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SENTENCIA
C-204 DE 2016 (Abril
27) DESTINACION
A DEPARTAMENTOS Y AL DISTRITO CAPITAL DE DERECHOS DE EXPLOTACION DE JUEGOS DE
LOTERIA INSTANTANEA Y LOTTO PREIMPRESO, EN LEY QUE BUSCA FORTALECER RECURSOS
PARA SALUD-No
desconoce el principio de unidad de materia, la reserva de ley orgánica, ni el
artículo 336 de la Constitución Política en lo relativo a la autonomía en las
entidades territoriales Como resultado de la de las subreglas
jurisprudenciales de unidad de materia, reserva de ley orgánica y margen de
configuración del legislador en monopolios rentísticos de juegos de suerte y
azar, observa la Sala lo siguiente respecto del artículo
17 de la Ley 1393 de 2010: a. La asignación de competencias encabeza de
una entidad territorial de segundo nivel, para efectos de recaudar la lotería
instantánea y el lotto preimpreso, en una ley que tiene como propósito
fortalecer los recursos destinados a la salud, no vulnera el principio de
unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Constitución, por
cuanto: (i) el principio de
unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que,
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en
materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al
determinar la Sala el alcance material de la ley parcialmente demandada,
observa que la Ley 1393 de 2010 surgió en medio de un déficit de recursos para
la atención del sistema de salud, razón por la cual se adoptaron las medidas
tendientes a obtener recursos y re-direccionar los mismos en el sistema; y
(iii) la Sala observó que el inciso segundo de la norma demandada guarda con la
materia de la ley una relación de conexidad causal, temática, sistemática y
teleológica, por lo cual su incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es
justificada. b. La inclusión de los departamentos y el Distrito
Capital como beneficiarios o sujetos pasivos de los derechos de explotación de
los juegos de suerte y azar (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través
de una ley ordinaria, no vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el
artículo 151 de la Carta, en la medida que, la Ley 643 no cumple con los
requisitos de una ley orgánica, conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21
y 42 de esta providencia. c. La asignación a las entidades de segundo grado de
la facultad de contratar al tercero operador del juego de lotto preimpreso y
loto instantáneo, no vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la
Constitución, dado que el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos, incluyendo
juegos de suerte y azar. Por lo cual, la determinación y el régimen propio
aplicable a dichos monopolios puede ser determinado de forma libre por el
legislador, sin que por ello se afecte la autonomía de las entidades
territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la asignación a un tercero
operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea, las entidades
territoriales una vez cuenten con recursos asignados y recaudados, gozarán de
la protección establecida en el artículo 362 de la Carta. DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY-Conexidad de materias que regula/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Configuración constitucional/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Reglas aplicables PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Conexidad causal, temática,
sistemática o teleológica JUICIO
CONSTITUCIONAL PARA ESTABLECER VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Etapas JUICIO
CONSTITUCIONAL SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LA UNIDAD DE MATERIA-Carácter
intermedio
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática/UNIDAD
DE MATERIA-No Implica que la ley en sí misma, solo puede referirse a un
mismo o único tema La jurisprudencia ha sostenido que la unidad de
materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se piense,
erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede
referirse a un mismo o único tema. A juicio de la Corporación, la expresión
“materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse
desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello,
sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se
relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se
incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste
que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional
reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide
de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de
política pública que lo guían”. PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano UNIDAD DE
MATERIA-Subreglas
jurisprudenciales RESERVA DE LEY
ORGANICA-Contenido
y alcance VIOLACION
DE LA RESERVA DE LEY ORGANICA-Se proyecta más allá del
proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre el producto del mismo,
ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas que integran el
ordenamiento jurídico LEY ORGANICA-Naturaleza y jerarquía LEY ORGANICA-Características Las leyes orgánicas presentan las siguientes
características, en adición a aquellas que debe cumplir toda ley adoptada por
el Congreso: a) Tienen un fin y contenido determinado y específico,
condicionando la posterior actividad legislativa, en la medida que integra y organiza
la materia objeto de regulación. Así mismo, la propia Carta indica los asuntos
que conforman la reserva de ley orgánica, como excepción a la cláusula de
competencia residual del legislador. Los asuntos que se reservan son de
especial importancia para el constituyente primario; b) Requieren de una
aprobación especial, por cuanto es necesaria la mayoría absoluta de los votos
de los miembros de una y otra Cámara, garantizando una mayor legitimidad
democrática respecto de la ley que va a autolimitar la actividad legislativa; y
c) En el trámite legislativo, debe aparecer una clara, expresa y positiva
voluntad del Congreso, mediante la cual se evidencie el propósito del
legislador de aprobar o modificar una ley orgánica. Lo anterior, con el
objetivo de garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y
abrir espacios participativos y discursivos que no tendrían lugar en el trámite
de aprobación de una ley ordinaria. DETERMINACION
DE COMPETENCIAS NORMATIVAS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia
constitucional REGULACION DEL
MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance del margen de configuración del
legislador/MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE
Y AZAR-Jurisprudencia constitucional/RENTAS
POR EXPLOTACION DE MONOPOLIOS-Ingreso
fiscal/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Distintos
a los tributos/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Régimen
propio para organización, administración, control y explotación/MONOPOLIO RENTISTICO-Reglas de recaudo,
manejo y administración MONOPOLIO RENTISTICO-Alcance de la expresión “régimen propio” LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE MONOPOLIOS RENTISTICOS-Jurisprudencia
constitucional/MONOPOLIOS RENTISTICOS-Amplio
margen de configuración legislativa dentro de parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad RECURSOS DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Criterios de establecimiento de fuente endógena
o exógena/MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS
DE SUERTE Y AZAR-No constituye recursos endógenos ENTIDADES
TERRITORIALES-No tienen competencia normativa para definir monopolios y
reglamentarlos, lo cual le corresponde al Legislador MONOPOLIO RENTISTICO-No previsión en disposición constitucional de régimen
normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria/MONOPOLIO
RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No previsión en disposición constitucional
de régimen normativo superior al que pueda establecerse en una ley ordinaria Referencia: expediente D-10992 Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud,
se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la
salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se
redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras
disposiciones”. Actor: José Alfredo Salamanca Ávila Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil
dieciséis (2016) La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Alfredo Salamanca, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 17
de la Ley 1393 de 2010 “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud,
se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la
salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se
redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras
disposiciones”. Por medio de auto de fecha 2 de
octubre de 2015, el magistrado ponente dispuso admitir la demanda contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 “Por la
cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan
medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para
evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos
al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”, al
constatar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991; correr traslado al Procurador
General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma; y comunicar
la iniciación del mismo al Presidente del Congreso, para los fines previstos en
el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la República, al
Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Salud. Así mismo, se invitó a
participar en el presente proceso al Departamento Nacional de Planeación, a la
Secretaría Distrital de Gobierno, a la Secretaría de Hacienda de Bogotá, a la
Federación Nacional de Departamentos, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias
Humanas de la Universidad del Rosario, a las Facultades de Derecho de la
Universidad de los Andes, Universidad Externado de Colombia, Universidad del
Cauca, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, y a la
Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad del Norte. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en
el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia. A. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada. LEY
1393 DE 2010 (julio
12) Diario
Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 CONGRESO
DE LA REPÚBLICA Por la
cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan
medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para
evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos
al interior (sic) del sistema de salud y se dictan otras disposiciones. ARTÍCULO 17. DERECHOS DE
EXPLOTACIÓN DE LOTERÍA INSTANTÁNEA Y LOTTO PREIMPRESO. Los derechos de explotación que
provengan de la operación de los juegos lotería instantánea y lotto preimpreso,
se destinarán a los departamentos y al Distrito Capital para la financiación de
la unificación del plan obligatorio de salud del régimen subsidiado y
contributivo. La explotación de estos juegos
corresponde a los departamentos y al Distrito Capital, quienes harán la
selección y la contratación del tercero operador a través de la entidad que
agremie a los departamentos en el país. B. LA DEMANDA El demandante solicitó se declare
la inexequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 por considerar que vulnera el principio de
unidad de materia, la reserva de ley orgánica y el artículo 336 Superior, con
fundamento en lo siguiente: 1. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento
del principio de unidad de materia (art. 158 de la Constitución Política) La
Ley 1393 de 2010 tenía como fin redestinar las rentas de destinación específica
para la salud y las actividades generadoras de recursos. De otro lado, la
disposición que se acusa se enmarca en el capítulo II relativo a “Recursos de juegos de suerte y azar”,
que contiene una serie de medidas que reiteran algunas disposiciones de la Ley
643 de 2001 y de la propia Constitución. Sin embargo, el segundo inciso del
artículo 17 de la Ley 1393 desconoce el principio de unidad de materia, porque
no es coherente con el marco normativo en el que se inscribe, “es decir que so pretexto de repetir cuales
son los titulares del derecho de los recursos de los referidos juegos se
determine el sujeto activo que otorgará la explotación de este juego,
determinando éste en cabeza de una entidad territorial de segundo grado, cuando
la carta política determinó que tal hecho está en cabeza de las entidades
territoriales”. Entonces,
siendo que la referida Ley busca recursos para el sistema de salud, contradice
la unidad de materia que en la misma se regulen otros asuntos que no
corresponden a tal fin y que no guardan relación directa con tales hechos, pues
la determinación o asignación de competencia a una entidad territorial de
segundo grado debe corresponder a otra clase de disposición normativa
(orgánica), que se encargue de regular en todo sentido el juego de suerte y
azar o que tenga como fin la regulación de competencias en tal arbitrio
rentístico. En
otras palabras, una norma que se encarga de regular las formas de incrementar
los recursos de la salud no puede asignar competencias que ya han sido
establecidas en normas superiores. 2. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por desconocimiento
del artículo 336 de la Constitución Política La intervención del Legislador para regular o
intervenir en la destinación o administración de recursos provenientes de
fuentes endógenas, sólo es posible cuando el fin buscado es imperioso y
relevante. Ahora bien, los recursos generados por los juegos de
suerte y azar son de las entidades territoriales tal y como lo establece el
artículo 2 de la Ley 643 de 2001, lo cual fue también reiterado en la Ley 1393
de 2010. A pesar de lo anterior, la norma acusada determina que
la tercerización de la explotación de la lotería instantánea y el lotto
pre-impreso corresponderá a la persona jurídica que seleccione la entidad que
agremie a los departamentos del país, con lo cual asignó la titularidad de la
explotación de un juego de suerte y azar en una entidad de segundo grado en contravía
de lo dispuesto por la Constitución y por la ley orgánica que desarrolla el
artículo 336 de la CP. A lo anterior se suma que el Distrito Capital no se
encuentra representado en la mencionada entidad de segundo nivel. 3. Cargo contra el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por violación de la
reserva de ley orgánica (art. 151 de la Constitución Política) La Ley 643 de 2001 es de naturaleza orgánica porque
establece un recurso exógeno a los establecimientos públicos que hace parte
integral de sus presupuestos anuales, determinando la destinación de los
mismos. La demanda señala que la norma acusada modificó la
citada Ley orgánica pero fue tramitada como ley ordinaria ya que introdujo un
cambio en los sujetos pasivos de los recursos provenientes de los juegos de
suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales de todos los
niveles, a ser sólo de los departamentos y del distrito capital. Se agrega que “igualmente
se ha modificado el procedimiento de la explotación de los juegos de suerte y
azar, pues la ley orgánica determinó que en primera medida la explotación se
realizará por las entidades estatales, a contrario sensu en la ley ordinaria se
determinó que la explotación de algunos juegos novedosos, serían desarrollados
directamente por un tercero, sin mediar el procedimiento previo de que las entidades
territoriales lo explotaran”. C. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales a. Ministerio de
Salud y Protección Social Liliana Moncada Vargas,
actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Salud y
Protección Social, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
disposición acusada. La sentencia T-760 de
2008 ordenó entre otras, la universalización y unificación del POS, lo cual
originó la necesidad de buscar recursos para lograr esas metas. Con este fin, a
iniciativa del Gobierno nacional se expidió la Ley 1393 de 2010 que buscaba
fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud a
través de medidas orientadas a la consecución de nuevas fuentes de recursos y a
la potencialización y optimización de los existentes. En virtud de lo anterior,
el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 dotó a las entidades territoriales
representadas en los Departamentos y el Distrito Capital, de los recursos
correspondientes a la explotación de los juegos de lotería instantánea y lotto
preimpreso, proporcionándoles de esta manera una fuente de recursos para lograr
la unificación del POS subsidiado y contributivo. Por último se advierte
que de acuerdo con el escrito presentado por el actor, parecería que la demanda
se dirige contra el inciso segundo del artículo 17 que faculta a la
socialización que agremia a los Departamentos del país para realizar la
selección y contratación de estos juegos, quedando excluido el Distrito Capital
que no pertenece ni a este ni a ningún gremio que asocie a entidades
territoriales. b. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público Diana Marcela Cárdenas
Ballesteros, en calidad de apoderada del señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público interviene el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la
exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Respecto cargo formulado
por el demandante contra la norma acusada de acuerdo por desconocer la reserva
de ley orgánica, la interviniente sostiene que conforme a la jurisprudencia
constitucional, la regulación del monopolio de suerte y azar le corresponde al
legislador y que para ello no es necesario que el Congreso siga procedimientos
legislativos especiales como los previstos para las leyes orgánicas o
estatutarias. En relación con la
supuesta violación de la unidad de materia, la Corte ha resaltado que este
principio no significa simplicidad temática de modo que se admite la diversidad
de contenidos siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y
razonable. En este caso no se desconoce el citado principio, pues la razón por
la cual se expidió la ley cuyo artículo se acusa, era generar mayores recursos
para la salud, además desde el primer debate se previó la escogencia del
operador de los juegos novedosos de lotería instantánea y lotto preimpreso por
medio de la entidad que agremia a los Departamentos en el país. Todo lo
anterior demuestra que la disposición demandada se encuentra conexa y
directamente relacionada con el propósito de la ley que consiste, como se ha
expuesto, en adoptar medidas para promover actividades generadoras de recursos
para la salud. Por otra parte, la
interviniente advierte que el legislador sí tenía la competencia para limitar
la titularidad de las rentas obtenidas por la explotación de los juegos de
lotería instantánea y lotto preimpreso a los Departamentos y al Distrito
Capital excluyendo a los municipios y también podía asignar a la Federación
Nacional de Departamentos la selección del operador de los juegos mencionados.
La Ley 643 de 2001 asignó a ETESA –Actualmente Coljuegos- la explotación del
arbitrio rentístico de los juegos novedosos que comprenden el lotto preimpreso
y la lotería instantánea, esto a diferencia de la lotería tradicional cuya
explotación como arbitrio rentístico le corresponde a los Departamentos y al
Distrito Capital y de los juegos localizados cuyos derechos de asignaron a los
municipios y al Distrito Capital. Posteriormente, la Ley 1393 de 2010 determinó
que la lotería instantánea y el lotto preimpreso serían operados por un tercero
seleccionado por la entidad que agremia los Departamentos y que los derechos de
explotación provenientes de tal operación se destinarían a los Departamentos y
al Distrito Capital para financiar la unificación del POS del régimen
subsidiado y contributivo. El desarrollo legislativo descrito se fundamenta en
la facultad del legislador para definir los asuntos concernientes a la
explotación del monopolio de suerte y azar conforme con lo establecido en el
artículo 336 Superior y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional
vigente. En este orden de ideas, al ser la lotería instantánea y el lotto
preimpreso juegos novedosos que hacen parte del monopolio de suerte y azar, el
Congreso cuenta con plena facultad para determinar su modo de operación por
medio de la selección de un operador y para fijar la destinación de los
recursos derivados del mismo. Se precisa que de acuerdo con la jurisprudencia,
la cesión de rentas derivadas del monopolio de las entidades territoriales no
las convierte en fuentes endógenas y por ello puede la ley, sin violar la
autonomía territorial, atribuir a una autoridad nacional como el Gobierno, la
definición de ciertos aspectos de la explotación y el manejo de esos
dineros. 2. Intervenciones académicas a. Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario Los profesores Manuel
Alberto Restrepo Medina y María Angélica Nieto Rodríguez, designados por el
Decano de la Facultad de Jurisprudencia, el señor Juan Carlos Forero Ramírez,
presentan su intervención ante la Corte Constitucional en nombre del Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario, solicitando al Alto Tribunal que declare
la inhibición respecto del primer cargo y la exequibilidad de los otros cargos
contra el artículo 17 de Ley 1393 de 2010. En primer lugar, el cargo
por violación del principio de unidad de materia no cumple con la carga
argumental mínima que la jurisprudencia constitucional ha señalado en este tipo
de casos. Conforme a lo anterior, al formular una acusación por desconocimiento
del artículo 158 de la Constitución, el demandante debe señalar el contenido
temático de la ley concernida, establecer cuáles son las disposiciones de dicha
ley que no guardan conexidad con dicha materia y finalmente indicar las razones
por las cuales se considera que las normas no guardan conexión causal,
teleológica, metodológica y sistemática con el tema de la ley. En esta ocasión,
los intervinientes consideran que el demandante no demostró con suficiencia
argumental el cargo, limitándose a exponer su inconformidad con las adiciones
realizadas en los diferentes debates al proyecto de ley. Al respecto, se
resalta que en virtud del principio democrático, el legislador puede modificar
los contenidos legales a lo largo de los debates siempre y cuando se respete un
eje temático considerado desde una perspectiva flexible. Ahora bien, al margen
de la ineptitud del cargo, los intervinientes estiman que así se admitiera
examinarlo, contrario a lo planteado por el actor, este no estaría llamado a
prosperar, pues la asignación de competencias para la explotación de las rentas
derivadas de juegos de azar, tiene una relación estrecha con la dinámica de la
explotación y administración de los recursos en mención. De otro lado, la
intervención subraya que los monopolios de arbitrio rentístico no son
asimilables a la noción de monopolio clásico ni con la de servicio público,
dado que en virtud de los mismos se pretende obtener la rentabilidad de áreas
económicas de interés público. En este orden de ideas, las rentas producidas
por los juegos de suerte y azar son fiscales y deben emplearse exclusivamente
para atender el sector salud, se trata entonces de rentas con destinación
específica no susceptibles de ser variadas. Adicionalmente, la Constitución
otorga un amplio margen de configuración al legislador para establecer el
régimen propio de los juegos de azar en materia de explotación, titularidad y
derechos de explotación lo cual implica la posibilidad de ceder la titularidad
de algunas rentas, imponer sanciones, restricciones, condiciones o exigencias
sin perjuicio de que las entidades territoriales puedan disponer de dichos
recursos para destinarlos a los fines para los cuales fueron previstos. El régimen general de los
juegos de suerte y azar se encuentra contenido en la Ley 643 de 2001. Dentro de
este régimen propio se dispuso un esquema para la operatividad de los juegos de
suerte y azar y la obtención, administración y destinación de las rentas
producidas en el que las entidades territoriales ostentan la titularidad de los
recursos en mención de manera directa –por los Departamentos y el Distrito- o
indirecta –como asociaciones de entidades territoriales, personas jurídicas o
cualquier tercero-. Lo anterior de modo alguno desconoce la titularidad de las
entidades territoriales sino que da más flexibilidad a la operatividad de los
juegos de suerte y azar, maximizando los principios de eficiencia y eficacia en
el recaudo y destinación de las rentas. De este modo la jurisprudencia
constitucional ha sido flexible respecto del alcance de la potestad del
legislador para fijar un régimen propio de los arbitrios rentísticos derivados
de los juegos de suerte y azar, limitándola por los principios de
proporcionalidad, razonabilidad y racionalidad económica. La misma Corte ha
establecido que estos no son recursos exógenos o endógenos de las entidades
territoriales, sino recursos especiales que requieren de un régimen propio establecido
por el legislador. Finalmente, la
intervención advierte que el objeto de la Ley 1393 de 2010 no corresponde a las
materias que deban seguir el trámite de una ley orgánica en los términos del
artículo 151 Superior. La misma jurisprudencia ha reconocido que aunque el
monopolio rentístico exige una regulación propia, no por ello eso se traduce en
la necesidad de adoptar una ley especial. Con fundamento en lo anterior, la
sentencia C-169 de 2004, determinó que la Ley 643 de 2001 no tiene rango de ley
orgánica ni de ley estatutaria. Del contenido de la Ley 1393 de 2010, tampoco
se desprende que sea necesaria una regulación por ley orgánica porque no fija
parámetros de generalidad de normas sobre presupuesto o asignación de
competencias normativas a entidades territoriales. Se señala que los juegos
de lotería instantánea y lotto preimpreso hacen parte de lo que normativamente
se ha denominado “juegos novedosos”. Su administración para la explotación se
encuentra en ETESA (en liquidación),
mientras que su recaudo y administración corresponde a la DIAN. En
cuanto a la titularidad de las rentas, tradicionalmente se había establecido
que estas eran de los departamentos, distritos y municipios. Sin embargo, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el carácter de estas rentas no es
absoluto sino relativo, y es por ello que atendiendo a los principios de
razonabilidad y de proporcionalidad, el legislador puede variar el esquema de
explotación para garantizar su mayor de eficacia a nivel financiero. Esto
sucede porque, al igual que el derecho a la propiedad, también las rentas están
sujetas a ciertas limitaciones y cargas. Así entonces, si bien anteriormente se
le había asignado la titularidad de las rentas también a los municipios, la ley
suprimió dicho derecho para estas entidades territoriales, situación que en
todo caso no torna inconstitucional el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010
porque como se anotó anteriormente, la renta que proviene de arbitrios
rentísticos de juegos de suerte y azar en la modalidad de juegos novedosos,
tiene un carácter especial que no se corresponde con el de los recursos
endógenos siendo susceptibles de limitación e incluso de supresión. b. Academia
Colombiana de Jurisprudencia Paul Cahn-Speyer W.,
designado por la Academia Colombiana de Jurisprudencia para intervenir en el
presente proceso, solicitó a la Corte que declare exequible la norma acusada. Respecto del cargo por
presunta violación del principio de unidad de materia, el interviniente destaca
en primer lugar el contexto histórico en el que fue emitida la Ley 1393 de
2010. Señala que en ese momento el sistema de salud del país enfrentaba una grave
crisis por el crecimiento acelerado de la demanda de servicios y medicamentos
no incluidos en el POS comprometiendo gravemente los recursos destinados a la
salud. Adicionalmente, en 2010 el Gobierno decretó la liquidación de ETESA,
entidad a la que le correspondía seleccionar y contratar al tercero operador.
De este modo, la Ley 1393 de 2010 adoptó medidas para promover actividades
generadoras de recursos y re-direccionar recursos al interior del sistema de
salud. En este orden de ideas,
la conexidad entre la norma acusada y la Ley 1393 de 2010 es evidente. Así, con
relación a la conexidad temática, se indica que hay una vinculación objetiva y
razonable entre el asunto general de la ley (medidas para incrementar los
recursos de la salud) y el inciso segundo en cuestión ya que al regular el
destino de explotación de la lotería instantánea y del lotto preimpreso, tiene
sentido que el legislador se pronuncie sobre la contratación del tercero
operador que explotará dichos derechos. También tienen conexidad causal la
norma acusada y la Ley en la que se encuentra inserta ya que no resulta ajena a
la generación de recursos para la salud, la atribución de competencias para la
selección y contratación del tercero operador. Finalmente, sí se verifica la
conexidad sistémica porque la norma acusada forma parte de la racionalidad
interna de la Ley 1393 de 2010. Sobre el cargo formulado
por el demandante por la supuesta violación de la reserva de ley orgánica,
señala el interviniente que la Ley 643 de 2001 no es orgánica. En efecto, dicha
ley desarrolló el artículo 336 de la Constitución con el fin de proveer
recursos para la financiación del servicio público de salud. Por otro lado, su
contenido no corresponde con las materias taxativamente señaladas en el
artículo 151 Superior. Si bien regula la destinación de las rentas producto de
los juegos de suerte y azar, no ostenta la categoría de ley orgánica del plan
nacional de desarrollo, ni está asignando competencias normativas a las
entidades territoriales, solamente asigna las rentas derivadas de la
explotación del monopolio rentístico de los juegos de surte y azar, lo cual es
tenido en cuenta posteriormente mediante las leyes anuales de presupuesto.
Respecto de la votación mínima para aprobar este tipo leyes, el interviniente
advierte que si bien ese requisito no pudo ser verificado en las gacetas, el
hecho de que un proyecto de ley sea aprobado por dichas mayorías no le otorga
per se el carácter de orgánica. Además, recuerda que el propósito del
legislador al aprobar o modificar una ley orgánica debe aparecer de manera
clara y expresa, pero ello no ocurre en la exposición de motivos del proyecto
de ley 035 de 1999 que posteriormente se convirtió en la Ley 643 de 2001. Sumado a lo anterior, se
recuerda que en la sentencia C-289 de 2014, la Corte se pronunció sobre la
naturaleza de la Ley 643 de 2001 estableciendo que el hecho de que regulara un
régimen propio, no la posiciona en un rango superior a las demás leyes
ordinarias. Por otra parte, no es
cierto que el artículo acusado esté modificando los sujetos activos de los
recursos provenientes de los jugos de suerte y azar, ya que se limita a definir
el beneficiario de los derechos de explotación derivados de la lotería
instantánea y lotto preimpreso, los cuales no comprenden todas las modalidades
de juegos de surte y azar, por lo cual lo que ha hecho el legislador es
restringir el alcance de los sujetos activos solo respecto de una de sus
modalidades. Además, tratándose de una renta de fuente exógena, el legislador
cuenta con un amplio margen de configuración pudiendo ceder o no la titularidad
de algunas rentas, e imponiendo las limitaciones condicionamientos o exigencias
que estime necesarias. Así, teniendo en cuenta
que la ley ordinaria 643 de 2001 al regular los juegos de suerte y azar,
atribuyó sus rentas exclusivamente a algunas entidades territoriales, y que los
titulares de los derechos de explotación de las rentas derivadas de la lotería
instantánea y el lotto preimpreso no se definieron en dicha ley, la Ley 1393 de
2010 simplemente está desarrollando lo establecido en la Ley 643 de 2001. Con relación al presunto
desconocimiento del artículo 336 de la Constitución, el interviniente estima
que el accionante parece atribuirle al inciso sexto del artículo 336 Superior
el carácter de un procedimiento que debe agotarse necesariamente. De este modo,
no tiene en cuenta que a través de la Ley 643 de 2001 se establecieron dos
modalidades diferentes de juegos de suerte y azar, la operación directa y la
operación mediante terceros, sin condicionar la viabilidad de la segunda a la
ineficacia de la primera. Además, el grado de eficiencia de un operador es un
concepto subjetivo que escapa al control constitucional. El interviniente
destaca nuevamente el contexto histórico en el que fue emitida la Ley 1393 de
2010 e indica que el legislador se encontraba en la necesidad de fortalecer los
recursos destinados a la salud, por lo cual dispuso la destinación específica
de los derechos de explotación de la lotería instantánea y del lotto
preimpreso. En estas circunstancias, ante la ausencia de ETESA, la ley otorgó
la competencia para contratar a terceros operadores. Se subraya que
considerando que con posterioridad a la expedición de la norma demandada se
creó Coljuegos y se le atribuyó la competencia para la contratación del tercero
operador, la competencia asignada para la contratación del tercero operador en
el artículo acusado carece actualmente de importancia pues se entiende que éste
ha sido tácitamente derogado. 3. Intervenciones ciudadanas a. Tatiana Oñate
Acosta La ciudadana Tatiana
Oñate Acosta, en su calidad de Profesora Principal de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, solicita a la Corte que profiera
un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda. En efecto, el
demandante se limita a enunciar que, en su criterio, se vulnera la unidad de
materia, las normas superiores y los límites de regulación del legislador
frente a los recursos exógenos. Sin embargo, y a pesar del extenso texto, no
presenta un solo argumento de inconstitucionalidad. De un lado, el actor
no identificó de manera clara las normas constitucionales violadas ni manifestó
los elementos materiales del texto constitucional relevantes que resultan
presuntamente violados por el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. Tampoco
explicó los motivos por los cuales el artículo acusado viola la Constitución de
manera clara, cierta, suficiente, específica, pertinente y suficiente. 4. Intervenciones extemporáneas a. Federación
Nacional de Departamentos Amylkar David Acosta Medina,
actuando en calidad de representante legal de la Federación Nacional de
Departamentos en su calidad de Director Ejecutivo, interviene en el presente
proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la norma
demandada. Respecto de la
presunta infracción al principio de unidad de materia la intervención sostiene
que no hay violación alguna ya que la misma establece el manejo de tasas e
impuestos y de mecanismos regulatorios de los juegos de azar y recursos
provenientes de los mismos. Hace notar que las rentas provenientes de la
explotación de juegos novedosos corresponde
a ingresos propios por lo cual el legislador se encuentra facultado para
regular la materia sin que incurra en violación del principio de unidad de
materia. Sobre la supuesta
violación de las normas Superiores referidas a la regulación de recursos
exógenos, se señala que la norma acusada acata lo dispuesto en el artículo 362
de la Constitución y se enmarca en el margen de regulación del legislador en
estos asuntos. En seguida el
interviniente define las nociones de descentralización, desconcentración y
delegación administrativa y su importancia para el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado. De otro lado destaca que la Federación Nacional de
Departamentos es una asociación que tiene fundamento legal y constitucional. Dicho lo anterior, se
señala que puede delegarse la explotación de las loterías y juegos de azar a la
Federación Nacional de Departamentos como organismo autónomo que agrupa a los
departamentos y al Distrito Capital, quien a su vez puede seleccionar a
terceros operadores para tal fin. b. Departamento
Nacional de Planeación Luis Carlos Vergel
Hernández, en su calidad de apoderado especial del Departamento Nacional de
Planeación, interviene en el presente proceso para solicitar a la Corte
Constitucional fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda y, en
su defecto, declare la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 1393 de 2010. En primer lugar pone
de manifiesto que desde la creación del Sistema General de Seguridad Social en
Salud, los recursos de rentas cedidas, en particular los del monopolio de
juegos de suerte y azar, han sido administrados por las entidades territoriales
de orden departamental o por la entidad que administra dichos recursos (hoy
Coljuegos) y posteriormente girados a los fondos locales de salud municipal o
al FOSYGA, con destino a la financiación del régimen subsidiado de salud.
Dichas fuentes territoriales representan el 9% del total de financiación de
este régimen. Para la vigencia fiscal de 2014 los recursos correspondientes al
esfuerzo territorial destinado al régimen subsidiado ascendían a $ 1.1.
billones de pesos de los cuales los departamentos aportan el 64% y los
municipios el 36%. Por ello, para el sector salud es imperativo contar con
dichos recursos para no afectar la sostenibilidad del sistema. Por otra parte, se
resalta que la sujeción de la actividad legislativa a la Constitución, desde el
punto de vista sustancial y de competencia, no supone que el legislador no
pueda regular opciones constitucionales o situaciones no delimitas expresamente
por el Texto Superior. El interviniente
considera que la demanda no cumple con los requisitos de aptitud destacados por
la jurisprudencia constitucional, en efecto, plantea una serie de percepciones,
consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo que no se concretan en la
formulación de un cargo de inconstitucionalidad susceptible de ser examinado de
fondo por parte del Alto Tribunal. c. Secretaría
Distrital de Gobierno de Bogotá D.C. Beatriz del Socorro
Vanegas Ossa, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Secretaría Distrital de Gobierno D.C., pide
la Corte que declare la exequibilidad de la norma cuestionada. Señala que en el
Distrito Capital, la regulación sobre rifas, juegos y concursos está prevista
en el Decreto Distrital 350 de 2003 “Por
el cual se regulan las rifas, juegos, concursos, espectáculos públicos y
eventos masivos en el Distrito Capital”. Por otra parte, en atención a lo
dispuesto en el artículo 32 de la Ley 643 de 2001, el Decreto 413 de 2004
asignó a la Secretaría de Gobierno la competencia de establecer dónde operarán
los juegos de suerte y azar. La lotería
instantánea y el lotto preimpreso hacen parte de los juegos novedosos en virtud
de lo establecido en el artículo 38 de la Ley 641 de 2001. El Distrito Capital
no tiene competencia para regular lo relacionado con la explotación de dicho
monopolio en particular considerando que dicha función le fue asignada por ley
a ETESA y luego, mediante el Decreto 4142 de 2011 a Coljuegos. Para reglamentar los
juegos novedosos, el Presidente de la República expidió el Decreto 2121 de 2004
“Por el cual se reglamenta el artículo 38
de la Ley 643 de 2001 en lo relativo a la modalidad de juegos novedosos”,
en el que se fijan normas para la operación de dichos juegos a través de
terceros. Teniendo en cuenta
este marco normativo, la representante de la Secretaría de Gobierno sostiene
que la disposición acusada guarda relación con los parámetros de conexidad
temática y sistémica de la ley, porque se refiere a la definición de rentas de
destinación específica para la salud, y aun cuando el parágrafo dispone a
través de quien se nombrará al tercero para realizar la explotación de recursos
provenientes de esta renta de destinación específica, dicha determinación no
implica la ruptura del mencionado principio. Sobre el presunto
desconocimiento del artículo 336 Superior la Secretaría señala que no es
posible afirmar que la norma acusada modificó las entidades titulares del
artículo 2 de la Ley 643 de 2001 pues realmente lo que reguló el artículo 17 de
la Ley 1393 de 2010 fue la definición de los derechos de explotación
provenientes de la operación de los juegos de lotería instantánea y lotto
preimpreso en cabeza de los Departamentos y del Distrito Capital; determinó que
con dichos recursos estos entes territoriales deben financiar la unificación
del POS del régimen subsidiado y contributivo; y, por último, que deben hacer
la selección y contratación del operador de tales juegos a través de la entidad
que agremie los departamentos del país. Por su parte, el artículo 2 de la Ley
643 de 2001 hace referencia a la titularidad de las rentas del monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar en los Departamentos, el Distrito
Capital y los municipios, esto es, del derecho a derivar rentas por la
operación de esta actividad. En el artículo 39 ibídem se dispone que la
explotación de los juegos novedosos como arbitrio rentístico, se asigna a ETESA,
siempre y cuando se trate de juegos cuya explotación no se atribuya a otra
autoridad. Ahora bien, con el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, parece que el
legislador quería darle un tratamiento más especial a los derechos de
explotación provenientes de los juegos de lotería instantánea y lotto
preimpreso, sin que eso signifique que está modificando la titularidad del
artículo 2 de la Ley 643 de 2001. En cuanto a la
supuesta violación de la reserva de ley orgánica, la interviniente reitera que
aunque mediante la Ley 643 de 2001 se fijó el régimen propio del monopolio
rentístico, la misma no ostenta la jerarquía de ley orgánica por lo cual podía ser modificada por la Ley 1393 de 2010. D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El representante del Ministerio Público sólo se refiere al cargo por el
presunto desconocimiento del principio de unidad de materia y solicita a la
Corte que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Parte el representante del Ministerio Público por señalar que el artículo
158 de la Constitución, prevé que todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia, siendo inadmisibles aquellas disposiciones que no guarden
relación con ésta. Y, en armonía con esta norma, el artículo 169 de la Carta
dispone que el título de la ley debe corresponder a su contenido. Para
sustentar la definición del principio de unidad de materia, dicho representante
cita algunas sentencias de esta Corte, tales como la sentencia C-714 de 2009,
C-025 de 1993, C-887 de 2002. Así mismo, en atención a los criterios normativos y jurisprudenciales
señalados por el Ministerio Público, señala que en el proceso de formación de
la Ley 1393 de 2010, “desde el momento de
su presentación el proyecto correspondiente en la Cámara de Representantes (…),
se destacó la situación financiera que venía enfrentando el Sistema de
Seguridad Social en salud, especialmente frente a la prestación del servicio a
los sectores de población más vulnerables, y por esta vía la amenaza al
Sistema, señalándose en el entonces proyecto de ley la necesidad de adoptar
medidas que permitieran generar nuevos recursos al sistema para superar el
deterioro financiero del mismo, así como la consecución de nuevas fuentes de recursos,
especialmente a través de medidas integrales que permitan ejercer un control
eficaz a la evasión y elusión en el pago de las cotizaciones y mediante la
reorientación de los recursos al interior del sistema”. Dentro de este contexto, advierte que la materia de este artículo está
relacionada con las medidas para generar recursos para la salud, pues se trata
de precisar quiénes asumirán la selección y la contratación del tercer operador
de los nuevos recursos al sistema para superar las condiciones financieras del
Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por lo anterior, contrario a lo afirmado por el demandante, dicha norma
tiene relación con el sistema de salud y por ello el Procurador General de la
Nación, considera que de ninguna manera resulta violatoria del principio de
unidad de materia. II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución
Política, este tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por
dirigirse contra expresiones parciales contenidas en el artículo 338 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones. B. CUESTIONES PREVIAS 2. El Departamento Nacional de Planeación, el Colegio Mayor Nuestra Señora
del Rosario y la ciudadana Tatiana Oñate Acosta, consideran que la Corte Constitucional
debería declararse inhibida para resolver el asunto de fondo, por falta de
pertinencia de la demanda. Sustentan su posición en el hecho que, el accionante
sólo se limitó en la demanda a citar normas constitucionales, incluir extractos
de jurisprudencia, sin encontrar argumentos que permiten afirmar que la norma
demandada es contraria a la Carta. 3. Teniendo en cuenta lo anterior, conviene resaltar que, el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991 contiene los elementos de la demanda en los procesos de
control de constitucionalidad, los cuales en términos generales, se refieren a
que la demanda debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto
de violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto, para efectos, de permitir a la Corte pronunciarse sobre el
fondo de la demanda. 4. Sumado a lo anterior, en la sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), la Corte precisó las características que debe reunir el
concepto de violación que sea formulado por el demandante. Así pues, para la
Corte en su reiterada jurisprudencia las razones presentadas por el actor deben
ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,
entendiéndose por cada una de ellas[1]: a. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que
se basa. b. El requisito de certeza
exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y
existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el
texto de la disposición acusada. c. La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. d. La pertinencia se
relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas. e. Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada. 5. Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que en aplicación del principio
pro actione, le corresponde a la
Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en
lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base en la jurisprudencia
constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales
requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal
manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto
de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto
quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la
demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga
nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a
favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[2]. 6. En el caso particular, la Sala advierte que la demanda de la referencia
cumple con los criterios expuestos, ya que el libelo de la demanda contiene una
argumentación clara que permite a la Sala entender el contenido de la demanda y
las justificaciones en las que se basa, para sustentar su pretensión respecto
de la expresión demandada en el artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, y aunque no
siempre precisa las disposiciones de la Constitución Política que estima
vulneradas, de la descripción de los cargos se puede deducir que reprocha específicamente
el desconocimiento de los artículos 151, 158 y 336 de la Constitución Política.
Así mismo, observa la Sala que la demanda cumple con el requisito de certeza al
formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y los
reproches que presenta el actor son de naturaleza constitucional, por lo cual
se evidencia la pertinencia de la demanda. 7. Adicionalmente, el accionante en su demanda presenta algunos vacíos y
deficiencias de argumentación y claridad. No obstante, en aplicación del
principio pro actione, la Sala estima
que los cargos generan una duda mínima al juez constitucional, respecto de la
potencial vulneración de los artículos señalados de la Constitución, cumpliendo
de esta forma con el requisito de suficiencia. Es importante aclarar que, el
actor alega violación de unidad de materia y violación de la reserva de ley
orgánica, los cuales son vicios de orden sustancial, y por lo tanto en relación
a dichos cargos no opera el término de caducidad. 8. Solucionada la cuestión preliminar, la Sala procederá a la revisión del
asunto de fondo que se plantea en la demanda, respecto de una vulneración a los
artículos 151, 158 y 336 de la Constitución. C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 9. Los cargos de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 de la Ley 1393 de 2010 que se examinarán de mérito en la siguiente
sentencia son tres: a. El primero de ellos se refiere a la violación del
principio de unidad de materia (artículo 158 de la Carta), considerando que la
motivación de la Ley 1393 de 2010 era la generar de recursos para la salud,
mientras que el artículo 17 de la misma se orienta en su segundo párrafo a
asignar competencias en cabeza de una entidad territorial de segundo nivel –la
Federación Colombiana de Departamentos- relacionadas con la asignación a un
tercero operador de la lotería instantánea y del lotto preimpreso. Por lo cual,
le corresponde a esta Sala determinar si una norma que se encarga de regular
medios para incrementar los recursos de salud, puede asignar competencias para
el recaudo. b. El segundo cargo se refiere a la violación de la
reserva de ley orgánica (artículo 151 de la Carta), considerando que el
artículo demandado introdujo un cambio en los beneficiarios de los recursos provenientes
de los juegos de suerte y azar, pasando de ser, de las entidades territoriales
de todos los niveles, a ser únicamente de los departamentos y del Distrito
Capital. En este sentido, le corresponde a esta Corte establecer si el artículo
demandado, tiene la naturaleza de ser incluido en una ley orgánica, o sí por el
contrario podía haber sido tramitado a través de una ley ordinaria. c. El tercer cargo se refiere a la vulneración al
artículo 336 de la Carta, al establecer la norma demandada que se podía
tercerizar la explotación de la lotería instantánea y el lotto preimpreso a la
entidad que agremia a los departamentos del país, asignando esta competencia a
una entidad de segundo grado. Teniendo en cuenta lo anterior, debe la Sala
analizar si permitir la tercerización del recaudo, contraviene tanto lo
dispuesto en la Constitución, como en la Ley 643 de 2001 que desarrolla el
artículo 336 de la Carta. 10. Para resolver estos problemas jurídicos, la Corte analizará (a)
el principio de unidad de materia; (b) la reserva de ley orgánica; (c) el
alcance del margen de configuración del legislador en la regulación del
monopolio de juegos de suerte y azar; y (d) la solución al cargo propuesto. D. EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA 11. El artículo 158 de la Constitución, establece que
“Todo proyecto de ley debe referirse a
una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que
no se relacionen con ella (…)”, y en el mismo sentido dispone el artículo
148 de la Ley 5 de 1992 que “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de
una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia (…)”. 12. Con base en lo anterior, es dado concluir que toda ley proferida por el
Congreso de la República deberá sujetarse al límite “unidad de materia”, el
cual exige que todas las disposiciones de una ley guarden conexidad con la
materia principal de la misma. De conformidad con lo establecido en la
sentencia C-016 de 2016, el principio de unidad de materia “(…) no
se trata de “un límite competencial al
poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado”[3]
sino “una restricción a la iniciativa
de hacerlo en un contexto temático predeterminado.”[4]
Impide entonces que se incluyan disposiciones extrañas al objeto general de la
ley y, en esa medida, asegura (i) que la deliberación legislativa se surta
adecuadamente, respetando el principio democrático (art. 3) y (ii) que la
aprobación de leyes resulte ordenada a fin de que los ciudadanos y las
autoridades puedan conocer las normas que rigen su comportamiento, asegurando
así la vigencia del Estado de Derecho (arts. 1 y 6) y el principio de
publicidad (art. 209).”[5] 13. Al respecto, esta Corte ha establecido la “conexidad” como criterio para
definir una violación o infracción al artículo 158 de la Constitución. Dicho criterio exige que entre la materia dominante de la ley y cada
una de sus disposiciones exista una conexidad objetiva y razonable de
naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[6].
En ese sentido “el vínculo o relación puede darse en función de (…) (i)
el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión
temática-; (ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii)
las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción
de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa
que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones
de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexión sistemática-”[7]. 14. Conforme a tal
perspectiva, el juicio constitucional para establecer la violación del
principio de unidad de materia se encuentra compuesto por dos etapas. En la
primera de ellas se define “el alcance material o contenido temático de la
ley parcialmente demandada”[8]
procediendo, seguidamente, a determinar si entre dicha materia y las
disposiciones que se acusan o examinan existe alguno de tales vínculos. Este
juicio, ha insistido la jurisprudencia, no puede ser extremadamente rígido pues
se afectaría gravemente el principio democrático[9].
De acuerdo con ello, la violación del artículo 158 solo ocurriría cuando las
normas “resulten ajenas a la materia regulada”[10]. 15. Así mismo, ha establecido esta Corte que la unidad de materia no implica
que la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema. En este
sentido, en sentencia C-133 de 2012, la Corte estableció que: “(…) la
expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe
entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita
comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la
técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello,
sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se
relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se
incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste
que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional
reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide
de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de
política pública que lo guían”. 16. De lo anterior, podemos concluir que: (i) el principio de unidad de
materia exige que todas las disposiciones de una ley guarden conexidad con la
materia principal de la misma; (ii) para efectos de establecer el cumplimiento
del principio de unidad de materia, debe acudirse a una interpretación
razonable y proporcional, de forma tal que se pueda evidenciar si entre las
disposiciones de la ley existe conexidad; (iii) se ha identificado que existe
conexidad si se verifica cualquiera de los siguientes tipos de conexidad:
causal, teleológica, temática o sistémica; y (iv) la jurisprudencia sugiere que
se debe dar una aplicación a la metodología no tan estricta, de forma que, se
pondere el principio de configuración legislativa. E. LA RESERVA DE LEY ORGÁNICA 17. El artículo 151 de la Constitución Política,
prevé que “El Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa.
Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una
de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan de desarrollo, y las
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría
absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara”. 18. Sobre la base de esta disposición constitucional,
la Corte ha definido en su jurisprudencia la naturaleza y jerarquía de las
leyes orgánicas, su poder condicionante de la actividad legislativa ordinaria,
y los requisitos especiales que deben observarse para su aprobación. En este
sentido, mediante sentencia C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la
Corte indicó que: “(…)
las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente
a las demás leyes, por consiguiente, imponen sujeción a la actividad ordinaria
del Congreso. Sin embargo, no alcanzan la categoría de normas constitucionales
(CP art. 151), comoquiera que se orientan a organizar aquello que previamente
ha sido constituido en la Carta Fundamental. Su importancia está reflejada en
la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de
ciertos fines y principios, a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos
límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple,
que usualmente gobierna la actividad legislativa. La especial jerarquía que
revisten las leyes orgánicas deriva de que, además de satisfacer los requisitos
generales para la aprobación de cualquier otra ley, deben cumplir algunas
exigencias adicionales.” 19. En el mismo sentido, en la sentencia C-600A de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero),
indicó la Corte: “(…) 6- De otro lado, la violación de la reserva de ley orgánica se
proyecta más allá del proceso legislativo, pues tiene efectos profundos sobre
el producto del mismo, ya que afecta la jerarquía misma de las diversas normas
que integran el ordenamiento jurídico. En efecto, la Constitución atribuye una
particular fuerza normativa a la legislación orgánica. Así, conforme al
artículo 151 de la Carta, el Congreso expide "leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa (subrayas
no originales)". Esta Corporación ya había resaltado la superioridad
jerárquica, tanto formal como material, de las leyes orgánicas, en los
siguientes términos: "Desde luego una
ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que
organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica
ocupa tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior
respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta
misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo
establecido por las leyes orgánicas (art. 151) (subrayas no originales)." “8- Finalmente, la sujeción de la actividad legislativa a las leyes
orgánicas, y el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación
y modificación de estas últimas, no son un capricho del Constituyente sino que
tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los
derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del
aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar
las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento
del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El Constituyente
ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente
importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la
mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una
mayor estabilidad a la regulación de esas materias. Así, en la Asamblea
Constituyente, la ponencia sobre función legislativa resaltó que estas leyes
orgánicas son "como una prolongación de la Constitución, que
organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse
caprichosamente, como no se cambia la Constitución (subrayas no
originales) ". Concluían entonces los ponentes que eso explica "los
atributos con los cuales se revistió a la ley orgánica, a saber: superior
jerarquía, casi constitucional, y naturaleza ordenadora. Es
permanente, estable e impone autolimitaciones a la facultad legislativa
ordinaria"(subrayas no originales)”. 20. En lo que se refiere a la naturaleza de las leyes
orgánicas, en la sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), indicó la Corte: “(…) 1)
Los requisitos constitucionales especiales de las leyes orgánicas. Las
leyes orgánicas, además de cumplir las normas generales sobre el proceso
legislativo, deben reunir cuatro condiciones o requisitos especiales que las
diferencian de la legislación ordinaria: el fin de la ley, su contenido o
aspecto material, la votación mínima aprobatoria y propósito del legislador al
tramitar y aprobar el respectivo proyecto. a)
La finalidad de la ley orgánica. En los términos del
artículo 151 de la Constitución Política, en la ley orgánica se aprueban las
normas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Acerca de tal
calidad, la Corte ha señalado que “la Ley
Orgánica condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata, de
modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango
cuasi-constitucional, pues una vulneración o desconocimiento de lo que ella
contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad”. Así mismo, en
la sentencia C-337 de 1993 la Corte precisó la naturaleza jurídica de las leyes
orgánicas y su valor normativo de la siguiente manera: “Desde luego una ley
orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás leyes que versen
sobre el mismo contenido material, ya que éstas deben ajustarse a lo que
organiza aquella. Pero, propiamente hablando, la ley orgánica no tiene el
rango de norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo
ya constituido por la norma de normas, que es, únicamente, el Estatuto
Fundamental. La ley orgánica no es el primer fundamento jurídico, sino una
pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma,
sino por la Constitución. Así, la norma constitucional es creadora de
situaciones jurídicas, sin tener carácter aplicativo sin ninguna juridicidad
anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior -la
constitucional- y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa; ahora bien, la ley orgánica ocupa
tanto desde el punto de vista material, como del formal un nivel superior
respecto de las leyes que traten de la misma materia; es así como la Carta
misma estatuye que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a lo
establecido por las leyes orgánicas (art. 151)”. b) Las materias de ley orgánica. Las materias de
reserva constitucional de ley orgánica constituyen el elemento trascendental
para definir e identificar este tipo especial de leyes. Así mismo, la
aprobación de leyes orgánicas constituye una excepción a la cláusula general
del legislador ordinario. En este sentido, la reserva de ley orgánica exige una
determinación específica en la Constitución Política y sus alcances materiales
son restrictivos en su interpretación. Según lo
expresado por esta Corporación, “Debe realizarse un cuidadoso examen de las
limitaciones contenidas en la ley orgánica, pues, ‘una interpretación laxa del
ámbito reservado al legislador orgánico - o estatutario -, podría terminar por
vaciar de competencia al legislador ordinario y restringir ostensiblemente el
principio democrático’. La duda en el caso de si una determinada materia tiene
reserva de ley orgánica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario,
por dos razones fundamentales: la cláusula general de competencia del
legislador y por las limitaciones de las leyes orgánicas constituyen un límite
al proceso democrático” La Constitución
consagra cuatro materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales,
según la denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden
a las siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley
Orgánica del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta
manera, la definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir
de este criterio material. En la
configuración material de la reserva de ley orgánica la Constitución Política
emplea dos estrategias. De un lado, señala en un solo artículo el contenido
esencial de las leyes orgánicas del Congreso, de Planeación y del Presupuesto
(C.P., art. 151) y, de otro lado, presenta en varias disposiciones a lo largo
del texto constitucional el campo temático de la reserva de Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. c) Mayoría absoluta para aprobar leyes orgánicas. Las leyes
orgánicas requerirán para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara. (C.P., art. 151). Con la aprobación
privilegiada se exige la obtención de mayor consenso de las fuerzas políticas
representadas en el Congreso de la República, lo cual garantiza mayor
legitimidad democrática a la ley que va a autolimitar el ejercicio de la
actividad legislativa. Además, le permite al Congreso proyectarse a más largo
plazo que con la legislación ordinaria. Al fin de cuentas las leyes ordinarias
están condicionadas a la ley orgánica cuando desarrollan la misma materia. d) Propósito de aprobar una ley orgánica. Las leyes
orgánicas deben contar con el “propósito legislativo explícito de proponer y
tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de
que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción
o reforma de una de tales leyes. Esta condición de exigir desde el comienzo claridad sobre
la intención del legislador de dar un tratamiento de ley orgánica, consulta
postulados de transparencia del proceso legislativo como resultado del
principio democrático. En la medida en que haya claridad de propósitos del
proceso legislativo, se respeta el derecho de la población a ejercer control
político directo sobre sus autoridades y se preserva el fin esencial del Estado
de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida política de la Nación (C.P., arts. 2º y 40). 21. Teniendo en cuenta lo anterior, del texto
constitucional y la jurisprudencia de esta Corte, se puede concluir que las
leyes orgánicas presentan las siguientes características, en adición a aquellas
que debe cumplir toda ley adoptada por el Congreso[11]: a. Tienen un fin y contenido determinado y
específico, condicionando la posterior actividad legislativa, en la medida que
integra y organiza la materia objeto de regulación. Así mismo, la propia
Carta indica los asuntos que conforman la reserva de ley orgánica, como
excepción a la cláusula de competencia residual del legislador. Los asuntos que
se reservan son de especial importancia para el constituyente primario; b. Requieren de una aprobación especial, por cuanto
es necesaria la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cámara, garantizando una mayor legitimidad democrática respecto de la ley que
va a autolimitar la actividad legislativa; y c. En el trámite legislativo, debe aparecer una
clara, expresa y positiva voluntad del Congreso, mediante la cual se evidencie
el propósito del legislador de aprobar o modificar una ley orgánica. Lo anterior, con el
objetivo de garantizar la transparencia en el curso del debate democrático, y
abrir espacios participativos y discursivos que no tendrían lugar en el trámite
de aprobación de una ley ordinaria. 22. En lo que se refiere a la determinación de
competencias normativas de las entidades territoriales, la Corte ha manifestado
que: “(…) ¿Significa lo anterior que toda
asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades
territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica? La Corte considera que
no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitución distribuye ella misma
ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema
con base en las prescripciones generales de la Carta. Esa fue precisamente la
razón por la cual la Corte consideró que el capítulo segundo de la ley 60 de
1993 no es orgánico, por cuanto desarrolla el tema del situado fiscal, y en
este caso, "el propio artículo 356 de la C.P. determina las competencias
de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y
educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales
servicios. Luego una ley ordinaria puede haber
regulado la materia. De otro lado, también
es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales
de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales,
de suerte que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar
competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley
ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales,
sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los
principios generales de esa distribución.”[12] 23.
Aunado a lo anterior, en la sentencia C-579 de 2001 (M.P. Eduardo
Montelagere Lynett), señaló este Tribunal: “(…) b) La
reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial Tal y como se
estableció arriba, la reserva de la ley orgánica de ordenamiento territorial,
por tratarse de una restricción a la actividad del legislador ordinario,
constituye una excepción a su cláusula general de competencia que, por lo
mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y limitada, incorporando bajo su
alcance únicamente aquellas materias expresamente reservadas por el
Constituyente para este tipo de leyes. Pues bien, no encuentra
la Corte que el tema objeto de los artículos 1º y 2º de la Ley 617 de 2000 se
encuentre entre los que arriba se enumeraron. Como ya se dijo, la
categorización que se consagra en las normas acusadas tendrá determinados
efectos, de tipo presupuestal, respecto de los departamentos, distritos y
municipios del país, entre ellos, algunas diferencias en cuanto a los límites
impuestos a los gastos de funcionamiento, así como en los plazos de ajuste
establecidos por la misma Ley; pero ello no equivale a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales, a la distribución de
competencias entre éstas y la Nación, ni mucho menos a la fijación de los
requisitos para su creación. Por lo mismo, debe concluirse que el
establecimiento legal de estas categorías no requiere surtir el trámite de una
ley orgánica, por lo cual el cargo en este sentido habrá de desecharse. Esta conclusión se
encuentra respaldada por una razón lógica: si la finalidad de someter una
determinada materia a la regulación de una ley orgánica, es la de lograr una
mayor permanencia y estabilidad para tal reglamentación, no puede aceptarse que
forme parte de su núcleo el tema de la creación de categorías genéricas, de
índole presupuestal, que por su esencia son netamente variables; para la
creación y modificación de tales categorías, que son -como ya se dijo- una
manifestación de las atribuciones ordinarias del Congreso (arts. 298 y 320,
C.P.), se debe admitir que el Legislador cuenta con un amplio grado de
discrecionalidad, que le permite introducir variaciones razonables, en el
tiempo que considere conveniente, sobre los factores a tener en cuenta para
fijar las categorías, el número de las mismas, etc., con el objeto de coordinar
las principales variables presupuestales y macroeconómicas nacionales. En consecuencia, los
artículos primero y segundo, demandados, serán declarados exequibles en el sentido
de que, al expedirlos, el Legislador no violó la reserva de la ley orgánica de
ordenamiento territorial. 24. En suma, la ausencia de cualquiera de las
anteriores características, desnaturaliza el carácter de ley orgánica. Así
mismo, en cuanto a la reserva de ley orgánica en lo que respecta a entidades
territoriales, ha establecido la Corte que no toda asignación específica de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales debe ser efectuada
por la ley orgánica, por cuanto, en algunos casos como el previsto en el
artículo 336 de la Carta, se prevé que el legislador es quien debe distribuir
ciertas competencias, de suerte que a través de una ley ordinaria podría
desarrollar el asunto. F. EL ALCANCE DEL MARGEN DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR EN LA REGULACIÓN DEL
MONOPOLIO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR 25. El artículo 336 de la Carta establece que “Ningún monopolio podrá establecerse sino
como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en
virtud de la ley. (…) La organización, administración, control y explotación de
los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la
ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los
monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios
de salud”. 26. En la sentencia C-1191 de 2001[13], la
Corte precisó las características del monopolio de juegos de suerte y azar y el
alcance de las facultades y de la libertad de configuración del legislador en
la regulación del mismo. En esa oportunidad se recordó que la
Constitución Política excepcionalmente permite el establecimiento de monopolios
como arbitrios rentísticos (CP art. 336), en virtud de los cuales el Estado se
reserva la explotación de ciertas actividades económicas, no con el fin de
excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le
permita atender sus obligaciones. 27. Bajo el entendido que estos monopolios
rentísticos, surgen como una fuente adicional de ingresos para el Estado, los
mismos son distintos a los tributos. Por ello, esta Corte en sentencia C-149 de
1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), ha explicado que al lado de los
impuestos que “constituyen,
por excelencia, una parte importante de los ingresos fiscales de la Nación y de
las entidades territoriales”, existen también “otros tipos de
ingresos con los cuales también se alimenta el fisco, como es el caso de las
rentas provenientes de la explotación de los monopolios establecidos por la ley
en favor del Estado o de sus entidades territoriales.” 28. Tras estudiar los antecedentes de la adopción del
artículo 336 de la Carta en la Asamblea Nacional Constituyente, la sentencia
mencionada concluyó que esa revisión histórica mostraba que el mantenimiento de
los monopolios como arbitrio rentístico había generado fuertes discusiones en
dicha Asamblea, pues algunos sectores habían propugnado por su eliminación, por
considerar que los ingresos públicos provenientes de esa fuente podían ser
obtenidos más eficientemente por medio de impuestos, y que esos monopolios eran
una fuente frecuente de corrupción e incoherencia estatal, “puesto que no sólo los casos de
peculados eran numerosos sino que se buscaba financiar servicios como la salud
y la educación a través del estímulo a la venta de licores y de juegos de azar.”[14]
Otros sectores, en cambio, habían defendido los monopolios rentísticos por
cuanto constituían una fuente esencial de ingreso para ciertos departamentos.
Así las cosas, luego de amplias discusiones la Asamblea Nacional Constituyente
había llegado a una solución de transacción, referida a mantener los monopolios
rentísticos pero sometidos a una regulación estricta. 29.
Una vez realizado el recuento histórico, la
sentencia C-1191 de 2001 definió la naturaleza de las leyes mediante las cuales
de establecen y regulan los monopolios rentísticos, en los siguientes términos: “Estos antecedentes históricos permiten comprender mejor el contenido
del artículo 336 de la Carta. Así, es claro que el Constituyente autorizó los
monopolios rentísticos, pero que también buscó establecer un régimen severo que
evitara los problemas de corrupción e ineficiencia que se habían detectado
durante la vigencia de la anterior Constitución. Por ello la Carta establece
que estas actividades están sujetas a un régimen jurídico “propio”, que deberá ser desarrollado
por una ley de iniciativa gubernamental. La Carta cedió entonces al
legislador la facultad de crear los monopolios para que, en el curso del debate
político y democrático, determinara la conveniencia y necesidad de imponerlos,
así como el régimen más adecuado y conveniente para su organización,
administración, control y explotación.” (Negrillas y subrayas fuera del
original) 30. En efecto, el mismo artículo 336 de la
Constitución señala que la ley debe establecer el “régimen propio”, para la organización, administración, control y
explotación de los monopolios rentísticos. En este sentido, la Corte ha
manifestado que dicha regulación debía ser “conveniente y apropiada”[15],
“tomando en cuenta las características específicas de esas actividades”[16]. 31. Aunado a lo anterior, en la sentencia C-169 de
2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) precisó que al legislador le compete
tanto el establecimiento de un monopolio rentístico específico, como también la
determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo,
manejo y administración de las respectivas rentas. En similar sentido, en la
sentencia C-010 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte sostuvo que “(…) la facultad
legislativa a que se refiere el artículo 336 de la Carta, que le permite al
Congreso determinar el “régimen
propio” de los monopolios rentísticos, no había sido limitada
expresamente por el constituyente”. Por lo que, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la facultad otorgada al legislador debía ser
considerada amplia, con el fin de permitirle determinar la forma de
organización, recaudo, administración, control y explotación de monopolios
rentísticos. 32. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha
sostenido que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativo
para establecer dichos monopolios rentísticos y fijar su régimen. En este
sentido, la sentencia C-173 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto) precisó: “(…) A lo largo de su jurisprudencia, la Corte ha considerado que el legislador
cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para organizar el monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar. Al respecto, en sentencia C-1108 de
2001, esta Corporación estimó que “En
la medida en que es la propia ley la que establece el monopolio, el legislador
cuenta con un amplio margen de apreciación para el efecto, dentro de parámetros
de razonabilidad y proporcionalidad”. Luego, en sentencia C-1114 de 2001
esta Corporación afirmó que “tratándose
de recursos públicos, como ciertamente lo son los generados por las rentas
monopolizadas, corresponde a la ley determinar dentro de un amplio margen de
apreciación las modalidades y las características de las mismas cualquiera sea
la forma de gestión que se adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y
señalar la mejor manera para la obtención de las rentas que propicien la
adecuada prestación de servicios públicos que como los de salud están tan
íntimamente relacionados con las necesidades insatisfechas de la población
(C.P., arts. 1, 2 y 365)” . En igual sentido, en sentencia
C-1191 de 2001 precisó que la Constitución confiere al legislador “una amplia facultad de regulación en
materia de monopolios rentísticos, pudiendo ceder o no la titularidad de
algunas rentas (o la explotación de monopolios) a las entidades territoriales,
e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que estime
necesarias, todo ello sin perjuicio de la facultad de estas últimas de disponer
de los recursos obtenidos en la explotación de sus monopolios, y siempre y
cuando se destinen a los fines para los cuales fueron previstos”. Así
por ejemplo, tal y como lo examinó la Corte en sentencia C-031 de 2003, el
legislador puede restringir la operación de monopolios a las personas
jurídicas. “En
este orden de ideas, existe una clara línea jurisprudencial en el sentido de
que en lo referente a la organización y funcionamiento del monopolio rentístico
de los juegos de suerte y azar, el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración normativa (…)”. 33. En el mismo sentido, en la sentencia C-1067 de
2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte determinó que: “(…)
En lo referente a lo que ha de entenderse por régimen propio de los monopolios
rentísticos, entre ellos el de juegos de suerte y azar, y sobre las facultades
legislativas que se confieren al Congreso de la República para fijarlo, la
jurisprudencia se ha pronunciado, precisando que lo que le corresponde al
legislador no es exclusivamente el establecimiento de un monopolio rentístico
específico, sino también la determinación de las reglas a las que debe
sujetarse el Estado en el recaudo, manejo y administración de las respectivas
rentas, facultad legislativa que no había sido limitada expresamente por el
constituyente, por lo que, en una interpretación teleológica de la norma
constitucional, dicha facultad debía ser considerada como lo suficientemente
amplia para que a través de su ejercicio pudiera el legislador determinar de
manera general la forma de organización, administración, control y explotación
de los monopolios, y sobre las que la jurisprudencia ha entendido que en estas
materias al legislador le cabe un amplio margen de discrecionalidad a la hora
de organizar dichos monopolios”. 34. Por lo demás, la jurisprudencia ha discutido la
fuente endógena o exógena de los derechos de explotación económica, con el fin
de definir los límites aplicables al margen de configuración del legislador en
materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar, para concluir
como lo hace la sentencia C-1191 de 2001 que considerarlos de naturaleza
endógena es impreciso, dado el mandato constitucional anteriormente explicado,
el cual define expresamente que el legislador es el llamado a definir los
monopolios y el régimen aplicable a los mismos. Por lo cual, las entidades
territoriales gozarán de la protección que les otorga el artículo 362 de la
Carta, siempre que el legislador le hubiese otorgado la titularidad respecto de
alguno de los derechos, y que el recaudo o recurso se hubiese efectivamente
obtenido. Sobre el particular, la sentencia en mención afirma que: “(…) Esto significa que una vez han ingresado esos dineros al patrimonio
de la entidad territorial, no podría la ley, salvo los casos excepcionales
previstos por la propia Carta, despojar al departamento o al municipio
respectivo de esos recursos para trasladarlos a la Nación. Pero eso no
significa que esa renta proveniente de un monopolio de la entidad territorial
escape a la regulación legal y sea de disposición plena por las entidades
territoriales, pues no sólo corresponde a la ley fijar el régimen propio de
dichos monopolios (CP art. 366) sino que, además, la propia Carta determina
ciertos elementos de ese régimen. Pero es más: esos dineros, en la medida en
que tienen la protección propia de la propiedad privada, quedan también sujetos
a sus cargas y limitaciones, como lo prevé el artículo 58 de la Carta. “Finalmente, la Corte destaca que la atribución a una entidad
territorial de una renta derivada de uno de estos monopolios no excluye el
respeto al principio democrático y a la competencia funcional del Congreso,
quien en determinado momento puede introducir modificaciones, restricciones, o
incluso suprimir la titularidad de las rentas o de la explotación de aquellos,
de manera análoga a como opera en el ámbito tributario. Y es que esta Corte
tiene bien establecido que la protección constitucional de las rentas
tributarias de las entidades territoriales, prevista por el artículo 362
superior, “no implica que la facultad
de recaudar el mencionado tributo ingrese al patrimonio de la respectiva
entidad y, por lo tanto, el Congreso quede inhabilitado para derogar o
modificar el mencionado régimen legal”[17].
En tales circunstancias, si el Congreso puede derogar un tributo territorial,
sin violar el artículo 362 de la Carta que protege las rentas tributarias de
las entidades territoriales, es necesario concluir que, mutatis mutandi, también puede la ley suprimir un monopolio
rentístico territorial o trasladarlo a la Nación, sin desconocer la protección
constitucional de las rentas no tributarias prevista por ese mismo artículo
constitucional. Un ejemplo de esta facultad se encuentra en el artículo 336 de
la Carta, que ordena al Gobierno enajenar o liquidar empresas monopolísticas
del Estado, cuando no cumplan los requisitos de eficiencia previstos en la ley,
tal y como fue explicado por la Corte[18]
con ocasión de una demanda presentada contra el artículo 14 de la ley 617 de
2000.” 35. Por lo anterior, en opinión de la Corte en otros
precedentes[19],
es erróneo afirmar que constitucionalmente las entidades territoriales gozan de
una amplia autonomía en cuanto se refiere a la explotación de los monopolios
rentísticos, “(…) En efecto, tratándose de recursos públicos,
como ciertamente lo son los generados por las rentas monopolizadas, corresponde
a la ley determinar dentro de un amplio margen de apreciación las modalidades y
las características de las mismas cualquiera sea la forma de gestión que se
adopte -directa, indirecta, mediante terceros- y señalar la mejor manera para
la obtención de las rentas que propicien la adecuada prestación de servicios
públicos que como los de salud están tan íntimamente relacionados con las
necesidades insatisfechas de la población (C.P., arts. 1, 2 y 365).”[20] 36. De lo anterior se colige que, bajo la premisa que
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en
materia de monopolios rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar (i) por
tratarse de un régimen propio, el legislador puede ceder o no la titularidad
de algunas rentas (o la explotación de monopolios) a las entidades
territoriales, e imponer las limitaciones, condicionamientos o exigencias que
estime necesarias, e introducir modificaciones, restricciones o incluso
suprimir la titularidad de las rentas en cabeza de las entidades territoriales.
Sin embargo, las entidades territoriales no tienen competencia normativa para
definir monopolios y reglamentarlos, lo cual le corresponde al legislador
(artículo 336 de la Carta); y (ii) las entidades territoriales tendrán derecho
a beneficiarse de dichos recursos, siempre y cuando los destinen para los fines
que fueron previstos, y gozan de la protección constitucional respecto de los
dineros asignados y que ya han sido recaudados (artículo 362 de la Carta); y
(iii) el control de constitucionalidad sobre el ejercicio de estas competencias
no debe ser rígido. 37. Del mismo modo, en materia de explotación directa
de los derechos derivados de los juegos de suerte y azar, la Corte ha
considerado en otros precedentes[21] que
el legislador puede recurrir a distintas modalidades de desarrollo de estos
monopolios rentísticos, pues la Carta confiere al Congreso una amplia libertad
de configuración en este campo. 38. Así, la sentencia C-1108 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil) señaló que “en la medida en que es la propia ley la que
establece el monopolio, el legislador cuenta con un amplio margen de
apreciación para el efecto, dentro de parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad”. Y. por su parte, la sentencia C-1114 de 2001 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), destacó esa amplia libertad de configuración del
Legislador en los siguientes términos: “(…) Bien habría podido el legislador, como lo ha hecho de tiempo atrás
con otros juegos de suerte y azar, atribuir la gestión de las rifas a
organismos estatales; no obstante ha señalado que sin perjuicio de la
titularidad de la renta en cabeza de entidades públicas (entidades
territoriales y una entidad nacional) la gestión de las rifas se efectúe
siempre a través de terceros (particulares) en virtud de autorización de los
organismos titulares. Es decir que los particulares si pueden gestionar las
rifas, pero en las condiciones que señale la ley, que lo será la de régimen
propio de los juegos de suerte y azar conforme al inciso 3 del artículo 336 de
la Constitución Política. No sobra reiterar al respecto que la gestión y
explotación de dichos juegos no se ubica dentro del ámbito de la libertad
económica y la iniciativa privada (Cfr. Sentencia C-291 de 1994, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y que de todos modos, antes y después de la Ley 643 de 2001,
la gestión de las rifas por los particulares ha estado sujeta al otorgamiento
de autorizaciones que en su esencia son temporales, por parte de las
autoridades competentes”. 39. Al respecto, la operatividad de los juegos de
suerte y azar puede ser libremente determinada por el legislador, ya que de
manera especial en su artículo 336 de la Carta, se establece que se autoriza a
los particulares, inclusive, a operar directamente los juegos de suerte y azar.
Sin que lo anterior signifique que, la titularidad de dicho monopolio se ceda a
un tercero, ya que en todo momento la titularidad se mantiene en cabeza del
Estado, y es por virtud de la ley que pueden operar o no determinado monopolio
rentístico. G. SOLUCIÓN A LOS CARGOS
PROPUESTO 40. Con fundamento en los cargos de la demanda, en lo
que respecta al primer cargo, como se expuso anteriormente el principio
de unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida
que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en
materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar. Por consiguiente,
la Sala procederá a dar aplicación a la metodología a seguir en el examen de
constitucionalidad por vulneración al principio de unidad de materia,
destacando que, (i) la Sala entrará a determinar el alcance material de la ley
parcialmente demandada, para posteriormente, (ii) proceder a verificar si la
norma demandada guarda con la materia de la ley alguna relación de conexidad
causal, temática, sistemática o teleológica, que justifique su incorporación en
el texto de la Ley 1393 de 2010. a. En cuanto al alcance material de la ley
parciamente demandada, ha estimado la jurisprudencia constitucional que se debe
acudir a (i) verificar los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la
exposición de motivos, las ponencias, los debates y los textos originales y
definitivos, (ii) al título de la ley, donde anuncia y define la temática a
tratar, y (iii) al contexto del ordenamiento legal que se examina. b. En lo que se refiere al contexto histórico, como
lo señala la exposición de motivos de la Ley 1393 de 2010[22], el
sistema de salud del país enfrentaba una grave crisis en virtud del crecimiento
acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los Planes
Obligatorios de Salud, creando un déficit significativo. Así mismo, en el mes
de enero de 2010, el Gobierno Nacional decretó la liquidación de ETESA, entidad
encargada de seleccionar y contratar al tercero operador. Por lo cual, la Ley
1393 buscaba adoptar una serie de medidas que permitieran la financiación del
sistema de salud, y resolver el déficit, reflejando así reformas introducidas
en el Decreto 127 de 2010, el cual fue declarado inexequible con efectos diferidos
por esta Corte, como se evidencia en la sentencia C-252 de 2010. En este sentido, dada la
necesidad de generar mayores recursos para el sistema de salud, se propuso el
artículo 17 demandado, en el sentido que los departamentos como explotadores y titulares
de las rentas provenientes de la explotación del monopolio rentístico, puedan
administrar los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso, juegos
novedosos y diferentes a la lotería de billetes. Los recursos que generaran
estos juegos serían transferidos a los departamentos para la financiación de la
unificación del POS del régimen subsidiado y contributivo. Se propuso
adicionalmente un sistema de contratación específico para el tercero operador. En el curso de los debates[23], se
evidencia que se eliminó del artículo la modalidad de contratación específica
que había sido incluida en la primera ponencia para debate, y se aclara que los
derechos de explotación de dichos juegos novedosos no sólo serían destinados a
los departamentos, sino también al Distrito Capital. c. Bajo la premisa del alcance material de la ley
demandada, procede la Corte a determinar si la disposición demandada guarda con
la materia de la ley alguna relación de conexidad. En este punto, conviene
precisar que el demandante en su escrito señala que el segundo inciso de la
norma demandada desconoce el principio de unidad de materia, porque no es
coherente con el marco normativo en el que se inscribe de buscar recursos para
el sistema de salud, ni corresponde a tal fin ni guarda relación directa con
tales hechos, pues la determinación o asignación de competencia a una entidad
territorial de segundo grado debe corresponder a otra clase de disposición
normativa, que se encargue de regular en todo sentido el juego de suerte y azar
o que tenga como fin la regulación de competencias en tal arbitrio rentístico. d. A partir del cargo formulado por el demandante,
observa la Sala que la relación de conexidad interna no tiene que ser directa
ni estrecha, razón por la cual, la conexidad se puede manifestar en distintas
formas. En este caso particular, el inciso segundo de la norma demandada cumple
con los criterios de conexidad, por cuanto: (i) La ley 1393 de 2010 adopta medidas para promover
actividades generadoras de recursos y re-direcciona recursos al interior del
sistema de salud, por lo cual existe una vinculación objetiva y razonable entre
el asunto general, y la determinación por parte del legislador que la
explotación de estos juegos corresponda a los departamentos y al Distrito
Capital, quienes harán la selección y contratación del tercero operador a
través de la entidad que agremie a los departamentos en el país. La asignación
de los recursos a los beneficiarios, hace que sea razonable que el legislador
se pronuncie sobre la contratación del tercero operador que explotará dichos
derechos, más aun cuando ETESA se encontraba en proceso de liquidación,
evidenciando por consiguiente que existe una conexidad temática. (ii) Se evidencia una relación de causalidad entre las
razones que dieron lugar a la expedición de la ley, esto es, promoción de
actividades generadoras de recursos y re-direccionamiento al interior del
sistema para atender el déficit generado por el sistema de salud, y el hecho de
que la disposición demandada busque capturar los recursos de juegos novedosos,
asignando los derechos de explotación y fijando un criterio general para el
operador directo de dichos recursos, como se evidencia en el inciso mencionado. (iii) Se puede ver que existe entre la norma demandada
y la ley una identidad de objetivos, es decir, que la ley como un todo y la
disposición demandada se encuentran encaminadas a alcanzar un mismo fin, esto
es, generar recursos para la salud, por lo que definir el tercero operador de
dichos recursos guarda una conexidad teleológica. (iv) Finalmente, todas las disposiciones de la ley, se
constituyen en un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna, y
por lo tanto se evidencia una conexidad sistemática entre la norma demandada, y
las disposiciones de la Ley 1393 de 2010. e. Por
último, la Corte advierte que la disposición acusada no se introdujo de manera
inadvertida en el proyecto, sino que desde el comienzo formó parte del mismo, y
se mantuvo a lo largo de los debates que surtió esta iniciativa antes de
convertirse en ley. Teniendo en cuenta lo
anterior, estima la Sala que la disposición demandada desarrolla la materia de
la Ley 1393 de 2010; por lo tanto la misma respeta el principio de unidad de
materia previsto en el artículo 158 de la Carta, y en consecuencia en la parte
resolutiva de la presente decisión se decidirá la exequibilidad de la norma
demandada por el presente cargo. 41. En cuanto al segundo cargo, el demandante
indica en su demanda que el segundo párrafo del artículo demandado, referente a
la inclusión de nuevos beneficiarios (departamentos y Distrito Capital) de la
explotación de los juegos de suerte y azar vulnera la reserva de ley orgánica,
por cuanto, en opinión del demandante la Ley 643 de 2001 tiene naturaleza de
ley orgánica, al establecer un recurso exógeno de los establecimientos públicos
que hace parte integral de los presupuestos anuales, determinando la
destinación de los mismos, y el artículo demandado implica una modificación a
dicha ley, pero tramitada como una ley ordinaria, al modificar los beneficiarios
de los recursos provenientes de los juegos de suerte y azar, pasando de ser
aplicados a las entidades territoriales de todos los niveles, a ser
exclusivamente de los departamentos y el Distrito Capital. Así mismo, el
demandante asevera que la Ley 643 de 2001 modificó el procedimiento de
explotación de juegos de suerte y azar “(…)
pues la ley orgánica determinó que en primera medida la explotación se
realizará por las entidades estatales, a contrario sensu en la ley ordinaria se
determinó que la explotación de algunos juegos novedosos, serían desarrollados
por un tercero, sin mediar el procedimiento previo de que las entidades
territoriales lo explotaran”. 42. Partiendo de los argumentos expuestos por el
demandante, para justificar el segundo cargo, la Sala procede a establecer si
la Ley 643 de 2001 “Por la cual se
fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar” es una ley orgánica, y de serlo, si la norma
demandada vulnera el procedimiento de modificación de dicha Ley. En este
particular, conviene traer a colación las características que reúne la ley
orgánica, tal y como las mismas fueron descritas en el numeral 20 y 21 de la
presente providencia, y aplicarlas al caso concreto de la Ley 643 de 2001 (“Ley
643”), así: a. La finalidad de la ley orgánica es la de regular
una materia específica, lo cual no ocurre con la Ley 643, en la medida que, en
su exposición de motivos[24] se
señala que el objetivo de dicha Ley era el de desarrollar el artículo 336 de la
Constitución, con el fin de proveer recursos para la financiación del servicio
público de salud, sin detallar que se pretendía integrar o organizar la materia
objeto de regulación, con el fin de condicionar posteriores desarrollos
legislativos. b. Del contenido de la Ley 643 se evidencia que no
se sistematizaron materias o asuntos que conforman la reserva de ley orgánica,
ya que no asigna competencias normativas
(Art. 151 de la Constitución Política) a las entidades territoriales, si no que
asigna rentas derivadas de la explotación del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar, y dichos recursos son tenidos en cuenta y
desarrollados posteriormente por las leyes anuales de presupuesto. c. No se evidencia en las Gacetas del Congreso que
la Ley 643 hubiese sido aprobada por la mayoría absoluta requerida por el
artículo 151 de la Constitución. No obstante, el hecho de que un proyecto de
ley sea aprobado por mayoría absoluta, no por este sólo hecho se le otorga a
una ley la naturaleza de orgánica. d. No se evidencia en las Gacetas del Congreso que
la Ley 643 hubiese cursado el trámite legislativo, con la clara, expresa y
positiva voluntad de aprobar o modificar una ley orgánica. En este mismo sentido, la
Corte en su sentencia C-169 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) consideró que la
Ley 643 no tiene naturaleza de ley orgánica, así: “(…) En la disposición constitucional no se ha
previsto un régimen normativo jerárquicamente superior al que pueda
establecerse por una ley ordinaria. En efecto, no se trata en este caso de un
régimen que tuviese el rango de Ley Orgánica, menos, de Ley Estatutaria y, por
tanto, la Ley 643 de 2001 que fija el régimen propio del monopolio de juego de
suerte y azar solo denota un tratamiento adecuado a las características de los
juegos de suerte y azar, fijación que hace el legislador dentro del marco de su
potestad legislativa teniendo solo en cuenta los límites y condicionamientos
explícitos contenidos en el artículo 336. Por consiguiente, la Corte
observa que respecto al segundo cargo, no hay vulneración alguna del artículo
demandado a lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución Política, ya que
la Ley 643 no reviste la naturaleza de una ley orgánica. 43. En este punto, conviene precisar que el artículo
demandado, se refiere exclusivamente a los beneficiarios de los derechos de
explotación derivados de la lotería instantánea y lotto preimpreso, los cuales
no corresponden a todas las modalidades de juegos de suerte y azar. Por lo que,
en este punto, es importante analizar como lo presenta el demandante en su tercer
cargo, sí dichos derechos de explotación, pueden ser sometidos por el
legislador a unas limitaciones y beneficiarios diferentes a los definidos por
la Ley 643, esto es, exclusivamente a los departamentos y al Distrito Capital,
excluyendo a los municipios. 44. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la Sección F
de esta providencia, es claro que el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración legislativa en materia de monopolios rentísticos, incluyendo
juegos de suerte y azar. Lo anterior, se sustenta en el hecho que el artículo
336 de la Carta hace referencia a un régimen propio, y por consiguiente el
legislador puede ceder o no la titularidad de algunas rentas (o la explotación
de monopolios) a las entidades territoriales, e imponer las limitaciones,
condicionamientos o exigencias que estime necesarias, e introducir
modificaciones, restricciones o incluso suprimir la titularidad de las rentas
en cabeza de las entidades territoriales. De esta forma, las entidades
territoriales tendrán derecho a beneficiarse de dichos recursos, siempre y
cuando los destinen para los fines que fueron previstos en la ley, y gozan de
la protección constitucional respecto de los dineros asignados y que ya han
sido recaudados (artículo 362 de la Carta), pero no podrán considerar que gozan
de autonomía territorial para definir el régimen aplicable a los monopolios
rentísticos. 45. Aunado a lo anterior, es importante mencionar que,
dentro del ámbito y facultades del legislador, éste se encuentra facultado para
definir el operador a cargo de la explotación directa del juego, sin que ello
implique un menoscabo o detrimento de los derechos de las entidades
territoriales. Nuevamente, encuentra sustento esta posición en las facultades
que le fueron otorgadas al legislador, en el artículo 336 de la Carta, al
facultarlo para establecer el régimen propio aplicable a los monopolios
rentísticos, incluyendo los juegos de suerte y azar. 46. Por lo cual, es dado concluir que el legislador
en ejercicio de su margen de configuración en materia de monopolios
rentísticos, podrá proferir una ley ordinaria que atribuya los derechos de
explotación derivados de los juegos de lotería instantánea y lotto preimpreso a
un tercero diferente a los sujetos beneficiados con los derechos de
explotación, sin que esto implique una contradicción con lo dispuesto en el
artículo 336 de la Carta. Así mismo, podrá el legislador crear beneficiarios
específicos de un determinado juego, como en este caso lo hizo con el loto
instantáneo y el lotto pre impreso, sin que ello implique una vulneración a la
autonomía territorial. Al ser juegos novedosos, no asignados ni recaudados por
las entidades territoriales determinadas en la Ley 643, no cabe reclamar la
protección constitucional a favor de dichas entidades, la cual opera únicamente
cuando los recursos ya se encuentran en las arcas de la entidad territorial
(artículo 362 de la Carta). 47. Por último, teniendo en cuenta que ETESA se
encontraba a la fecha de expedición de la Ley 1393 de 2010 en liquidación, se
hacía necesario que el legislador estableciera un mecanismo de recaudo y por
consiguiente definir el método de contratación del tercero operador. Ahora
bien, es importante mencionar que el numeral 5 del artículo 5 del Decreto-Ley
4142 de 2011, “Por el cual se crea la Empresa
Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de
los Juegos de Suerte y Azar, COLJUEGOS”, norma posterior que le atribuyó la competencia
a Coljuegos para la contratación del tercero operador, por lo cual la
competencia asignada en la norma demandada carece actualmente de importancia,
toda vez que se entiende tácitamente derogada en este aspecto de contratación
mediante la expedición del Decreto-Ley 4142. En conclusión, a partir del 16 de
abril de 2012, sería Coljuegos el organismo encargado de hacer el recaudo,
fiscalización y legalización de recursos para la salud, asumiendo funciones que
estaban en cabeza de ETESA en liquidación. H. CONCLUSIÓN 48. Como resultado de las subreglas jurisprudenciales de unidad de materia,
reserva de ley orgánica y margen de configuración del legislador en monopolios
rentísticos de juegos de suerte y azar, observa la Sala lo siguiente respecto del artículo 17
de la Ley 1393 de 2010: a. La asignación de competencias encabeza de una entidad territorial de
segundo nivel, para efectos de recaudar la lotería instantánea y el lotto
preimpreso, en una ley que tiene como propósito fortalecer los recursos
destinados a la salud, no vulnera el principio de unidad de materia establecido
en el artículo 158 de la Constitución, por cuanto: (i) el principio de
unidad de materia no puede ser interpretado de forma rígida, en la medida que,
el legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en
materia de monopolios rentísticos de juegos de suerte y azar; (ii) al
determinar la Sala el alcance material de la ley parcialmente demandada,
observa que la Ley 1393 de 2010 surgió en medio de un déficit de recursos para
la atención del sistema de salud, razón por la cual se adoptaron las medidas
tendientes a obtener recursos y re-direccionar los mismos en el sistema; y
(iii) la Sala observó que el inciso segundo de la norma demandada guarda con la
materia de la ley una relación de conexidad causal, temática, sistemática y
teleológica, por lo cual su incorporación en el texto de la Ley 1393 de 2010 es
justificada. b. La inclusión de los departamentos y el Distrito Capital como
beneficiarios o sujetos pasivos de los derechos de explotación de los juegos de
suerte y azar (lotería instantánea y lotto preimpreso), a través de una ley
ordinaria, no vulnera la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 151 de
la Carta, en la medida que, la Ley 643 no cumple con los requisitos de una ley
orgánica, conforme a lo dispuesto en los numerales 20, 21 y 42 de esta
providencia. c. La asignación a las entidades de segundo grado de la facultad de
contratar al tercero operador del juego de lotto preimpreso y loto instantáneo,
no vulnera lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución, dado que el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración legislativa en materia
de monopolios rentísticos, incluyendo juegos de suerte y azar. Por lo cual, la
determinación y el régimen propio aplicable a dichos monopolios puede ser
determinado de forma libre por el legislador, sin que por ello se afecte la
autonomía de las entidades territoriales, incluyendo pero sin limitarse a, la
asignación a un tercero operador de los juegos de suerte y azar. En esta línea,
las entidades territoriales una vez cuenten con recursos asignados y
recaudados, gozarán de la protección establecida en el artículo 362 de la
Carta. Por lo cual, la Sala concluye que debe declararse la exequibilidad del
artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, por cuanto la misma, no representa una
vulneración al principio de unidad de materia, ni una violación a la reserva de
ley orgánica, ni un desconocimiento del artículo 336 de la Constitución. III.
DECISIÓN La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente sentencia, el
artículo 17 de la Ley 1393 de 2010, “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se
adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la
salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se
redireccionan recursos al interior (sic) del sistema de salud y se dictan otras
disposiciones”. Notifíquese, comuníquese y
cúmplase. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Presidenta LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ Vicepresidente ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO Magistrado GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB Magistrado ALBERTO ROJAS RÍOS Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ Secretaria General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: [1] Para efectos de síntesis se
utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos adicionales de esta
Corte. [2] Sentencia C-372 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [3] Sentencia C-077 de 2012, M.P.
Mauricio González Cuervo. [4] Ibíd. [5] Sobre el particular, en la
sentencia C-1064 de 2008 (M.P. Jaime Araujo Rentería) dijo la Corte que “dicho principio es una exigencia de la
técnica legislativa, orientada a garantizar la coherencia y claridad de las
leyes, impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten
sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate
necesarios en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el
resto de las disposiciones de la ley y con el título de ésta.” También
sobre la fundamentación de este principio señaló la sentencia C-394 de 2012
(M.P. Humberto Sierra Porto): “Se trata
entonces de prescripción con un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de disposiciones
que no guarden relación con la materia central por ella tratada, la cual además
de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a
propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el
principio democrático y la publicidad en el procedimiento legislativo, como ha
puesto de relieve esta Corporación en reiterada jurisprudencia.” [6] Sentencia C-490 de 2011 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva). [7] Sentencia C-896 de 2012 (M.P.
Mauricio González Cuervo). [8] Sentencia C-832 de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño). [9] Desde sus primeras providencias
así lo dejó sentado este Tribunal. En efecto, en la sentencia C-025 de 1993
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) indicó: “La
interpretación del principio de unidad de materia no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano (sic). Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.” (negrilla fuera de texto original) En ese
mismo sentido se encuentran, entre muchas otras, las sentencias C-573 de 2004,
C-376 de 2008, C-714 de 2008 y C-490 de 2011. [10] Sentencia C-501 de 2001. En esa
ocasión advirtió también este Tribunal: “La Corte estima que un control rígido
desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.” En igual dirección se encuentran las sentencias
C-064 de 2003, C-832 de 2006, C-904 de 2011, C-124 de 2013, C-274 de 2013,
C-052 de 2015 y C-147 de 2015. [11] El listado de características
que se presenta a continuación, se fundamenta en los criterios expuestos en la
sentencia C-289 de 2014 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva). [12] Sentencia C-600A
de 1995. [13] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. [14] Ver la transcripción de
antecedentes del artículo 336 de la Carta. Base de datos de la Asamblea
Nacional Constituyente. Presidencia de la República, Consejería para el
desarrollo de la Constitución. [15] Ver sentencia C-475 de 1994. MP
Jorge Arango Mejía. [16] Ibíd. [17] Sentencia C-720 de 1999, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver sentencia C-219 de 1997. [18] Sentencia C-540 de 2001, M.P.
Jaime Córdoba Triviño. [19] Sentencias: C-1191 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-010 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-1070 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), C-316 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba),
C-571 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), entre otros. [20] Sentencia C-1114 de 2001. MP.
Alvaro Tafur Galvis. [21] Sentencias: C-1191 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), C-010 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),
C-1070 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda), C-316 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba),
C-571 de 2003 (M.P. Jaime Araujo Rentería), C-717 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba),
C-169 de 2004 (M.P. Alvaro Tafur) [22] Gaceta del Congreso No. 220, de
fecha 18 de mayo de 2010. [23] Gacetas del Congreso No. 317 de
2010 y No. 360 de 2010. [24] Gaceta del Congreso No. 244, de
fecha 10 de agosto de 1999. |