La Corte Constitucional ha establecido que el principio de legalidad en materia tributaria comprende tres (3) aspectos: el primero, referido al principio de representación popular determina que no es posible establecer un impuesto sin la representación de los afectados en los órganos que los imponen; en segundo lugar, el principio de la predeterminación de los tributos, que se relaciona con la necesidad de fijar los elementos mínimos del acto jurídico que impone la contribución; por último, comprende la posibilidad de que las entidades territoriales puedan establecer tributos y contribuciones en el marco de la Ley y de la Constitución.
 

El principio de legalidad en materia tributaria tiene cuando menos tres implicaciones: una, es el reconocimiento de que el poder de decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es competencia exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas (CP arts. 150 núm. 12, y 338); dos, es un deber de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad y certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y tres, es una prohibición a las entidades territoriales de establecer contribuciones en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP arts. 300 núm. 4 y 313 núm. 4).
 

El principio de legalidad tributaria surgió como protección a los contribuyentes respecto de los actos del monarca y, posteriormente, bajo la doctrina de la revolución francesa, se convirtió en una garantía del equilibrio entre poderes separados. Por su parte, la reserva señala- "exige algo más, que el legislador directamente, sin intervención reglamentaria, regule lo que se entiende el núcleo de la materia reservada. Desde la reserva se señala que los elementos esenciales que son reservados a la ley, admitiendo la entrada del reglamento para la configuración de los detalles de ejecución y cumplimiento, hace comprender que la delegación podría admitirse, sin reparos, para el tema procedimental tributario, para la transformación de alguno de los accidentes no esenciales, para otros deberes relacionados con la obligación, o facilitadores de su cumplimiento o del control.
 

La sentencia C-891 de 2012 recopiló la jurisprudencia constitucional sobre el alcance del principio de legalidad. Explicó que se funda en el aforismo nullum tributum sine lege que exige un acto del legislador para la creación de un gravamen, el cual se desprende de la máxima según la cual no hay tributo sin representación, por lo que solo los organismos de representación popular pueden imponer los tributos. Este principio surge a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna inglesa de 1215 del principio no taxation without representation, universalmente reconocido como uno de los pilares del Estado democrático.
 

El principio de legalidad tributaria fue delimitado en la Constitución de 1886, en similar sentido a como fue posteriormente configurado en la Constitución de 1991, pues, en esencia se confieren las mismas facultades impositivas e imponen las mismas limitaciones para la determinación de tributos por parte de las Asambleas Departamentales. En el tránsito de una Constitución a otra, se mantiene la competencia que tienen los entes territoriales para que, mediante sus órganos de representación popular, ejerzan la facultad impositiva en su respectiva jurisdicción, de acuerdo con los límites señalados en la Constitución y en la ley.
 

Existe una extralimitación del Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas DIAN, al establecer en los artículos 1° y 2° de la Resolución 11774 de 2005 porcentajes fijos, dado que es contrario a lo establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario que pretende regular. Así las cosas, la Sala declara la nulidad de los artículos 1° y 2° de la Resolución 11774 de 7 de diciembre de 2005, porque con su expedición el Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, vulneró el principio de legalidad propio de régimen sancionatorio tributario.
 

La Corte concluye que la previsión demandada, contenida en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 1819 de 2016, vulnera el principio de legalidad tributaria. Esto debido a que adscribe la regulación del Gobierno a un asunto que, al hacer parte de la determinación de la renta líquida, prefigura la definición del impuesto a la renta para el caso de los productores de café. Esto, además, sin otorgar ningún parámetro preciso y discernible que circunscriba la potestad reglamentaria, con lo cual se confiere al Gobierno la facultad legal de definir la base gravable en el caso analizado.
 

La Sala Plena resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión demandada en el numeral 4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, por vulnerar el principio de legalidad del tributo. Señaló la Corte que del principio de legalidad del tributo se desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación popular quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo. A pesar de que se realice una interpretación sistemática del artículo 18, numeral 4º, junto con lo dispuesto en los artículos 17 y 290 de la menciona ley, dichas normas legales no permiten identificar con claridad quiénes serían los sujetos pasivos del tributo y, en últimas, terminan delegando una función legislativa a autoridades administrativas.