Aprovecho esta última intervención en el Seminario para agradecer, infinitamente, a los conferencistas nacionales e internacionales que nos han acompañado durante esta larga jornada y a quienes, particularmente, han intervenido en el Panel que ahora concluimos. Nos sentimos orgullosos al haber contado con tan exitosas experiencias por parte de cada uno de estos países.

Quiero agradecer infinitamente a todos los funcionarios del orden nacional, distrital y municipal quienes, masivamente, han estado presentes en este certamen. Este hecho nos convence de que el esfuerzo que hace la Alcaldía Mayor de Bogotá por entender que la cosa pública y los aspectos jurídicos trascienden a la labor diaria a la cual cada día nos enfrentamos y se convierte realmente en un reto gerencial que hemos decidido asumir. Lo estamos haciendo y estamos seguros que los logros que desde cada una de las entidades del distrito se demuestran son debidos, en gran parte, a la abnegada labor de los abogados.

El modelo de Gerencia Jurídica Pública del Distrito Capital y concretamente en la defensa judicial del Distrito ha pasado por varias etapas. Sin embargo,  una importante  inquietud ha orbitado  en torno a las distintas modalidades adoptadas a través de los años.    Muchos interesados  nos preguntan por cuál  razón no se encuentra concentrada la defensa judicial en una sola entidad del distrito.

Lo  primero por entender es que tenemos un problema de orden jurídico y es que muchas entidades descentralizadas del Distrito tienen  personería jurídica propia y,  por lo mismo, capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones, razón suficiente para que también deban y  puedan defenderse directamente. No obstante lo anterior, en el sector central, donde somos siete Secretarías de Despacho e igual número de Departamentos Administrativos, estamos representando a una sola persona jurídica: el Distrito Capital. Claro está que muy posiblemente mañana (noviembre 30 de 2006),  estas condiciones van a variar cuando se sancione las Reforma Administrativa recientemente aprobada en el Concejo de Bogotá la cual nos proveerá  de una nueva visión institucional de la ciudad.

De todas maneras, es pertinente recordarles las distintas etapas por las cuales ha transitado la construcción del modelo vigente, porque en el interregno de casi 40 años    las oscilaciones entre centralización y  descentralización han sido la tendencia constante.  

Desde el año 1968  y hasta el año 1993,  la representación de esa persona jurídica “Distrito Capital” estuvo en la Personería de Bogotá. Posteriormente  pasó a la Secretaría General desde 1995 y  hasta el 2001 cuando se concentro en la Oficina de Asuntos Judiciales. Desde el año 2002 se empezó a implementar un nuevo modelo de defensa judicial en el distrito;  dejamos la oficina de Asuntos Judiciales como único vocero del Distrito, para entender que cada una de estas Secretarías y Departamentos podían y debían ejercer su propia representación pero en nombre del distrito capital.

El modelo actual, entonces,  combina dos aspectos:

1. La descentralización de la defensa judicial porque como ya lo explicaba es imposible centralizarla en un solo órgano y porque las entidades del distrito son absolutamente complejas  y manejan una realidad que toca a cada uno de los ciudadanos desde los aspectos: tributario, de la movilidad, de la salud, de la educación y  del bienestar.
2. La centralización de la información acompañada de una construcción conjunta de políticas de defensa del distrito. No podemos permitir que una entidad territorial con la complejidad  de Bogotá  que tiene alrededor de 7 millones de habitantes, con más de 64 entidades publicas, donde se demandan tantos servicios y en donde los niveles de pobreza son altos, no tenga en la representación judicial una línea de política pública para la defensa. Por eso en el modelo el tema de la centralización de la información y el tema de la definición de la línea de conducta en la defensa judicial es absolutamente básico.
   

En el contexto de la gestión judicial del distrito, hemos analizado cinco  aspectos fundamentales:

1. Los factores que originan demandas en el distrito capital. Durante mucho tiempo nos pareció que el grave problema era que nos demandarán: ¿ por qué nos estaban demandando?. Muchos de los abogados nos gastamos gran parte de nuestro tiempo tratando de escudriñar qué era lo que estábamos haciendo mal para que nos estuvieran demandando y en ese ejercicio estuvimos invirtiendo muchos esfuerzos. Esfuerzos inútiles, en mi sentir, porque en un Estado de Derecho cuando existe conflicto lo más lógico es que lo dirija la jurisdicción y esto, de hecho, es mucho más evidente en la Constitución del 91, cuando desde ahí  se le brindan instrumentos al ciudadano para que ejerza sus derechos y  proteja tanto los individuales como los derechos colectivos.

   En sentido contrario nos hemos dedicado a pensar qué es lo que origina las demandas en el distrito. En primer lugar hemos visto que la sola existencia de una ciudad tan compleja como Bogotá en la cual existen todos los riesgos y en todo momento justifica la explosión de reclamos. Desde cuando un niño nace y no cuenta con la cobertura de salud o no tiene la posibilidad de acceder a la educación, hasta cuando  el ciudadano sale de su casa y se choca con la contaminación de la ciudad  o con las dificultades en la movilidad normal, los riesgos son la constante que debe prever y contestar la administración so pena de responderle a los ciudadanos ante la jurisdicción. 

2. La concepción de un Estado, que como el  colombiano,  es absolutamente protector de los derechos de los ciudadanos e indemnizador del daño antijurídico.
3. El ejercicio legítimo de la profesión del derecho. Los litigantes viven escudriñando, permanentemente, cuáles son las razones por las cuales se puede demandar al Estado y cuando encuentran esas razones empiezan a demandar y demandar una y otra vez en muchos aspectos. Todos cuantos  hemos ejercido la defensa de los intereses del Estado lo sabemos.
4. La existencia de acciones constitucionales cada vez más cerca del ciudadano. Acciones constitucionales que todos los abogados reclamamos que sean legítimamente presentadas. Vale agregar que cuando  hablo de la legitimidad estoy reclamando del ciudadano que las utilice cuando efectivamente están vulnerados sus derechos individuales y colectivos y no solamente por perseguir de manera, si se quiere algo perversa, el incentivo  económico en algunos de este tipo de acciones.
5. Las actuaciones de la administración que implican, en un muchos de los casos, riesgos judiciales. Cuando se toma la decisión de liquidar una entidad o reestructúrala, la administración tiene que saber que desde la concepción misma de la medida ya existe un riesgo que debe estar previniendo porque se anticipan demandas sobre este tema.

   Las políticas de la administración también generan controversias  porque muchas veces los intereses particulares se contraponen con el interés general. Es el caso de la restricción del horario vehicular en Bogotá, el famoso pico y placa, donde no pueden transitar los vehículos  particulares y públicos  en  determinados días de la semana y durante algunas horas. Obviamente eso genera que el ciudadano diga – yo tengo derecho a la movilidad todo el tiempo -, argumento aparentemente justificado  en un Estado que protege la propiedad privada; el ciudadano se siente asistido por un derecho y en consecuencia demanda la coerción que al mismo le está haciendo el Estado.  También la prohibición del uso de la pólvora que en Bogotá ha sido una medida que recurrentemente, cada navidad,  vuelve aparecer como un tema judicial porque muchos han entendido que esta es una restricción a un negocio de la gente que explota el tema de la pólvora, cuando realmente detrás de ello hay una medida de salubridad pública. Y muchos más como la modificación en los sistemas de transporte, cuando pasamos de los vehículos de transporte colectivo a los sistemas de transporte masivo; es obvio que  los transportadores se sientan afectadas.
   

¿Dónde está la problemática?.  Y una vez identificada la problemática:   ¿en donde estamos trabajando en el distrito?

La problemática se define en cómo  minimizar ese riesgo que es inherente a la convivencia de la ciudad y a la gestión propia de la administración pública.

¿Qué acciones estamos haciendo para ello?:

1. La prevención del daño antijurídico. Consideramos que es importantísimo capacitar a los administradores públicos para que su función sea desempeñada con mayor diligencia, cuidado y conocimiento de los riesgos que tiene.

   Este certamen que  estamos concluyendo es parte de ese tema de prevención de daño antijurídico. Tener aquí en este recinto a más de 20 jueces administrativos, nos da la certeza de que estamos transitando en el camino adecuado. Poder  explicarle a la gente cómo es el distrito,  cuáles son las problemáticas del distrito y cómo nos movemos en política pública,  nos acerca al ciudadano, primero, quien podrá  entender qué es lo que está pasando adentro. A los  abogados, luego,  para que entiendan que debemos ser un solo frente  en la defensa de los intereses del Distrito.

2. Buscamos generar oportunidades de discusión técnico-jurídica. Creemos que toda decisión de política pública debe y tiene que estar acompañada de un verdadero análisis de orden técnico y de un marco jurídico que le permita desarrollarse sin mayores complicaciones, por supuesto promoviendo acciones de transparencia y anticorrupción.

   En el país existen muchos esquemas que han  tratado de prevenir la corrupción y, sin duda alguna, el Distrito ha venido trabajando en implementar sistemas cada vez más de cara a los ciudadanos los cuales permitan, realmente, que la veeduría  ciudadana, más que de los órganos de control a quienes por supuesto les reconocemos su papel fundamental en la gestión administrativa, sea efectiva.   Nos proponemos implementar políticas claras de prevención; adoptamos medidas normativas y estrategias por ejemplo en seguridad, en control de transito, planeamiento de la ciudad, en control a la contratación, en control a licencias de construcción y, en general,  en controles a temas que son sensibles a la ciudad y a los ciudadanos.

¿Qué estamos haciendo en la defensa?

No fue fácil  que en el Distrito Capital  se garantizara que cada proceso estuviera atendido por un abogado. Muchos procesos los encontramos desatendidos y cuando digo los encontramos desatendidos, no estoy hablando de esta administración porque todos saben que hemos pasado por cuatro administraciones las cuales  han trabajado intensamente en el tema de la defensa judicial. No obstante lo anterior, en los años recientes encontrábamos procesos abandonados y es indispensable que los intereses del Estado estén protegidos y se protegen cuando hay una visión jurídica desde la defensa del Estado.

Nos hemos propuesto diseñar estrategias de defensa, unificadas, claras y concretas; estrategias  desde del Estado  y no como se conciben  desde las oficinas o desde los diferentes bufetes de abogados del país. Formulamos pactos de cumplimiento o solución en mecanismos de conciliación cuando nos hemos equivocado y cuando los derechos están vulnerados,  porque estamos actuando como un Estado que defiende judicialmente sus intereses pero también como un Estado que debe ser garantizador de los derechos individuales y colectivos. Y es claro que cuando estamos frente a temas donde las pruebas nos demuestran que, efectivamente, con nuestra acción o nuestra omisión, hemos incurrido en este tipo de violaciones, estamos dando el paso adelante en el sentido de que debemos buscar un mecanismo alternativo de conciliación y por supuesto recurriendo los fallos adversos cuando asista razones.

En el tema de acatamiento de los fallos Colombia es líder en América latina en el cumplimiento de los fallos judiciales. Los fallos se deben acatar y en firme deben ser resueltos y pagados en la forma establecida por el juez correspondiente. Es por lo anterior, que  cada entidad tiene hoy un rubro para atender sus condenas y, en  el caso del Distrito Capital, a través de la Secretaría de Hacienda, cuando los recursos no son suficientes en ese rubro presupuestal, salimos a cubrirlos inmediatamente para evitar que se generen intereses moratorios los cuales resultan muchas veces siendo más altos que la condena misma.

Por supuesto, hemos hecho un trabajo muy especial en el estudio y en el análisis de las estrategias judiciales para diseñar políticas, para ver cuáles son los factores que nos están generando procesos judiciales y atacar en la medida que sea posible, desde la administración, esos factores.

En términos de definición de políticas,  la Secretaría General ha establecido una cercanía permanente con todas las entidades del distrito, señalando cómo deben acatarse los fallos laborales, por ejemplo. Reflexionamos con ellas acerca de lo que no queremos que ocurra en el distrito capital;  no queremos esta puerta de entrada y salida de aquellos abogados que hoy  defienden los intereses del Distrito y mañana se ponen del otro lado, atacando el distrito. Por lo anterior, una de nuestras políticas es que por razones absolutamente éticas y legales no podemos estar contratando abogados que litiguen en contra del Distrito.

Hemos mantenido un tema de intercambio de información para fortalecer la defensa judicial, creemos que tenemos un buen modelo pero no es un modelo perfecto, es un modelo dinámico y en construcción.

Eventos como estos nos permiten conocer cómo es que  otros ven el tema de la defensa judicial y qué podemos nosotros incorporar al mismo tema.

1. Tenemos una Dirección Jurídica Distrital con áreas de gestión que nos permiten, realmente, atender los temas y acercarnos a la realidad de las distintas entidades. Los equipos jurídicos del distrito de cada una de las entidades son especializados en su tema y se ha generado un espacio de integración especial alrededor de la Secretaría General.

   Las estadísticas en el tema judicial del distrito nos muestran que tenemos, actualmente,  11.585 procesos activos y 7.000 terminados para un total de 18.997 procesos. Que el valor de las pretensiones supera los 4.9 billones de pesos y que la contingencia real, el riesgo real que tenemos sobre esos procesos, apenas llega al 10%, considerando el histórico que hemos pagado en los últimos 10 años donde el éxito en los temas judiciales ha sido entre 90 y el 92 por ciento.

   La naturaleza jurídica de los procesos judiciales en el distrito sigue manteniendo tendencias muy importantes en el tema laboral. El 65% de nuestros procesos son de orden laboral; el 24% son de orden Contencioso Administrativo y ya llevamos un muy importante 8% en acciones constitucionales.
   

Lo primero que hemos hecho es trabajar en un sistema de información única de procesos judiciales, que nos permita saber: dónde está nuestros procesos; quién los tiene; en cuál estado se encuentran y cuál es la probabilidad de éxito o de pérdida de cada uno de ellos.

Esa probabilidad de pérdida o  de ganancias se esta haciendo a través de un sistema que permite evaluar la contingencia judicial. Este procedimiento se está utilizando en el sector nacional, como bien lo señalaba el doctor Dionisio Araujo Angulo. Según el sistema utilizado, pasamos de preguntarle al abogado a cargo de un proceso: – ¿Usted cree que lo vamos a ganar o a perder? – y de escuchar  casi siempre: ­ ¡lo vamos a ganar! -. Pasamos decía,  a tener una metodología real con aspectos objetivos, revisando los antecedentes judiciales, el estado en el que se encuentra el proceso y  poder valorar el contingente judicial.

Hoy la información, nos permite tener estadísticas absolutamente relevantes para tomar decisiones de política. Frente a los procesos que atendemos,  disponemos hoy de 334 abogados defendiéndolos. Con sorpresa hemos encontrado que de esos abogados una cifra,  si ustedes quieren bastante equivalente a la que nos acababa de mencionar el señor procurador General en Guatemala en relación con quienes atienden los procesos en su país,  con sorpresa decía, se observa que el Distrito a migrado la representación judicial de su personal de planta hacia el personal contratado.  Actualmente  el 60% de  los procesos del distrito se encuentran  en manos de contratistas y un 40% a cargo del  personal de planta. Por lo anterior nos estamos haciendo la pregunta de si lo que queremos fortalecer es el abogado que desde el Estado defiende los intereses del Estado o si nos dirigimos al esquema de contratar profesionales externos. No quiere decir que desestimemos al contratista por el hecho de no ser un servidor público de planta. Pero nos preguntamos en dónde queremos, entonces,  tener la memoria del Distrito Capital; la memoria  de  los antecedentes judiciales. Creo que eso nos obliga a repensar el tema.

Ayer hablando con el Abogado General del Estado español me señalaba que los procesos más cuantiosos y más importantes para el Estado Español están en manos de funcionarios públicos españoles. Aquí, cada vez que tenemos un proceso de gran envergadura consideramos que debe salir de las manos de nuestros funcionarios, para pasar a las de los abogados externos. Estas meditaciones nos obligan, repito,  a replantearnos el tema de fortalecer de nuestros funcionarios y  de dejar la defensa judicial cada vez más cercana al distrito mismo.

Creo que este modelo simplemente ha mostrado grandes logros, ninguno de los cuales hubiese sido posible de no contar con la colaboración de los funcionarios y de los propios contratistas del Distrito Capital.

Internacional CCI; Asesora Jurídica del Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria- PRONATTA en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia.

Actualmente es la Directora Jurídica Distrital de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, DC.. En ejercicio de esta calidad ha sido encargada de las funciones de Alcalde Mayor de Bogotá y de las de Secretario General de la Alcaldía.