(Abril 25)

Sin efectos por la Directiva Distrital 001 de 2011

Con el fin de democratizar la contratación de las entidades distritales y, en virtud de los fines de las Secretarías de Despacho¹, dentro de las que se encuentran, la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos distritales, así como la coordinación y supervisión de su ejecución, se expide la siguiente Directiva², para que sea difundida entre todos sus colaboradores y se adopten las medidas que resulten necesarias para garantizar su eficaz cumplimiento.

Para la Administración Distrital es una prioridad la fijación de políticas que promuevan la democratización de la contratación y permitan, de esta manera, la inserción al sector productivo de bienes y servicios ofrecidos por poblaciones especialmente vulnerables, entre ellas, desplazados, discapacitados, desempleados, empleados informales y por las micro, pequeñas y medianas empresas.

Por tanto, y con fundamento en el marco constitucional y legal señalado en el Anexo No. 1 de esta Directiva, se procede a fijar los lineamientos que deberán tener presentes sus destinatarios en relación con todos los procesos de contratación³ que adelanten a partir de la fecha.

Esta Directiva deberá ser ampliamente divulgada por los directivos de las entidades distritales para el conocimiento de cada uno de los funcionarios, especialmente de los responsables de los procesos de contratación.

El Distrito Capital dedica a la obtención de bienes y servicios a través de la contratación pública importantes recursos, los cuales ascendieron a 3.7 billones en 2005⁴. A través de la democratización de la contratación se busca la participación del mayor número posible de oferentes especialmente provenientes de las micro, pequeñas y medianas empresas como de la población vulnerable.

Para ello, es preciso que en todas las etapas de los procesos de contratación se tengan en cuenta criterios, como los que se proponen en la presente Directiva, que promuevan la inclusión y la participación de personas naturales y jurídicas, en especial de colectivos vulnerables.

Con el propósito de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 9º de la Ley 905 de 2004, las entidades destinatarias de esta Directiva deberán contemplar en los estudios previos que adelanten, de conformidad con el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, lo siguiente:

a. Un capítulo destinado a la identificación y evaluación de las posibilidades de desagregación tecnológica⁵ de los bienes o servicios que se requieren contratar, con el fin de identificar los correspondientes procesos de contratación, de tal manera que se permita ampliar las posibilidades de participación del mayor número de Mipymes nacionales. Lo anterior, sin perjuicio de los principios de oportunidad, eficiencia y eficacia.

b. Los estudios de mercado que se realicen deben, en primera instancia, analizar la posibilidad de atender la demanda de la entidad por el bien o servicio requerido con la oferta proveniente de micros, pequeñas y/o medianas empresas, definidas según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 2º de la Ley 905 de 2004, para lo cual las entidades deberán consultar la base de datos de Mipymes que administra la Secretaría de Planeación Distrital, en calidad de Secretaría Técnica del Comité Distrital de Fomento a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas⁶, teniendo en cuenta las normas que sobre precios y calidad del bien o servicio ha previsto la Ley 80 de 1993.

a. Las entidades destinatarias de esta Directiva asignarán, dentro de los criterios de desempate, puntajes diferenciales para estimular a las micro, pequeñas y medianas empresas, señalándoles un puntaje mayor a las microempresas, inferior a las pequeñas empresas y menor a las medianas empresas.⁷

b. Si llegare a persistir el empate, las entidades destinatarias de esta Directiva asignarán, dentro de los criterios de desempate, puntajes diferenciales para estimular a las micro, pequeñas y medianas empresas que se encuentren debidamente domiciliadas en Bogotá, D.C., asignándoles un puntaje mayor a las microempresas, inferior a las pequeñas empresas y menor a las medianas empresas⁸.

c. Las entidades destinatarias de esta Directiva asignarán, dentro de los criterios de calificación de las propuestas, un puntaje para estimular a las empresas que, para el cumplimiento del objeto contractual, utilicen personal proveniente de la población vulnerable de Bogotá y que se encuentre inscrito en las bases de datos de las entidades públicas encargadas adelantar los registros. En el evento de no contar con estas bases de datos, se deberán fijar criterios objetivos y verificables que permitan la identificación del personal propuesto.⁹

d. Las entidades asignarán, dentro de los criterios de calificación de las propuestas, un puntaje para estimular a las empresas que utilicen personal proveniente de las localidades donde se ubique la obra o se vaya a prestar el servicio, para cuya verificación se utilizará el certificado de residencia expedido por el correspondiente Alcalde Local¹⁰.

e. Con el fin de dar cumplimiento a la Ley 816 de 2003, las entidades asignarán, dentro de los criterios de calificación de las propuestas, los puntajes señalados en el artículo 2º de la misma, con el fin de estimular la industria colombiana para incentivar la incorporación del componente nacional de bienes y servicios profesionales, técnicos y operativos.

f. Las entidades destinatarias de esta Directiva preferirán en condiciones de igual precio, calidad y capacidad de suministros y servicio a las Mipymes nacionales, según lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 9º de la Ley 905 de 2004.

g. Las reglas de selección de las entidades destinatarias de esta Directiva deberán tener en cuenta las posibilidades de adjudicación parcial¹¹.

En los términos de referencia y en los pliegos de condiciones de las licitaciones que se adelanten y siempre que la naturaleza y características esenciales del objeto a contratar lo permitan, deberá incluirse la posibilidad de dividir en grupos o lotes el objeto contractual, de tal manera que los oferentes, de acuerdo con sus capacidades técnicas y financieras, puedan presentar oferta para uno o todos los grupos o lotes de la contratación que la entidad va a adjudicar.

Al abrir la oportunidad de efectuar adjudicaciones parciales se da oportunidad de participación a un mayor número de personas naturales y jurídicas en los procesos de contratación, sin dejar de implementar los procedimientos de selección objetiva que demande la norma.

a. En los pliegos de condiciones o términos de referencia de los contratos de suministro para actividades de apoyo a la administración (como servicios de aseo, mantenimiento, cafetería y vigilancia), contratos de obra, y en los relacionados con la prestación de servicios públicos domiciliarios a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, se deben incluir cláusulas que obliguen a los proponentes a utilizar personal proveniente de la población vulnerable de Bogotá y que se encuentre registrado en las bases de datos de las entidades públicas ¹². En el evento de no contar con estas bases de datos, se deben fijar criterios objetivos y verificables que permitan su identificación.

b. En los pliegos de condiciones o términos de referencia de los contratos de suministro, contratos de obra, y en los relacionados con la prestación de servicios públicos domiciliarios a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, se deben incluir cláusulas de adjudicación parcial, con el propósito de estimular la participación de las Mipymes ¹³ y, en especial, de población cuya actividad económica sea el reciclaje.

c. Las entidades destinatarias de la presente Directiva incluirán en los pliegos de condiciones o términos de referencia que formulen, la posibilidad de que oferten personas privadas sin ánimo de lucro. Para tal efecto, podrán revisar la base de datos que lleva la Subdirección de Personas Jurídicas de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y de las demás entidades que cuenten con tal información.

Con el propósito de apoyar a las entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad, las entidades destinatarias de la presente Directiva deben evaluar la posibilidad de contratar con éstas el impulso de programas y actividades de interés público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, los Decretos 777 y 1403 de 1992, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, el artículo 152 del Decreto Ley 1421 de 1993 y la Directiva No. 060 de 2004 expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.

El Instituto para la Economía Social propenderá por la formalización de las unidades productivas informales, de manera que éstas puedan participar en los procesos de contratación pública. Las acciones que adelante en tal sentido las coordinará con el Instituto Distrital para la Participación y Acción Comunal.

Las entidades del Distrito Capital han venido adelantando programas de capacitación en diversas áreas, dirigidos a ciudadanos, ciudadanas y organizaciones pertenecientes a sectores marginados, con escasos resultados desde la perspectiva de la productividad debido a la insuficiencia de oportunidades de trabajo y de generación de ingresos.

Por lo anterior, resulta necesario desarrollar una herramienta de comunicación que permita conocer la oferta de bienes y servicios proveniente de este personal y organizaciones capacitados, y le dé tanto a las entidades distritales como al sector privado la oportunidad de tenerlos en cuenta en sus procesos de contratación.

Para ello, las entidades que adelanten estos procesos de capacitación, tales como la Secretaría de Integración Social, el Instituto para la Economía Social-IPES, el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez -IDIPRON- la Secretaría de Ambiente, el Instituto para la Participación y Acción Comunal, llevarán un Registro de personas y organizaciones capacitadas y promocionadas¹⁴ que contenga como mínimo la siguiente información:

a. Nombre e identificación de la persona que recibió la capacitación.

b. Sexo y edad.

c. Categoría (s) en las que ha recibido capacitación.

d. Duración de la capacitación.

a. Nombre y tipo de organización.

b. Fecha de la organización.

c. Número de personas de la organización.

d. Actividades que desarrolla la organización.

Este registro se publicará en la página web de la entidad sin perjuicio de cualquier otro medio de divulgación que se utilice para su adecuado y oportuno conocimiento por parte de los interesados.

Plazo: Cada entidad tendrá disponible el registro a más tardar el 31 de mayo del presente año y lo actualizará permanentemente.

Así mismo, la Oficina de Comunicaciones de la Secretaría General creará un vínculo para que éste se encuentre disponible en la página web de Bogotá a más tardar el 30 de junio del presente año.

Las entidades distritales deberán consultar los registros de personal y organizaciones capacitadas y promocionadas sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993.

La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, en coordinación con el Comité Distrital de Fomento a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, promoverá ferias y otras actividades para beneficio de las Mipymes¹⁵.

La Feria¹⁶ es un instrumento de comunicación, promoción e información de productos, bienes y servicios. Son encuentros que se realizan periódicamente con carácter de centro de negocios, que se desarrollan en un lugar y fecha determinados y en los que reúne a compradores y vendedores interesados en hacer contactos comerciales inmediatos y a futuro, lanzamiento de proyectos y productos y difusión de información sobre bienes y servicios.

A través de este instrumento se permitirá: a). intercambiar información de tecnología, servicios y productos ofrecidos por las Mipymes y requeridos por las entidades distritales; b). impulsar la promoción de bienes y servicios elaborados por las Mipymes industriales, comerciales o de servicios y entidades sin ánimo de lucro que estimule los mercados y genere empleos temporales directos o indirectos; c). adelantar actividades tales como ruedas de negocios, muestras, remates, foros y, d). generar espacios a través de los cuales las entidades distritales informen el tipo de bienes y servicios que éstas demandan y de esta forma los sectores productivos que desarrollen su actividad en torno a la satisfacción de estas necesidades.

Con el propósito de contar con más espacios y oportunidades de contacto entre la demanda de las entidades distritales y la oferta de la ciudad se organizará una feria a la inversa, concebida como una oportunidad para fortalecer la producción e invertir en la ciudad. Una feria a la inversa es un evento en el cual los expositores son compradores de bienes y/o servicios y el público asistente son los potenciales vendedores de los productos y/o servicios requeridos.

Los visitantes, micro, pequeñas y medianas empresas, personal capacitado por las diferentes entidades, jóvenes, profesionales y sociedad en general podrán conocer la cantidad y calidad requerida, la fecha y modalidad de las compras programadas por las entidades distritales.

En la Feria se expone la demanda de bienes y servicios mediante muestras, fotografías, descripciones en detalle, maquetas y se distribuyen los pliegos de especificaciones técnicas, jurídicas y administrativas de los productos que las entidades distritales, en este caso, necesitan comprar.

Se trata entonces de un evento en el que las dependencias y entidades destinatarias de esta directiva anuncian y muestran a todas las empresas y personas interesadas su demanda de compras o contratos.

El objetivo general de la feria es ejecutar los presupuestos de las entidades utilizando una herramienta que promueva la participación del mayor número de proveedores posibles, con procedimientos públicos de calificación, adjudicación y firma de contratos de obras y de adquisición de bienes y servicios, en el marco de la política de promoción económica y profundizando la política de transparencia en todas las actuaciones del Distrito Capital.

Entre los objetivos específicos se encuentran: a). presentar en un solo evento la demanda de obras, bienes y servicios de todas las entidades del Distrito Capital; b). facilitar la participación del mayor número posible de proveedores (Micro, pequeños, medianos y grandes empresarios), mediante campañas masivas de difusión; c). capacitar a los potenciales oferentes de las entidades sobre las normas, reglamentos, procedimientos y sistemas de contratación, calificación y contratación de bienes y servicios; d). actualizar y ampliar el directorio de oferentes del Distrito Capital, clasificándolos por actividad económica y productos ofertados.

La Secretaría de Desarrollo Económico y el Instituto para la Economía Social coordinarán la primera feria de este tipo en el Distrito Capital, la cual deberá realizarse antes del 30 de julio de 2007.

La Secretaría Distrital de Desarrollo Económico tendrá a su cargo la coordinación interinstitucional encaminada a la adopción e implementación de las recomendaciones contenidas en esta Directiva.

La Dirección de Estudios Socioeconómicos y Regulatorios de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico tendrá a su cargo el seguimiento de esta Directiva. Para ello, las entidades deberán presentar un informe semestral a partir de la publicación de la presente Directiva, en el cual se indiquen los avances y acciones adelantadas, de conformidad con el formato establecido en el Anexo Nº 2.

Estos lineamientos contribuyen a la materialización de la política de ingreso y empleo prevista en nuestro "Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008 Bogotá Sin Indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión", al fomento de las Mipymes, a la inclusión de la población vulnerable y a la democratización de la contratación distrital.

Espero que las instrucciones impartidas en esta Directiva sean seguidas para garantizar nuestro "Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008 Bogotá Sin Indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión"

Alcalde Mayor

El artículo 1º de la Constitución Política señala que "Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general" (negrilla fuera de texto).

Así mismo, el artículo 25 superior establece que el "trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas" (negrilla fuera de texto).

Por otra parte, en el artículo 13 de la Constitución Política se consagra el derecho a la "igualdad", pero como la misma norma lo señala se trata de "una igualdad real y efectiva", por lo que se le impone al Estado la obligación de promover condiciones y adoptar medidas en favor de los grupos "discriminados o marginados". Adicionalmente, señala que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

Entre las estrategias para promover condiciones y adoptar medidas para alcanzar una igualdad real y efectiva se encuentran las denominadas por la Corte Constitucional como acciones afirmativas¹⁷, las que se definen, en la Sentencia T-724 de 2003¹⁸, como "todo tipo de medidas o políticas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación, con el fin de conseguir una mayor igualdad sustantiva entre grupos sociales con problemas de discriminación o de desigualdad de oportunidades", señalando, además, que "...las diferentes autoridades del Estado están obligadas, cuando se encuentran en presencia de grupos en condiciones de marginalidad y discriminación, a adoptar todas aquellas medidas necesarias para lograr una mayor igualdad sustantiva, incluyendo en sus decisiones tratamientos acordes con tales situaciones. Pasar por alto ese mandato, no contemplando medidas afirmativas a favor de grupos que pueden verse afectados por las decisiones adoptadas, significa quebrantar el derecho a la igualdad, que impone, precisamente, su adopción." (negrilla fuera de texto)

En referencia específica a la Ley de Contratación vigente, Ley 80 de 1993, la Corte Constitucional señala en la Sentencia T-724 citada, que ésta "...no contiene ningún desarrollo del artículo 13 de la Constitución, en el sentido de que las autoridades públicas en los procesos de contratación administrativa adopten medidas afirmativas a favor de tales grupos, lo que redunda en su perjuicio, pues, como sucedió, en este caso, las autoridades se limitan a dar cumplimiento a lo preceptuado en el Actual Estatuto de la Contratación Administrativa, que al no consagrar medidas de esa especie, conduce a que se desconozca el mandato previsto en el segundo inciso del artículo 13 Superior.", por lo que se deduce que la adopción de acciones afirmativas en los procesos de contratación para garantizar la participación de grupos marginados o discriminados, no solamente se encuentra plenamente ajustada al ordenamiento jurídico, sino que es una obligatoriedad de las autoridades del Estado con miras a dar cumplimiento al inciso 2º de la Constitución Política.

Por otra parte, el artículo 12 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 9º de la Ley 905 de 2004, le impone obligaciones al Distrito Capital en relación con la promoción de la concurrencia de las micro, pequeñas y medianas empresas a los mercados de bienes y servicios originados en el funcionamiento del Estado, en los siguientes términos:

Parágrafo. El incumplimiento de los deberes de que trata el presente artículo por parte de los servidores públicos constituirá causal de mala conducta".

A su vez, el artículo 14 de la Ley 590 de 2000, modificado por el artículo 11 de la Ley 905 de 2004, determina que el Distrito Capital debe promover a través de actividades diversas los mercados en beneficio de las Mipymes:

De conformidad con el artículo séptimo del Acuerdo 72 de 2002 del Concejo de Bogotá¹⁹, esta promoción debe adelantarse en forma coordinada con el Comité Distrital de Fomento a las Micro, Pequeñas y Medianas empresas, creado por éste.

Así mismo, el artículo primero de la Ley 816 de 2003²⁰ le impone obligaciones al Distrito Capital en relación con el apoyo de la industria nacional en los procesos de contratación pública.

De otro lado, el Decreto 777 de 1992, a través del cual se desarrolla el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política, aclara las reglas de juego en relación con la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público.

Adicionalmente, el Acuerdo No. 119 de 2004 del Concejo de Bogotá, a través del cual se adopta "EL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2004-2008. BOGOTÁ SIN INDIFERENCIA UN COMPROMISO SOCIAL CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN.", señala en el numeral 13 del artículo 4º, en referencia a la política de empleo e ingresos:

La política de generación de empleo y de oportunidades de ingresos es un imperativo de la lucha contra la pobreza y la exclusión, la cual será desarrollada en una perspectiva de solución sostenible que lleve a transformar las acciones urgentes, como la lucha contra el hambre, en soluciones de largo plazo. Se basa en la utilización del potencial de la inversión pública para generar empleo y promover la producción local y regional; en la promoción de la demanda de bienes y servicios de consumo masivo, y en el fortalecimiento de la economía social, de la micro, la pequeña y la mediana empresa. El aumento de la cobertura y la permanencia de la población joven en el sistema educativo son elementos esenciales de esta política. Se aprovecharán las oportunidades de inserción creativa en la economía internacional y se potenciará la estructura productiva local y regional mediante la innovación tecnológica y la mejora de la competitividad y la calidad del aparato productivo." (Negrilla fuera de texto).

Según estadísticas del Observatorio Económico de la Cámara de Comercio de Bogotá²¹, para 2005, la ciudad de Bogotá aportaba el 21.8% del PIB del país, y superaba el PIB de países como Costa Rica, Uruguay, Panamá, Bolivia y Paraguay. Su PIB percápita en dólares se encontraba en 3.438 dólares frente a 2.581 del promedio del país. Para 2006, la economía de Bogotá creció el 5.6%, el indicador más alto desde 1994 y el séptimo consecutivo en crecimiento; para el período 2004-2006, Bogotá se ubicaba en el puesto doce (12) dentro del escalafón de las cuarenta (40) mejores ciudades latinoamericanas para efectuar negocios.

Por otra parte, esta Administración ha logrado significativos avances en la reducción de la población por debajo de las líneas de pobreza e indigencia: La población por debajo de la línea de la pobreza pasó del 38.5% en 2003 a 28.5% en 2005, y la población por debajo de la línea de indigencia pasó de 9.1% en 2003 a 4.5% en 2005.²²

Lo anterior refleja, que si bien Bogotá ha venido alcanzando indicadores económicos importantes y significativos dentro del nivel latinoamericano en los últimos años, aún debe encauzar sus esfuerzos para continuar materializando los principios consagrados en los artículos 1º, 25 y 13 de la Constitución Política.

Ahora bien, del último censo del DANE²³ y del Observatorio Económico de la Cámara de Comercio²⁴ se deduce que más del 90% de las unidades productivas del país y de Bogotá, ya sea en el sector industrial, comercial o servicios, son microempresas, lo que requiere igualmente de tratamiento especial de tal manera que se permita su fortalecimiento, acumulación y expansión, especialmente si se tiene en cuenta que el 75% de las mismas no logra sobrevivir dos años después de su creación.

El Distrito Capital tiene en la contratación pública una importante fuente de recursos que puede contribuir en la inserción al sector productivo de bienes y servicios de poblaciones especialmente vulnerables, desplazados, discapacitados, desempleados, empleados informales y pequeñas unidades productivas, lo que además permitiría coadyuvar a la democratización de la contratación distrital, la cual, como lo señala la Veeduría Distrital, se encuentra particularmente concentrada. Según este organismo, en 2005, las entidades distritales suscribieron "37.226 contratos por un monto de $3.694.044 millones"²⁵, con una concentración de contratos²⁶ que oscila entre el 15.6% y el 82.5%²⁷.

Por lo anterior, se hace necesario que la contratación administrativa adelantada por la administración del Distrito Capital se constituya en un instrumento de la política social que coadyuve en hacer realidad el principio del derecho fundamental a la igualdad, tal como lo señaló el Constituyente de 1991 en el inciso 2º del artículo 13 y lo ha ratificado la Corte Constitucional.

18 Acción de tutela interpuesta por Silvio Ruiz Grisales y la Asociación de Recicladores de Bogotá - ARB contra el Distrito Capital de Bogotá ¿ Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA.