiciales, terminen desatendiendo otras obligaciones fundamentales del Estado en materia de atención social.

Gracias a la invitación de que fui objeto el año pasado al Segundo Congreso Internacional de Gerencia Jurídica Pública  pude comentar con casi todos los aquí presentes el modelo colombiano, que está calcado sobre la estructura de la administración pública colombiana. La norma señala a quiénes, dentro de la administración pública, tienen la capacidad para comparecer en juicio y es  así como  se ha montado, tradicionalmente, el tema de la Defensa Judicial del Estado.

Cada entidad por separado se ha organizado, de conformidad con sus propias necesidades, en unas estructuras tendientes a contestar las demandas y defender los intereses patrimoniales del Estado, cuando han sido convocadas en juicio. No se tuvo  en cuenta  la estructuración de un sistema integral de coordinación y de vigilancia con un rol gerencial  que hiciera énfasis en la prevención del daño antijurídico.

No quiero repetir nuevamente el esquema de defensa litigiosa del Estado colombiano desde el punto de vista de la Nación y de las entidades de la administración pública nacional. Quiero sí más bien compartir con ustedes los logros que hasta ahora hemos alcanzado en cumplimiento de esta política.

Fue la preocupación por las sumas de dinero que año por año el Estado tenia  que reconocer a los particulares, a través de sentencias y conciliaciones dentro de los lineamientos de reestructuración del Estado contenidos en la Ley 790 del 2002 lo que llevó a que se le diera un  énfasis  particular al tema de la defensa judicial de la nación y el fortalecimiento de la correspondiente Dirección de Defensa Judicial, que en ese  entonces estaba adscrita al ministerio de Justicia y del Derecho. Se trataba de disminuir los montos comprometidos  sin que al momento de la  expedición de la Ley 790 del 2002 se hubiese  tenido claridad sobre la forma en que debe adelantarse la tarea.

Para el cumplimiento de la Ley se llevaron a cabo algunos estudios con la escasa y dispersa  información que en ese entonces se tenía sobre las causas recurrentes de litigio en contra del Estado. Como resultado de este análisis se expidió, en octubre de 2003,   un documento CONPES, en el cual se daba trascendencia y relevancia a las estrategias de defensa judicial. En el documento se esbozaron de manera muy general cuatro líneas de acción para fortalecer la defensa litigiosa del Estado con el propósito de reducir  los montos que vencía pagando el Estado como consecuencia de las actuaciones antijurídicas de sus agentes que ocasionaban reconocimientos indemnizatorios en favor de los particulares.

El cumplimiento de los planes señalados en el documento CONPES y otras funciones asignadas a la Dirección como consecuencia de la reestructuración y fusión del ministerio de Justicia con el ministerio del Interior en el Decreto 200 del 2003, han constituido lo que hemos venido en llamar el programa de la modernización de la Dirección de defensa judicial y de la  consolidación de una política de gestión jurídica pública a nivel nacional, que hemos venido trabajando desde el año 2004.

Dos aspectos relevantes, voy a comentar con ustedes, respecto del cumplimiento de las líneas de acción señaladas en el documento CONPES 3250:

1. La sistematización y creación de un sistema de información de actividad litigiosa del Estado que se preparó y expidió el 30 de marzo del año 2004. La Directiva Presidencial 01 de ese año, en virtud de la cual, por primera vez, se obligó a las entidades públicas del orden nacional a inventariar y reportar al ministerio del Interior y de Justicia los datos unificados, con base a criterios de prevención de daño antijurídico, que aportaran información de los procesos judiciales a favor y en contra de cada entidad pública.

   Con base en esta información por primera vez recaudada y analizada de manera centralizada por el Estado, se alimentó el sistema de pleitos de la nación que hoy es accesible, vía WEB,  a la totalidad de las entidades del orden nacional,  a través de la página del ministerio del Interior y de Justicia.

   Hoy esa información se actualiza permanentemente por los abogados del Estado y encontramos que tenemos datos de 84.431 causas judiciales en contra del Estado, cuyas pretensiones, a valor histórico, es decir, sin haber hecho el cálculo de actualización por el tema de la inflación y de los posibles intereses que allí se han generado, representan unas pretensiones de 68.5 billones de pesos.

   Los cálculos preliminares que hemos hecho con el ministerio de Hacienda para traer a valor presente esa suma de 68.5 billones, muestra  que podríamos estar enfrentando pretensiones, en contra, que superarían los 120 billones de pesos, que es una  suma sensiblemente mayor al presupuesto General de la Nación para todos los gastos de funcionamiento de inversión y servicio de deuda para el año 2007.

   Encontramos, también, 17.457 demandas a favor de entidades públicas que implican cobros ejecutivos, demandas de recobro, acciones de repetición y cuyas pretensiones estaban por el orden de los 3.6 billones de pesos. Con base en esta información y unas metodologías de riesgo contingente que hemos copiado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, hemos hecho unas proyecciones de contingencia, es decir de probabilidad de más o menos certeza de condena y nos ha arrojado un panorama para los próximos 8 años del 2.3% del PIB. Es el riesgo contingente más alto que enfrenta hoy  la Nación por encima de temas, por ejemplo, de concesiones de infraestructura vial y créditos amparados por la nación. Esos 2.3 puntos porcentuales del PIB equivalen a 7.13 billones  de pesos, que el Estado tiene alto riesgo de perder en los próximos 8 años.

   A partir de ese sistema de información sobre créditos de la nación, estamos hoy culminando la elaboración de un nuevo sistema que hemos llamado “LITIGÓ” o litigios del gobierno, a través del cual se hará seguimiento mucho más estricto de la gestión jurídica de las entidades públicas. No solamente el inventario de las demandas en contra y a favor sino que miraremos con mucho cuidado tanto el pago oportuno de sentencias y conciliaciones para evitar que se causen intereses de mora, como  el  tiempo de  estudio de la acción de repetición para que no se queden por fuera de los términos de la ley 678 el estudio de la procedencia de la misma cuando a ello haya lugar  y, también,  obviamente el seguimiento a la presentación oportuna y el adecuado acompañamiento de esos procesos por parte de la Dirección de Defensa Judicial, para recobrar los pagos que por sentencias y conciliaciones hayan tenido como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo a agentes del Estado.

   Vamos hacer análisis de líneas jurisprudenciales para coadyuvar la acción de la administración en el proceso de toma de decisiones. Ello pretende prevenir daño antijurídico para tener como referentes la última jurisprudencia vigente en cada uno de los temas que le competen a la administración para decidir amparados en esa jurisdicción y en las otras en donde haya seguimiento a las causas en contra de Estado. Tendremos el cálculo de las contingencias judiciales y el seguimiento estricto a los pleitos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que es hoy una de las líneas de acción importantes de la Dirección.

2. La otra de las líneas de acción de las que hablaba el documento CONPES es el de los nuevos modelos de gestión jurídica pública. En el documento CONPES se preveía la gerencia que debía ejercer la Dirección de Defensa y la coordinación de los procesos para la defensa litigiosa del Estado y no un modelo propositivo como el que hoy tenemos de gerencia jurídica pública, que tuviera como énfasis la prevención del daño antijurídico. Como consecuencia de este nuevo modelo hemos redefinido el papel del gestor jurídico público como el garante de la legalidad en el proceso de toma de decisiones del Estado.

   El papel del abogado del Estado no es el de definir políticas. Es el de garantizar que las decisiones que deban tomar las instancias políticas de cada uno de los entes de la administración pública nacional, estén ceñidos a la Constitución y la Ley  y, por supuesto, que no causen daño antijurídico indemnizable con lo cual se legítima el papel del Estado y minimiza el riesgo contingente asociado con el proceso de toma de  la decisión.

No quiero adelantar más en el tema de nuevos modelos de gestión porque estamos en la fase final. Simplemente  quiero adelantarles que hemos decidido apartarnos, como en principio habíamos previsto que íbamos a hacerlo, del modelo español. Es decir,  de una entidad única que se llame Abogacía del Estado o algo por el estilo. Hemos preferido mantener un esquema difuso pero sí con unas líneas muy fuertes de coordinación, de directriz, de señalamiento de política y de evaluación y  permanente control para su retroalimentación.

En materia de la gestión de la Dirección en otros aspectos interesantes vale la pena resaltar la que le correspondió por virtud del Decreto 200 de Coordinar la Defensa del Estado en los procesos, cuyas cuantías superen los 2000 salarios mínimos. En el año 2003 la Dirección coordinó siete procesos cuyas pretensiones superaban a penas los 100 mil millones de pesos. Cerrando el año 2006 estamos coordinando 2.129 procesos cuyas pretensiones, a valores históricos, superan los 23 billones de pesos. Todavía quedan por coordinar cerca del 30% de los litigios con valor superior a 2000 salarios mínimos;  sin embargo, es importante la tarea que en esa materia se ha adelantado.

Con ocasión de esa Coordinación a 2006 también tenemos importantes cifras que mostrar en materia de ahorros para el Estado. Tengo que reconocer que, igual a como lo anotó  el doctor Carlos Mackenney Urzua del Consejo de Defensa del Estado de Chile, las  mediciones se hacen comparando  pretensiones históricas frente a los fallos finales en contra del Estado. Allí hemos logrado, tanto a nivel interno como a nivel internacional, ahorros que superan los 1.2 billones de pesos frente a condenas que ya estaban o procesos que estaban adelantados y en donde se preveía una probabilidad superior al 50% de condena.

Con estas intervenciones de la Dirección no solamente se han ahorrado esos importantes recursos para el Estado y se ha mejorado la presencia de la Defensa del Estado ante Tribunales nacionales e internac contra del Estado. Allí hemos logrado, tanto a nivel interno como a nivel internacional, ahorros que superan los 1.2 billones de pesos frente a condenas que ya estaban o procesos que estaban adelantados y en donde se preveía una probabilidad superior al 50% de condena.

Con estas intervenciones de la Dirección no solamente se han ahorrado esos importantes recursos para el Estado y se ha mejorado la presencia de la Defensa del Estado ante Tribunales nacionales e internacionales, sino que también hemos colaborado con la descongestión de despachos judiciales. Es así como hemos logrado, a través de conciliaciones y proyectos de conciliación, en lo que hemos llamado oleadas de litigio, es decir causas recurrentes de demandas en contra del Estado, evacuar favorablemente  6.000 expedientes con los respectivos ahorros presupuestales.