SENTENCIA C-383 DE 2022

 

(Noviembre 02)

 

Referencia: Expediente D-14613.

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 2098 de 2021, “[p]or medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforma el Código Penal (Ley 599 de 2000), el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, Ley Gilma Jiménez”.

 

Demandantes: Juan Pablo Uribe Barrera y otros.

 

Magistrado sustanciador (e):

 

HERNÁN CORREA CARDOZO.

 

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

I. ANTECEDENTES

 

El 13 de diciembre de 2021, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241.4 de la Constitución, el ciudadano Juan Pablo Uribe Barrera y otros presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 2098 de 2021, “[p]or medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforma el Código Penal (Ley 599 de 2000), el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, Ley Gilma Jiménez”[1].

 

Mediante Auto del 10 de febrero de 2022, la entonces Magistrada Sustanciadora[2] inadmitió la demanda de la referencia[3]. Asimismo, le concedió a los accionantes un término de tres días para corregirla, so pena de proceder con su rechazo.

 

El 18 de febrero de 2022, la Secretaría de esta Corporación informó que los demandantes presentaron escrito de corrección de la acción de inconstitucionalidad de la referencia dentro del término de ejecutoria[4].

 

A través de Auto del 3 de marzo de 2022, el despacho sustanciador consideró que los accionantes superaron las deficiencias de la demanda formulada. En cuanto al primer cargo, manifestó que los demandantes señalaron de forma clara y precisa los apartes normativos acusados. Respecto del segundo reproche, advirtió que en la corrección de la demanda los actores presentaron dos censuras en contra del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021. De un lado, señalaron que esa disposición vulneró los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática. Y, del otro, argumentaron que el Legislador excedió su libertad de configuración normativa en materia penal y desconoció el estado de cosas inconstitucional (en adelante ECI) del sistema penitenciario y carcelario, al proferir el artículo 27 mencionado. Al analizar las censuras, concluyó que aquellas cumplían con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, resolvió admitir la demanda.

 

Esa misma providencia, para analizar uno de los reproches planteados en contra del artículo 27 de la norma, ofició a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que remitieran las gacetas correspondientes al trámite legislativo de la disposición demandada. De igual manera, dispuso que, una vez recibidas y evaluadas las pruebas decretadas, la Secretaría General de la Corte debía fijar en lista la demanda para garantizar la intervención ciudadana. Asimismo, determinó correr traslado de la demanda a la Procuraduría General de la Nación, comunicar el inicio del proceso a varias entidades públicas e invitar a distintas instituciones públicas y privadas para que intervinieran dentro del presente proceso y expresaran su opinión sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada.

 

Mediante Auto del 19 de abril de 2022, la Magistrada Sustanciadora requirió a los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República para que cumplieran con las órdenes proferidas en el Auto del 3 de marzo de 2022.

 

Posteriormente, las autoridades requeridas allegaron la mayoría de los elementos probatorios solicitados. En ese sentido, la Magistrada Sustanciadora consideró que las pruebas recaudadas y, aquellas disponibles en soporte electrónico, permitían examinar de fondo los cargos propuestos[5]. Por esa razón, a través de Auto del 11 de mayo de 2022, ordenó dar cumplimiento a los numerales 3° a 8° de la parte resolutiva del Auto del 3 de marzo de 2022, mediante el cual admitió la demanda.

 

Una vez cumplidos los trámites propios de esta clase de procesos y previo concepto de la Procuradora General de la Nación, la Corte procede a pronunciarse sobre el asunto de la referencia.

 

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

 

A continuación, la Sala transcribe el texto de las disposiciones reprochadas. Los apartes acusados por el demandante están señalados en negrilla y subrayados en el texto:

 

“LEY 2098 DE 2021

 

(Julio 6)

 

Diario oficial No. 51.727 de 6 de julio de 2021

 

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA

 

Por medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforma el Código Penal (Ley 599 de 2000), el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, Ley Gilma Jiménez

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA:

 

ARTÍCULO 1°. Modifíquese el artículo 31 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 31. Concurso de conductas punibles. […]

 

En los eventos de concurso, la pena privativa de la libertad no podrá exceder de sesenta (60) años, salvo cuando al menos una de las disposiciones de la ley penal infringidas contemple como pena hasta la prisión perpetua revisable, caso en el cual, de ser está la condena impuesta, esta última será la única pena de prisión aplicable, sin perjuicio de las otras penas principales o accesorias que apliquen al caso. […]

 

ARTÍCULO 2°. Modifíquese el artículo 35 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 35. Penas principales. Son penas principales la privativa de la libertad de prisión; la prisión perpetua revisable; la pecuniaria de multa y las demás privativas de otros derechos que como tal se consagran en la parte especial.

Jurisprudencia Vigencia

 

ARTÍCULO 3°. Modifíquese el numeral 1 del artículo 37 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 37. La prisión. La pena de prisión se sujetará a las siguientes reglas: // 1. La pena de prisión para los tipos penales tendrá una duración máxima de cincuenta (50) años, excepto en los casos de concurso y de prisión perpetua revisable. […]

 

ARTÍCULO 4°. Modifíquese el artículo 61 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 61. Fundamentos para la individualización de la pena. […]

 

El sistema de cuartos no se aplicará en aquellos eventos en los cuales se han llevado a cabo preacuerdos o negociaciones entre la Fiscalía y la defensa, o se trate de delitos que impongan como pena la prisión perpetua revisable.

 

ARTÍCULO 5°. Agréguese un inciso al artículo 64 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 64. Libertad condicional. […]

 

Lo dispuesto en el presente artículo no se aplicará cuando se haya impuesto la pena de prisión perpetua revisable.

 

 

ARTÍCULO 6°. El Código Penal tendrá un nuevo artículo 68B, del siguiente tenor:

 

Artículo 68B. Revisión de la pena por evaluación de resocialización de la prisión perpetua. La pena de prisión perpetua será revisada, de oficio o a petición de parte, cuando la persona sentenciada haya cumplido veinticinco (25) años de privación efectiva de la libertad, para evaluar el proceso de resocialización del condenado.

 

De la evaluación de resocialización del condenado conoce el Juez de Ejecución de Penas y Medias de Seguridad quien al verificar el cumplimiento de veinticinco (25) años de privación efectiva de la libertad del condenado ordenará de oficio o a petición de parte que se allegue:

 

a) Certificado de los antecedentes disciplinarios del condenado dentro del establecimiento penitenciario y/o carcelario.

 

b) Certificado del mecanismo de reparación integral de las víctimas.

 

c) Certificado de trabajo, enseñanza o estudio, según corresponda.

 

d) Concepto del equipo psicosocial presentado a través de la Dirección General del Inpec, con los contenidos reglamentarios exigidos en el artículo 483C de la Ley 906 de 2004.

 

Cuando el concepto del Inpec sea positivo sobre los avances de resocialización del condenado, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad remitirá los documentos, junto con la solicitud de revisión de la pena al juez de instancia que haya proferido la sentencia condenatoria para que a través de un incidente de que trata el artículo 483A de la Ley 906 de 2004, determine si hay lugar a la revisión de la pena de prisión perpetua.

 

Cuando haya lugar a la revisión de la pena de prisión perpetua el juez de instancia competente ordenará su modificación por una pena temporal, que no podrá ser inferior al máximo de prisión establecido para los tipos penales de cincuenta (50) años y en caso de concurso de sesenta (60) años.

 

Los veinticinco años de privación efectiva de la libertad serán descontados por el juez de instancia competente, al momento de fijar la pena temporal.

 

Contra el auto que niega o modifica la prisión perpetua procede el control automático en los mismos términos del artículo 199A de la Ley 906 de 2004.

 

ARTÍCULO 7°. El Código Penal tendrá un nuevo artículo 68C, del siguiente tenor:

 

Artículo 68C. Plan individual de resocialización. Con base en la prueba pericial practicada, de que trata el artículo 483A de la Ley 906 de 2004, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad ordenará la continuidad, modificación o adición al Plan individual de resocialización del condenado elaborado por el equipo psicosocial allegado a través de la Dirección General del Inpec, cuyo seguimiento y cumplimiento se verificará mediante evaluaciones periódicas bianuales ante el equipo psicosocial, el cual debe permitir conocer el grado de habilitación social y de convivencia del condenado.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Ministerio de Justicia y del Derecho, sin que sea requisito para la aplicación de lo reglamentado en la presente ley, en un plazo no mayor a un (1) año expedirán los lineamentos para la formulación del plan de resocialización, el cual deberá, en cualquier caso, acogerse a los principios de la justicia terapéutica y el enfoque de justicia restaurativa.

 

ARTÍCULO 9°. Modifíquese el artículo 89 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

 

Artículo 89. Término de prescripción de la sanción penal. […]

 

La pena de prisión perpetua revisable prescribirá en 60 años contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que la impone.

 

ARTÍCULO 10. El Código Penal tendrá un nuevo artículo 103A, el cual dispondrá lo siguiente:

 

Artículo 103A. Circunstancias de agravación punitiva cuando el homicidio recae en niño, niña o adolescente. La pena por el delito de homicidio u homicidio agravado será de 480 a 600 meses de prisión o pena de prisión perpetua revisable si la víctima fuere una persona menor de dieciocho (18) años y cuando:

 

[…]

 

PARÁGRAFO 1o. La prisión perpetua revisable solo procederá frente a quien cometiere la conducta en calidad de autor coautor o determinador, con dolo directo y en los casos de consumación de la conducta.

 

PARÁGRAFO 2o. En los eventos en los cuales el juez determine que la pena aplicable es menor a la prisión perpetua, deberá atenerse al marco de punibilidad establecido en el artículo 104 del Código Penal.

 

ARTÍCULO 11. El Código Penal tendrá un nuevo artículo 211A, el cual dispondrá lo siguiente:

 

Artículo 211A. Circunstancias de agravación punitiva cuando la conducta se cometiere en contra de niño, niña o adolescente. Cuando se cometiere uno de los delitos descritos en los artículos 205, 207 o 210 de este Código, la pena será de 480 a 600 meses de prisión o pena de prisión perpetua revisable, si la víctima fuere un menor de dieciocho (18) años y en los siguientes casos:

 

[…]

 

PARÁGRAFO. La prisión perpetua revisable solo procederá frente a quien cometiere la conducta en calidad de autor coautor o determinador, con dolo directo y en los casos de consumación de la conducta.

 

ARTÍCULO 12. Modifíquese el artículo 32 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 32. De la Corte Suprema de Justicia. La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia conoce:

[…]

9. Del control automático de las providencias proferidas por los Tribunales Superiores del Distrito Judicial que impongan la prisión perpetua revisable.

10. Del incidente de revisión de la pena de prisión perpetua y evaluación de resocialización descrito en el artículo 483A.

 

11. Del control automático del auto que niega la revisión o modifica la prisión perpetua, proferido por los Tribunales Superiores del Distrito Judicial.

[…]

 

ARTÍCULO 13. Modifíquese el artículo 33 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 33. De los tribunales superiores de distrito respecto de los jueces penales de circuito especializados. Los tribunales superiores de distrito respecto de los jueces penales de circuito especializados conocen:

 

[…]

 

7. Del control automático de las providencias proferidas en primera instancia por los jueces penales del circuito especializado que impongan la prisión perpetua revisable.

8. Del control automático del auto que niega la revisión o modifica la prisión perpetua, proferido por los jueces penales del circuito especializado.

 

ARTÍCULO 14. Modifíquese el artículo 34 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 34. De los tribunales superiores de distrito. Las salas penales de los tribunales superiores de distrito judicial conocen:

 

[…]

 

7. Del control automático de las providencias proferidas en primera instancia por los jueces penales del circuito que impongan la prisión perpetua revisable.

 

8. Del incidente de revisión de la pena de prisión perpetua y evaluación de resocialización descrito en el artículo 483A.

 

9. Del control automático del auto que niega la revisión o modifica la prisión perpetua proferido por los jueces penales de circuito

 

PARÁGRAFO. Las sentencias que impongan la pena de prisión perpetua y sean confirmadas por los Tribunales de Distrito Judicial tendrán revisión por parte de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, esta revisión se hará en término máximo de treinta (30) días y en efecto suspensivo.

 

ARTÍCULO 15. Modifíquese el artículo 38 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 38. De los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad conocen:

 

[…]

 

10. De la evaluación de resocialización del condenado a prisión perpetua que haya cumplido 25 años de privación efectiva de la libertad.

[…]

 

ARTÍCULO 16. Adiciónese un Capítulo XII del Título VI del Libro I del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, integrado por un artículo nuevo que, quedará así:

 

CAPÍTULO XII

 

Control automático de la sentencia que impone la prisión perpetua revisable.

 

Artículo 199A. Control automático de la sentencia que impone la prisión perpetua revisable. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la sentencia condenatoria que imponga la pena risión (sic) perpetua revisable, el expediente será enviado al superior jerárquico para. (sic) que proceda a realizar su control automático. Si el primer fallo condenatorio fuere dictado por la Corte Suprema de Justicia, se seguirá lo establecido en el numeral 7 del artículo 235 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2018, sobre la doble conformidad. El control automático de la sentencia se concederá en efecto suspensivo.

 

Dentro del mismo término, las partes e intervinientes podrán presentar alegatos por escrito con los argumentos que sustenten la solicitud de confirmación, revocatoria o modificación de la sentencia condenatoria, a fin de que sean tenidos en cuenta al momento de resolver el control automático.

 

Contra la sentencia de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial que define el control automático, procede el recurso extraordinario de casación.

 

PARÁGRAFO. El incumplimiento de los términos aquí establecidos y/o su demora implica falta disciplinaria de los funcionarios responsables.

 

ARTÍCULO 17. Modifíquese el artículo 181 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 181. Procedencia. El recurso como control constitucional y legal procede contra las sentencias proferidas en segunda instancia en los procesos adelantados por delitos, cuando afectan derechos o garantías fundamentales por: […]

 

PARÁGRAFO. No procederá la casación cuando el fallo de control automático de la prisión perpetua revisable sea emitido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

 

ARTÍCULO 18. Modifíquese el artículo 349 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 349. Improcedencia de acuerdos o negociaciones con el imputado o acusado. […]

 

En relación con los delitos sancionados con prisión perpetua revisable no proceden acuerdos o negociaciones.

 

ARTÍCULO 19. El Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, tendrá un nuevo artículo 483A, que será del siguiente tenor:

 

Artículo 483A. Procedimiento para la revisión de la prisión perpetua por evaluación de resocialización. Recibida la solicitud del Juez de ejecución de penas y medida de seguridad, de que trata el artículo 68B de la Ley 599 de 2000, el juez de instancia que haya proferido la sentencia condenatoria convocará a la audiencia pública con la que dará inicio a un incidente mediante el cual se revisará la prisión perpetua y se evaluará el grado de resocialización del condenado

 

A esta audiencia el Juez citará a la Fiscalía, al condenado, su defensor, a la víctima y su representante y al Ministerio Público. Para el adelantamiento del incidente será indispensable la presencia del condenado y su defensor, la participación de las demás partes e intervinientes será facultativa.

 

Iniciada la audiencia el Juez le dará la palabra a las partes e intervinientes para que soliciten las pruebas que consideren necesarias para la evaluación del grado de resocialización del condenado y la revisión de la prisión perpetua, al término de lo cual, mediante auto motivado, decretará las que considere pertinentes, conducentes, legales y útiles. El Juez ordenará la práctica de un dictamen pericial desarrollado por un equipo interdisciplinario acreditado como peritos particulares o del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el que participen al menos, un psicólogo, un psiquiatra y un trabajador social con conocimientos y/o experiencia en la evaluación de personas con problemáticas violentas o de agresividad sexual. Su designación y el procedimiento para rendir el informe pericial, se desarrollará con arreglo a lo dispuesto en la presente ley. El informe pericial deberá contener la evaluación de los factores determinados en el artículo 483B de la Ley 906 de 2004, y deberá concluir sobre la viabilidad o inviabilidad de reinserción del condenado.

 

Una vez el auto de pruebas se encuentre en firme, dentro de los quince (15) días siguientes, el Juez citará a una audiencia en la cual se procederá a la práctica de las pruebas decretadas. Cumplida la etapa de pruebas, el juez, escuchará por una única vez a la fiscalía General de la Nación, a la representación de las víctimas, al Ministerio Público, al condenado y a su defensa. Todos deberán referirse exclusivamente a los presupuestos para la revisión de la prisión perpetua.

 

Contra el auto que niega o modifica la prisión perpetua procede el control automático en los mismos términos del artículo 199A de la Ley 906 de 2004.

La carpeta del proceso de revisión y los documentos allegados estarán a su disposición durante de los ocho (8) días anteriores a la audiencia.

 

En caso de que la decisión de no conceder la modificación de la pena de prisión perpetua quede en firme, transcurridos al menos diez (10) años desde la fecha en que fuere negada, se podrá solicitar de nuevo.

 

ARTÍCULO 20. El Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, tendrá un nuevo artículo 483B, el cual será del siguiente tenor:

 

Artículo 483B. Contenido del dictamen de peritos. Él (sic) examen pericial de que trata el artículo 483A, practicado al momento de la revisión de la prisión perpetua impuesta como pena, deberá incorporar, al menos, los siguientes factores:

 

a) Una evaluación de la personalidad del condenado, la capacidad de relacionamiento especialmente con niños, niñas y adolescentes, las tensiones emocionales o inmadurez psicológica o emocional, los componentes agresivos o de respuesta violenta en su comportamiento, el padecimiento de trastornos psiquiátricos o rasgos psicopáticos, comportamientos impulsivos y capacidad de control, la capacidad de arrepentimiento, la capacidad de cumplir labores por trabajo y estudio y de disciplina y adaptación a normas, la valoración del riesgo de violencia y la evaluación frente a la posibilidad de cumplir programas de reinserción social.

 

b) La evaluación sobre el riesgo de reincidencia, en las conductas por las que le fue impuesta la condena de prisión perpetua.

 

c) Las recomendaciones sobre el tipo de tratamiento médico, psiquiátrico o psicológico en los eventos en que se estimen necesarios.

 

d) El diagnóstico y pronóstico sobre el tipo de patología, si la hay.

 

ARTÍCULO 21. El Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, tendrá un nuevo artículo 483C, el cual dispondrá lo siguiente:

 

Artículo 483C. Contenido del concepto del equipo psicosocial del Inpec. El informe psicosocial allegado a través de la Dirección General del INPEC de que trata el literal d) del artículo 68B del Código Penal, deberá incorporar, al menos, los siguientes elementos:

 

1. Evolución y resultados del tratamiento penitenciario.

 

2. La descripción de la participación voluntaria en alguna práctica de justicia restaurativa o terapéutica, si las hubo.

 

3. Las horas de trabajo, estudio o enseñanza acreditadas por el condenado.

4. Factores de riesgo de reincidencia, con el fin de conocer sus posibilidades para reinsertarse adecuadamente en la sociedad como resultado. (sic) del programa de resocialización.

 

PARÁGRAFO. Las horas de trabajo, estudio o enseñanza se tendrán en cuenta para efectos del análisis de la revisión de la pena, como evidencia de la resocialización, pero no aplican como actividades para redención dé la pena de que trata la Ley 65 de 1993, por cuanto la revisión solo procede tras veinticinco (25) años de prisión intramural efectiva.

 

ARTÍCULO 22. Modifíquese el artículo 459 del Código de Procedimiento Penal, Ley 906 de 2004, el cual quedará así:

 

Artículo 459. Ejecución de penas y medidas de seguridad. […].

 

En lo relacionado con la ejecución de la pena de prisión perpetua, los equipos psicosociales de los establecimientos de reclusión implementarán programas de tratamiento diferenciado para esta población, de acuerdo con el Manual que para tal fin, y en un plazo no mayor a un(1) año, defina el Inpec y el Ministerio de Justicia y del Derecho, de modo que permita a las personas condenadas con prisión perpetua progresar hacia la rehabilitación, sin que su expedición sea requisito para la aplicación de lo reglamentado en la presente ley.

 

ARTÍCULO 23. Modifíquese el artículo 6o del Código Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993, el cual fue reformado por la ley, quedará así:

 

Artículo 6o. Penas proscritas. Prohibiciones. No habrá pena de muerte. Se prohíben las penas de destierro y confiscación. La pena de prisión perpetua será aplicada de manera excepcional. Nadie será sometido a desaparición forzada, torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes.

 

ARTÍCULO 24. Modifíquese el artículo 146 del Código Penitenciario y Carcelario, Ley 65 de 1993, el cual fuere formado por la ley, quedará así:

 

Artículo 146. Beneficios administrativos. […]

 

Los beneficios que impliquen permanencia fuera del establecimiento de reclusión no serán aplicables en casos de personas condenadas a prisión perpetua.

 

ARTÍCULO 25. En cumplimiento del parágrafo transitorio del artículo1o del Acto Legislativo 01 de 2020, en sus incisos 2 y 3, el Gobierno nacional, en cabeza del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, deberá formular, socializar e implementar la política pública de protección a la integridad, vida y salud de los niños, niñas y adolescentes y las estrategias de mitigación, disminución, sanción de los delitos contra la integridad, formación y libertad sexual cuyas víctimas son menores, así como aquellos que atenten contra la vida, integridad física y libertad.

 

El Gobierno nacional tendrá un plazo perentorio de un (1) año a partir de la sanción de la presente ley para formular la política pública integral y para tomar las medidas públicas, presupuestales, judiciales y de atención para atender las alertas tempranas y la prevención de este tipo de actos punibles.

 

ARTÍCULO 26 (NUEVO). Modifíquese el artículo 33 del Código Penal, el cual quedará así:

 

Artículo 33. Inimputabilidad. […]

 

Los menores de dieciocho (18) años estarán sometidos al Sistema de Responsabilidad Penal para adolescentes y en ningún caso se les impondrá la prisión perpetua revisable.

 

ARTÍCULO 27 (NUEVO). Modifíquese el inciso primero del artículo 104 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

 

Artículo 104. Circunstancias de agravación. La pena será de cuatrocientos ochenta (480) a seiscientos (600) meses de prisión, si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere”.

 

III. DEMANDA

 

Los accionantes sustentaron los reproches de inconstitucionalidad en los tres cargos que se exponen a continuación. 

 

Cargo 1. Las disposiciones que regulan la pena de prisión perpetua revisable desconocen el artículo 34 del texto superior[6]. Los ciudadanos señalaron que los primeros 25 artículos demandados[7] regulan la pena de prisión perpetua revisable. En su criterio, esas disposiciones contrarían el artículo 34 de la Carta[8]. Por otra parte, manifestaron que dichas normas son inconstitucionales como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad[9] del Acto Legislativo 1° de 2020[10]. Por lo tanto, los contenidos que reglamentan la prisión perpetua revisable deben declararse inexequibles.

 

Cargo 2. El artículo 27 desconoce los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática. Los actores expusieron el alcance de los principios mencionados. Luego, advirtieron que el artículo 27 acusado fue introducido en la aprobación de los textos definitivos de la Cámara (Gaceta No. 737) y el Senado (Gaceta No. 684). Sin embargo, a su juicio, esa norma no fue previamente debatida en las ponencias de cuarto (Cámara de Representantes - Gacetas No. 559 y 584 de 2021) y segundo debate (Senado de la República - Gacetas No. 570 y 593 de 2021). Lo anterior, porque: (i) en los textos propuestos para debate no estaba presente el contenido del artículo 27 reprochado; y, (ii) no existe constancia sobre su discusión legislativa. Eso significaría que la norma, al ser un artículo nuevo, no cumplió con los debates requeridos de forma sucesiva. De manera que, en su criterio, la disposición transgrede el principio de consecutividad.

 

Por otra parte, señalaron que el precepto acusado no tiene una conexión clara, específica, estrecha, necesaria, ni evidente con lo aprobado en los debates iniciales. Explicaron que aumentar las penas de un delito específico no tiene relación con la institución de la prisión perpetua. Adicionalmente, argumentaron que el artículo reprochado tampoco guarda una estricta correlación interna con otros temas regulados en la Ley 2098 de 2021. Por lo tanto, en su parecer, la disposición cuestionada vulnera los principios de identidad flexible y de unidad temática.

 

Cargo 3. El Legislador excedió su libertad de configuración en materia penal y desconoció el ECI que existe en el sistema penitenciario y carcelario al proferir el artículo 27 de la norma acusada. Los ciudadanos expusieron que el Legislador cuenta con una amplia facultad de configuración normativa en materia penal. Lo anterior, porque el derecho penal es la expresión de la política criminal y su regulación corresponde al Congreso en los términos de los artículos 114 y 150 superiores. En todo caso, a juicio de los accionantes, esa facultad encuentra límites en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos. Por esa razón, el Congreso debe respetar el fundamento y límite del poder punitivo del Estado.

 

En ese sentido, resaltaron que la Corte ha definido los límites explícitos e implícitos al ejercicio de la potestad punitiva del Estado[11]. Incluso, ha sistematizado los límites que debe atender el Legislador en materia de regulación penal. En concreto, la Sentencia C-365 de 2012[12] estableció que la potestad de configuración del Congreso en asuntos de política criminal está limitada por los principios de necesidad de la intervención penal, exclusiva protección de los bienes jurídicos, legalidad, culpabilidad, razonabilidad y proporcionalidad en materia penal. También, por el bloque de constitucionalidad. De manera que, tal y como lo señaló la Sentencia C-1404 de 2002[13], las medidas que adopte el Legislador deben estar orientadas a diseñar una política criminal y penitenciaria proporcional, razonada, razonable y ajustada a la Constitución.

 

Igualmente, precisaron que “en materia penal, carcelaria y penitenciaria, pese a la existencia de la libertad configurativa del legislador, es claro que este debe recordar lo ordenado por la Corte Constitucional en relación con el ejercicio de poder punitivo del Estado y la política criminal que necesita Colombia en el marco del estado de cosas inconstitucional (de ahora en adelante ECI)”[14]. Explicaron que las sentencias de esta Corporación que han declarado el ECI le han exigido al Congreso y al Gobierno adoptar una política criminal razonada y razonable que permita superar esa situación.

 

Con fundamento en lo anterior, señalaron que el incremento de penas establecido en el artículo 27 acusado desconoce que la jurisprudencia ha identificado que el diseño de las normas penales debe atender a varios principios constitucionales. Entre ellos, el de proporcionalidad que se deriva de diversos artículos de la Carta. Lo expuesto, porque el Legislador no demostró la necesidad, proporcionalidad y racionalidad de la medida en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Es decir, incumplió las cargas mínimas que la jurisprudencia constitucional requiere y excedió su potestad de configuración normativa, prevista en los artículos 114 y 150 de la Carta, al adoptar medidas que la Corte ha reconocido previamente como inconstitucionales.

 

IV. INTERVENCIONES

 

Durante el trámite de esta acción constitucional, la Corte recibió 10 intervenciones. A continuación, la Sala presentará los argumentos expuestos en cada uno de los escritos respecto los mencionados reproches.

 

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

 

El Ministerio Público solicitó: “(i) en relación con los reproches formulados contra los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021, disponga ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2022, en la cual las referidas disposiciones fueron declaradas inexequibles; y, (ii) en torno a los cargos presentados contra el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, profiera un fallo INHIBITORIO por carencia actual de objeto e ineptitud sustantiva de la demanda”[45].

 

Con fundamento en los artículos 243 de la Constitución, 46 de la Ley 270 de 1996 y 21 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Procuradora explicó que las sentencias proferidas por la Corte en control abstracto hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Por esa razón, en principio, este Tribunal no puede pronunciarse nuevamente sobre lo que fue discutido y decidido previamente. En ese sentido, señaló que, según la jurisprudencia, para declarar la existencia de cosa juzgada, es necesario verificar que la disposición acusada fue objeto de un pronunciamiento previo por los mismos cargos propuestos en la demanda estudiada.

 

Al analizar el caso concreto, el Ministerio Público consideró que el fenómeno de cosa juzgada constitucional se configuró respecto de los reproches dirigidos en contra de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021. Lo expuesto, porque: (i) la Sentencia C-155 de 2022[46] declaró la inexequibilidad con efectos retroactivos de las disposiciones mencionadas por desconocer el artículo 34 superior; y, (ii) la demanda objeto de estudio cuestiona los mismos contenidos normativos declarados inconstitucionales, con fundamento en razones idénticas a las estudiadas en la sentencia mencionada, a saber: el desconocimiento del artículo 34 superior.

 

En cuanto a los cargos planteados en contra del artículo 27 de la norma, la Procuradora advirtió que esa norma fue subrogada. En efecto, señaló que el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 modificó el artículo 104 del Código Penal para incrementar las penas del delito de homicidio agravado. Con todo, posteriormente, el artículo 8° de la Ley 2197 de 2022 “enmendó nuevamente la referida disposición de la codificación criminal”[47]. A juicio del Ministerio Público, la subrogación de la norma afectó parcialmente la posibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma censurada.

 

Respecto del reproche por el desconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, la Procuradora solicitó proferir un fallo inhibitorio por “carencia actual de objeto ante la subrogación de la norma”[48]. En efecto, explicó que el contenido de ambas normas es idéntico. Sin embargo, el fundamento del cargo es el incumplimiento de mandatos asociados al procedimiento parlamentario que es propio de cada norma. En consecuencia, las posibles falencias en el trámite del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 no son trasladables al artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, el cual surtió otro proceso para su formación en el Congreso de la República.

 

En todo caso, consideró que las razones de inconstitucionalidad invocadas por los actores en relación con el cargo por contradecir la política criminal en el marco del ECI en materia carcelaria siguen incólumes. En su criterio ese cuestionamiento está relacionado con el contenido de la disposición. De manera que, al tratarse de los mismos textos, la subrogación normativa no impide verificar la constitucionalidad de la norma.

 

A pesar de lo anterior, la Procuradora argumentó que el cargo carece de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo. A su juicio, la censura adolece de falta de certeza porque los actores atribuyeron una interpretación a la norma que no corresponde con su literalidad. Señaló que, en efecto, la disposición cuestionada incrementa la pena para el delito de homicidio. Sin embargo, eso no implica que la norma en sí misma modifique las condiciones penitenciarias, ni los beneficios para reducir el hacinamiento carcelario. En ese sentido, resulta “discutible que el precepto analizado tenga la entidad suficiente para alterar “la política criminal de Colombia en el marco del estado de cosas inconstitucionales””[49].

 

De igual forma, indicó que el cargo incumple el requisito de especificidad porque la argumentación es vaga y genérica. Lo anterior, en el sentido de que los actores no analizaron la relación entre las personas que son condenadas por el delito de homicidio agravado en Colombia y sus consecuencias en el sistema penitenciario con ocasión del aumento en el tiempo de reclusión. Y, finalmente, manifestó que el cargo es insuficiente. En su criterio, el reproche no permite desvirtuar la constitucionalidad de la norma porque los actores identificaron de forma indebida su alcance, presentaron argumentos de conveniencia y la contradicción con la Carta es vaga. En consecuencia, solicita proferir una decisión inhibitoria.

 

VI. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

1. Según lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta, la Corte es competente para adelantar el control de constitucionalidad de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 2098 de 2021.

 

Consideraciones previas

 

2. Antes de abordar el debate constitucional, la Sala debe precisar tres cuestiones preliminares. Primero, la mayoría de los intervinientes solicitaron a la Corte sujetarse a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2022[50]. En ese caso, este Tribunal declaró inexequibles las expresiones y normas demandadas en esta acción y que estaban contenidas en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021 con base en los mismos cargos. Por lo tanto, la Corte deberá establecer si, en este caso, operó el fenómeno de la cosa juzgada.

 

Segundo, la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-388 de 2013 planteó reproches diferentes a los cargos presentados por los demandantes. Así, la Corte reiterará el alcance de las intervenciones ciudadanas.

 

Por último, el Ministerio Público, la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-388 de 2013 y el ICBF advirtieron que el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 fue subrogado por el artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. Al respecto, la Procuradora General de la Nación consideró que es posible emitir un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 27 demandado, a pesar de la subrogación normativa. Sin embargo, en su criterio, el cargo no cumple con los presupuestos de aptitud. Por lo tanto, le corresponde a esta Corporación determinar si, a pesar de la subrogación, aun procede emitir un pronunciamiento de fondo.

 

Verificación de la existencia de cosa juzgada constitucional[51] en relación con la Sentencia C-155 de 2022[52]

 

3. Conforme al artículo 243 de la Carta, las sentencias proferidas por la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Por esa razón, “[n]inguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”[53]. En ese sentido, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991 establecen que las decisiones que dicte la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes^[54].

 

4. En múltiples pronunciamientos, esta Corporación ha precisado las dimensiones^[55], las funciones y clases^[56] de la cosa juzgada constitucional. De manera general, sus efectos están condicionados prima facie a la forma en que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su jurisdicción. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad de una norma con efectos inmediatos o retroactivos expulsa la disposición del ordenamiento jurídico. En consecuencia, no existe objeto para un nuevo pronunciamiento por parte de este Tribunal. Esto, con independencia de las razones de la declaratoria de inconstitucionalidad. En dichos eventos, la Corte deberá: (i) rechazar las demandas presentadas con posterioridad a la providencia en cuestión; y, (ii) proferir un fallo inhibitorio en el que decida estarse a lo resuelto en la sentencia anterior respecto de aquellas acciones admitidas de forma previa a la declaratoria de inexequibilidad^[57]. 

 

5. Así, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición legal genera cosa juzgada absoluta formal sobre el mismo texto normativo, en caso de ser demandado más adelante. En otras palabras, una ley declarada inexequible y sometida posteriormente a un nuevo análisis de la Corte con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, está sometida a la cosa juzgada y solo le corresponde a este Tribunal estarse a lo resuelto en la decisión anterior^[58].

 

6. En el asunto objeto de estudio, la Sala observa que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta formal respecto de las expresiones y normas acusadas de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 respectivamente. Lo anterior, porque la Sentencia C-155 de 2022[59] estudió una acción pública de inconstitucionalidad dirigida en contra de toda la Ley 2098 de 2021; y, decidió declarar la inexequibilidad con efectos retroactivos de los contenidos normativos que regulaban la prisión perpetua[60], en los siguientes términos:

Alcance de las intervenciones ciudadanas en el control de constitucionalidad[63]

 

8. Por regla general, el pronunciamiento de la Corte se enfoca en los cargos planteados en la demanda[64]. Su labor y el debate constitucional dependen de lo formulado[65] en aquella y la discusión debe provenir de su texto. Al respecto, la Sentencia C-194 de 2013[66] señaló que el análisis de constitucionalidad de las leyes implica un debate participativo con carácter democrático. Su punto de partida son los argumentos contenidos en la demanda^[67] y con base en aquellos, los demás participantes presentan su propia postura. En ese sentido, los razonamientos expuestos en la acción de inconstitucionalidad son el eje que articula la discusión, en función de un problema jurídico específico^[68] del que ellos dan cuenta.

 

9. Con todo, la jurisprudencia ha establecido que, para salvaguardar la supremacía e integridad de la Constitución, la Corte puede pronunciarse sobre vicios evidentes de inconstitucionalidad no planteados en la demanda[69]. En efecto, la Sentencia C-284 de 2014[70] reconoció que, en virtud de los artículos 22 del Decreto 2067 de 1992[71] y 46 de la Ley 270 de 1996[72], este Tribunal puede “confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución”[73] y declarar su inexequibilidad con fundamento en la violación de cualquier norma de la Carta, sin importar si aquella fue o no invocada por los accionantes. En ese sentido, advirtió que el ejercicio de esa facultad: (i) depende de la existencia de una demanda de inconstitucionalidad apta para provocar un pronunciamiento de fondo; y, (ii) solo puede recaer sobre (a) una de las normas acusadas; o, (b) una disposición que deba integrarse a la unidad normativa, en los términos del artículo 241 superior.

 

10.  Por otra parte, la Sala Plena precisó que esa potestad solo es admisible “si se advierte un vicio evidente de inconstitucionalidad. En ese caso las intervenciones ciudadanas, o el Procurador General u otras Cortes suelen ponerlo de presente antes de la decisión de la Corte Constitucional, y en tal medida no puede decirse que el control afecte la participación ciudadana en el control constitucional, ya que la evidencia del vicio activa previamente un debate al respecto”[74]. Además, la competencia de la Corte para ejercer la facultad señalada debe ser establecida de forma clara en la decisión a adoptar[75].

 

11. A partir de lo expuesto, la Corte ha abordado el rol de los intervinientes en el trámite constitucional^[76]. Según la jurisprudencia, aquellos están facultados para defender o impugnar la norma cuestionada en relación con la acusación fijada por los accionantes en la demanda. Y, al hacerlo, le brindan al juez constitucional elementos de juicio para definir el debate^[77]. Su labor, en principio, no admite la creación de propuestas jurídicas autónomas e inconexas sobre la incompatibilidad entre el orden legal y el constitucional. Excepcionalmente, pueden proponer censuras autónomas, cuando evidencien que la norma objeto de control, u otra disposición que deba integrarse a la unidad normativa, incurre en una inconstitucionalidad manifiesta^[78]. Para esos efectos, los intervinientes deberán cumplir con una carga argumentativa mínima que permita comprender el alcance del cuestionamiento. Es decir, que demuestre la evidente contradicción entre la disposición reprochada y la Carta[79]. Bajo esos supuestos, la Corte podrá estudiar de fondo el asunto; y, de ser necesario, expulsar la norma del ordenamiento como mecanismo para garantizar la supremacía de la Constitución^[80]. En caso de no cumplir con la carga argumentativa referida, esta Corporación deberá abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el asunto. Lo anterior, porque el control integral de la norma cuestionada solo es admisible ante la existencia de un vicio evidente de inconstitucionalidad.

 

12. En suma, la jurisprudencia ha reconocido que la Corte tiene competencia para pronunciarse de fondo sobre las censuras planteadas por los intervinientes, en el marco de una demanda de inconstitucionalidad debidamente admitida por la Corporación. Lo anterior, siempre que aquellas: (i) recaigan sobre la disposición acusada o una norma que deba integrarse a la unidad normativa; (ii) pretendan demostrar la inconstitucionalidad manifiesta del contenido normativo identificado; y, (iii) cumplan con la carga argumentativa mínima establecida por la jurisprudencia.

 

13. En el presente asunto, la Sala advierte que la Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-388 de 2013 formuló cargos adicionales a los propuestos en la demanda. En efecto, la interviniente indicó que los artículos 10 y 11 de la Ley 2098 de 2021 establecen un mecanismo de agravación de la pena para el delito de homicidio concurrente con lo establecido en los artículos 104 y 211 del Código Penal. Por esa razón, aquellas (i) vulneran el principio del non bis in ídem; (ii) desconocen el precedente establecido en las Sentencias C-521 de 2009[81] y C-163 de 2021[82]; y, (iii) contradicen el principio de proporcionalidad penal, la dignidad humana y la prohibición de contemplar penas crueles, inhumanas y degradantes.

 

14. La Sala advierte que los planteamientos presentados por la Comisión no cumplen con los requisitos establecidos en la jurisprudencia para suscitar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. Aunque fueron planteados en el marco de una acción pública de inconstitucionalidad, debidamente admitida, aquellos no recaen sobre la disposición acusada. En efecto, los accionantes argumentaron que algunas expresiones de los artículos 10 y 11 de la Ley 2098 de 2021, identificadas en el texto de la demanda, están relacionadas con la pena de prisión perpetua revisable y, en esa medida, son inconstitucionales. Por su parte, la organización expuso que los agravantes punitivos establecidos en los artículos aludidos desconocen varios principios de la Constitución, entre ellos, el de proporcionalidad.

 

15. Tal y como lo señaló la Sala previamente, para que la Corte pueda pronunciarse respecto de las censuras propuestas por los intervinientes, es necesario que, entre otros asuntos, los reproches versen sobre una de las disposiciones acusadas u otro precepto que deba integrarse a la unidad normativa y el vicio de inconstitucionalidad señalado debe resultar evidente. Esta Corporación advierte que, a pesar de que el reproche recae sobre dos de los artículos cuestionados, las censuras no versan sobre los mismos contenidos normativos demandados y la interviniente no expuso razones para integrar esas disposiciones a la unidad normativa. Además, la Corte considera que los artículos mencionados no cumplen los requisitos jurisprudenciales para proceder a la integración aludida. Lo anterior, porque no se evidencia una relación inescindible entre los apartes que refieren a la pena de prisión perpetua revisable y aquellos que establecen agravantes punitivos.

 

16. Adicionalmente, los razonamientos expuestos por la intervención no permiten señalar, prima facie, que los artículos mencionados incurren en una inconstitucionalidad manifiesta. Por el contrario, plantean un debate novedoso sobre la posible incompatibilidad de esas disposiciones con la Constitución. Aquel debe proponerse a través de la acción pública de inconstitucionalidad para garantizar un debate democrático. En consecuencia, la censura propuesta por la Comisión no acredita los requisitos establecidos en la jurisprudencia para suscitar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.

 

Análisis sobre la subrogación del artículo 27 de la norma demandada, integración de la unidad normativa y la aptitud de los cargos para emitir un pronunciamiento de fondo

 

17. Los demandantes consideraron que, al proferir el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, el Legislador, de un lado, desconoció los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia. Y, del otro, excedió su libertad de configuración en materia penal contemplada en los artículos 114 y 150 de la Constitución. Lo anterior, porque no tuvo en cuenta los principios que esta Corporación estableció para efectos del diseño de la política criminal en Colombia. De esta manera, desconoció que existe una declaratoria del ECI en el sistema penitenciario y carcelario. Con todo, algunos intervinientes señalaron que sobre la norma señalada operó el fenómeno de la subrogación normativa. En consecuencia, este Tribunal deberá determinar si: (i) la norma fue subrogada; (ii) procede la integración normativa; y, (iii) los cargos mantienen su aptitud para que esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo en el asunto.

 

Subrogación normativa[83]

 

18. La Corte ha establecido que la subrogación^[84] es una modalidad de la derogación. Aquella consiste en el “acto de sustituir una norma por otra”^[85]. A diferencia de la derogación simple, la subrogación no anula una disposición del ordenamiento jurídico. Simplemente, reemplaza un texto normativo por otro. Por tanto, como resultado de la subrogación, las normas jurídicas preexistentes pueden ser derogadas, modificadas o sustituidas por otras nuevas, en todo o en parte^[86].

 

La configuración de este fenómeno en casos de conocimiento de la Corte exige establecer la vigencia de las disposiciones demandadas. A partir de ese análisis, este Tribunal determinará su competencia. La metodología de estudio inicia con verificar si la norma subrogada aun produce efectos jurídicos. En ese caso, esta Corporación mantiene su competencia para iniciar el juicio de constitucionalidad. En consecuencia, existen varias hipótesis posibles en relación con la competencia de la Corte para pronunciarse respecto de normas subrogadas. Aquellas pueden formularse de la siguiente manera:

 

(i) La norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico contenido. En ese caso, la Corte mantiene su competencia porque el contenido material de la norma pervive en la disposición subrogatoria. De esta manera, puede hacer la integración normativa de ambas disposiciones, en atención a las subreglas constitucionales vigentes. Esa decisión es la que garantiza de mejor manera el debido proceso y los principios pro actione y de economía procesal. Con todo, para proceder al análisis de fondo, esta Corporación debe establecer si los cargos presentados en la demanda resultan admisibles bajo ese nuevo contexto.

 

En aplicación de esa regla jurisprudencial, la Sentencia C-1055 de 2012^[87] encontró que la subrogación del decreto estudiado como consecuencia de la expedición de la ley generó un cambio en la disposición acusada. Sin embargo, el contenido de ambas normas era idéntico. Esa situación produjo la pervivencia de la norma demandada[88].

 

Ante la duda sobre la competencia para resolver el asunto, la Sala Plena concluyó que el contenido normativo demandado estaba vigente como parte de una nueva disposición. Por lo tanto, mantuvo la competencia de este Tribunal incólume. En esa oportunidad, la Corte consideró que era posible estudiar la norma subrogatoria porque: (i) su contenido era idéntico al de la norma subrogada; y, (ii) los cargos presentados en la demanda contra la disposición reformada resultaban admisibles para analizar un precepto de contenido idéntico, ubicado en un cuerpo jurídico diferente[89]. De modo que, bajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra disposición de contenido idéntico y jerarquía, la Corte tiene jurisdicción para hacer el análisis de fondo. En esos casos, procede la integración de la unidad normativa.

 

(ii) La norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía, pero contenidos materialmente distintos. Bajo ese presupuesto, la Corte debe analizar si la norma subrogada aun produce consecuencias jurídicas. Para el efecto, debe verificar los siguientes aspectos: “(i) las cláusulas de vigencia del cuerpo normativo que hizo el cambio, (ii) los elementos de la práctica judicial relevantes, (iii) los fenómenos de eficacia social pertinentes o (iv) cualquier otro criterio aplicable que demuestre que la norma continúa con la producción de sus consecuencias”^[90]. En todo caso, no podrá integrar la unidad normativa porque incurriría en un control oficioso, lo cual le está vedado.

 

19. En suma, para ejercer el control de constitucionalidad, la Corte debe evaluar si las normas acusadas están vigentes. En caso de verificar que ocurrió el fenómeno de la subrogación, este Tribunal deberá analizar si la norma subrogada y subrogatoria tienen la misma jerarquía y contenido normativo. De ser así, esta Corporación tendría competencia para emitir un pronunciamiento de fondo, siempre que los cargos presentados resulten admisibles para analizar un precepto de contenido idéntico que ahora está ubicado en otro cuerpo normativo. Para el efecto, la Corte deberá integrar normativamente las normas idénticas.

 

Ahora bien, si las disposiciones tienen la misma jerarquía, pero sus contenidos son distintos, este Tribunal deberá verificar si, a pesar de la subrogación, la disposición acusada y objeto de sustitución aún produce efectos jurídicos. Bajo ese presupuesto, la Corte analizará la norma de fondo. Con todo, no podrá integrar normativamente las disposiciones en cuestión. Lo anterior, porque incurriría en un control oficioso, lo cual excedería sus competencias.  

 

20. En este caso, la Sala advierte que la norma acusada fue subrogada. En efecto, la disposición objeto de control incrementó la pena del delito de homicidio agravado en su extremo inferior, la cual pasó de 400 a 480 meses de prisión[91]. Con todo, posteriormente, el artículo 8° de la Ley 2197 de 2022[92] introdujo varias modificaciones a la norma que regula el delito mencionado. Entre ellas, su inciso 1° reprodujo el contenido normativo del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021[93]. Eso significa que la norma cuestionada fue subrogada por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. Así lo demuestra el siguiente cuadro. 

 

 

21. A partir de lo anterior, es posible concluir que la norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico contenido normativo. Eso significa que la disposición acusada aún produce efectos jurídicos porque pervive en la norma subrogatoria. De esta manera, en principio, la Corte mantiene su competencia para pronunciarse respecto de los cargos planteados en la demanda. Con todo, la Sala considera necesario verificar si las censuras propuestas son admisibles para analizar de fondo la constitucionalidad de un precepto idéntico que, actualmente, está contenido en otra disposición normativa.

 

Frente a los cargos por violación de los principios de consecutividad, identidad flexible y de unidad de materia

 

22. Los demandantes argumentaron que el Legislador vulneró los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia al proferir el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021. La Sala advierte que esos cargos estaban dirigidos a demostrar irregularidades formales y de competencia en la producción de la norma. En tal sentido, estaban enfocadas a demostrar que el órgano legislativo no acató las reglas propias del procedimiento legislativo al proferir la norma.

 

23. Para la Corte, ese tipo de cuestionamientos pretenden verificar si el Congreso cumplió con las reglas establecidas para garantizar un debate respetuoso del principio democrático, al momento de producir la norma objeto de control. En efecto, las censuras por el posible desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible corresponden a cargos de forma que pretenden evaluar el cumplimiento del procedimiento legislativo para promulgar la norma[94]. Por su parte, los reproches por vicios en la unidad de materia tienen por propósito señalar la configuración de un defecto sustantivo y no meramente formal. En todo caso, el análisis de ese tipo de cargos está estrechamente vinculado con el escrutinio del debate legislativo. Lo anterior, en el sentido de valorar si el Legislador discutió asuntos relacionados con el objeto de la norma o no[95]. Eso quiere decir que ese tipo de censuras pretenden verificar que la aprobación de la norma haya respondido al cumplimiento de una serie de reglas y principios que pretenden garantizar el principio y el debate democrático. En ese sentido, aquellas están estrechamente vinculadas a la vigencia de la disposición controlada. Lo expuesto, porque carece de objeto valorar el proceso de formación de la voluntad democrática de una norma que dejó de estar vigente. En consecuencia, esos reproches solo tienen sentido en la medida en que la norma en cuestión mantenga su vigencia.

 

24. En este caso, el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 perdió su vigencia como consecuencia de la subrogación normativa advertida. En ese sentido, la Sala considera que en el cargo propuesto por los demandantes operó el fenómeno de la sustracción de materia, pues no es posible analizar el mismo precepto actualmente contenido en otro cuerpo normativo que surtió un proceso de formación de voluntad democrática completamente distinto. De esta manera, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse respecto de las censuras propuestas por el posible desconocimiento de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia durante el trámite legislativo.

 

Sobre el cargo por el desconocimiento de los límites constitucionales que debe tener en cuenta el Legislador para proferir normas en materia penal

 

25. La Sala advierte que el reproche por desconocimiento de los límites constitucionales del Legislador para proferir normas en materia penal propuesto por los accionantes es admisible para estudiar la constitucionalidad de la norma subrogatoria. Los accionantes argumentaron que la norma acusada, reproducida en el artículo que la subrogó, desconoció el principio de proporcionalidad, el cual debe ser analizado en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria.

 

26. Para la Corte, ese cuestionamiento no exige verificar que el Congreso haya cumplido con las normas formales y de competencia propias del debate legislativo. Por el contrario, requiere examinar si el fundamento del Legislador para proferir la norma estuvo ajustado a la Carta. Es decir, si aquel respetó los límites constitucionales a la formulación de la política criminal del país identificados por esta Corporación en su jurisprudencia, entre ellos, el principio de proporcionalidad. Este cuestionamiento está directamente relacionado con el contenido normativo de la disposición acusada. En ese sentido, la subrogación de la norma por otra de idéntico contenido no generó un cambio sustancial que impida emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto. Por lo tanto, la Corte mantiene la competencia para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma subrogatoria por el presunto desconocimiento del principio de proporcionalidad, el cual debe ser analizado en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria declarado por esta Corporación.

 

Ahora bien, tal y como lo advirtió la Sala en el fundamento jurídico 19, en estos casos es necesario valorar si procede la integración normativa. Lo anterior, para evitar que un eventual fallo de inexequibilidad resulte inocuo y mantener la coherencia del ordenamiento jurídico. En efecto, cuando las normas subrogada y subrogatoria tienen el mismo contenido normativo, un eventual fallo de inexequibilidad respecto de la segunda disposición implicaría que quedaría vigente la norma previa que, en últimas, contiene el mismo precepto. De manera que, una decisión de esa naturaleza conllevaría a mantener en el ordenamiento jurídico una norma contraria a la Constitución. Por esa razón, la Sala procederá a estudiar la integración de la unidad normativa del artículo 27 acusado con el inciso 1° del artículo 8 de la Ley 2197 de 2022.

 

Integración de la unidad normativa[96]

 

27. La integración de la unidad normativa es un mecanismo excepcional[97]. Aquel corresponde a la “facultad (…) [de] la Corte (…) [para] integrar enunciados o normas no demandadas, a efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes”[98]. Esa potestad le permite a esta Corporación garantizar la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurídica, mediante la concreción del principio de economía procesal[99].

 

28. La aplicación de esta figura tiene exigencias puntuales. Así, la jurisprudencia ha sostenido que la integración de la unidad normativa sólo es procedente, en los siguientes eventos:

 

(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete la integridad del sistema normativo.

 

(ii) En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico.

 

(iii) Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y, (b) que las normas que no fueron acusadas parezcan inconstitucionales[100].

 

29. Sobre el tercer supuesto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que esta hipótesis garantiza la supremacía de la Constitución “al evitar que disposiciones directamente vinculadas con aquellas que fueron demandadas y respecto de las cuales es posible sospechar de su inconstitucionalidad, permanezcan en el ordenamiento sin ser juzgadas”[101]. De este modo, en varias oportunidades, esta Corporación ha integrado distintas disposiciones cuando observa que las normas o apartes demandados complementan o desarrollan otros[102].

 

30. En este caso, la Sala evidencia que la norma cuestionada fue reproducida íntegramente en el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. De esta manera, procede la integración normativa en los términos de la causal segunda enunciada previamente. Esto permite garantizar la coherencia del ordenamiento jurídico, el debido proceso y los principios pro actione y de economía procesal. En consecuencia, esta Corporación es competente para estudiar la constitucionalidad de la norma subrogatoria a la luz del cargo previamente reseñado.  

 

Análisis de la aptitud del cargo

 

31. Ahora bien, el Ministerio Público argumentó que la Corte tiene competencia para pronunciarse de fondo sobre el cargo propuesto. En todo caso, a su juicio, el reproche carece de aptitud porque: (i) la interpretación que proponen los accionantes de la norma no corresponde a su literalidad. En su criterio, es cierto que la norma incrementa la pena para el delito de homicidio. Con todo, eso no implica que modifique las condiciones penitenciarias. En ese sentido, resulta discutible que la norma cambie la política criminal del país, lo que conlleva a que la censura carezca de certeza. Además, (ii) manifestó que la argumentación de los demandantes es vaga y genérica porque no precisa la relación entre la norma y el hacinamiento carcelario. En ese sentido, la censura no es específica. Finalmente, (iii) argumentó que por las razones expuestas el cargo es insuficiente para suscitar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación.

 

32. La Sala considera que la acusación presentada por los ciudadanos es apta para emitir un pronunciamiento de fondo. En primer lugar, (i) la censura es clara porque plantea un hilo argumentativo que permite identificar la contradicción entre el contenido normativo demandado; y, el principio de proporcionalidad y los artículos 114 y 150 superiores. Asimismo, (ii) el reproche es cierto, en tanto, la interpretación de la norma acusada que proponen los demandantes es razonable. En sentido estricto, la norma sí generó un aumento punitivo. La discusión que plantea la demanda es si ese incremento configura un exceso del Legislador en su libertad de configuración normativa porque desconoce el principio de proporcionalidad y razonabilidad de las penas[103], el cual debe ser interpretado en el marco del ECI. De manera que, contrario a lo expuesto por el Ministerio Público, los accionantes no establecieron que la norma en sí misma modifique las condiciones penitenciarias. Simplemente establecieron que el análisis sobre la proporcionalidad de la medida debe atender a los mínimos constitucionales establecidos en el marco del ECI.

 

33. Adicionalmente, (iii) el cargo es pertinente porque establece una censura de orden constitucional. Lo anterior, en la medida en que plantea una oposición entre la norma y varios mandatos constitucionales. En concreto, los preceptos constitucionales que regulan la libertad de configuración normativa del Legislador (arts. 114 y 150 superiores) y el principio de proporcionalidad y razonabilidad derivado de varios preceptos constitucionales, entre ellos, la dignidad humana (arts. 1º, 2º, 5º, 6º, 11, 12, 13 y 214). Además, señala que el alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal debe comprenderse en el marco de la declaratoria de ECI del sistema penitenciario y carcelario.

 

También, (iv) reúne el requisito de especificidad, en tanto, los actores plantearon una contradicción entre la disposición demandada y el principio de proporcionalidad y razonabilidad para determinar sanciones penales, el cual establece un límite a la libertad de configuración normativa del Legislador en asuntos penales. Asimismo, advirtieron que el análisis sobre la vulneración de estos principios debe estar inmerso en la declaratoria del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Lo expuesto le permite a la Sala señalar que la censura propuesta no está dirigida a indicar una relación directa entre la norma y el hacinamiento carcelario, tal y como lo manifestó la Procuraduría General de la Nación. Por el contrario, pretende demostrar que el Legislador excedió los límites que la Constitución le impone al momento de regular asuntos penales, los cuales fueron identificados en la jurisprudencia y están íntimamente relacionados con los mínimos constitucionales para superar el ECI[104].

 

34. Finalmente, para la Corte, (v) la censura es suficiente para generar un pronunciamiento de fondo porque plantea un debate que permite cuestionar la presunción de constitucionalidad de la norma y genera una duda razonable sobre el respeto del texto superior por parte de la disposición acusada. En consecuencia, la Sala procederá a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la censura reseñada.

 

Planteamiento del problema jurídico y metodología de resolución

 

35. Con fundamento en lo anterior, la Sala deberá determinar si: ¿el incremento de la pena establecida para el delito de homicidio agravado, previsto en el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, es contrario al principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria?

 

36. Para resolver el problema jurídico, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre: (i) los límites a la libertad de configuración normativa del Legislador en materia penal; (ii) el principio de proporcionalidad como parámetro de constitucionalidad en materia de fijación y aumento de penas; y, (iii) el alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad de las penas en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. A partir de esos elementos, (iii) analizará la norma demandada.

 

Límites a la libertad de configuración normativa del Legislador en materia penal[105]

 

37. En reiteradas oportunidades, la Corte ha considerado que el Estado, como titular del ius puniendi, tiene la facultad para definir los lineamientos de política criminal que deben aplicarse para asegurar: (i) la convivencia pacífica de la sociedad; (ii) la vigencia de un orden justo; y, (iii) la efectividad de los valores, derechos y garantías ciudadanas[106] (preámbulo y art. 2° superior). Para el efecto, debe atender a las circunstancias históricas del momento derivadas de las dinámicas de orden social, político, económico y cultural[107].

 

38. Asimismo, la jurisprudencia ha reconocido que el desarrollo de la política criminal del Estado ocurre “a través de procedimiento democrático de la adopción de las leyes”[108]. Eso significa que la definición y regulación de la política aludida le corresponde exclusivamente al Legislador^[109]. Lo anterior, con fundamento, de un lado, en el principio democrático y en la soberanía popular (artículos 1º y 3º superiores). Y, del otro, en los artículos 114 y 150 de la Carta, los cuales le atribuyen al Congreso de la República la función de “hacer las leyes” y de expedir y reformar los códigos en todas las ramas de la legislación[110].

 

39. A partir de lo expuesto, es posible concluir que el Legislador cuenta con cierta autonomía para determinar las conductas que merecen un reproche penal, la sanción que debe atribuírseles y los procedimientos que corresponden para determinar la responsabilidad de las personas involucradas en la posible comisión de un delito. En otras palabras, el Congreso de la República goza de un amplio margen para determinar el contenido concreto del derecho punitivo. En ejercicio de esta competencia le corresponde regular: (i) las conductas punibles; (ii) el quantum de las penas correspondientes; (iii) las circunstancias que las disminuyen o aumentan^[111]; (iv) las modalidades de privación de la libertad; y, (v) la forma en que la sentencia será ejecutada, entre otras^[112].

 

40. No obstante, dichas facultades no son absolutas. Aquellas están limitadas por la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos^[113]. Esto implica que el margen de configuración normativa del Legislador está sometido al contenido material de los derechos fundamentales consagrados en la Carta y en los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia^[114]. En ese sentido, el ejercicio de la potestad punitiva del Estado encuentra límites explícitos e implícitos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad.

 

Límites explícitos al ejercicio de la potestad punitiva del Estado

 

41. La jurisprudencia ha identificado algunas restricciones expresas, al ejercicio de la facultad mencionada, en la Carta y en los tratados internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad. En concreto, la Corte ha advertido que el Legislador debe observar algunas reglas específicas, establecidas en el bloque de constitucionalidad, a la hora de determinar las conductas que serán punibles y las sanciones a imponer. A manera de ejemplo, este Tribunal ha señalado que el Congreso de la República debe criminalizar aquellas conductas que, en virtud del bloque de constitucionalidad, revisten tal gravedad que deben ser sancionadas penalmente. Tal es el caso de la tortura, el genocidio, las ejecuciones extrajudiciales, las desapariciones forzadas, el terrorismo, entre otras[115]. Asimismo, debe abstenerse de penalizar conductas que, según la Carta, están excluidas de tipificación penal, por ejemplo, aquellas que configuran el ejercicio legítimo de un derecho fundamental[116].

 

Respecto de la imposición de determinadas sanciones, la jurisprudencia ha señalado que el Legislador desbordaría sus facultades si optara por sancionar una conducta punible con: (i) pena de muerte[117]; (ii) sometimiento a desaparición forzada, torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes[118]; (iii) penas de destierro, prisión perpetua y confiscación[119]; o, (iv) trabajos forzosos que afecten la dignidad humana[120], entre otras.

 

Límites implícitos al “ius puniendi” estatal

 

42. Por otra parte, este Tribunal ha considerado que la Constitución también dispone algunos límites implícitos al amplio margen de configuración normativa del Legislador en materia penal[121]. Al respecto, señaló que esas restricciones están relacionadas con el deber del Congreso de la República de propender por la realización de los fines esenciales del Estado[122]. Aquellos fueron sistematizados, sin pretensión de definición exhaustiva, en la Sentencia C-365 de 2012^[123], de la siguiente manera:

 

(i) Principio de necesidad de la intervención penal relacionado a su vez con el carácter subsidiario, fragmentario y de última ratio del derecho penal. Para esta Corporación, el derecho penal está enmarcado en el principio de mínima intervención. En atención a ese mandato, el ius puniendi debe operar solamente cuando las demás alternativas de control han fallado. No existe obligación para el Estado de sancionar penalmente todas las conductas reprochables. Por el contrario, la criminalización de un comportamiento es el último recurso en el espectro de las sanciones al que puede recurrir^[124].

 

(ii) Principio de exclusiva protección de bienes jurídicos. El derecho penal implica valorar socialmente: (a) aquellos bienes jurídicos que ameriten protección, es decir, los valores esenciales de la sociedad^[125]; (b) las conductas reprochables que puedan lesionar tales intereses; (c) los elementos para atribuir responsabilidad al sujeto activo; y, (d) el quantum de la sanción aplicable.

 

(iii) Principio de legalidad. En atención a este principio, el Estado debe observar que: (a) existe reserva de ley en sentido material porque la creación de tipos penales es una competencia exclusiva del Legislador; (b) la definición de la conducta punible y su sanción debe contemplarse de forma clara, precisa e inequívoca; y, (c) las leyes penales no pueden aplicarse de forma retroactiva, a menos que opere el principio de favorabilidad penal^[126].

 

(iv) Principio de culpabilidad. Conforme al artículo 29 Superior, el derecho penal en Colombia es de acto y no de autor. Esto implica que, en atención al postulado del Estado Social de Derecho y a la dignidad de la persona humana, “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.”.

 

(v) Principios de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal. En virtud de estas garantías, el Legislador debe ponderar las finalidades de prevención y represión del delito con los derechos fundamentales de las personas como la libertad y el debido proceso^[127]. En ese orden de ideas, la Corte ha manifestado que, si bien existe un margen amplio de configuración normativa del Legislador, la misma está limitada particularmente por los principios de racionalidad y proporcionalidad. En ese sentido, “la Corte ha explicado que, si bien el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para el diseño de la política criminal del Estado y, en consecuencia, para la tipificación de conductas punibles es evidente que no por ello se encuentra vedada la intervención de la Corte cuando se dicten normas que sacrifiquen los valores superiores del ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y los derechos fundamentales”^[128].

 

(vi) Bloque de constitucionalidad y otras normas superiores. Estas normas deben ser observadas al momento de redactar las normas penales. Bajo tal premisa, el Legislador debe atender de manera especial las reglas que: (a) contienen garantías para los derechos fundamentales; y, (b) constituyen parámetro de constitucionalidad de obligatoria consideración en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional^[129]. 

 

43. En conclusión, el Legislador cuenta con un amplio margen de libertad de configuración normativa en materia penal. Esa potestad incluye la determinación de las penas y su quantum, de la forma en que es posible privar de la libertad y de la manera de ejecutar dichas sanciones al ser impuestas mediante sentencia. Sin embargo, su facultad no es absoluta. Encuentra límites constitucionales expresos e implícitos, como los principios de necesidad, de la exclusiva protección de bienes jurídicos, de legalidad, de culpabilidad, de proporcionalidad y razonabilidad, así como los valores, los principios y las reglas superiores y aquellas que integran el bloque de constitucionalidad, entre otros.

 

El principio de proporcionalidad como parámetro de constitucionalidad en materia de fijación y aumento de penas

 

44. Uno de los aspectos trascendentales de la definición de la política criminal del Estado es la determinación de las penas y su quantum[130]. La Corte ha establecido que la pena corresponde a la sanción legal prevista ante la comisión de una conducta típica, antijurídica y culpable[131]. En otras palabras, es el mecanismo legal que le permite al Estado imponer a sus ciudadanos la carga de soportar una privación o disminución de bienes jurídicos, como consecuencia de la comisión de un delito[132].

 

45. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia ha reconocido que el Congreso de la República tiene la competencia exclusiva para establecer “el tratamiento penal de las conductas que ponen en riesgo o amenazan los bienes jurídicamente protegidos”[133]. En ejercicio de esa potestad, puede fijar los tipos de pena, graduar las sanciones que correspondan y establecer su magnitud, en atención a los criterios de agravación o atenuación punitiva[134]. Al respecto, la Corte ha reconocido que no existen criterios objetivos para determinar la sanción idónea que le correspondería a determinado delito[135]. De manera que, la correlación entre la conducta reprochada y su pena solo puede establecerse a partir del análisis y ponderación del momento histórico que atraviesa la sociedad y el nivel de impacto que puedan generar ciertos comportamientos en la comunidad[136]; los cuales ocurren en los consensos logrados en el escenario democrático. Esto significa que el ejercicio punitivo del Estado es el resultado de una decisión legislativa adoptada por consideraciones éticas, políticas y de oportunidad[137].

 

46. Con todo, esta Corporación ha señalado que “[e]l Estado Social de derecho, donde la dignidad humana ocupa un lugar de primer orden, sustrae del amplio margen de libertad legislativa para la configuración del ordenamiento penal, la facultad de fijar cualquier pena con independencia de la gravedad del hecho punible y su incidencia sobre los bienes jurídicos tutelados. El Constituyente erigió los derechos fundamentales en límites sustantivos del poder punitivo del Estado, racionalizando su ejercicio. Sólo la utilización medida, justa y ponderada de la coerción estatal, destinada a proteger los derechos y libertades, es compatible con los valores y fines del ordenamiento"[138]. En esa medida, ha asegurado de forma reiterada[139] que “[l]a dosimetría de las penas es un asunto librado a la definición legal, pero corresponde a la Corte velar para que en el uso de la discrecionalidad legislativa se respeten los principios de razonabilidad y proporcionalidad”[140].

 

47. Por ejemplo, en Sentencia C-070 de 1996[141], la Corte estudió la constitucionalidad de una norma que agravaba los delitos contra el patrimonio económico cuando la conducta recaía sobre un objeto con un valor superior a cien mil pesos. Los demandantes argumentaron que la disposición desconocía el principio de proporcionalidad porque no permitía actualizar el valor del objeto a la realidad imperante al momento de aplicarla. En ese sentido, manifestaron que, cuando la norma entró en vigencia, el tope establecido en el artículo cuestionado representaba aproximadamente 22 salarios mínimos. Sin embargo, al momento de presentar la demanda, era equivalente a un valor inferior a un salario mínimo. En consecuencia, la aplicación de esa norma con el paso del tiempo generó una desproporción entre la gravedad del delito y la sanción a imponer.

 

En esa oportunidad, la Sala Plena aseguró que, en materia de dosificación punitiva, el Legislador debe atender al principio de proporcionalidad y razonabilidad[142]. En cuanto a esta “prohibición de exceso”, consideró que aquella se deriva de otros preceptos constitucionales como la dignidad humana (art. 1° CP), el mandato de efectividad de los principios y deberes constitucionales (art. 2° CP), el reconocimiento de los derechos inalienables de la persona (art. 5° CP), la responsabilidad por extralimitación de las funciones públicas (art. 6° CP), la prohibición de imponer pena de muerte o tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (art. 11 y 12 CP), el principio de igualdad (art. 13 CP) y la proporcionalidad de las medidas excepcionales (art. 214 CP)^[143]. En ese sentido, advirtió que solo son compatibles con los valores y fines del ordenamiento las medidas de coerción estatal que resulten justas y ponderadas en atención a la gravedad del hecho punible y su incidencia en los bienes jurídicos tutelados. De esta manera, “la potestad legislativa de tipificación está sometida al control constitucional de las medidas, según la aptitud para la protección del bien jurídico tutelado, la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios preventivos igualmente idóneos y menos restrictivos de la libertad -medidas civiles, administrativas, laborales-, y el mayor beneficio neto en protección de los bienes jurídicos que debe comportar la exclusión de ciertas conductas del ámbito de lo legalmente permitido”[144].

 

Asimismo, este Tribunal indicó que, para justificar la presunta vulneración del principio de proporcionalidad, es necesario presentar argumentos adicionales a la mera comparación entre las penas establecidas para distintos delitos. Por ejemplo, demostrar que existe: (i) un trato manifiestamente desigual e irrazonable; o, (ii) una “vulneración de los límites constitucionales que enmarcan el ejercicio de la política criminal”[145].

 

Al estudiar el cargo, la Corte consideró que la norma consagraba una progresiva y ascendente agravación punitiva para los delitos contra el patrimonio económico. Lo expuesto, porque el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda colombiana generaba un cambio en la política criminal, sin ley previa, que aumentaba la sanción para esas conductas punibles. Esa situación implicaba que la pena resultara irrazonable de cara a la reducida lesión de los bienes tutelados. Por lo tanto, la norma vulneraba el principio de proporcionalidad entre el delito y la pena. Para superar la situación, la Sala Plena declaró exequible la norma bajo el entendido de que la expresión “cien mil pesos” debía entenderse “en términos de valor constante del año 1981, equivalente a 18.83 salarios mínimos legales mensuales vigentes”[146]. Esa postura fue reiterada por la Corte en las Sentencias C-118 de 1996[147] y C-148 de 1998[148], las cuales estudiaron normas que regulaban situaciones análogas a las referidas previamente.

 

48. Posteriormente, la Sentencia C-647 de 2001[149] estudió una norma del Código Penal que le permitía al juez prescindir de la pena para el delito de aborto atenuado, cuando fuere cometido bajo extraordinarias condiciones anormales de motivación. En esa oportunidad, la Corte estableció que las penas deben ser justas. De manera que, “en ningún caso puede el Estado imponer penas desproporcionadas, innecesarias o inútiles, asunto éste que encuentra en Colombia apoyo constitucional en el artículo 2 de la Carta que entre otros fines asigna al Estado el de asegurar la “convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”[150]. Asimismo, señaló que la proporcionalidad de la pena demanda una correlación entre el delito objeto de sanción y el daño social que su comisión genere. Al analizar la norma objeto de controversia, la Corte estableció que la disposición fue proferida en ejercicio de la amplia libertad de configuración del Legislador en la materia. Señaló que la potestad atribuida al juez estaba reglamentada por la ley. En consecuencia, no podía entenderse como una facultad arbitraria, sino como una competencia que sería ejercida en atención a las pruebas recaudadas en el proceso. Además, indicó que la norma tampoco vulneraba el derecho a la vida porque la conducta de aborto estaba tipificada y solo sería exceptuada la pena en circunstancias excepcionales. Por esa razón, declaró la exequibilidad de la norma.

 

49. En esa misma línea, la Sentencia C-238 de 2005[151] aseguró que las actuaciones del órgano legislativo en materia dosificación punitiva deben estar orientadas por los parámetros de una política criminal razonada y razonable que resulte ajustada a la Constitución. En ese mismo sentido, indicó que el principio de proporcionalidad para establecer las penas no solo exige ponderar el daño social que produce la lesión del bien jurídico tutelado en cada caso. También requiere prever mecanismos que procuren la efectiva resocialización de las personas condenadas. En ese sentido, la providencia destacó que “sólo el uso proporcionado del poder punitivo del Estado, esto es acorde con el marco de derechos y libertades constitucionales, garantiza la vigencia de un orden social justo, fundado en la dignidad y la solidaridad humanas”. Y, finalmente, estableció que el ámbito de control que le corresponde al juez constitucional en estos casos está restringido a realizar un juicio de proporcionalidad respecto del ejercicio de la potestad de configuración normativa del Congreso de la República en materia punitiva.

 

50. La postura expuesta fue ratificada en la Sentencia C-334 de 2013[152]. En esa ocasión, este Tribunal analizó la constitucionalidad de una norma que agravaba las penas para los delitos cometidos por miembros activos o retirados de la Fuerza Pública o de los organismos de seguridad del Estado. El demandante consideró que la norma generaba una sanción desproporcionada en contra de las personas referidas sin una justificación objetiva y razonable. En ese sentido, vulneraba el principio de proporcionalidad derivado de la Constitución.

 

En esa ocasión, la Corte reiteró que el Legislador, al determinar la pena que le corresponde a cada delito, debe respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad. En ese sentido, debe justificar la sanción a imponer en una “valoración objetiva de elementos tales como, la mayor o menor gravedad de la conducta ilícita, la mayor o menor repercusión que la afectación del bien jurídico lesionado tenga en el interés general y en el orden social, así como el grado de culpabilidad, entre otros”[153]. De igual forma, la Sala Plena advirtió que los principios aludidos se derivan del artículo 13 superior. Eso significa que es posible establecer diferencias de trato en relación con las sanciones a imponer por cada conducta punible. Lo anterior, siempre que aquellas tengan fundamento en las condiciones del caso concreto. Por lo tanto, para valorar el cumplimiento de esos principios, debe implementarse un juicio que evalúe la relación que existe entre los fines perseguidos y los medios implementados para alcanzarlos. 

 

En el análisis del caso concreto, este Tribunal concluyó que el Legislador atendió los criterios de proporcionalidad y razonabilidad al proferir la norma acusada. Para la Corte, la disposición tenía un fundamento razonable por las siguientes razones. Primero, el agravante tenía justificación en la especial lesividad de la conducta. Lo anterior, porque endurecía la sanción de delitos que atentaban contra la seguridad pública, cuando eran cometidos por personas encargadas de proteger a la población y garantizarle el disfrute de ese bien jurídico tutelado. Segundo, la conducta generaba una afectación al bien jurídico tutelado que consolidaba un daño social importante porque vulneraba la confianza de las personas en las instituciones. Tercero, la causal de agravación respondía a “la teoría de los delitos de cuello blanco”. Es decir, imponía una mayor carga a las personas que tuvieron una posición especial en la sociedad que les permitió adquirir los conocimientos y destrezas que luego utilizaron para afectarla. Y, finalmente, la norma acusada establecía una mayor sanción para las personas que tienen una posición especial en la sociedad. En ese sentido, tenía una justificación razonable desde el punto de vista de la culpabilidad porque la sociedad tiene mayores expectativas de que estas personas observen la ley y respeten el ordenamiento jurídico. En consecuencia, declaró la exequibilidad de la norma acusada.

 

51. Finalmente, en la Sentencia C-108 de 2017[154], la Corte estableció una metodología concreta para estudiar el posible desconocimiento del principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia de fijación y aumento de penas. En esa oportunidad, este Tribunal estudió la constitucionalidad de una norma que aumentó en la tercera parte el mínimo y en la mitad del máximo todas las penas previstas en los tipos establecidos en el Código Penal. El accionante consideró que esa disposición desconoció el principio de proporcionalidad porque el Legislador no justificó el incremento en las sanciones. En concreto, señaló que la norma no estuvo fundamentada en “estudios técnicos, jurídicos, estadísticos, cuantitativos y económicos necesarias para presentar alternativas, reales, eficientes y profundas”[155].

 

Al respecto, la Corte reiteró que el principio de proporcionalidad o “prohibición de exceso” tiene sustento en varios mandatos constitucionales e impone unos imperativos mínimos al Legislador para fijar los marcos punitivos de un delito. En atención a ellos, el Congreso debe valorar: “(i) la importancia del bien jurídico tutelado; (ii) la gravedad de la amenaza o ataque a ese bien jurídico; (iii) el ámbito diferenciado (dolo o culpa) de responsabilidad subjetiva del infractor; (iv) la actitud procesal del imputado”[156].

 

Adicionalmente, señaló que, en virtud del principio aludido, el Legislador debe configurar el sistema de penas de manera que los jueces puedan ajustar la sanción a las condiciones del caso concreto. Es decir, a la afectación del bien jurídico tutelado y la estructuración de la responsabilidad penal^[157]. En concreto, el Congreso debe establecer reglas y dispositivos que materialicen el principio de proporcionalidad en el caso concreto, como, “por ejemplo, el establecimiento de marcos penales (máximos y mínimos) en lugar de penas fijas; la previsión de reglas que permitan graduar la pena según el grado de ejecución de la conducta, las formas y el nivel de participación en el delito, las circunstancias agravantes y atenuantes de la culpabilidad, entre otras”[158]. La creación de ese tipo de medidas es una condición necesaria para medir y racionalizar el ejercicio del poder punitivo del Estado. Lo expuesto, porque “sólo la utilización medida, justa y ponderada de la coerción estatal, destinada a proteger los derechos y libertades, es compatible con los valores y fines del ordenamiento”^[159].

 

Para estudiar el caso concreto, la Sala advirtió que el análisis de la censura propuesta exigía evaluar el trámite legislativo que dio lugar a la norma objeto de control. Lo anterior, porque el principio de proporcionalidad y razonabilidad de las penas exige que el diseño de la norma tenga una justificación mínima en los elementos descritos previamente. Por lo tanto, es indispensable identificar los razonamientos del Congreso para proferir la disposición acusada. En consecuencia, la Corte hizo un recuento del proceso legislativo en el que fue aprobada la disposición acusada para identificar los argumentos expuestos por los congresistas para adoptar la medida legislativa cuestionada.

 

A partir de ello, advirtió que el Legislativo argumentó que la norma tenía por propósito articular las disposiciones sustantivas en materia penal con las de procedimiento establecidas con la implementación del sistema penal acusatorio. Lo expuesto, con el fin de instaurar un modelo de investigación y enjuiciamiento que permitiera un desarrollo más eficaz de las investigaciones en contra de grupos de delincuencia organizada. Asimismo, identificó que la norma aprobada fue producto de la discusión y el consenso adoptado de las distintas instancias en el trámite legislativo. En concreto, señaló que, inicialmente, discutieron la propuesta presentada por la Fiscalía General de la Nación. Aquella fue objeto de observaciones por parte del Ejecutivo y de los ponentes del proyecto de ley, quienes consideraron que esa idea tenía algunas incongruencias que impactarían la figura del principio de oportunidad. En consecuencia, los mismos congresistas propusieron un aumento generalizado, con fundamento en la necesidad de evitar tratos punitivos desproporcionados y respetar las valoraciones político criminales realizadas por el Legislador, en el año 2000, al proferir el Código Penal.

 

En consecuencia, la Corte concluyó que el Legislador no desconoció el principio de proporcionalidad. Lo anterior, porque durante la formación de la norma los congresistas argumentaron que la disposición: (i) atendía a los lineamientos de política criminal trazados en el Acto Legislativo 03 de 2002; (ii) pretendía eludir la imposición de sanciones irrazonables; y, (iii) tenía por propósito mantener las categorías de los delitos establecidas por el Legislador en el Código Penal en atención al bien jurídico tutelado y a la gravedad de las conductas. Adicionalmente, destacó que la norma fue adoptada como consecuencia de un amplio debate público en el escenario democrático. De manera que, la norma sí contó con la debida justificación en el ámbito legislativo. Por lo tanto, declaró la exequibilidad del precepto acusado.

 

52. En suma, la jurisprudencia ha reconocido que el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuración en materia penal para establecer la sanción que le corresponde a cada delito. Sin embargo, el ejercicio de esa facultad se encuentra limitado por el principio de proporcionalidad y razonabilidad, el cual se deriva de varios mandatos constitucionales, entre ellos, el de la dignidad humana (art. 1° superior)[160]. En virtud de este principio, el Congreso de la República debe, de un lado, ponderar el daño social que produce la lesión al bien jurídico tutelado, para garantizar que la sanción a imponer constituya una respuesta adecuada al agravio social que genera la comisión del delito[161]. Y, del otro, prever que la pena permita la efectiva resocialización de las personas condenadas por esa conducta punible, en condiciones dignas. Ello implica que, durante el proceso de formación de la norma que impone una sanción penal, el Legislador no solo debe concentrar sus esfuerzos en señalar la existencia de una correlación entre la lesividad de la conducta y la pena. También, debe establecer que la sanción penal a prever busca garantizar la resocialización de los condenados por esa conducta, entendida como una manifestación de la dignidad humana. Bajo esta perspectiva, el principio de proporcionalidad como límite a la libertad de configuración normativa en materia de dosificación punitiva tiene una relación estrecha con el fin resocializador de la pena.

 

53. En efecto, la jurisprudencia ha destacado que las penas que contemple el órgano legislativo deben propender por la materialización de sus fines constitucionales, en especial[162], de aquel que persigue la resocialización del autor del delito[163]. Esa obligación no está consagrada de forma explícita en la Constitución, sino en algunos tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. En concreto, del artículo 5.6 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos[164] (en adelante CADH), el cual dispone que “[l]as penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados”. Y, del artículo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[165] (en adelante PIDCP), según el cual, la finalidad esencial del tratamiento penitenciario “será la reforma y readaptación social de los penados".

 

Además, esa finalidad tiene sustento en el principio de la dignidad humana. Al respecto, la Sentencia C-261 de 1996[166] señaló que la función resocializadora guarda una íntima relación con los derechos a la dignidad humana y al libre desarrollo de la personalidad de los condenados. Lo anterior, en la medida en que el Estado debe buscar que el condenado pueda insertarse nuevamente a la sociedad y no su desocialización, todo ello en el marco del respeto por sus propias decisiones[167]. Por su parte, la Sentencia C-144 de 1997[168] afirmó que “en un Estado social de derecho fundado en la dignidad humana (CP art. 1º), la ejecución de las penas debe tener una función de prevención especial positiva, esto es, en esta fase se debe buscar ante todo la resocialización del condenado, obviamente dentro del respeto de su autonomía y dignidad”. Asimismo, la Sentencia C-806 de 2002 reconoció que el Legislador puede determinar las sanciones penales que considere oportunas, siempre que aquellas “estén orientados hacia la efectiva resocialización de quienes hayan cometido hechos punibles, favorezcan el desestimulo de la criminalidad y la reinserción de sus artífices a la vida en sociedad”[169].

 

En ese mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso

Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador aseguró que “[d]e conformidad con el artículo 5 de la Convención, toda persona privada de libertad tiene derecho a vivir en una situación de detención compatible con su dignidad personal. Como responsable de los establecimientos de detención, el Estado debe garantizar a los reclusos la existencia de condiciones que respeten sus derechos fundamentales y una vida digna”[170].

 

Por tanto, el principio de proporcionalidad en materia punitiva tiene un carácter multidimensional. No solo exige ponderar la intensidad del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, en términos de quantum punitivo, es decir, desde la retribución de la pena. También, requiere considerar las posibilidades que tendrían las personas condenadas por ese delito de alcanzar una resocialización efectiva que garantice su dignidad humana y que descarten la imposición de la pena como un mero acto de venganza social contra el delincuente[171]. En ese sentido, la Sentencia C-144 de 1997[172] aseguró que las sanciones penales no pueden estar fundamentadas en un retribucionismo rígido. Es decir, “la pena no puede constituirse en una represalia estatal, sino que debe responder a los principios de racionalidad y humanidad, en donde el tipo penal y la sanción son entes heterogéneos que se ubican en escenarios diferentes, y por ende no son susceptibles de igualación”[173]. En esa medida, el Legislador excede su potestad de configuración normativa en materia de dosificación punitiva cuando consagra una pena considerada “justa”, desde una perspectiva cuantitativa o meramente retributiva, que resulta irrazonable a la luz de la dignidad humana y del propósito de resocializador de las sanciones penales.

 

54. Ahora bien, en cuanto al control material de constitucionalidad de las normas que consagran penas, las Sentencias C-148 de 1998[174], C-038 de 1998[175], C-226 de 2002[176], C-422 de 2011[177] reconocieron que la sujeción del Congreso de la República al principio de proporcionalidad en la materia conlleva a que el juez constitucional deba ejercer “un control de límites”, para que el legislativo permanezca en la órbita de discrecionalidad que la Constitución le concede. Es decir, para que no incurra en “desbordamientos punitivos”[178]. Recientemente, la Sentencia C-093 de 2021[179] reiteró que los principios constitucionales operan como barreras del trabajo legislativo para evitar todo exceso en el ejercicio del poder punitivo. En esa medida, el “control de límites” referido es una expresión del principio de interdicción del exceso punitivo[180]. Este último habilita la intervención de la juez constitucional para “superar” los posibles desbordamientos en el ejercicio del poder punitivo en que pueda incurrir el Legislador y garantizar la supremacía de la Constitución.

 

La jurisprudencia ha señalado que, en virtud de ese mandato de interdicción del exceso punitivo, al ejercer el control de constitucionalidad de normas que consagren penas, la Corte debe aplicar un juicio de proporcionalidad respecto del ejercicio de la potestad de configuración normativa del Legislador en materia punitiva. Aquel exige verificar que, durante el proceso de formación de la norma, el Congreso de la República haya ponderado el daño social que puede suscitar la conducta, a partir de una valoración objetiva de elementos tales como: (i) la importancia del bien jurídico tutelado; (ii) la gravedad de la amenaza o ataque a ese bien jurídico tutelado; (iii) la repercusión de la afectación al bien jurídico en el interés general y en el orden social; (iv) el ámbito diferenciado (dolo o culpa) de responsabilidad subjetiva del infractor; y, (v) la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios preventivos igualmente idóneos, entre otros. Al ser un control de límites, el juez constitucional no debe requerir cierta cantidad o calidad en el debate democrático. Solo puede exigir una carga argumentativa mínima que garantice los mencionados postulados. En otras palabras, el estándar de control busca indagar si el legislativo expuso razones identificables para fundamentar la imposición de determinadas sanciones penales o el aumento de las penas imponibles.

 

55. En conclusión, el principio de proporcionalidad y razonabilidad opera como un límite a la libertad de configuración normativa del Legislador en materia de dosificación punitiva. Ese mandato tiene un carácter multidimensional que le exige al Legislador ponderar la intensidad del ejercicio de la potestad punitiva del Estado a partir de: (i) la retribución que debe existir entre el delito y la pena; y, (ii) la posibilidad de los condenados de alcanzar una resocialización efectiva, de cara a garantizar la dignidad humana de las personas sancionadas penalmente. Para el efecto, debe valorar de manera objetiva algunos elementos relevantes sobre la conducta tipificada, como, por ejemplo, la importancia del bien jurídico tutelado, o la gravedad de su amenaza, entre otros.

 

Alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad de las penas en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria

 

56. Tal y como se expuso previamente, una de las dimensiones del principio de proporcionalidad le exige al Legislador valorar si la pena a establecer resulta razonable para garantizar el fin constitucional de la efectiva resocialización y el principio de la dignidad humana. Para la Sala, un análisis de esta naturaleza exige considerar las condiciones bajo las cuales serán ejecutadas las penas establecidas en la norma. Lo anterior, porque, en gran medida, de ellas depende que la pena pueda cumplirse en condiciones dignas y de manera tal que el condenado pueda reinsertarse en la sociedad. A su turno, esas condiciones no pueden valorarse en abstracto, sino que deben tener en cuenta las particularidades propias tanto del ordenamiento jurídico colombiano como, en especial, la dimensión material de la ejecución de la pena.

 

Actualmente, el sistema penitenciario y carcelario afronta un Estado de Cosas Inconstitucional reconocido por esta Corporación, el cual ha generado una vulneración masiva y generalizada de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. Esto implica que, para garantizar el principio de proporcionalidad en materia de dosificación punitiva, el Legislador debe considerar esa situación al momento de determinar las penas que le corresponden a cada delito. En otras palabras, actualmente, el alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad, como límite a la libertad de configuración del Legislador en materia punitiva, debe ser comprendido en el marco de la declaratoria del ECI en materia penitenciaria y carcelaria realizado por esta Corporación.

 

57. Así lo reconoció este Tribunal[181] en la Sentencia C-294 de 2021[182]. En esa oportunidad, la Sala Plena analizó si el Acto Legislativo que preveía la pena de prisión perpetua revisable para los delitos cometidos en contra de los NNA, sustituía un elemento definitorio, axial o esencial de la Constitución. Al respecto, la Corte señaló que, en efecto, la norma sustituía el principio fundante de la dignidad humana. Para llegar a esa conclusión, entre otros asuntos, consideró que “existe suficiente evidencia para mostrar que el sistema penitenciario y carcelario mantiene un estado de cosas inconstitucional. Esta situación de hacinamiento provoca “serias limitaciones” para garantizar servicios mínimos y condiciones dignas de custodia, lo que tiene como consecuencia la vulneración de derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.^[183] En consideración de ello, no es admisible la aprobación de la prisión perpetua revisable cuando no existen las condiciones mínimas de dignidad para la privación de la libertad de las personas actualmente condenadas. De manera que la Sala observa que la reforma constitucional no solo sustituye elementos definitorios de la Constitución Política, sino que desconoce el fenómeno de hacinamiento de las cárceles y su falta de capacidad para garantizar una efectiva resocialización”[184].

 

Asimismo, la mencionada providencia señaló que el ordenamiento interno prevé sanciones drásticas para los delitos que afectan a los NNA. En consecuencia, la necesidad de implementar penas más graves debe estar sustentada en estudios empíricos suficientes. Advirtió que, hasta ese momento, las entidades involucradas no contaban con un soporte empírico serio sobre el asunto. Por el contrario, “la pena de prisión perpetua no alcanza los propósitos deseados por el legislador, y en cambio, configura una pena que, dentro del sistema penitenciario actual, impide el fin esencial de la pena como lo es la resocialización del individuo”[185].

 

58. En este punto, la Sala aclara que la definición del alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad, en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria declarado por la Corte, no está restringido a reconocer la inexistencia de condiciones mínimas de dignidad para la privación de la libertad, como una situación relevante para determinar el quantum de la pena. También, involucra evaluar si el diseño de la norma responde a los criterios establecidos en el “estándar constitucional mínimo”, esbozado por esta Corporación en la jurisprudencia del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, relacionados con la dosificación punitiva durante la etapa primaria de criminalización. Lo anterior, porque esos parámetros concretos no son más que un desarrollo del principio de proporcionalidad y razonabilidad como un límite constitucional implícito a la libertad de configuración normativa del Legislador en materia punitiva. Aunque esos criterios fueron diseñados en sede de control concreto, lo cierto es que responden a los mandatos constitucionales que delimitan el marco de actuación del legislativo en el diseño de la política criminal. Además, de su debida observancia, dependen, en gran medida, la superación del ECI en materia penitenciaria y carcelaria y la protección de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, como medio para garantizar la supremacía de la Constitución y, en particular, la vigencia de la dignidad humana en su doble condición de principio superior y derecho judicialmente exigible.

 

59. En efecto, tal y como lo advirtió la Sentencia SU-122 de 2022[186], en varias ocasiones, esta Corporación “ha declarado la existencia de un estado de cosas contrario al orden constitucional vigente en el Sistema Penitenciario y Carcelario y en el diseño de la política criminal”[187]. Por ejemplo, en la Sentencia T-153 de 1998[188], la Corte estudió las condiciones de hacinamiento de varios establecimientos penitenciarios del país. En esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión concluyó que esa situación generaba un ECI. Por esa razón, emitió varias órdenes dirigidas a mejorar la infraestructura penitenciaria y carcelaria.

 

60. Tiempo después, la Sentencia T-388 de 2013[189] advirtió que el sistema penitenciario y carcelario afrontaba, de nuevo, un ECI. En todo caso, consideró que esa situación no solo obedecía a los altos niveles de hacinamiento. También tenía origen en la institucionalización de prácticas inconstitucionales en materia penitenciaria, en las condiciones indignas de privación de la libertad y en la inacción de las autoridades competentes. Para la Corte, esas prácticas fueron desarrolladas de manera gradual y progresiva, con la anuencia de las entidades involucradas. De esta manera, generaron una situación consolidada que vulneraba de manera masiva y generalizada los derechos de las personas privadas de la libertad.

 

61. En esa misma línea, la Sentencia T-762 de 2015[190] reiteró la declaratoria del ECI mencionado. En esa ocasión, la Corte “enfatizó conclusiones que la jurisprudencia ya había abordado anteriormente: el estado de cosas inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario tiene, entre sus múltiples causas, una política criminal que resulta inconstitucional, en la medida que genera un uso excesivo de la punibilidad y de la privación de la libertad, sin que el Estado ofrezca las condiciones para su ejecución en respeto de los derechos fundamentales y la dignidad humana”[191].

 

Ciertamente, la providencia aludida identificó que el ECI en materia penitenciaria y carcelaria es ocasionado por un cúmulo de fallas estructurales. Entre ellas, “la ausencia de una política criminal articulada, consistente, coherente, fundada en elementos empíricos y enmarcada constitucionalmente”[192]. En ese contexto, precisó que la política criminal cuenta con tres fases. La primera de ellas corresponde a la etapa de formulación y diseño de la política, la cual está a cargo del Legislador. En ella, es necesario definir las conductas que configuran delitos y la forma en la que serán sancionadas. La segunda tiene que ver con la investigación criminal y la judicialización de las conductas. Y, la tercera está relacionada con la ejecución de la sanción. Para la Corte, cada una de ellas afronta problemáticas estructurales de tal naturaleza que conllevan a que la política criminal del Estado no esté ajustada a los mandatos constitucionales[193]. Esa situación, aunada a la falta de articulación, consistencia y coherencia entre las fases señaladas, ha contribuido de manera especial a que las personas privadas de la libertad afronten un contexto de vulneración masiva y generalizada de sus derechos humanos[194].

 

Respecto de la etapa de formulación de la política pública, la Corte advirtió que, en Colombia, el diseño de las leyes penales es poco reflexivo de cara a los retos del contexto nacional y está supeditado a la política de seguridad. En ese sentido, resulta reactivo, populista, tendiente al endurecimiento punitivo y carece de una fundamentación empírica adecuada. En cuanto a esa última problemática, esta Corporación señaló que aquella impide mantener la coherencia normativa en especial en el sistema de penas. Lo anterior, porque los encargados del diseño de la política criminal no cuentan con datos claros que les permitan evaluar los efectos de modificar las penas de forma atomizada, de cara a la desproporción que pueden generar respecto de las demás conductas punibles[195]. Asimismo, advirtió que, durante los 20 años previos a la sentencia, el carácter reactivo del diseño de la política criminal tuvo una relación de causalidad con el incremento del hacinamiento. Lo expuesto, porque esas decisiones son adoptadas sin evaluar las dinámicas subsiguientes a la implementación y ejecución de las medidas adoptadas[196].

 

Para solucionar las problemáticas señaladas, la Corte indicó que era necesario que la política criminal cumpliera con un “estándar constitucional mínimo” que le permitiera ser respetuoso de los derechos humanos y de las garantías constitucionales mínimas que se predican de las personas privadas de la libertad[197]. En ese sentido, estableció que el diseño de la política criminal en Colombia debe estar orientado a: (i) implementar un enfoque de carácter preventivo; (ii) respetar el principio de la libertad personal de manera estricta y reforzada; (iii) buscar como fin primordial la efectiva resocialización de los condenados; (iv) disponer la aplicación excepcional de las medidas de aseguramiento privativas de la libertad; (v) garantizar la coherencia; (vi) contar con un fundamento empírico idóneo; (vii) permitir una política pública sostenible; y, (viii) proteger los derechos humanos de las personas privadas de la libertad[198].

 

Por lo tanto, entre otras medidas, la Corte le ordenó al Congreso de la República que, en el ámbito de sus competencias, buscara cumplir el estándar referido al proponer, iniciar o tramitar proyectos de ley o de actos legislativos que incidan en: (a) la formulación y diseño de la Política Criminal; (b) el funcionamiento del Sistema de Justicia Penal; o, (c) el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario. De igual manera, exhortó al Legislador para que, de manera conjunta con el Ejecutivo, revisara el sistema de tasación de las penas en la legislación actual. Lo anterior, con el fin de identificar sus incoherencias e inconsistencias, en atención al principio de proporcionalidad de la pena[199].

 

62. Recientemente, en Sentencia SU-122 de 2022[200], la Sala Plena consideró que las autoridades estatales involucradas en el diseño e implementación de la política criminal no han cumplido las funciones y obligaciones previamente identificadas por la jurisprudencia. Es decir, han omitido observar el “estándar constitucional mínimo”[201] establecido por este Tribunal para superar el ECI en el sistema penitenciario y carcelario. Para la Corte, las autoridades han mantenido el uso excesivo de las medidas de privación de la libertad, lo cual generó el desbordamiento de la capacidad estatal para atender a la población privada de la libertad. Esa situación ha conllevado a retrasar el ingreso de las personas detenidas a los lugares establecidos para su reclusión. Por esa razón, están “estancadas” en sitios que no les ofrecen condiciones de subsistencia dignas. En consecuencia, decidió extender “la declaración del estado de cosas inconstitucional contenida en la Sentencia T-388 de 2013 para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, como inspecciones, estaciones y subestaciones de Policía y unidades de reacción inmediata”[202].

 

63. En definitiva, la declaratoria del ECI en materia penitenciaria y carcelaria por parte de este Tribunal ha advertido una serie de problemáticas estructurales en el diseño de la política criminal del Estado que han contribuido de manera importante a acentuar esa situación. La mayoría de ellas están relacionadas con el desconocimiento de mandatos constitucionales como la dignidad humana (art. 1° CP), los principios del uso del derecho penal como última ratio[203] (arts. 1°, 5° y 16 CP), de proporcionalidad (arts. 1°, 2°, 5°, 6°, 11, 12, 13 y 214 CP) y de libertad personal (art. 28 CP), los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y el fin de resocialización de la pena (arts. 1° y 16 CP), entre otros. Eso significa que el Legislador, como encargado de esa fase conocida como “criminalización primaria”, ha excedido sus límites de configuración normativa en materia penal. Lo expuesto, al punto que ha contribuido de manera importante a la violación masiva y generalizada de los derechos fundamentales de la población privada de la libertad.

 

64. Por esa razón, en sede de tutela, esta Corporación desarrolló un “estándar constitucional mínimo” que deben cumplir las autoridades encargadas del diseño e implementación de la política criminal, para ajustarla a los mandatos de la Constitución[204]. Por lo tanto, en aras de garantizar la supremacía de la Carta, el alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad, entendido como un límite a la libertad de configuración normativa del Legislador, debe ser establecido en el marco del “estándar mínimo de constitucionalidad” para diseñar una política criminal respetuosa de los derechos humanos. Eso significa que, el ejercicio de ponderación de la intensidad del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, que debe realizar el Congreso, en materia de dosificación punitiva, debe estar orientado por los parámetros establecidos por la jurisprudencia en el contexto del ECI penitenciario y carcelario, relacionados con la configuración de las penas. En concreto, el diseño de esas normas debe:

 

(i) Contar con un fundamento empírico idóneo. La Corte advirtió que una de las problemáticas más importantes de la política criminal es su falta de fundamentación empírica. En ese sentido, señaló la necesidad de consolidar sistemas de información confiables para desarrollar una política pública adecuada. Asimismo, indicó que la consolidación de información confiable está estrechamente ligada a la configuración, evaluación y retroalimentación – reformulación de la política criminal. Lo expuesto, porque el diseño de estrategias de mejora solo puede tener fundamento en elementos empíricos. Aquellos permitirían que la política pública respondiera al principio de proporcionalidad y “a la realidad general del sistema, particular de la región y a los derechos de los reclusos”[205].

 

(ii) Respetar el principio de la libertad personal de manera estricta y reforzada. Entre otros asuntos, la Corte señaló que la privación de la libertad debe estar regida por el principio de proporcionalidad de la pena. Por esa razón, al momento de establecer la dosificación punitiva, las autoridades encargadas deben revisar la gravedad de la afectación al bien jurídicamente protegido. Adicionalmente, resaltó que es necesario revisar el actual sistema de penas en atención al principio de proporcionalidad. Para esta Corporación, esa medida “contribuir[ía] a superar la incoherencia del sistema de penas legalmente establecido”[206].  

 

(iii) Buscar como fin primordial la efectiva resocialización de los condenados. En ese sentido, las autoridades deben establecer, a partir de una investigación, los tiempos mínimos y máximos de privación de la libertad necesarios para alcanzar el fin resocializador de la pena. Asimismo, deben reestructurar los modelos de trabajo, estudio y enseñanza en los centros de reclusión. Y, finalmente, deben redistribuir las cargas administrativas y presupuestales de los programas de resocialización para que sean ejecutables[207]. 

 

65. De esta manera, el principio de proporcionalidad y razonabilidad, entendido en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, exige al Legislador justificar la determinación de las penas a partir de elementos empíricos que demuestren que la sanción a imponer es proporcional de cara a la protección del bien jurídicamente afectado y a la realidad del sistema. Además, demanda explicar las razones por las cuales esas medidas respetan de manera estricta y reforzada el principio de la libertad humana; y, permitirían alcanzar la resocialización de las personas eventualmente condenadas[208].

 

66. En conclusión, la libertad de configuración normativa del Legislador en materia de dosificación punitiva encuentra límites en la Constitución. Uno de ellos es el respeto por el principio de proporcionalidad, el cual debe ser comprendido en el marco del ECI que afronta el sistema penitenciario y carcelario. Eso significa que, el Legislador no solo debe valorar objetivamente los elementos que conforman el tipo penal para establecer la proporcionalidad de la medida. También, debe exponer argumentos que cumplan con el lineamiento jurisprudencial establecido en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Lo anterior, porque existe un vínculo formal y material entre la pena y las condiciones mínimas de dignidad en la reclusión derivada de su aplicación.

 

67. Por tal razón, durante el trámite legislativo, el Legislador debe ponderar la intensidad del ejercicio de la potestad punitiva del Estado a partir de la retribución que debe existir entre el delito y la pena; y, de la posibilidad de los condenados de alcanzar una resocialización efectiva, de cara a garantizar la dignidad humana de las personas sancionadas penalmente. Para el efecto, debe: (i) contar con elementos fácticos que le permitan evaluar que la pena a imponer es razonable para proteger el bien jurídicamente tutelado y proporcional dentro de la realidad del sistema penal. Es decir, establecer la finalidad, idoneidad y necesidad de la pena. A partir de ellos, (ii) debe valorar objetivamente de elementos tales como: (a) la importancia del bien jurídico tutelado; (b) la gravedad de la amenaza o ataque a ese bien jurídico tutelado; (c) la repercusión de la afectación al bien jurídico en el interés general y en el orden social; (d) el ámbito diferenciado (dolo o culpa) de responsabilidad subjetiva del infractor; y, (e) la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios preventivos igualmente idóneos, entre otros. Y, con fundamento en la evaluación de esos elementos, (iii) debe exponer argumentos para justificar que la sanción a imponer respeta de manera estricta y reforzada el principio de la libertad personal y responde al fin resocializador de la pena.

 

Es importante resaltar sobre este particular que la exigencia de estos requisitos no supone, en modo alguno, el menoscabo de la competencia constitucional del Congreso para fijar la política criminal y, dentro de ella, la definición de los delitos y el quantum de la pena imponible. En cambio, estas condiciones son imprescindibles para la ponderación entre el ejercicio de esa competencia y la vigencia de los derechos fundamentales, en especial la dignidad humana. Ello bajo el entendido de que el ejercicio desproporcionado del ius puniendi estatal es una infracción directa de la Constitución. En suma, la competencia legislativa en comento tiene un evidente soporte constitucional y a partir de las razones explicadas en esta sentencia. Sin embargo, su validez no depende exclusivamente de la adscripción de esa competencia, sino de su ejercicio dentro de un marco que reconozca tanto las condiciones materiales de la reclusión en Colombia, como la necesaria eficacia del principio de dignidad humana de las personas privadas de la libertad. Este balance requiere contar con el soporte fáctico y normativo suficiente que justifique el vínculo entre la imposición de la pena y la resocialización de dichas personas.

 

Estudio del cargo. El artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, vulnera el principio de proporcionalidad en materia penal

 

68. Los demandantes consideran que el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, al incrementar el marco punitivo del delito de homicidio agravado, desconoció el principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal, cuyo alcance debe ser interpretado en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. En su criterio, al proferir esa norma, el Congreso no presentó argumentos para demostrar que la disposición era necesaria, proporcional y razonable. Con todo, esa norma fue subrogada por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, el cual reprodujo el contenido normativo del precepto acusado. Por esa razón, la Sala realizó la integración de la unidad normativa de ambas disposiciones. De manera que, tal y como lo ha advertido la Corte en otras oportunidades, la inexequibilidad de alguna de las disposiciones afectaría indefectiblemente a la otra[209]. Lo anterior, para salvaguardar la integridad del ordenamiento jurídico y evitar que contenidos normativos contrarios a la Constitución continúen vigentes.

 

Metodología de análisis[210]

 

69. Ahora bien, de conformidad con el fundamento jurídico 54 de esta providencia, este Tribunal advierte que el control de constitucionalidad de las normas que consagran penas, por el desconocimiento del principio de proporcionalidad y razonabilidad en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria, constituye una manifestación del mandato de interdicción al exceso punitivo. En esa medida, el juez constitucional restringirá su actuación a aplicar un juicio de proporcionalidad del ejercicio de la potestad punitiva del Legislador. En ese ejercicio, verificará que el Congreso de la República haya presentado argumentos que justifiquen su decisión, a partir de una valoración objetiva de los elementos relevantes para determinar la sanción que le corresponde a la conducta.

 

70.  Por lo tanto, la Sala advierte que la censura propuesta en este caso exige recurrir al proceso de formación de la voluntad legislativa de la norma para determinar si el Legislador cumplió con la carga que le exige el respeto por el principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia punitiva, en el marco del ECI penitenciario y carcelario. En este caso, la norma acusada fue subrogada por otra que reprodujo el mismo contenido normativo. De manera que, la Corte deberá valorar el proceso de formación de la voluntad democrática de las normas que conforman la unidad normativa. Es decir, del artículo 27 de Ley 2098 de 2021 y del inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. En consecuencia, la Sala presentará un recuento de los debates legislativos que dieron lugar a ambas disposiciones.

 

71. A partir de ello, verificará si el Legislador: (i) contó con elementos fácticos que le permitieran evaluar que la pena a imponer es razonable para proteger el bien jurídicamente tutelado y proporcional dentro de la realidad del sistema penal. Es decir, establecer la finalidad, idoneidad y necesidad de la pena; (ii) valoró objetivamente los elementos relevantes para establecer la sanción a imponer; y, (iii) expuso argumentos para justificar que la sanción a imponer respeta de manera estricta y reforzada el principio de la libertad personal y responde al fin resocializador de la pena.

 

72. Con fundamento en lo anterior, adelantará un juicio de proporcionalidad para determinar si el incremento punitivo contemplado en la norma demandada es razonable para proteger el bien jurídico tutelado. Esta Corporación ha acudido a esa metodología para valorar la constitucionalidad de las restricciones impuestas por el Legislador sobre derechos fundamentales. Su aplicación pretende resguardar las garantías superiores, al verificar que las limitaciones que son impuestas sean admisibles y armónicas con el orden superior.

 

73. Este juicio consta de tres etapas y, a su vez, tiene tres posibles intensidades a las que puede acudir el juez constitucional para efectuar el estudio^[211]. La elección del nivel de escrutinio depende de los bienes en tensión y su elección genera distintas aproximaciones al problema jurídico en cada una de las etapas del juicio. En concreto, el juicio será:

 

⁻ Leve o débil cuando el Legislador goza de una amplia libertad de configuración normativa para establecer la medida. En esa circunstancia, el examen de constitucionalidad debe privilegiar el principio democrático materializado en la función legislativa, por lo que se debe verificar tan solo si la norma acusada prevé una medida que (i) persigue un objetivo legítimo o no prohibido por la Constitución; y, si (ii) prima facie es adecuada para alcanzarlo.

 

⁻ Intermedio cuando el Legislador tiene libertad de configuración normativa, pero ella puede afectar derechos e intereses constitucionales. Ello ocurre, por ejemplo, cuando la medida afecta el goce de un derecho constitucional fundamental o ante un indicio de arbitrariedad que tiene repercusiones graves en el ámbito de la libre competencia o de derechos no fundamentales. En esta intensidad del juicio, es preciso verificar que: (i) el fin de la norma no solo sea razonable, sino también constitucionalmente importante; y (ii) el medio no solo debe ser adecuado, sino efectivamente conducente para alcanzar el fin que persigue el legislativo con la expedición de la norma^[212]. Adicionalmente, tal como en el nivel estricto, por último, implica el análisis de la proporcionalidad en sentido estricto^[213].

 

⁻ Estricto o fuerte cuando el Legislador no cuenta con amplio margen de configuración en el ámbito normativo del que hace parte la disposición, como lo son aquellos eventos en los que se afectan derechos fundamentales. Este nivel procede cuando la medida: (a) emplea una clasificación sospechosa de discriminación; (b) afecta a personas en condiciones de vulnerabilidad; (c) en principio, impacta gravemente un derecho fundamental; o (d) crea un privilegio.

 

En estos eventos, el juicio busca determinar si la medida prevista en la disposición acusada (i) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, urgente o inaplazable; y (ii) si el medio utilizado es conducente y necesario para lograrla. Además, por último, implica valorar la proporcionalidad de la medida en sentido estricto^[214].

 

74. En este caso, la Sala reitera que el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa en materia penal. En esa medida, el control de constitucionalidad que ejerce la Corte es un “control de límites”. Sin embargo, las normas que establecen sanciones penales, en la práctica, afectan derechos fundamentales como la libertad y la dignidad humana. Por esa razón, procede la aplicación del juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia. A continuación, procede la Sala a estudiar la constitucionalidad de la norma.

 

Proceso de formación democrática de las normas que integran la unidad normativa

 

Antecedentes legislativos del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021

 

75. El 16 de marzo de 2021, los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho, con el apoyo de algunos congresistas[215], presentaron la iniciativa que posteriormente dio lugar a la expedición de la Ley 2098 de 2021, “por medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforman el código penal (ley 599 de 2000), el código de procedimiento penal (ley 906 de 2004), el código penitenciario y carcelario (ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, ley Gilma Jiménez”. En ejercicio de sus facultades constitucionales, el Presidente de la República envió un mensaje de urgencia al Congreso para la tramitación de ese proyecto de ley. En consecuencia, las comisiones primeras de cada cámara deliberaron de forma conjunta en el primer debate[216].

 

76. En cuanto al trámite del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, la Sala advierte que ese contenido normativo no hizo parte de la iniciativa puesta a consideración del Congreso de la República[217]. Tampoco, fue discutida en el debate conjunto que adelantaron las comisiones primeras de cada cámara[218], ni propuesta en los informes de ponencia para segundo debate en las distintas plenarias[219]. La disposición objeto de censura fue incluida en el proyecto, a través de una proposición de artículo nuevo presentada en los debates de plenaria, tal y como se expone a continuación.

 

Debate en plenaria de la Cámara de Representantes

 

77. El 10 de junio de 2021, en sesión ordinaria, la plenaria de la Cámara de Representantes discutió el informe de ponencia para segundo debate[220]. En esa oportunidad, los congresistas deliberaron sobre dos proposiciones de archivo al proyecto, las cuales fueron negadas. Posteriormente, la mesa directiva dio apertura al debate sobre el articulado. La mayoría de las intervenciones estuvieron relacionadas con: (i) la necesidad de proteger a los niños, niñas y adolescentes de las conductas violentas; y, (ii) la naturaleza de la pena de prisión perpetua revisable[221].

 

Luego, los Representantes procedieron a la votación del articulado en bloques. Iniciaron por aquellos contenidos normativos que tenían propuestas de modificación. Una vez aprobadas esas disposiciones, procedieron a debatir las proposiciones radicadas ante el secretario de la plenaria. Durante esa etapa de la discusión, el presidente de esa instancia preguntó si había más proposiciones de artículos nuevos. El secretario de la plenaria respondió: “si señor, hay una final que es de Modesto Aguilera, Eloy Quintero y el Ponente Jorge Burgos, que dice así: artículo nuevo, la pena será de 480 a 600 meses de prisión si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere (sic) sobre el artículo 27, modifíquese el inciso primero del artículo 104 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: la pena será de 480 a 600 meses de prisión si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere […]”[222].

 

Después de la lectura, el ponente de la iniciativa aseguró que la proposición estaba avalada. Por esa razón, el presidente de la Corporación manifestó: “[e]n consideración, proposición artículos nuevos, […] se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse. Señor Secretario ordene la apertura del registro, vótese en estas dos proposiciones de artículos nuevos por plataforma”[223]. Finalmente, los Representantes procedieron a la votación y aprobaron la proposición con 106 votos a favor[224]. Como consecuencia de ello, la norma fue incorporada en el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes[225].

 

Debate en la Plenaria del Senado de la República

 

78. Ahora bien, en sesión del 15 de junio de 2021, el Senado de la República aprobó la proposición positiva del informe de ponencia presentado en el proyecto referido. Posteriormente, la mesa directiva concedió el uso de la palabra al ponente, quien explicó las proposiciones presentadas para debate. Entre otros asuntos, el Senador manifestó “hay una proposición también, de un artículo nuevo que se modifica en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 599, que ya estaba aprobado, que se había hecho la modificación donde dice, las circunstancias de agravación la pena será de 480 a 600 meses de prisión si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere y ahí vienen las circunstancias de agravación, era solamente para aclarar en ese aparte. Esas son las proposiciones, señor Presidente, que modificaron el texto de la ponencia en la Cámara de Representantes y que nosotros presentamos a esta Plenaria. Y en consecuencia señor Presidente, le solicito, con la venia suya y de la Plenaria, que pongamos en consideración el texto del articulado como viene en el informe de ponencia con estas proposiciones que ha sido avaladas, que han sido leídas para que queden en constancia en la Secretaría, podemos votar el texto completo señor Presidente y si usted lo quiere también de una vez el título y la pregunta”[226]. La mesa directiva aceptó esa solicitud. En consecuencia, los congresistas procedieron a votar todo el articulado en bloque, con la proposición incluida. Así, aprobaron el contenido normativo de la disposición acusada con 64 votos a favor[227].

 

79. A partir de lo expuesto, la Sala concluye que el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 no fue justificado de forma explícita a lo largo del debate legislativo. En efecto, ni la exposición de motivos, ni los informes de ponencia, ni las actas de los debates de cada instancia presentaron argumentos concretos para defender o cuestionar el aumento punitivo contenido en la disposición analizada por la Corte. En esa medida, el precepto no fue adoptado como consecuencia de la discusión y el consenso de las instancias legislativas.

 

Antecedentes legislativos del inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022

 

80. El 17 de noviembre de 2021, los Ministros del Interior, de Defensa y de Justicia y del Derecho, con el apoyo de algunos congresistas[228], presentaron la iniciativa que posteriormente dio lugar a la expedición de la Ley 2197 de 2022, “por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones”. En ejercicio de sus facultades constitucionales, el Presidente de la República envió un mensaje de urgencia al Congreso para la tramitación de ese proyecto de ley. En consecuencia, las comisiones primeras de cada cámara deliberaron de forma conjunta en el primer debate[229]. A continuación, la Sala expondrá los aspectos del trámite legislativo relacionados con la aprobación de la norma objeto de censura. 

 

Exposición de motivos[230]

 

81. Inicialmente, la norma acusada correspondía al inciso primero del artículo 7° del proyecto. Aquel disponía: “Modifíquese el artículo 104 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así: Artículo 104. Circunstancias de agravación. La pena será de cuatrocientos (480) a seiscientos (600) meses de prisión, si la conducta descrita en el artículo anterior se cometiere”[231]. La Sala advierte que ese contenido normativo corresponde de manera casi idéntica al texto aprobado en la conciliación. Salvo por la corrección de digitación en el mínimo de la pena, el inciso primero de la norma es el mismo. Eso significa que, el contenido normativo no varió a lo largo del trámite legislativo.

 

La iniciativa pretendía modificar artículos contenidos en varios cuerpos normativos. Por lo tanto, la exposición de motivos agrupó las razones que justificaban la presentación del proyecto en atención a los códigos que pretendía ajustar. En cuanto a los cambios al Código Penal, expuso argumentos para justificar las modificaciones propuestas a las normas que regulan los siguientes asuntos: (i) las circunstancias de mayor punibilidad aplicables a los delitos relacionados con amenazas al orden público y a la institucionalidad[232]; (ii) la figura jurídica de la legítima defensa[233]; (iii) el límite máximo de la pena de prisión[234]; (iv) la inimputabilidad por diversidad sociocultural[235]; (v) el delito de instigación a delinquir[236]; (vi) el delito de violencia contra servidor público[237]; (vii) el porte de armas, elementos y dispositivos menos letales[238]; y, (viii) los delitos contra el patrimonio económico[239]. En este documento solo existe una referencia con las circunstancias de agravación punitiva del delito de homicidio. Sin embargo, aquella no tiene relación alguna con el aumento de la sanción. Solo pretende describir que actualmente el delito de homicidio está agravado cuando la víctima es puesta en una situación de indefensión[240].

 

Previo a la discusión de la ponencia para primer debate, el Consejo Superior de Política Criminal rindió concepto favorable con observaciones al proyecto de ley en general. Respecto del incremento punitivo en el delito de homicidio agravado, limitó sus observaciones a considerar que la norma perseguía un fin importante al incrementar la sanción cuando estas conductas recaen sobre miembros de la fuerza pública. Con todo, resaltó “que aun cuando las conductas en contra de este tipo de personas son de la mayor gravedad, deberá revisarse que haya consonancia con agravantes respecto de otro tipo de víctimas con el fin de que prime la proporcionalidad de las sanciones. Así, por ejemplo, deberá revisarse la proporcionalidad del castigo para delitos cometidos en contra de defensores de derechos humanos”[241].

 

Primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones primeras del Senado de la República y la Cámara de representantes

 

82. En atención al encargo realizado por la mesa directiva competente, los congresistas designados como ponentes de la iniciativa presentaron “ponencia positiva al Proyecto de Ley Número 266 de 2021 Senado – 303 de 2021 Cámara “Por medio de la cual se dictan normas tendientes al fortalecimiento de la seguridad ciudadana y se dictan otras disposiciones” y solicita[ron] a los Honorables Representantes y Senadores de la República que integran las Comisiones Primeras Conjuntas dar Primer Debate conforme al texto original”[242]. Sin embargo, el informe de ponencia presentado no hizo referencia a la modificación del inciso 1° del artículo 104 del Código Penal. Reiteró la mayoría de los argumentos presentados en la exposición de motivos y desarrolló un poco más a profundidad algunos de ellos.

 

83. Por su parte, el Representante Albán Rubiano presentó una ponencia disidente en la que propuso archivar la iniciativa. Según el ponente, el articulado del proyecto no refleja el objetivo central del proyecto. Por el contrario, representa “una recurrencia a la ya discutida y recurrente estrategia del populismo punitivo, que como lo declara la reconocida penalista Whanda Fernández, es una “doctrina política que se proclama defensora de los intereses y aspiraciones del pueblo (...) y so pretexto de sosegar los efectos de la inseguridad ciudadana y de la poca confianza en la efectividad del aparato judicial, ha logrado expandir el derecho penal, desquiciar el sistema de juzgamiento, socavar el espíritu garantistas de las normas y acomodarlo a interpretaciones arbitrarias y restrictivas (...)””[243]. En cuanto a la disposición cuestionada, el Congresista advirtió que la norma materializaba “el discurso de “aumento de penas””[244] y era parte de un instrumento político para las elecciones que estaban próximas a realizarse[245].

 

84. El debate en sesión conjunta de las Comisiones Primeras tuvo lugar los días 7 y 9 de diciembre de 2019. Dos Representantes[246] propusieron archivar el proyecto. Con todo, esa iniciativa no fue acogida. En esa oportunidad, los congresistas presentaron varias proposiciones. Producto de su aprobación, el artículo 7° pasó a ser el 8°. Además, el inciso 1° de la norma fue modificado para incluir la expresión “ochenta” en el mínimo de la pena. En todo caso, durante el debate, los congresistas no se refirieron al inciso 1° del artículo 8° de la iniciativa.

 

85. En la sesión del 7 de diciembre de 2021, los argumentos en favor de la iniciativa estuvieron relacionados con el incremento específico de la pena para los delitos de homicidio agravado, lesiones personales y violencia contra servidor público cuando son cometidos en contra de miembros de la fuerza pública[247]. Asimismo, algunos congresistas advirtieron la desconexión entre las medidas que incrementan las penas y el diseño de la política criminal trazado por el mismo Gobierno Nacional. Al respecto, la Representante Juanita Goebertus señaló que “[e]l más claro, el texto del plan de política criminal habla de que el uso de la sanción penal debe ser la última alternativa del Estado, muy por el contrario, este proyecto es un proyecto ya lo decía el Representante Albán, cuya estrategia principal es el punitivismo, es la visión de que subiendo penas, reduciendo medidas alternativas, generando agravaciones, es como creo que voy a resolver problemas de seguridad ciudadana. […] ¿por qué [el proyecto] es contrario al plan de política criminal? paso entonces a varios de los elementos de fondo, diría si uno digamos toma estos elementos basado[s] en evidencia, que no existe un solo dato ni reflejado en la ponencia, ni reflejado en los distintos análisis de política criminal, que permita sustentar que a más penas, que a mayor agravación punitiva, a menores atenuaciones, se genere un mejor mejoramiento de las condiciones de seguridad ciudadana” [248]. (énfasis añadido). Por su parte, el Senador Temístocles Ortega Narváez hizo un llamado al Gobierno Nacional y a los demás integrantes del Congreso para que “por favor, por favor no sigamos utilizando el código penal como la respuesta a los problemas sociales del país que cada día se agravan más” [249].

 

86. La discusión continuó el 9 de diciembre de 2021[250]. En esa oportunidad, una vez más, los ponentes expresaron que los agravantes establecidos para los delitos cometidos en contra de miembros de la fuerza pública tenían por propósito dar un mensaje contundente a la delincuencia[251]. Por su parte, el Senador Luis Fernando Velasco reiteró su descontento con las medidas que denominó de populismo punitivo. En ese sentido, afirmó lo siguiente: “[u]na corta constancia Presidente, los señores congresistas que usted nombró en la Comisión hicieron un esfuerzo que hay que valorarlo, pero desafortunadamente a mí particularmente, no me quita todos los temores, quedan unos artículos que pueden generar cosas que no veo bien para el desarrollo democrático, mantenemos una concepción de populismo punitivo, aquí hemos subido, subido, subido, subido penas y desafortunadamente no arreglamos”[252]. Sin embargo, los congresistas que participaron del debate no esgrimieron argumentos concretos en relación con el incremento punitivo establecido en el inciso 1° del artículo 8° del proyecto. En consecuencia, la norma cuestionada fue aprobada en los términos establecidos en el informe de la comisión accidental establecida para estudiar el proyecto.

 

Debate en plenaria de la Cámara de Representantes

 

87. Para esta discusión, nuevamente, el proyecto contó con dos ponencias. Algunos congresistas[253] presentaron informe de ponencia favorable a la iniciativa y le propusieron a la plenaria de la Cámara de Representantes dar segundo debate al proyecto[254]. En ese documento, los representantes a la Cámara señalaron que la modificación al inciso 2° del artículo 104 del Código Penal, con sus correspondientes numerales, pretendía agravar la sanción a imponer por la comisión de los delitos de homicidio, lesiones y violencia en contra de servidores públicos cuando afectan a miembros de la fuerza pública. A su juicio, esa decisión estaba justificada porque era necesario proteger de manera especial a los funcionarios encargados de garantizar la seguridad de la ciudadanía[255]. Por su parte, dos representantes solicitaron archivar la iniciativa[256].

 

88. El proyecto fue debatido en sesión plenaria extraordinaria mixta del 20 de diciembre de 2021. Una vez más, los congresistas restringieron la discusión del artículo 8° al incremento de la sanción a los delitos de homicidio agravado, lesiones personales y violencia contra servidor público, cuando las víctimas son integrantes de la fuerza pública. En ese sentido, el entonces Representante a la Cámara Edward David Rodríguez Rodríguez afirmó: “por último queridos amigos, yo creo que aquí hay que empezar a hablar del respeto por los demás ciudadanos y yo sí creo que en buena hora se trae un agravante, un agravante porque los miembros de la fuerza pública se tienen que respetar, pero también tenemos que crear una sociedad donde respetemos lo público, porque lo público es sagrado, es de todos, absolutamente de todos los colombianos” [257].

 

Por el contrario, la Representante a la Cámara de la época Juanita Goebertus advirtió, nuevamente, que el Congreso no tenía fundamentos de orden fáctico para incrementar las penas. En ese sentido, aseguró que “[e]n ningún escenario existe una correlación que permita explicar por qué estas medidas incluidas en este proyecto podrían mejorar la seguridad ciudadana, muy por el contrario es un típico proyecto de populismo punitivo, o de populismo digamos de punitivismo reactivo, que supone que al incrementar penas, al flexibilizar las medidas de aseguramiento, al generar toda suerte de mecanismos penales que supuestamente buscan agravar las consecuencias del delito, pues ya sabemos que eso no disuade la comisión de delitos, como bien hemos insistido a lo largo de estos años en el Congreso y la Corte Constitucional que nos continúa dando la razón, como lo hizo con la Reforma Constitucional de cadena perpetua, el aumento de penas no es lo que genera la posibilidad de que una persona se disuada de cometer un delito, lo que permitiría disuadir es la efectividad de la justicia. // El primero y quizás más grave, es una crisis penitenciaría, no hay ningún elemento que permita justificar en el proyecto cómo el crecimiento exponencial de encarcelamiento que va a generar este Proyecto de ley está costeado, tasado, qué significa eso de estado inconstitucional bajo el cual están nuestras cárceles, algunos de los elementos que contribuyen a él en el proyecto son el incremento de las penas máximas que hoy son de 50 años y pasarían a 60 años, el hecho por ejemplo, de agravar las multas y los delitos frente a los hurtos, que insisto, no es lo que disuade la comisión de hurtos y por el contrario sí va a generar una crisis penitenciaría incluso riesgos de asonada carcelaria”[258].

 

89. En consecuencia, la norma objeto de control solo fue modificada para corregir el error de digitación del inciso 1° del artículo 8° de la norma[259]. De esta manera, el texto definitivo de la norma aprobado en esa discusión fue publicado en la Gaceta 1900 del 20 de diciembre de 2021[260]. Su contenido normativo coincide con la disposición finalmente aprobada, salvo por la numeración del segundo inciso del artículo.

 

Debate en la plenaria del Senado de la República

 

90. En esta etapa del trámite, los congresistas ponentes[261] le propusieron a la Plenaria del Senado de la República dar lugar al segundo debate de la iniciativa en comento. Para el efecto, presentaron los mismos argumentos propuestos en el informe de ponencia positivo para debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. De manera que, tampoco presentaron argumentos en relación con la decisión de aumentar la sanción para el delito de homicidio agravado[262].

 

91. El proyecto fue debatido en dos sesiones de plenaria mixtas[263]. Durante la discusión del 20 de diciembre de 2021, varios senadores manifestaron su inconformismo con el proyecto en general por considerar que contemplaba un aumento punitivo que no solucionaba la problemática pública de la seguridad ciudadana[264]. Por ejemplo, el Senador Jorge Eduardo Londoño Ulloa manifestó que los estudios de criminología permiten establecer que el derecho penal debe ser el último recurso para solucionar los problemas sociales. Lo expuesto, “[p]orque cuando se recurra al derecho penal sin tener un estudio concienzudo, certero, de qué es lo que está sucediendo se cae en lo que han mencionado mis colegas, que es el denominado populismo penal”.

 

En esa misma línea, señaló que la pena del delito de homicidio ha sufrido un incremento impresionante. Sin embargo, esas medidas no han implicado una reducción en la comisión de esa conducta porque los criminales no le temen a la pena, sino a la posibilidad de ser sancionados. También, aseguró lo siguiente: “[h]ay un dato que a mí siempre me ha impactado, el 90% de las personas que están detenidas pertenecen a los estratos sociales 1, 2 y 3 pienso que ese dato debería darnos mucho qué pensar, pero también es un dato que fácilmente nos da una conclusión y es que la injusticia social es la que produce hacinamiento y criminalidad; por eso este proyecto debería discutirse de una manera más tranquila como lo planteaba el Senador Velasco, más sosegada, porque es que despachar un proyecto de estos tan importante en una noche así nos dejen intervenir 5, 10, 15, 20 minutos no es coherente con la labor que debe tener un legislador de intérprete de los hechos sociales para poder [cortan sonido] plasmarlos en normas, así es que este es un proyecto que seguramente y el tiempo nos dará la razón a quienes vamos a votar negativamente, no va a solucionar los problemas de criminalidad, no va a solucionar los problemas mucho menos de las víctimas, no va a solucionar los problemas que de una u otra manera aquejan a nuestras ciudades, a nuestros municipios, muchas gracias Presidenta”[265] (énfasis añadido).

 

En consecuencia, el Senador coordinador de ponentes Germán Varón Cotrino explicó en términos generales el proyecto y señaló las razones del incremento punitivo de algunos delitos, en especial, de aquellos en contra de la propiedad[266]. De esta manera, sometieron a votación la proposición de archivo[267] y la de dar debate al proyecto[268]. La segunda fue aprobada e iniciaron la discusión del articulado. Con todo, los congresistas no aludieron de forma explícita a la modificación propuesta en el inciso 1° del artículo 8° de la iniciativa. El debate continuó y algunos artículos fueron aprobados en bloque al término de la sesión. Sin embargo, la discusión de la norma objeto de control fue pospuesta para el siguiente debate.

 

92. En la sesión del 21 de diciembre de 2021, nuevamente, varios senadores presentaron su oposición a la iniciativa. Algunos de ellos decidieron retirarse del debate a manera de protesta para no votar el articulado[269] y otros presentaron una carta formal a algunos congresistas de Estados Unidos y a varios organismos internacionales que dejaron como constancia[270]. En todo caso, no configuraban una mayoría, ni hicieron una referencia explícita al inciso 1° del artículo 8° del proyecto[271]. El senador coordinador de ponentes señaló que la norma objeto de discusión podía aprobarse en los términos establecidos en una proposición avalada[272]. Por esa razón, la disposición fue sometida a votación nominal y acogida[273]. El texto definitivo aprobado por la plenaria del Senado de la República fue publicado en la Gaceta 1923 del 29 de diciembre de 2021[274]. Aquel coincide con los términos que actualmente contempla la ley.

 

Conciliación de textos aprobados

 

93. Los textos de las plenarias fueron conciliados. En cuanto al artículo 8° del proyecto, los representantes de ambas cámaras decidieron acoger el texto aprobado en el Senado de la República. Las diferencias entre los textos aprobados eran de digitación. De manera que, durante el trámite, el contenido normativo se mantuvo.

 

94. A partir de lo expuesto, la Sala concluye que la fórmula finalmente adoptada en el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022 coincide con la propuesta inicialmente para el debate. En todo caso, esa norma no fue justificada de forma explícita a lo largo del debate legislativo. En efecto, ni la exposición de motivos, ni los informes de ponencia, ni los argumentos expuestos por los congresistas en los distintos debates presentaron argumentos concretos para defender o cuestionar el aumento punitivo contenido en la disposición analizada por la Corte. Los razonamientos presentados estuvieron limitados a demostrar que el inciso segundo del artículo tenía una relación estrecha con la protección reforzada que merecían los integrantes de la fuerza pública. Por lo tanto, el precepto no fue adoptado como consecuencia de la discusión y el consenso de las instancias legislativas.

 

El contenido normativo cuestionado desconoció el principio de proporcionalidad y razonabilidad de las penas porque el Legislador no presentó argumentos para establecer el ámbito punitivo de la sanción

 

95. Para justificar la conclusión expuesta, la Sala analizará (i) el alcance del incremento punitivo establecido en el contenido normativo acusado. Luego, establecerá que los debates legislativos permiten evidenciar que el Legislador (ii) no consideró elementos fácticos para justificar la expedición de la norma. Tampoco (iii) valoró objetivamente los elementos del tipo penal para establecer una consecuencia razonable frente a la comisión de la conducta; ni, (iv) expuso argumentos para justificar que la medida respetaba de manera estricta y reforzada el principio de la libertad personal, o que permitiría alcanzar el fin resocializador de la pena. Y, finalmente, aplicará un juicio de proporcionalidad para en su intensidad intermedia para establecer si la medida resulta o no constitucional.

 

96. Alcance del incremento punitivo. Antes de la entrada en vigencia del contenido normativo objeto de control, el inciso primero del artículo 104 del Código Penal establecía una sanción de 400 a 600 meses de prisión para el delito de homicidio agravado. Con la aprobación del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8 de la Ley 2197 de 2022, el Legislador modificó el marco punitivo establecido para esa conducta al incrementar la sanción en el mínimo. En consecuencia, estableció una pena de prisión de 480 a 600 meses de prisión.

 

La Sala advierte que este cambio normativo implicó un endurecimiento sustancial de la sanción para el delito de homicidio agravado. En efecto, el artículo 61 del Código Penal establece los fundamentos para individualizar la sanción del delito. Esa norma dispone que el juez competente debe dividir el ámbito punitivo de la sanción en cuatro cuartos. Luego, para definir la pena a imponer, debe atender a unas reglas especiales que definen el cuarto del ámbito de movilidad punitiva en el que el juez debe definir la sanción correspondiente[275]. Eso significa que las modificaciones en cualquiera de los extremos de la pena impactan todos los ámbitos de dosificación punitiva. De esta manera, el incremento punitivo en el extremo mínimo de la pena impactó todos los extremos punitivos de cada cuarto. Esta situación conllevó, de un lado, a una reducción del ámbito de movilidad punitiva que tienen las autoridades judiciales para determinar la sanción a imponer de 50 meses a 30 meses. Y, del otro, a un endurecimiento punitivo mayor de los homicidios agravados cometidos en circunstancias de menor gravedad.

 

Para la Sala, el incremento punitivo introducido en el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022 responde al ejercicio de la potestad de configuración normativa que la Constitución reconoce al Legislador en materia penal. Esa facultad le permite, entre otros asuntos, graduar las penas a partir de consideraciones o valoraciones éticas, sociales o de oportunidad. Sin embargo, el ejercicio de esa potestad no puede ser arbitrario o caprichoso. Aquel debe respetar los límites dispuestos en la Constitución, entre ellos, el principio de proporcionalidad.

 

97. El Legislador no contó con elementos fácticos para valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción. Tal y como lo señaló esta providencia en los fundamentos jurídicos 66 y 67, durante el trámite legislativo, el Congreso debe contar con elementos empíricos que le permitan valorar la pertinencia de acoger una sanción penal desde el punto de vista de la proporcionalidad. En atención a los trámites legislativos reseñados previamente, en este caso, la Sala advierte que los congresistas no deliberaron, ni aprobaron la iniciativa con fundamento en elementos empíricos que les permitieran valorar la norma objeto de discusión de cara a garantizar el principio de proporcionalidad. Incluso, en el proceso de formación legislativa de la norma subrogatoria, varios congresistas advirtieron la ausencia de esos elementos para efectos de adelantar una discusión democrática y responsable con la ciudadanía (fundamentos jurídicos 85 y 86).

 

98. Los argumentos expuestos durante los debates no estuvieron dirigidos a valorar de forma objetiva los elementos del tipo penal, ni las condiciones en las que ocurren los homicidios agravados para justificar la imposición de la sanción. En efecto, la Corte evidencia que, durante los debates legislativos, los congresistas no se refirieron a: (i) la importancia del bien jurídico tutelado; (ii) la gravedad de la amenaza o ataque a ese interés protegido; (iii) la repercusión de esa afectación en el orden social; (iv) el ámbito diferenciado (dolo o culpa) de responsabilidad subjetiva del presunto infractor; ni a (v) la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios preventivos igualmente idóneos, tal y como lo demuestran los fundamentos jurídicos 75 a 94 de esta sentencia.

 

99. Durante las discusiones parlamentarias, los congresistas no precisaron en qué sentido el incremento en la sanción respetaba de forma estricta y reforzada el principio de la libertad personal, ni explicaron de qué manera garantizaba el fin de la resocialización. A pesar de que la expedición de la norma subrogatoria significaba ratificar un incremento punitivo considerable, los congresistas no argumentaron la pertinencia de insistir en el aumento de la pena para el delito de homicidio. La Sala advierte que los trámites legislativos no contaron con razonamientos que justificaran esa decisión. Por el contrario, en la discusión de la norma subrogatoria, algunos representantes y senadores argumentaron que las medidas de la iniciativa generaban un impacto en el hacinamiento carcelario y en el ECI en materia penitenciaria y carcelaria (fundamentos jurídicos 85, 88 y 91). En otras palabras, manifestaron que aquellas no respetaban el principio de la libertad personal.

 

El Legislativo tampoco argumentó por qué incrementar la pena para los homicidios agravados cometidos en el extremo inferior y mantener la sanción para el límite superior era proporcional para garantizar el fin resocializador de la pena y respetar de manera estricta y reforzada el principio de la libertad. De manera que, no tuvo en cuenta el contexto fáctico que afronta el sistema penitenciario y carcelario en la actualidad sobre el que recae la declaratoria de un ECI, el cual ha conllevado a una vulneración masiva y sistemática de los derechos de las personas privadas de la libertad que les impide alcanzar una resocialización efectiva.  

 

100. El incremento punitivo dispuesto en las normas objeto de control no supera el juicio integrado de razonabilidad y proporcionalidad en su intensidad intermedia. Tal y como se estableció previamente, esta modalidad del juicio implica verificar que la norma: (i) persiga un fin constitucionalmente importante; y, (ii) resulte efectivamente conducente para alcanzar el fin que persigue el legislador con su expedición. De superar lo anterior, procede analizar la proporcionalidad en sentido estricto.

 

En esta oportunidad, la Sala advierte que la ausencia de fundamentación en los trámites legislativos reseñados impide concluir que la disposición acusada persigue un fin constitucionalmente importante; y, es efectivamente conducente para alcanzarlo. Lo anterior, porque, de un lado, la protección de la vida, a través de la penalización de las conductas que la afectan, ya estaba dada con la pena inicialmente prevista para ese delito. Y, del otro, el Legislador no expuso las razones por las cuales resultaba oportuno aumentar las penas previstas para proteger la vida de los ciudadanos, o alcanzar otros propósitos constitucionales. Bajo ese escenario, resulta imposible evaluar si el incremento punitivo es o no efectivamente conducente para proteger el derecho a la vida. Por tanto, la medida no supera el juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia.

 

101. Conclusión. En este caso, la Corte advierte que el Legislador no cumplió con esa fundamentación mínima que le exige el respeto por el principio de proporcionalidad. En ese sentido, excedió su libertad de configuración normativa en materia punitiva. Como se demostró en los fundamentos jurídicos 75 a 94, el Congreso omitió justificar el incremento punitivo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. En ese sentido, decidió aumentar la pena del delito de homicidio agravado sin contar con elementos fácticos que le permitieran valorar si las condiciones en las que ocurren ese tipo de delitos son de tal importancia que ameritan incrementar la pena ya prevista con el fin de otorgar una protección especial del bien jurídico tutelado por parte del Legislador. Tampoco argumentó por qué incrementar la pena para los homicidios agravados en el extremo inferior de la sanción y mantenerla en el límite superior era proporcional, garantizaba el fin resocializador de la pena y respetaba de manera estricta y reforzada el principio de la libertad. En ese sentido, la norma no contó con una fundamentación mínima desde el punto de vista empírico, relacionada con la naturaleza del bien jurídico protegido; la responsabilidad subjetiva del infractor; o, la actitud procesal del imputado; capaz de justificar la proporcionalidad y razonabilidad de la medida.

 

Adicionalmente, la medida implementada no supera el juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia. La falta de justificación el Legislador impidió determinar cuál era el fin constitucional importante perseguido por el incremento punitivo. Lo anterior, en la medida en que la protección del derecho a la vida estaba dada con la criminalización inicial de la conducta y el Congreso no señaló las razones por las cuales el incremento punitivo resultaba conducente para materializar esa protección.

 

102. Por consiguiente, la Sala declarará inexequible el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022[276], por el desconocimiento del principio de proporcionalidad fundado en una ausencia de justificación de la medida en los términos establecidos por la jurisprudencia dentro del marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria.

 

Síntesis de la decisión

 

103. La Sala estudió la demanda de inconstitucionalidad formulada por los accionantes contra expresiones y normas contenidas en los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 2098 de 2021, “[p]or medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforma el Código Penal (Ley 599 de 2000), el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, Ley Gilma Jiménez”. Lo anterior, por el presunto desconocimiento (i) del artículo 34 superior, (ii) de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática del trámite legislativo, y (iii) del principio de proporcionalidad de las penas, comprendido en el marco de la declaratoria del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Según los demandantes, los primeros 25 artículos eran contrarios al artículo 34 de la Carta porque regulaban la pena de prisión perpetua revisable. Por su parte, el artículo 27 acusado desconocía los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia porque regulaba un asunto que no tenía que conexidad con el objeto de la norma que lo contenía y fue incluido en el último debate sin discusión previa. Asimismo, vulneraba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal porque fue proferido sin justificación.

 

104. Como cuestiones previas, la Corte estableció que: (i) se configuró el fenómeno de la cosa juzgada absoluta en relación con la Sentencia C-155 de 2022[277], respecto de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021. Además, (ii) precisó que el control de constitucionalidad está limitado a las censuras formuladas por el demandante que reúnan los requisitos de aptitud. Por tanto, no debe pronunciarse respecto de otros reproches planteadas por los intervinientes.

 

105. Finalmente, la Sala estableció que el artículo 27 acusado fue subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. Al respecto, determinó que las disposiciones señaladas tienen contenidos normativos idénticos. En ese sentido, en principio, este Tribunal mantiene su competencia para pronunciarse de fondo, siempre que las censuras propuestas resulten admisibles para analizar un precepto idéntico ubicado en otro cuerpo normativo. Respecto de los cargos por consecutividad, identidad flexible y de unidad de materia, estableció que aquellos carecen de aptitud en el escenario de la subrogación porque están estrechamente vinculados con la vigencia de la norma cuestionada. En cuanto al cargo por vulneración del principio de proporcionalidad, consideró que la censura mantiene su aptitud en el escenario de la subrogación porque está relacionada directamente con el contenido de la norma y el respeto de la Constitución durante su formación. Por lo tanto, la subrogación normativa no generó un cambio sustancial que impidiera un pronunciamiento de fondo. Asimismo, estudió la aptitud del cargo en este nuevo contexto y determinó que el reproche es claro, cierto, específico, pertinente y suficiente.

 

106. Con fundamento en lo anterior, consideró que la Sala debía determinar si: ¿el incremento de la pena establecida para el delito de homicidio agravado, previsto en el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, es contrario al principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria?

 

107. Para dar solución al problema jurídico propuesto reiteró su jurisprudencia sobre: (i) los límites a la libertad de configuración normativa del Legislador en materia penal; (ii) el principio de proporcionalidad como parámetro de constitucionalidad en materia de fijación y aumento de penas; y, (iii) el alcance del principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. Con fundamento en ello, estudió el cargo propuesto.

 

108. La Sala sostuvo que, en materia de dosificación punitiva, el Legislador debe respetar el principio de proporcionalidad comprendido en el marco del ECI en materia penitenciaria y carcelaria. En ese sentido, señaló que el Congreso debió cumplir con el estándar constitucional que exige el respeto del principio de proporcionalidad tanto en la norma subrogada, como en la subrogatoria.

 

109. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación consideró que para estudiar la constitucionalidad del artículo 27 de Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, la Corte debía evaluar las actuaciones del Legislador durante el proceso de formación de la voluntad legislativa de ambas normas para determinar si respetó el principio de proporcionalidad y de razonabilidad en materia de penas, en el marco del ECI penitenciario y carcelario. Por lo tanto, la Sala presentó un recuento del debate legislativo que dio lugar al artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 y del trámite democrático que conllevó a la expedición del inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. Luego, estableció el alcance del contenido normativo objeto de control. A partir de ello, identificó que el Legislador no (a) contó con elementos fácticos que le permitieran valorar la razonabilidad del incremento punitivo de cara a proteger el bien jurídico tutelado. Tampoco, (b) valoró objetivamente los elementos relevantes para establecer la sanción correspondiente a la conducta; ni, (c) expuso argumentos que justificaran que la pena a imponer respetaba de manera estricta y reforzada el principio de la libertad personal y respondía al fin resocializador de la pena. Y, finalmente, aplicó un juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia para valorar la razonabilidad de la medida. Con fundamento en ello, concluyó que la ausencia de justificación en la adopción de la medida impide asegurar que la medida persigue un fin constitucional importante y es efectivamente conducente para ese propósito. En consecuencia, el incremento punitivo resulta desproporcionado.

 

110. Por todo lo anterior, la Sala Plena determinó que la disposición acusada, subrogada por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022, desconoció el principio de proporcionalidad y razonabilidad en materia penal, en el marco del ECI penitenciario y carcelario. Lo expuesto, porque el Legislador omitió justificar esa decisión de política criminal en los elementos establecidos por la jurisprudencia. En consecuencia, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-155 de 2022, en relación con las normas de la Ley 2098 de 2021 respecto de las cuales declaró la inexequibilidad sobreviniente y declarar la inexequibilidad del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022. 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-155 de 2022, en relación con las normas de la Ley 2098 de 2021 respecto de las cuales la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad sobreviniente con efectos retroactivos.

 

SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, subrogado por el inciso 1° del artículo 8° de la Ley 2197 de 2022.

 

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 

Presidenta

 

NATALIA ÁNGEL CABO

 

Magistrada

 

DIANA FAJARDO RIVERA

 

MAGISTRADA

 

Con aclaración de voto

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

 

Magistrado

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Magistrado

 

Con salvamento parcial de voto

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Magistrado

 

Con salvamento parcial de voto

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Magistrada

 

Con salvamento parcial de voto

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

 

Magistrado (E)

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

 

Magistrado

 

Con aclaración de voto

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

 

Secretaria General

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

A LA SENTENCIA C-383/22

 

Referencia: Expediente D-14.613

 

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10°, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 2098 de 2021, “[p]or medio de la cual se reglamenta la prisión perpetua revisable y se reforma el Código Penal (Ley 599 de 2000), el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) y se dictan otras disposiciones, Ley Gilma Jiménez”.

 

Magistrado sustanciador (E):

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, me permito apartarme de la decisión consistente en pronunciarse de fondo frente al cargo formulado contra el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021, que incrementaba el mínimo de las penas para algunas circunstancias de agravación del homicidio -contenidas en el artículo 104 del Código penal-, puesto que el cargo resultaba a todas luces inepto por incumplir el requisito del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 de señalar las normas constitucionales que se consideraron infringidas.

 

Los demandantes construyeron el cargo señalando que el legislador “excedió su libertad de configuración en materia penal y desconoció el ECI que existe en el sistema penitenciario y carcelario”, y contrastaron la norma con la jurisprudencia constitucional que ha desarrollado la figura del estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, en lugar de hacerlo con alguna norma de la Constitución Política, que es el parámetro de control constitucional.

 

Tal falencia no puede ser superada bajo el principio pro actione, ni mucho menos permite la creación de un nuevo estándar de control constitucional abstracto a partir de las consideraciones jurisprudenciales sobre un estado de cosas inconstitucional (ECI), como el declarado en materia penitenciaria y carcelaria. Si bien es cierto que la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado ampliamente sobre la grave vulneración de los derechos fundamentales que padece la población privada de la libertad, lo ha hecho en sede de control constitucional concreto y a partir de una situación fáctica de sistemática violación de derechos. De hecho, el citado estándar constitucional mínimo al que alude la ponencia para valorar la constitucionalidad de la norma, ha tenido lugar en sentencias de tutela, en las que, además, se ha formulado en calidad de propuesta de lineamiento para el diseño y ejecución de políticas públicas.

 

Trasladar el análisis de la aplicación de la norma en los casos concretos a la constitucionalidad de la norma en abstracto, resulta, no solamente antitécnico, sino también invasivo de las facultades del legislador en el ejercicio de la libertad de configuración de la política criminal como política pública. Muestra de ello es que, al desarrollar el juicio de proporcionalidad en sentido intermedio, la ponencia invierte la carga de la presunción de constitucionalidad, cuando incluye en el juicio de idoneidad la exigencia de que el legislador determine empíricamente que la medida resulta efectivamente conducente para alcanzar el fin pretendido. Sin embargo, no resulta razonable que en el juicio de proporcionalidad que la Corte efectúa sobre las normas que gozan de una presunción de constitucionalidad, establezca un nuevo criterio según el cual la ausencia de evidencia empírica implica falta de idoneidad de la medida y por tanto su inconstitucionalidad. A la anterior conclusión se llega por la vía de elevar -erróneamente- a parámetro de control constitucional el estándar constitucional mínimo fijado por la jurisprudencia, exigencia que no plantea el texto superior y que pasa por alto los retos frente a la naturaleza del fundamento empírico.

 

Como es evidente, los datos empíricos que permiten valorar las deficiencias en la criminalización secundaria -persecución y enjuiciamiento- o terciaria -ejecución de penas-, se obtienen a partir de una evaluación de los procesos judiciales que han tenido lugar o que se encuentran en marcha, pues allí puede determinarse si la capacidad de los operadores, los recursos y otros elementos, son suficientes o requieren ajustes, y si los establecimientos carcelarios son adecuados y suficientes. Asunto muy distinto, es supeditar la fase de criminalización primaria -tipificación de conductas- a elementos empíricos que no existen, y que sólo es posible conocer tras la aplicación de la norma penal que se adopta y su posterior evaluación. Este es el caso de la norma que aumentaba las sanciones para algunos de los agravantes del homicidio, declarada inconstitucional en esta sentencia. En este sentido, la libertad de configuración del legislador se acentúa en sede de criminalización primaria en la que corresponde escoger entre muchos medios el que se considere más adecuado para enfrentar un fenómeno complejo. No puede pretenderse sustituir el juicio del legislador por la vía de una pretendida evidencia empírica imposible de aportar antes de que exista la norma penal.

 

En definitiva, el ECI atiende a una violación masiva de derechos fundamentales que requiere decisiones estructurales para ser superadas pero que, sin embargo, no crea un sistema normativo de rango constitucional que sirva de parámtero para adelantar el control abstracto de constitucionalidad. En cambio, debe mantenerse el análisis de proporcionalidad respetando el precedente, esto es, circunscribiéndolo a los criterios con los que la Corte ha valorado la expedición de normas de naturaleza penal, que incluyen la importancia del bien jurídico, la gravedad de la amenaza o el daño, la repercusión en el orden social, o la imputación subjetiva.

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Magistrado

 

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Referencia: Sentencia C-383 de 2022

 

Magistrado ponente (e): Hernán Correa Cardozo

 

1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el presente salvamento parcial de voto en relación con la sentencia de la referencia. Esto, porque, si bien comparto la decisión de estarse a lo resuelto en la sentencia C-155 de 2022, respecto de los artículos 1 a 26 de la Ley 2098 de 2021, disiento de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 27 de la Ley 2098 de 2021. Lo anterior, con fundamento en tres razones. Primero, la integración normativa de los artículos 27 de la Ley 2098 de 2021 y 8 de la Ley 2197 de 2022 no era procedente. En consecuencia, la Corte no tenía competencia para pronunciarse sobre la norma subrogatoria. Segundo, en gracia de discusión, de entenderse procedente la referida integración normativa, el cargo formulado por el actor en relación con dicha norma no satisfacía las exigencias de la jurisprudencia constitucional. Tercero, de acreditarse la competencia de la Corte y de entenderse apta la demanda, lo cierto es que, en el trámite legislativo que culminó con la expedición del artículo 8 de la Ley 2197 de 2022, el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias que declararon el ECI del sistema penitenciario y carcelario.

 

2. La integración normativa de los artículos 27 de la Ley 2098 de 2021 y 8 de la Ley 2197 de 2022 no era procedente, por lo que la Corte no tenía competencia para pronunciarse sobre la norma subrogatoria. Conforme a la jurisprudencia constitucional, en casos de subrogación, la integración normativa solo es procedente si “la norma subrogada y la subrogatoria tienen (…) idéntico contenido”[278]. En el caso concreto, las disposiciones demandada e integrada no son idénticas, habida cuenta de sus disimiles (i) estructuras, (ii) finalidades y (iii) contenidos normativos. En relación con la estructura, el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 solo prevé una circunstancia de agravación punitiva[279], mientras que el artículo 8 de la Ley 2197 de 2022 prevé dos circunstancias de agravación punitiva[280]. Respecto de las finalidades, el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 agrava por igual las conductas descritas en la norma, mientras que el artículo 8 de la Ley 2197 de 2022 tiene por objeto cualificar la gravedad de las conductas. En cuanto al contenido normativo, el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 prevé que la única circunstancia de agravación punitiva prescrita en la norma se activa en diez supuestos de hecho, mientras que el artículo 8 de la Ley 2197 de 2022 dispone, de un lado, siete supuestos de hecho para activar la primera circunstancia de agravación punitiva y, de otro lado, cinco supuestos de hecho para configurar la segunda circunstancia de agravación punitiva. Por lo anterior, en el presente asunto, la Corte no tenía competencia para pronunciarse sobre la norma subrogatoria. Por último, la Corte ha reiterado que, “en todos los casos en los que la Corte se ha pronunciado sobre una norma subrogatoria, la justificación ha sido la misma: la norma jurídica acusada no se ha modificado (…), a pesar de que la regla en ella contenida ya no repose en el artículo de la ley que se acusó, sino en otro proferido con posterioridad”[281].

 

3. En gracia de discusión, de entenderse procedente la referida integración normativa, el cargo formulado por el actor en relación con el artículo 27 de la Ley 2098 de 2021 no satisfizo las exigencias de la jurisprudencia constitucional. Primero, el cargo no satisfizo el requisito de certeza, por cuanto se fundó en inferencias subjetivas sobre el alcance de la disposición demandada. En efecto, en su demanda, los accionantes afirmaron que el artículo 27 ibidem desconoce las sentencias que declararon el ECI del sistema penitenciario y carcelario. Sin embargo, de la lectura de esta disposición no se advierte, siquiera prima facie, que la misma tenga por objeto modificar las condiciones actuales del sistema penitenciario y carcelario. Segundo, el cargo no satisfizo el requisito de especificidad, porque los demandantes omitieron explicar, con argumentos concretos, de qué manera la norma objeto de control desconoce los mandatos previstos por la Constitución. Esto impide verificar si existe una verdadera oposición entre el contenido normativo acusado y los preceptos superiores presuntamente vulnerados. Tercero, el cargo no satisfizo el requisito de pertinencia, debido a que los demandantes no señalaron cuál es la disposición constitucional que desconoce la disposición acusada. Por el contrario, se limitaron a señalar que el cargo se funda en el presunto desconocimiento de las sentencias que declararon el ECI del sistema penitenciario y carcelario, a pesar de que dichas sentencias no constituyen parámetro de control constitucional.

 

4. En todo caso, en el trámite legislativo que culminó con la expedición del artículo 8 de la Ley 2197 de 2022, el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias que declararon el ECI del sistema penitenciario y carcelario. En efecto, mediante la exposición de motivos de la Ley 2197 de 2022, el Gobierno nacional indicó que el aumento de las penas de prisión se funda en “los altos niveles de crímenes y de reincidencia”[282]. Al respecto, manifestó que esta situación hace necesario “desarrollar una política general preventiva que permita la efectiva aplicación de las normas penales, constituyendo una reafirmación a las expectativas del cumplimiento de las normas jurídicas que cualquier persona tiene y que se ven quebrantadas al cometer el delito”[283]. Para justificar su decisión, en la exposición de motivos, presentó “un análisis (i) del nivel agregado de delitos en el país, para luego abordar (ii) el nivel de reincidencia en el sistema penal Colombiano”[284]. En relación con este asunto se presentaron múltiples intervenciones de los congresistas. Estas intervenciones, que son citadas in extenso por la sentencia, ponen de presente que el Legislador contó con elementos suficientes para valorar (i) la importancia del bien jurídico tutelado; (ii) la gravedad de la amenaza o ataque a ese interés protegido; (iii) la repercusión de esa afectación en el orden social y (iv) la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios preventivos igualmente idóneos. A su vez, permiten concluir que el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en las sentencias que declararon el ECI del sistema penitenciario y carcelario. En particular, en la sentencia T-762 de 2015 que, entre otras, dispuso que “la política criminal debe estar sustentada en elementos empíricos”, debido a que “uno de los puntos álgidos y problemáticos de la política criminal es la ausencia de fundamentación empírica” de este tipo de decisiones, que “afecta[n] transversalmente todas las etapas de la misma”. En estos términos, el Congreso satisfizo el estándar fijado por la jurisprudencia constitucional, por cuanto justificó, de manera razonable, el contenido del artículo 8 de la Ley 2197 de 2022. Por tanto, esta norma ha debido ser declarada exequible.

 

Fecha ut supra,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Magistrada