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SENTENCIA C-653/01 REFERENCIA: EXPEDIENTE D-3313 Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo del
artículo 26 de la Ley 200 de 1995 "Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único." DEMANDANTES:
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Y JUAN CARLOS HINCAPIÉ MEJÍA. TEMAS:
DERECHO DISCIPLINARIO. FALTAS VAGA E INDETERMINADA DERECHO
DISCIPLINARIO: SANCIONES INDEFINIBLES IGUALDAD:
CLASIFICACIONES INFRA Y SUPRA INCLUSIVAS SON INADECUADAS MAGISTRADO PONENTE: DR. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA BOGOTÁ, D.C, JUNIO VEINTE (20) DE DOS MIL UNO
(2001). I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Roberto Augusto Serrato Valdés y
Juan Carlos Hincapié Mejía, con fundamento en los artículos 40 numeral 6, y 241
numeral 4, de la Constitución Política, demandaron la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 26 de la Ley 200 de 1995. Por auto del trece (13) de diciembre de dos mil
(2000), el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista
la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la presentación de la
demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso
de la República, al señor Ministro de Justicia y del Derecho y al Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación,
entra la Corte a decidir. A. Norma acusada El siguiente es el texto de la norma acusada, con
la advertencia que se subraya el parágrafo demandado. "Ley 200 de 1995 (Julio 28) "Por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único" "ARTÍCULO 26. Causales de Mala Conducta.
Las anteriores faltas constituyen causales de mala conducta para los efectos
señalados en el numeral 2º del artículo 175 de la Constitución Política cuando
fueren realizadas por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, Auditor General y
Miembros del Consejo Nacional Electoral. PARAGRAFO. El funcionario de la Procuraduría
General de la Nación que viole el debido proceso incurrirá en causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar." B. La demanda El actor estima que el parágrafo del artículo 26
de la ley 200 de 1995, desconoce el artículo 13 de la Constitución. El cargo de
la demanda puede sintetizarse, así: La norma acusada es inconstitucional, porque no
es explicable que el legislador incluya únicamente a los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación, como susceptibles de sanción disciplinaria
de mala conducta por violar el debido proceso, pues a juicio del actor, tal
sanción debe ser predicable de cualquier servidor público, sin tener en
consideración la entidad para la cual laboran, sino el daño que causan al
derecho fundamental protegido por la norma. Por tanto, es evidente el trato discriminatorio
que se da en un proceso disciplinario por violación al debido proceso, seguido
contra un servidor público de la Procuraduría General de la Nación y otro que
se adelante frente a cualquier otro funcionario estatal que tenga competencia
disciplinaria. Concluye afirmando que aunque sería factible
demandar únicamente el acápite del parágrafo de la norma demandada, tal acción
conduciría al error de ampliar por vía de la interpretación constitucional una
sanción que el legislador omitió consagrar. C. Intervenciones En el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de la norma acusada, no se presentó
intervención alguna. D. Concepto del Procurador General de la Nación Por medio del concepto número 2454 del 22 de
febrero de 2001, el Procurador General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible el parágrafo del artículo 26 de la
ley 200 de 1995. Para el Ministerio Público, no existe razón que
justifique el trato sancionatorio diverso, para unos y otros servidores, cuya
función está determinada en la observancia misma del debido proceso, pues no
puede negarse que igual o mayor lesión causa la violación del debido proceso,
producto de la decisión de un juez, magistrado o fiscal, en ejercicio de su
función de administrar justicia, que la que pueda cometer un funcionario de la
Procuraduría General de la Nación. La gravedad de tal conducta no se
desnaturaliza o pierde importancia, cuando la misma es cometida por
funcionarios no adscritos a la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, considera que la mencionada
causal debe estar dirigida a la totalidad de los funcionarios a quienes dentro
del ejercicio de sus funciones deban observar las formas propias de cada
juicio. Por tanto, afirma que el parágrafo del artículo
26 de la ley 200 de 1995, resulta discriminatorio, pues establece una
diferencia de trato que no tiene sustento alguno, y aunque bien podría decirse
que el parágrafo acusado es conforme a la Constitución, salvo la referencia que
allí se hace de la Procuraduría General de la Nación, quedando su texto
omnicomprensivo de todos los servidores públicos; entendiéndose que cualquier
funcionario que viole el debido proceso incurrirá en causal de mala conducta,
esa extensión contraría los principios que rigen la función de control constitucional
y que exige que en casos como el presente, donde se debe hacer extensible una
causal de mala conducta a sujetos no consagrados en el supuesto inicial de la
norma, se opte por la exclusión del precepto del ordenamiento, para
salvaguardar los derechos de éstos. Advierte, que con la exclusión del parágrafo
demandado, en manera alguna la violación del debido proceso por un funcionario
de la Procuraduría General u otra entidad queda desprovista de sanción, toda
vez que el artículo 40 del Código Disciplinario Único, impone a los servidores
públicos el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución Nacional y los
Tratados Públicos, en donde el debido proceso ocupa un lugar privilegiado. En
estos términos, la violación del debido proceso en una actuación judicial o
administrativa implica violación de un deber sancionado conforme a la Ley 200
de 1995. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Primera.- Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241
numeral 4, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas
de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en
la demanda que se estudia. Segunda.- Lo que se debate. 2.1. Se afirma que el parágrafo del artículo 26
de la ley 200 de 1995, es discriminatorio, al establecer que incurrirán en
causal de mala conducta, únicamente los funcionarios de la Procuraduría General
de la Nación, que violen el debido proceso; sin tener en consideración a la
totalidad de los servidores públicos, quienes dentro del ejercicio de sus
funciones pueden incurrir en la mencionada violación. 2.2. Corresponde a esta Corporación decidir si,
tal como lo plantean los ciudadanos demandantes, del precepto acusado puede
inferirse violación del derecho a la igualdad, o si por el contrario, la norma
establece una diferencia, en razón del poder disciplinario preferente que
ejercen los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación. (Hasta aquí la ponencia elaborada inicialmente
por el Magistrado Dr. Alfredo Beltrán Sierra) Tercera.- La norma viola el principio de igualdad 3.1 La norma establece una clasificación entre
funcionarios de la Procuraduría y los demás funcionarios públicos. Sólo serán
sancionados por incurrir en una causal de mala conducta los funcionarios de la
Procuraduría que en el desarrollo de sus actuaciones violen el debido proceso.
El problema jurídico a la luz del principio de igualdad es si esta
clasificación se funda en un criterio objetivo y razonable o si por el
contrario es discriminatoria. La Corte ha establecido una metodología para
distinguir entre clasificaciones legítimas y clasificaciones discriminatorias.
Para resolver el problema jurídico se seguirá dicha metodología. 3.1.1. La intensidad del test de igualdad cuando
el legislador tipifica faltas disciplinarias es la ordinaria, que equivale al
test leve de razonabilidad. La razón de ello radica en que, por un lado, la
facultad de dictar códigos. Incluido el Código Disciplinario. Radica en el
Congreso de la República (art. 150 núm. 2 C.P.) y, por el otro, la Constitución
expresamente ordena a la ley determinar lo relativo al régimen disciplinario de
todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General de la Nación
dicho organismo (art. 279 C.P.). Sobre la aplicación de un test leve en el
escrutinio de constitucionalidad de leyes expedidas en desarrollo de una
facultad otorgada a un órgano constitucional la Corte ha sostenido: "(C)uando se trata
de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio
democrático (C.P., artículo 150), esta Corporación ha considerado que el juicio
de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el
trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad
permitida por la Constitución Política1. Dado que esta modalidad del
juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el legislador goza de una
amplia libertad de configuración política, el grado de intensidad del
escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser de tal magnitud
que termine por sustituir la función que le corresponde desarrollar al Congreso
como representante de la voluntad popular." 2 3.1.2. El fin de preservar el respeto al debido
proceso en las actuaciones disciplinarias es legítimo. El legislador puede
propender por el objetivo de que en el ejercicio de la función de control,
especialmente en materia del ejercicio de la vigilancia de la conducta oficial
de quienes desempeñen funciones públicas (art. 277 núm. 6 C.P.), se respeten
los derechos fundamentales de los investigados, en especial el derecho al
debido proceso administrativo. Tal finalidad es especialmente valiosa en un
Estado de derecho, donde los funcionarios públicos están sujetos a la
Constitución y a la ley y las actuaciones públicas deben enmarcarse dentro de
los causes y límites previamente definidos en ellas. 3.1.3. Para el logro de la finalidad de
garantizar la preservación del debido proceso en las actuaciones
disciplinarias, el legislador igualmente puede hacer distinciones o establecer
clasificaciones entre los distintos funcionarios públicos. Este es el caso por
ejemplo del trato dado a los funcionarios encargados de ejercer el control disciplinario.
Justificado por la incidencia que sus tareas investigativa y sancionatoria
tienen sobre los derechos de los demás funcionarios públicos .,
el cual difiere del trato dado a los demás servidores del Estado. 3.1.4. Sin embargo, sancionar únicamente a los
funcionarios de la Procuraduría no es adecuado para alcanzar el fin buscado por
la norma. Esto por dos motivos: primero, porque ni excluir a otros funcionarios
que ejercen la potestad disciplinaria, segundo, ni incluir todas las
actividades que ejercen los funcionarios de la Procuraduría, son medios
adecuados para alcanzar el fin buscado. 3.1.4.1 La exclusión de los demás funcionarios
que ejercen potestad disciplinaria no es adecuada para alcanzar el fin buscado. El artículo demandado define como sujetos activos
de la falta disciplinaria a los funcionarios de la Procuraduría, lo cual
excluye a todos los demás funcionarios del Estado. La cuestión a determinar es
si dicha exclusión es adecuada para garantizar la protección del debido proceso
en las actuaciones disciplinarias. La Corte concluye que no lo es por las
siguientes razones. Si bien es cierto que los funcionarios de la
Procuraduría pertenecen al Ministerio Público y que dicha institución tiene la
misión constitucional específica de proteger los derechos humanos y asegurar su
efectividad (art. 278 núm. 2 C.P.) dentro de los cuales ocupa un lugar
destacado el derecho al debido proceso, éstos no son
los únicos que tienen dicha responsabilidad institucional. En efecto, el
artículo 2º de la Constitución señala que uno de los fines del Estado, y por lo
tanto de los funcionarios investidos de autoridad, es precisamente el de
garantizar la efectividad de los derechos constitucionales. De tal manera que
la misión específica de los funcionarios del Ministerio Público lo es sólo en
un sentido formal, ya que la Constitución estableció una finalidad semejante
para todos los órganos del Estado. En consecuencia, a la luz de esta finalidad
la norma acusada excluye a todos los demás funcionarios del Estado que también
deben respetar el debido proceso en sus actuaciones, lo cual torna inadecuada la
medida para alcanzar el fin buscado.3 Se dirá que no se pueden equiparar los
funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria con todos los demás
funcionarios del Estado. Ello es tan sólo aparentemente correcto puesto que un
sinnúmero de funcionarios que no pertenecen al Ministerio Público también
ejercen la potestad disciplinaria respecto de sus subalternos. En la
Constitución se establece claramente que la función disciplinaria de la
Procuraduría corresponde a una vigilancia superior, de tal manera que dentro de
cada órgano las autoridades señaladas por la ley ejercen un control
disciplinario directo e inmediato sobre sus subordinados. Esta función
disciplinaria se encuadra básicamente dentro de las funciones más amplias de
control interno ordenado por la Constitución para todos los órdenes de la
administración pública (art. 209 incisos 2 C.P.). Es precisamente la Ley 200 de
1995 de la cual hace parte el artículo aquí demandado, la que establece que en
toda entidad u organismo del Estado, excepto la Rama Judicial, debe
constituirse "una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de
conocer en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten
contra sus servidores", siendo la segunda instancia competencia del
nominador (art. 48). Por su parte, el Consejo Superior de la Judicatura y los
Consejos Seccionales ejercen la función disciplinaria sobre los funcionarios de
la rama judicial (art. 256 núm. 3 C.P.), mientras que el Contralor General de
la Nación tiene algunas competencias en el ámbito disciplinario respecto de
responsables del manejo de fondos o bienes públicos (art. 268 núm. 8 C.P.). La clasificación establecida en la norma
demandada no se torna adecuada si el análisis se limita tan solo a los
funcionarios pertenecientes al Ministerio Público. Aún si se toma este universo
limitado de funcionarios que ejercen la potestad disciplinaria dentro de una
institución que tiene la misión formalmente específica de proteger y asegurar
la efectividad de los derechos constitucionales, la clasificación deja de
incluir a otros funcionarios del Ministerio Público que no pertenecen a la
Procuraduría y que también ejercen una potestad disciplinaria. Prima facie
excluye, primero, a los personeros municipales y, segundo, a los funcionarios
de la Defensoría del Pueblo que ejercen la potestad disciplinaria interna
respecto de sus subordinados de conformidad con lo establecido en las leyes
vigentes. En conclusión la clasificación es inadecuada ya
que sancionar exclusivamente a los funcionarios de la Procuraduría que violen
el debido proceso deja por fuera a otros funcionarios igualmente situados
respecto del objetivo que justifica la norma demandada. 3.1.4.2 Incluir todas las actuaciones realizadas
dentro de la Procuraduría no es adecuado para alcanzar el fin buscado. Lo anterior sería suficiente para declarar
inexequible la norma por violar el principio de igualdad. Sin embargo, la Corte
considera necesario subrayar que la norma también es inadecuada porque no
distingue entre actuaciones relativas al ejercicio de la potestad disciplinaria
y otras actuaciones también de competencia de los funcionarios de la
Procuraduría. Ello conduce a que la relación entre el medio empleado por la
norma y el fin buscado por ella sea inadecuada. Si se entiende que el fin buscado por la norma es
asegurar que en ejercicio de la potestad disciplinaria los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación sean especialmente celosos en el respeto al
debido proceso, entonces la norma debería haber precisado su alcance y haberlo delimitado
al ámbito disciplinario. Sin embargo, la disposición acusada es tan general que
cobija todas las actuaciones realizadas por los funcionarios de la
Procuraduría. Esto conduce a que se equiparen actuaciones ajenas al ámbito
disciplinario y actuaciones propias de la órbita de la Procuraduría en general.
Vista a la luz del objetivo legítimo de exigir mayor rigor solamente en los
procesos disciplinarios, dicha equiparación incluye demasiadas actuaciones
diferentes y adicionales, lo cual hace que el medio empleado por el Legislador
carezca de una relación racional con el fin buscado. Cuarta.- La norma demandada viola el principio de
legalidad en materia disciplinaria Esta Corporación ha afirmado que el principio de
legalidad, como salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos, hace
parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las
conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como
disciplinaria. Este principio además protege la libertad individual, controla
la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las
personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado. Por eso es común que
los tratados de derechos humanos y nuestra Constitución lo incorporen
expresamente cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa (artículo 29)4. Esta
Corte también ha señalado que el debido proceso comprende el principio
constitucional de la legalidad de la conducta sancionada y de la pena a
imponer. Así por ejemplo, en jurisprudencia reciente esta
Corporación afirmó "El artículo 29 de la Constitución señala
que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se
le imputa. Eso significa que no sólo las conductas proscritas por la ley y que
dan lugar a sanciones (en materia disciplinaria, las faltas) deben estar
contempladas con precisión, de tal manera que en el caso concreto el
comportamiento observado por la persona encaje exactamente en la descripción
normativa, sino que también las penas, castigos o sanciones tienen que
predeterminarse en la norma general respectiva, de tal manera que entre la
conducta y su consecuencia jurídica exista una relación directa."5 En cuanto a las sanciones, esta Corporación ha
afirmado que "el principio de legalidad de la sanción,
como parte integrante del debido proceso (art. 29 C.P.), exige la determinación
clara, precisa y concreta de la pena o castigo que se ha de imponer a quienes
incurran en comportamientos, actos o hechos proscritos en la Constitución y la
ley. Dichas sanciones además de ser razonables y proporcionadas, no deben estar
prohibidas en el ordenamiento supremo." 6 Tanto en materia penal como disciplinaria, la
garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la
obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas
consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien
cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio
de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege
la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo
estatal.7 Cuando ello
no ocurre así, la norma en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la
conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe
imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación. El mandato superior contenido en el artículo 29
de la Carta Política al preceptuar que "Nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa,
ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas
propias de cada juicio", exige
al legislador definir de
manera clara, concreta e inequívoca las conductas reprobadas
disciplinariamente, el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, el
establecimiento de las reglas sustantivas y procesales para la investigación y
la definición de las autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados8. 2.1 La definición de la conducta es excesivamente
indeterminada. Como ya lo ha sostenido esta Corte, el ejercicio
del poder del Estado a sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus
servidores como mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento
recto del servicio público y leal de la función pública, debe estar revestido
de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas
constitucional y legalmente. Así pues, los principios del debido proceso,
legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley,
reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del
disciplinado, entre otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario
en general9. La norma demandada señala que incurrirá en causal
de mala conducta el funcionario de la Procuraduría que "viole el debido
proceso". La conducta consistente en violar el debido proceso carece del
requisito de precisión que la Constitución exige cuando el Legislador define
acciones u omisiones por las cuales una persona o servidor público puede ser
sancionado. La expresión acuñada por el legislador es demasiado vaga a tal
punto que no ofrece a sus destinatarios criterios determinados previamente de
manera clara en un referente objetivo. Aunque el derecho al debido proceso esta expresamente consagrado en la Constitución, ni de la
Norma Suprema ni de las leyes vigentes se puede deducir con precisión cuáles
son los elementos del debido proceso que debe respetar un funcionario de la
Procuraduría en sus actuaciones. En igual riesgo de ser investigado y
sancionado se encuentra un funcionario que incurra en una irregularidad
contraria a las leyes vigentes que otro que impida el ejercicio del derecho de
defensa dentro de la actuación administrativa. La incertidumbre sobre las
reglas aplicables aumenta enormemente si se reconoce que el debido proceso
administrativo es diferente según sea el tipo de actuación. El proceso debido
cuando se ejerce la potestad disciplinaria es diferente al debido cuando se
aplica el régimen de carrera o cuando se adoptan determinaciones en materia
contractual o cuando se sigue un procedimiento para la expedición de ciertos
actos administrativos que están sometidos a un trámite legal especial. Aún
dentro del ámbito del ejercicio de la potestad disciplinaria, las reglas
propias del proceso disciplinario tienen una importancia diversa a la luz del
debido proceso. Algunas desarrollan su núcleo esencial mientras que otras son
tan sólo instrumentales. Aunque siempre es posible concluir cuál era el
proceso debido en materia administrativa, o específicamente en el ámbito
disciplinario, la Constitución exige que la ley señale de manera clara y previa
los parámetros objetivos que servirán de referente tanto al sujeto activo de
una conducta que puede ser sancionada disciplinariamente como a la autoridad
que ejercerá sobre dicho sujeto la potestad disciplinaria. Si bien el principio de legalidad de la conducta
no es tan estricto en el ámbito disciplinario como en el penal ello no
significa que en este primer campo el grado de vaguedad y de indeterminación pueda
ser tan grande. La Corte, en varias oportunidades ha reconocido
que la tipicidad es también un principio rector en materia disciplinaria. Así,
en la sentencia C-417/93 expresó la Corte: "Las faltas disciplinarias son definidas
anticipadamente y por vía general en la legislación y corresponden a
descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian,
entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de
sus formas, lo que hace que las mismas disposiciones que las consagran
estatuyan, también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables
a quienes incurran en aquellas. Según las voces del artículo 124 de la
Constitución, "la ley determinará la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva".10 Estos criterios aparecen reiterados en la
sentencia C-310/9711 en
la cual se anotó: "También ha dicho que 'uno de los principios
esenciales en materia sancionatoria es el de la tipicidad, según el cual las
faltas disciplinarias no sólo deben estar descritas en norma previa sino que,
además, la sanción debe estar predeterminada'. Dicho principio está consagrado
en nuestra Constitución como parte integrante del debido proceso, pues al tenor
del artículo 29 de la Constitución, 'nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes al acto que se le imputa"'. No obstante, esta Corporación también ha señalado
que como quiera que el ejercicio de la función pública también comprende
deberes y prohibiciones generales, el legislador puede señalar como faltas
disciplinarias el incumplimiento de tales deberes y no incurre en violaciones
al principio de legalidad cuando esa descripción general contiene los elementos
normativos que permiten su concreción. "a) No es fácil establecer de manera
precisa, cuándo una norma deja de contener entre sus prescripciones los
ingredientes normativos requeridos para producir la certeza en lo relativo a la
definición de la conducta; pero lo que si es claro es
que se proscriben las definiciones de una generalidad, vaguedad e
indeterminación que no ofrecen la necesaria certeza requerida para hacer
exigible las consecuencias sancionatorias que se derivan de la conducta
descrita y que le otorgan un amplio poder discrecional a la autoridad encargada
de aplicar la respectiva norma. "b) Cuando el legislador considera
necesario, por razones de técnica legislativa, hacer una descripción genérica
de determinado comportamiento humano en un tipo penal, ello de suyo no implica
violación del principio de legalidad y de su especie, es decir, el principio de
la tipicidad, porque el mismo tipo puede contener por sí mismo los elementos
normativos necesarios para concretar la conducta punible, e incluso, pueden existir otras
normas creadas por aquél, que sirven para complementarlo. Esto último ocurre,
principalmente con las disposiciones contravencionales,
debido en buena medida, a las numerosas circunstancias de modo, tiempo y lugar
en que se presentan las correspondientes conductas y que sirven de fundamento
para su valoración jurídica por quienes deben aplicarla. Sobre este punto se ha
dicho que "la variabilidad de circunstancias hace casi imposible la
minuciosa previsión de las infracciones, algunas de las cuales quedan definidas
como desobediencias genéricas." "Tratándose de faltas disciplinarias, cuya
aplicación corresponde a las autoridades que supervigilan la conducta oficial
de los servidores públicos y a las autoridades administrativas, la doctrina ha
admitido la posibilidad de
que puedan existir faltas, a partir de la transgresión de deberes o
prohibiciones muy generales que se establecen en los estatutos que rigen la
Función Pública. De este modo, se concede a dichas autoridades una racional y
razonable facultad discrecional para valorar sí la conducta investigada es
susceptible de sanción o no."12 Se dirá entonces que la jurisprudencia de la
jurisdicción contencioso administrativa y de la
jurisdicción constitucional proporciona criterios para darle contenido preciso
a la vaga e indeterminada expresión "viole el debido proceso". Este
argumento es inaceptable cuando el legislador define conductas de las cuales
puede derivarse una sanción, aún disciplinaria. En efecto, el principio de
legalidad de las conductas sancionadas busca evitar que los sujetos activos de
la misma tengan que ser expertos en derecho constitucional y derecho
administrativo para poder cumplir la ley. El sentido de exigir que la
definición de estas conductas sea clara es precisamente proveer un referente de
fácil e inmediato acceso para cualquier persona o servidor público que pueda
llegar a ser eventualmente sancionado, que le permita saber cuáles son los
comportamientos prohibidos y cuáles serán las consecuencias si incurre en
ellos. En conclusión la expresión que define la conducta
objeto de una eventual sanción disciplinaria es demasiado vaga e indeterminada
y por consiguiente inconstitucional por violar el principio de legalidad. 2.2. La norma no señala cuál es la sanción ni
provee criterios objetivos para determinarla. El artículo demandado se limita a señalar que el
funcionario que realice la conducta incurrirá en "causal de mala
conducta". Por lo tanto, no indica cuál es la sanción disciplinaria que le
debe ser impuesta al sujeto activo de la misma. La cuestión que debe analizar
la Corte es si ésta indeterminación es contraria al principio de legalidad de
las penas. La Corte concluye que sí lo es por las siguientes razones. Sin duda el legislador puede emplear diversas
técnicas para designar de manera clara y precisa cuál es la sanción que ha de
imponerse a quien realice una conducta considerada reprochable en el ámbito
disciplinario. Nada impide que en una norma defina la conducta y en otra
distinta indique la sanción correspondiente. No obstante, cuando el legislador
acude a dicha técnica no puede emplear criterios que conduzcan a sanciones
diferentes o que impidan identificar cuál es la sanción procedente. Esto es
precisamente lo que ocurre en este caso. En realidad es extremadamente complejo determinar
cuál es la sanción disciplinaria que debe imponerse en caso de mala conducta a
un funcionario de la Procuraduría que viole el debido proceso. El ordenamiento
penal prevé multiplicidad de sanciones de diversa severidad dependiendo del
nivel del funcionario público, de la gravedad de la conducta, de la
responsabilidad de sus funciones y del daño al bien jurídico tutelado,
dependiendo de su importancia. De la pluralidad de factores relevantes para
establecer la punibilidad surge la imposibilidad o la dificultad de precisar la
sanción aplicable. En conclusión la norma demandada también viola el
derecho constitucional al debido proceso al no establecer un criterio claro que
conduzca a identificar y determinar la sanción disciplinaria que ha de
imponerse al funcionario de la Procuraduría que realice la conducta señalada en
dicha norma. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE: Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 26 de la
Ley 200 de 1995 "Por medio del cual se expide el Código Disciplinario
Único". CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE, CÚMPLASE E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL. ALFREDO BELTRÁN SIERRA PRESIDENTE JAIME ARAÚJO RENTERIA MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO MAGISTRADO RODRIGO ESCOBAR GIL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA MAGISTRADO LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS MAGISTRADO CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ MAGISTRADA MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO SECRETARIA GENERAL SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-653/01 Los suscritos magistrados, con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corporación, nos vemos precisados a
salvar nuestro voto en relación con la sentencia C-653 de 20 de junio de 2001,
en la cual se declaró inexequible el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de
1995 "Por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único,"
por las razones que a continuación se exponen: 1. Como se sabe, el parágrafo del artículo 26 de
la ley 200 de 1995 establece como "causal de mala conducta, sin perjuicio
de las sanciones penales a que haya lugar", la violación del debido
proceso por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, norma
esta que demandada como inconstitucional, se declaró inexequible por la Corte
en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto. 2. La inconstitucionalidad de la norma aludida
fue declarada por la Corte bajo la consideración de que ella viola el principio
de igualdad consagrado en la Carta Política y porque, además, a juicio de la
mayoría quebranta también el principio de legalidad en materia disciplinaria. 3. En cuanto hace a la supuesta violación del
principio de igualdad y los argumentos en que la sentencia se funda para el
efecto, no los compartimos y ello nos lleva a discrepar de la sentencia
aludida. 3.1. En primer término, se observa que en el
texto mismo de esa providencia se afirma, como nosotros lo sostuvimos en la
Sala, que el fin de preservar el respeto al debido proceso por los funcionarios
de la Procuraduría General de la Nación es constitucionalmente legítimo; se
acepta también por la sentencia, que el legislador puede establecer
distinciones entre los funcionarios públicos en orden a garantizar el debido
proceso en las actuaciones disciplinarias, punto este que de igual manera se
sostuvo por los suscritos magistrados durante el debate del proyecto de
sentencia inicial. 3.2. No obstante ello, se asevera en el fallo que
elevar a "mala conducta" la actuación de los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación cuando violan el debido proceso no es el
medio "adecuado para alcanzar el fin buscado por la norma", premisa
esta que es la que finalmente conduce a la mayoría de la Corte a la conclusión
de que se vulnera el derecho a la igualdad, porque se excluye a los demás
funcionarios del Estado de ese tratamiento, por una parte; y porque se incluyen
en tal conducta "todas las actuaciones realizadas por los funcionarios de
la Procuraduría". Respecto a la supuesta inconstitucionalidad por
excluir a los demás funcionarios del Estado de la causal de "mala
conducta" por violación al debido proceso, salta a la vista que el
legislador, en ejercicio de su potestad de "hacer las leyes", en ese
punto, en principio, puede establecer, de manera legítima y conforme a la
Constitución esa causal teniendo en cuenta que no todos los funcionarios
desempeñan la misma labor, ni tienen la misma categoría, por lo que, bien
puede, como lo hizo, establecer que a quienes forman parte de la Procuraduría
General de la Nación, organismo de control de las actividades oficiales de
todos los demás servidores públicos, se les debe exigir, en mayor grado y
cuando se trata de los procesos disciplinarios, el máximo respeto por la
intangibilidad de las garantías del debido proceso pues ellos como depositarios
últimos de esa función conforme al artículo 277 numeral 6 de la Constitución
deben, con mayor rigor que los demás encausar sus actividades oficiales en esa
materia a la protección efectiva de los derechos humanos, uno de los cuales es
el del debido proceso y asegurar su efectividad como lo exige el artículo 278
numeral 2 de la Carta Política. En manera alguna puede aceptarse que esa misión específica
que asigna al Ministerio Público la Constitución "lo es sólo en un sentido
formal", como se afirma finalmente en la sentencia (párrafo segundo
página 6), pues, precisamente, de lo que se trata es de la efectividad de los
derechos fundamentales, que no puede detenerse en "un sentido formal",
sino que ha de ser material,
sustancial, y de mayor exigencia al Ministerio Público, dada la delicada
función que le asigna la Constitución. Agregase a lo dicho que no extender la causal de
"mala conducta" a que se ha hecho referencia a los funcionarios de la
Defensoría del Pueblo y a los Personeros Municipales, no significa que por tal
razón sea contrario a la Carta el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de
1995, pues pretender lo contrario es tanto como indicarle al legislador que por
no haberlos incluido en esa norma para ese efecto no puede hacerlo en el futuro
y, además, ha de tenerse en cuenta que en ese punto se impone el respeto a la
decisión democrática del legislador pues ni los personeros ni el defensor del
pueblo tienen el poder disciplinario preferente que la Constitución asigna a la
Procuraduría General de la Nación. 3.3. El parágrafo que se demanda se encuentra
ajustado a la Constitución ya que no es más que desarrollo del artículo 124 de
la misma que permite al legislador determinar la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Los funcionarios de la Procuraduría General de la
Nación no sólo tienen como los otros funcionarios, una potestad disciplinaria,
dentro de su respectiva entidad, sino que la tienen también sobre todos los
miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y
de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; sobre los
miembros de la fuerza pública, y como si fuera poco sobre los particulares que
ejercen funciones públicas en forma permanente o transitoria y sobre las
personas que administran los recursos de que trata el artículo 338 de la
Constitución. 3.4. De otro lado, se afirma en la sentencia que
no incluir como causal de mala conducta "todas las actuaciones realizadas
dentro de la Procuraduría" quebranta el principio de igualdad, argumento
que no compartimos, pues resulta evidente que la ley 200 de 1995 -Código
Disciplinario Único- no tiene como objeto regular todas las actuaciones de la
Procuraduría, ni como ámbito de aplicación todas las actuaciones de todos los
funcionarios públicos, sino, única y exclusivamente lo atinente al régimen
disciplinario de los servidores públicos, lo que, de manera ineludible lleva a
concluir que el argumento a que ahora nos referimos se desvió por completo del
asunto concreto a consideración de la Corte, pues una interpretación
sistemática y teleológica del parágrafo del artículo 26 de la ley mencionada,
impone su análisis dentro del preciso marco del derecho disciplinario y del
código de que trata la ley en mención. De esta suerte, la extensión de la norma
fuera de ese ámbito que la sentencia le endilga a ese parágrafo para dolerse
luego de que incluiría aun actividades ajenas al campo disciplinario, carece
por completo de fundamento lógico jurídico. 4. Con respecto a la supuesta violación del
principio de legalidad en materia disciplinaria, se afirma en la sentencia que
el legislador ha de definir de manera previa, taxativa e inequívoca las
conductas que constituyan faltas disciplinarias, señalando, además, las
sanciones respectivas y las reglas para la investigación y decisión sobre la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados, lo que, según
la sentencia, no se cumple por el parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de
1995, porque la conducta descrita en él "es excesivamente indeterminada",
ya que no se precisa "cuáles son los elementos del debido proceso que debe
respetar un funcionario de la Procuraduría en sus actuaciones", por lo que
se considera violado el artículo 29 de la Constitución. 4.1. En relación con la garantía constitucional a
la definición previa e inequívoca por la ley de las conductas constitutivas de
delitos o, en este caso, de faltas disciplinarias no hay ninguna discrepancia,
pues ello obedece a una conquista de carácter democrático que siempre hemos
defendido y continuaremos defendiendo, como soporte indispensable para
restringir eventuales abusos de autoridades arbitrarias y para rodear de esa
garantía infranqueable la libertad del ciudadano. Con todo, ese no es el asunto objeto de la
discusión en esta oportunidad ante la Corte, pues, en esta ocasión en el
parágrafo acusado se encuentra cumplido a cabalidad por el legislador el
principio de legalidad. En efecto, queda claro que en ese parágrafo, de manera
inequívoca, se define quién es el sujeto de esa conducta, a saber: "el
funcionario de la Procuraduría General de la Nación"; además, se indica
cuál es la falta, al definir que en ella incurre ese sujeto calificado cuando
"viole el debido proceso", con lo cual se cumple con la carga de la
tipificación de la falta, cara al principio de legalidad. La discrepancia se pone de manifiesto en cuanto a
la afirmación contenida en la sentencia de no haberse establecido con precisión
"cuáles son los elementos del debido proceso que debe respetar un
funcionario de la Procuraduría en sus actuaciones". Para nosotros, la
respuesta es clara: en
todas las actuaciones disciplinarias cuando
se ejerza esa potestad por el Ministerio Público en procesos de esta índole, debe respetarse el debido
proceso. Y, en cuanto
hace a la supuesta indeterminación de este concepto, obsérvese que la
Constitución no lo define, pero existen unos elementos fundamentales
universalmente aceptados que indican claramente que no es violación del debido
proceso cualquier irregularidad, sino el quebrantamiento de garantías básicas
fundamentales que lo estructuran, como sucede con la existencia del juez
natural, la competencia del funcionario previamente establecida por la ley, el
derecho a la prueba, el derecho de defensa, a presentar alegatos en forma
oportuna, el derecho a impugnar las providencias ya sea proponiendo nulidades o
interponiendo recursos, que, precisamente, por su trascendencia, a quienes no
puede excusarse su quebrantamiento es a los funcionarios de la Procuraduría
General de la Nación. Así las cosas, no resultan a nuestro juicio,
acertadas las razones que llevaron a la Corte a declarar inexequible el
parágrafo del artículo 26 de la ley 200 de 1995 y, por ello, salvamos nuestro
voto. Fecha ut supra. ALFREDO BELTRÁN SIERRA MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERÍA MAGISTRADO RODRIGO ESCOBAR GIL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS MAGISTRADO NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 Véanse las sentencias SC-556/93 (MP. Jorge
Arango Mejía); SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95 (MP.
Alejandro Martínez Caballero). 2 Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 1997,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 En la doctrina constitucional comparada esta
clasificación es conocida como una infra-incluyente. La Corte Constitucional ha
aplicado los conceptos de supra- o infra-incluyente en sentencias anteriores.
Ver sentencia de la Corte Constitucional sobre la profesión de biólogo, C-505
de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 4 Ver, entre otras, las sentencias C-127 de 1993,
C-344 de 1996 y C-559 de 1999. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-428/97, MP:
José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro
Naranjo Mesa. En esta sentencia la Corte estudió la remisión genérica al
régimen disciplinario que hacía el artículo 15 de la Ley 344 de 1995 y encontró
que se violaba "la
garantía constitucional del debido proceso, y específicamente el principio de
legalidad de la sanción, cuando se remite indiscriminadamente al infractor a
"las sanciones establecidas en la Ley 200 de 1995", que son once
posibles, según el artículo 29 de aquél estatuto."Ver también las
sentencias T-442/92, MP: Simón Rodríguez Rodríguez en
donde la Corte analizó el respeto al debido proceso en una actuación
administrativa de la Superintendencia de Cambios; C-176/93, MP: Alejandro
Martínez Caballero, en el cual la Corte declaró la inexequibilidad
de las medidas aplicadas a los inimputables, debido a su carácter
indeterminado. 6 Corte Constitucional, Sentencia C-211/00, MP:
Carlos Gaviria Díaz. En este fallo la Corte estudió las sanciones que podían
ser impuestas a las empresas de economía solidaria, pues según el demandante al
no haber sido determinadas claramente, podían resultar más gravosas que las que
se imponían a otras empresas. La Corte rechazó los cargos del actor, pues
encontró que si había una clara determinación de la sanción y en consecuencia
declaró su constitucionalidad 7 Corte Constitucional, Sentencia C-843/99, MP:
Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia la Corte declaró la
inconstitucionalidad del artículo 26 de la Ley 491 de 1999, por no determinar
de manera clara las conductas prohibidas y las penas aplicables, lo cual
violaba según la Corte el principio de estricta legalidad y la prohibición de
la ambigüedad en la descripción de las penas. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-708/99, MP: Alvaro Tafur Galvis, donde la
Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido proceso al
derecho sancionatorio. 9 Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-417/93, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo. Ver también las sentencias C-280/95, MP:
Alejandro Martínez Caballero 11 Corte Constitucional, Sentencia C-310/97, M.P.
Carlos Gaviria Díaz. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-769/98, MP:
Antonio Barrera Carbonell. En este fallo la Corte rechazó los cargos de
inconstitucionalidad contra el numeral 8 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995,
que según el actor violaban el principio de tipicidad por no contener una
descripción precisa y concreta de los que se entiende por "abandono
injustificado del cargo". |