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SENTENCIA C-558/94 GOBIERNO-Manejo del orden público Si
el Gobierno Nacional tiene a su cargo el manejo del orden público resulta
totalmente congruente con esta tarea y dentro del marco de colaboración de los poderes
públicos, el que el Fiscal General de la Nación le suministre la información
que requiera sobre las investigaciones que se encuentran en curso en la
Fiscalía, relacionadas única y exclusivamente con asuntos que sean de interés
para mantener o restablecer el orden público en el territorio nacional. SUBORDINACION
JERARQUICA DE LOS FISCALES-Límites De
lo que sí no le cabe duda a la Corte es de la capacidad que tiene el Fiscal
General de la Nación para controlar el trabajo de los fiscales, desde el punto
de vista de su cumplimiento laboral y de los términos procesales, como de su
potestad para nombrarlos y removerlos libremente en caso de que no pertenezcan
a carrera, y de investigarlos disciplinariamente por hechos u omisiones en el
ejercicio de sus cargos. Como también la facultad que le asiste a dicho
funcionario de designar fiscales especiales para el adelantamiento de
diligencias relacionadas con determinados delitos, o grupos élites de
investigación. El aparte acusado del artículo 19 del decreto 2699 de 1991, no
vulnera la Constitución en el entendimiento de que la subordinación y
dependencia que allí se consagra, se refiere únicamente a actos o situaciones
de carácter administrativo, más no a las actuaciones jurisdiccionales que deban
cumplir los fiscales en desarrollo de su función de investigar y acusar a los
responsables de delitos, pues en este caso son totalmente independientes y
autónomos. FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Autonomía
orgánica La
Fiscalía General de la Nación goza de autonomía orgánica o funcional frente a
los demás entes estatales, pues es ella la única que puede ejercer la acción
penal, adelantando la investigación y acusando a los presuntos responsables de
los delitos. El sistema acusatorio en Colombia es mixto, correspondiéndole a la
Fiscalía la investigación y acusación de los infractores de la ley penal, y a
los jueces el juzgamiento de los mismos. FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Juzgamiento/CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Incompetencia para juzgar al Fiscal General/FUERO
CONSTITUCIONAL Corresponde
al Senado de la República juzgar al Fiscal General de la Nación por faltas
cometidas en el ejercicio de su cargo, y a la Corte Suprema de Justicia cuando
se halle incurso en la comisión de delitos. En consecuencia, no podía el
legislador asignar la primera de estas funciones a otro organismo, en este
caso, al Consejo Superior de la Judicatura, como lo hace en la disposición que
es materia de impugnación, pues si bien es cierto que dicho Consejo tiene la
facultad de "Examinar y sancionar las faltas de los funcionarios de la
Rama Judicial", ha de entenderse que esta atribución opera sólo sobre
aquellos "funcionarios" que no gozan de fuero constitucional. PROCESO
DISCIPLINARIO-Circunstancia
agravante/FALSA DENUNCIA CONTRA PERSONA DETERMINADA/DELACION El
literal e) del artículo 119 impugnado, se refiere al hecho de que una persona
que esté siendo investigada por una falta disciplinaria, dolosamente le
endilgue la comisión de ésta a otra, a sabiendas de que es inocente, con el fin
de evitar ser sancionada, es decir, hace una falsa imputación, o lo que el
código penal denomina "falsa denuncia contra persona determinada".
Dicha actuación de la investigada constituye no sólo un engaño a la autoridad
disciplinaria encargada de resolver el proceso, sino que también causa un grave
perjuicio a la persona a quien se sindica, la que obviamente, no ha cometido la
infracción disciplinaria que se le imputa; circunstancias que motivaron al
legislador para establecer una sanción más grave a la autora de esas falsas
imputaciones. Situación distinta es la de la delación, pues aquí se atribuye la
autoría de un hecho ilícito a otra persona que ciertamente es responsable o
cómplice de la infracción; y si el delator está siendo investigado, el
legislador le tiene en cuenta este hecho para efectos de atenuación de la pena
o sanción, por colaboración con la justicia. PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia
prevalente/PROCESO DISCIPLINARIO-Competencia En
la norma que es objeto de demanda, se respeta y acata el canon constitucional,
pues se autoriza el desplazamiento del superior inmediato que incumple con el
deber de investigar y sancionar a sus subalternos, o maneja indebidamente la
información requerida para la comprobación de la falta y posterior sanción, por
un funcionario del Ministerio Público, quien deberá hacerse cargo de la
investigación respectiva. Que la Procuraduría General de la Nación deba expedir
una resolución motivada, en la que exponga los motivos que le asisten para
desplazar a la autoridad de la Fiscalía que esté adelantado el proceso
disciplinario, no viola el precepto superior a que se ha hecho alusión y, por
el contrario, se constituye en una especie de control del ejercicio de dicho
poder preferente. INHABILIDADES-Concepto Las
inhabilidades se han definido, como aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida,
o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona
que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad
y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos. DETENCION
PREVENTIVA-Causales
no son taxativas La
enumeración para la detención preventiva no es taxativa sino meramente
enunciativa y se dirige a demostrar al demandante la entidad de los delitos por
los cuales una persona puede ser detenida preventivamente. FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Empleado
con auto de detención Una
persona a quien se le haya dictado auto de detención por delito doloso aunque
goce del beneficio de excarcelación, o se haya proferido en su contra
resolución acusatoria en proceso penal, no pueda ser nombrada en ningún cargo
de la Fiscalía General de la Nación "mientras se le define su
responsabilidad", es disposición tan lógica y obvia que no merece mayor
análisis. Si se acepta que en órganos como la Fiscalía presten sus servicios
personas contra las cuales existen indicios graves de responsabilidad en la
comisión de delitos dolosos, es tanto como admitir que se destruya el Estado de
Derecho, pues la administración de justicia queda en manos de personas cuyas
virtudes o condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían
garantía suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni
son garantía para los procesados. Debe anotarse que la separación del cargo de
un empleado de la Fiscalía o la no designación de una persona en empleos de la
misma, por estar incursos en la causal de inhabilidad que aquí se estudia, es
temporal, pues sólo opera mientras se define su responsabilidad. RESERVA
MORAL Para
efectos de dar aplicación a la causal de inhabilidad acusada, debe tenerse en
cuenta que las objeciones morales que se endilguen a una determinada persona,
deben basarse en hechos comprobables, de manera que el afectado pueda conocer y
controvertir las pruebas que obran en su contra; además, que el acto por medio
del cual se impone la inhabilidad debe ser motivado, para que el perjudicado
con la decisión pueda ejercer su defensa y, en caso de inconformidad, acudir
ante la jurisdicción contencioso administrativa a demandarlo. De no ser así, se
vulneraría, como ya se ha expresado, el debido proceso, el derecho de defensa,
y el derecho que tiene toda persona de acceder a cargos públicos. Para la Corte
es razonable que se exija probidad moral a las personas que detenten cargos en
la Fiscalía General de la Nación o que estén interesados en acceder a ellos,
pues considera que la naturaleza de la función pública que cumplen, y la
dignidad de su investidura derivada de ser representantes de la sociedad y
administradores de justicia, además del deber que tienen de garantizar derechos
fundamentales de los procesados y de todos los ciudadanos, son de interés
general. RESERVA
MORAL-Vida privada Los
hechos privados a los cuales se refiere la norma impugnada, deben ser aquellos
que, como su nombre lo indica, pertenecen a la vida privada de las personas,
pero que han trascendido el recinto íntimo, es decir, que a pesar de ser
privados se han hecho públicos en detrimento de la imagen del cargo que ocupa u
ocupará el afectado; pues como en la misma norma se expresa, se trata de los
"incompatibles con la dignidad del empleo". LICENCIA-Naturaleza La
licencia, es una de las situaciones administrativas en las que se puede
encontrar un empleado del sector público, y consiste en la separación temporal
de las funciones laborales que habitualmente ejerce o, lo que es lo mismo, el
retiro transitorio del cargo que ocupa en determinada entidad del Estado, sin
que por ello cese su vínculo laboral con la empresa u órgano estatal
respectivo. Si durante el periodo de licencia no se pierde el status de
empleado público, es apenas lógico que sigan siendo aplicables a quienes gozan
de ese derecho, las normas que regulan la función pública, concretamente el
régimen de las incompatibilidades, en este caso, para los empleos de la
Fiscalía General de la Nación. REGIMEN
DISCIPLINARIO-Contenido/INHABILIDADES El
régimen disciplinario está integrado por una serie de normas en las que se
contempla la descripción de los deberes y prohibiciones a que están sujetos los
empleados y funcionarios de determinada entidad, las faltas en que pueden
incurrir, las sanciones aplicables, las causales de agravación y atenuación, el
procedimiento para su imposición, los funcionarios competentes para adelantar
los procesos disciplinarios, las causales de impedimento y recusación, los
términos de prescripción y caducidad de la acción disciplinaria y de las
sanciones, etc; y las inhabilidades no hacen parte de
ese régimen. Revisadas cada una de las atribuciones conferidas al Gobierno en
el artículo 1o. de la ley 30 de 1987, la Corte no halló ninguna que sirviera de
fundamento para expedir el precepto demandado, motivo por el cual será retirado
del universo jurídico. Ref.: expedientes NOS. D-624 Y D-638
(ACUMULADOS) Normas acusadas:
artículos 8, 19 parcial, 108, 119 parcial, 128 parcial, 136 parcial y 140 parcial
del decreto 2699 de 1991; y literal h) del artículo 3o. Del decreto 1888 de
1989. ESTATUTO
ORGÁNICO DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandantes:
JAIME ENRIQUE LOZANO Y JOSÉ GABRIEL AGUDELO MORALES Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA
DIAZ. Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994). I. ANTECEDENTES En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos JAIME
ENRIQUE LOZANO y JOSE GABRIEL AGUDELO MORALES, solicitan a la Corte que declare
inexequibles varias disposiciones del decreto 2699 de 1991, "Por el cual
se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación". A
la demanda se le imprimió el trámite constitucional y legal estatuído
para procesos de esta índole, y una vez recibido el concepto fiscal, procede la
Corte a decidir. II.
NORMAS ACUSADAS Para
facilitar el análisis de los preceptos demandados, su texto se transcribirá
dentro de las consideraciones que hará la Corte. III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA. - Manifiesta el demandante LOZANO que
los artículos 8 en su totalidad y 19 en la parte acusada, atentan contra el
principio de la autonomía e independencia de los jueces y fiscales, como
funcionarios administradores de justicia, pues "de acuerdo con la
filosofía inspiradora de la Carta, los funcionarios judiciales (magistrados,
jueces, fiscales), gozan y deben gozar en todo tiempo de absoluta independencia
y autonomía para adoptar sus decisiones, no estando sometidos más que a la
Constitución y a la Ley según lo disponen los artículos 121 y 228 de la
Carta". Además, considera que es el Gobierno quien debe prestar a los
funcionarios judiciales los auxilios necesarios para hacer efectivas sus
providencias, "y no al revés como pretendió aquí el legislador
extraordinario". De
otra parte, señala que también se infringe el principio de la doble instancia
(arts. 29 inc. 3, y 31 inciso 1o.), pues si se atiende la "estricta
jerarquización piramidal que inspiró el estatuto orgánico de la Fiscalía
General de la Nación.... cómo podrá esperar un sindicado equidad, seriedad,
imparcialidad y autonomía del Juez ad-quem, si éste
también depende jerárquicamente de una estructura piramidal estricta en la
institución a la que pertenece?" - En lo que respecta al artículo 108,
materia de acusación, expresan los dos ciudadanos demandantes, que viola
"el fuero constitucional que tiene el Fiscal General de la Nación, quien
sólo puede ser acusado por la Cámara de Representantes ante el Senado de la
República", de acuerdo con lo establecido en el artículo 174 de la
Constitución, en armonía con el 178-3-4 del mismo Ordenamiento, disposiciones
en las que se atribuye a la Cámara de Representantes el conocimiento de las
denuncias y quejas que ante ella se presenten por el Fiscal General o por los
particulares, y en caso de que presten mérito, fundar en ellas la acusación
ante el Senado. Y agregan, que el término "denuncias" implica la
posible comisión de hechos punibles, mientras que la expresión
"quejas" se refiere a la comisión de infracciones disciplinarias. De
la misma manera, considera uno de los accionantes que dicho mandato legal viola
"la imprescindible autonomía que debe tener el Fiscal General de la
Nación, como representante de la Rama Judicial, consagrada en los artículos 228
y 230 de la Carta". - En relación con el literal e) del
artículo 119 impugnado, sostiene el ciudadano LOZANO que lesiona
"ostensiblemente principios consagrados de tiempo atrás en el derecho
penal, como son el debido proceso, el derecho de defensa, la presunción de
inocencia, los que han tenido bastante desarrollo jurisprudencial", y
agrega que "un acusado en un proceso disciplinario, como ocurre en el
derecho penal ordinario, bien puede tratar de aminorar su sanción si delata o
descubre a sus demás compañeros de infracción, sin que ello implique que está
rehuyendo su reponsabilidad". Entonces, no
entiende "¿cuál fue la razón del legislador
extraordinario para consagrar como agravante en el proceso
administrativo-disciplinario, un factor que ha sido considerado de éxito en los
procesos penales de conocimiento de la jurisdicción regional, lo que entraña
una abierta discriminación que atenta contra el derecho fundamental a la
igualdad en los términos del artículo 13 de la Constitución Nacional. O bien
puede suceder, como frecuentemente ocurre, que un funcionario o empleado le
endilga a otro compañero una falta o infracción que éste no ha cometido",
por consiguiente, se infringen los artículos 29 y 248 de la Constitución. - La parte acusada del artículo 128 del
decreto 2699 de 1991, en sentir de uno de los demandantes, también es
inconstitucional porque viola el artículo 277-6 de la Carta, por cuanto el
Procurador General de la Nación tiene una competencia prevalente, en todo
tiempo, para investigar y acusar a los empleados y funcionarios públicos,
excepto los que gozan de fuero constitucional; y si bien las distintas
entidades deben crear mecanismos destinados a investigar, corregir y sancionar
internamente las fallas e infracciones que cometan sus empleados, "ello no
puede jamás interferir ni ser óbice para que en todo momento y lugar, el
correspondiente agente del Ministerio Público desplace al funcionario que dentro
de la respectiva entidad esté adelantando la investigación
administrativo-disciplinaria". Por tanto, considera que "todo
desplazamiento debe operar ipso jure, sin trabas ni obstáculos de ninguna
naturaleza, menos aún con resoluciones motivadas como lo pretende exigir la
norma que aquí parcialmente demando". - El literal c) del artículo 136,
materia de impugnación, al autorizar "al nominador de un funcionario o
empleado público, a quien se le ha dictado una medida de aseguramiento de
detención preventiva, para suspenderlo en el ejercicio de sus funciones",
viola los derechos fundamentales al trabajo, a la vida, a la dignidad humana, a
la honra, al buen nombre, y a la intimidad personal, ya que un auto de
detención "no se le niega a nadie, pues el sustento probatorio para
proferirlo es realmente mínimo". Además, en todo proceso hay que presumir
la inocencia del acusado hasta que se profiera sentencia en firme, ya que
prevalece la dignidad de la persona antes que la dignidad de un cargo por alto
que este fuere. Por tanto, dicha disposición es inconstitucional, "al
menos en la frase que dice: aunque gocen del beneficio de excarcelación". -
De otro lado, dice el
señor LOZANO que el literal i) del artículo 136, "establece un absurdo e
inexplicable criterio denominado reserva moral para excluir a un aspirante a un
cargo en la Fiscalía General", sin tener en cuenta que mientras los actos
de la vida privada que, como su nombre lo indica implican la salvaguarda de la
intromisión de terceros en la vida íntima de cada persona "no interfieran
con el ejercicio del cargo que se desempeñe ni con la dignidad del mismo, no
tienen porqué servir de causal de impedimento para acceder per se al servicio
público a través de un cargo cualquiera en la Fiscalía General de la Nación o
en la Rama Judicial en general"; razón por la cual debe ser declarado
inexequible. - Según el ciudadano LOZANO, el literal
h) del artículo 3o. del decreto 1888 de 1989, también es inexequible, pues su
texto es idéntico al que se acaba de referir, precepto que rige para los
funcionarios y empleados de la rama judicial, por tanto, le son aplicables los
mismos argumentos que se expusieron en el punto anterior, pues se estaría
atentando contra derechos inalienables como la honra, la intimidad, el buen
nombre, el libre desarrollo de la personalidad, ya que la reserva o conviccción moral "puede no tener el mínimo sustento
probatorio, bastaría un simple chisme o rumor o conjetura para que se rechace
la vinculación al servicio de la administración de justicia a cualquier
ciudadano". - Para concluir, considera el
impugnante LOZANO que el artículo 140 en lo acusado, vulnera los artículos 26,
25, 13 y 16 de la Carta, porque "extiende unas inhabilidades e
incompatibilidades que por supuesto deben cobijar a los funcionarios y
empleados activos, a funcionarios y empleados que por razones estrictamente
personales han solicitado licencia no remunerada....esta disposición implica
una discriminación odiosa e inútil para el Estado y para la Fiscalía en
particular, ya que impide a quien está en uso de una licencia no remunerada,
desempeñar así sea transitoriamente un cargo en cualquier otra entidad,
inclusive privada, o lo que es peor, ejercer inclusive la profesión habitual,
por ejemplo, la de abogado litigante. Si quien está en uso de una licencia no
remunerada, por obvias razones no está recibiendo en esos momentos salario ni
prestaciones del Estado, por qué habría de impedírsele trabajar en otro sector
de la vida nacional o ejercer su profesión habitual". V.
INTERVENCION CIUDADANA Dentro
del término legal correspondiente se presentaron varios escritos, así: dos de
ellos, destinados a justificar la constitucionalidad de lo acusado y el otro,
coadyuvando la inconstitucionalidad del artículo 19 demandado. 1.- El Fiscal General de la Nación pide a
la Corte que se declaren exequibles los preceptos impugnados, con estos
argumentos: -
El artículo 8o. demandado no es inconstitucional, porque simplemente
reproduce textualmente el artículo 251 de la Carta. - El artículo 19 acusado, tampoco vulnera
la Carta, pues de conformidad con las normas constitucionales y legales, a la
Fiscalía se le dió una estructura piramidal y
jerárquica basada en la delegación de funciones; y "es así como la
Fiscalía General actúa a través de delegados del Fiscal General en todos los
niveles, teniendo éste la cláusula general de competencia que le permite asumir
directamente cualquier investigación o asignarla a cualquiera de sus delegados
nacionales, lo que no se contrapone a la competencia reglada en términos generales
por el Código de Procedimiento Penal", ni atenta contra la autonomía e
independencia judiciales, conceptos que han de entenderse en consonancia con
los principios de "unidad de gestión, uniformidad de actuación y control
jerárquico", a que alude el artículo 2-8 del decreto 2699/91. - El artículo 108 materia de
impugnación, es reproducción exacta del numeral 3o. del artículo 9o. del
decreto 2652 de 1991, que le asignaba competencia a la sala disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura para investigar al Fiscal General de la Nación,
disposición que fue declarada inexequible por esta Corte, en sentencia C-417 de
1993. - Sobre el literal e) del artículo 119,
manifiesta que dicha norma se refiere al caso en que el investigado, atribuye
la responsabilidad a una persona que nada tiene que ver con la comisión del
delito, para evitar así que se le sancione, esto es, hace una falsa imputación;
"naturalmente que si el investigado atribuye responsabilidad a un tercero,
siendo éste su cómplice, o el único responsable, ello no agravará su sanción,
en caso de que sea acreedor a ella, sino que al contrario, le servirá como
atenuante, ya que con ello facilita la investigación y contribuye a aminorar
los efectos de la falta". El fin del precepto citado es castigar la mala
intención del investigado, que siendo responsable de la falta se la imputa a
una persona inocente, para evitar ser castigado, figura similar a la falsa
denuncia que se contempla el ordenamiento penal. -
En cuanto se refiere
al literal c) del artículo 136, expresa que contiene una medida precautelativa que "tiende a defender la dignidad de
la investidura del servidor público de la Fiscalía General de la Nación,
dignidad que sin duda alguna resultaría gravemente menoscabada, si pudiera
continuar ejerciéndola públicamente y en desarrollo del correspondiente proceso
penal es acusado por la comisión de delito doloso". - Fundamentado en la sentencia de esta
Corte fechada el 4 de diciembre de 1992, senala que
la reserva moral a que alude el literal i) del artículo 136 demandado, "en
sí misma no es inconstitucional, ya que su aplicación adecuada exige la
comprobación de hechos que llevan al nominador al convencimiento de que el
aspirante a un cargo muestra una conducta que no es compatible con la dignidad
del empleo y que puede afectar la credibilidad de la administración de
justicia. Cosa muy diferente es que la reserva moral se aplique, en casos
particulares, de manera irregular, violando así ciertas garantías constitucionales,
caso en el que la persona afectada cuenta para la defensa de sus derechos con
los medios que la ley le otorga". -
Sobre el artículo 140
acusado, expresa que encaja dentro de la prohibición contenida en el artículo
128 de la Constitución, pues el hecho de que un empleado se encuentre en uso de
licencia no remunerada "no le quita la calidad de funcionario
público", y la Fiscalía General de la Nación no puede "permitirse el
privilegio de estar al capricho del funcionario en cuanto a la temporalidad en
la prestación del servicio... si permitíesemos
vincular personal que se halla en licencia otorgada por la Rama,
desdibujaríamos y haríamos inócuas las normas
constitucionales y legales sobre la prohibición de desempeñar más de un empleo
público, ya que no hay nada más pernicioso para la administración de justicia
y, especialmente para la investigación e instrucción de los delitos, que esas
enormes cadenas de interinidades o temporalidades que están sujetas a la
personalísima decisión del ausente sobre si le gustó o nó
la Institución en la que se está desempeñando". 2.- El Ministro de Justicia y del Derecho
se refiere únicamente a los artículos 8o. y 19 acusados, afirmando que el
primero, es reproducción del artículo 251-5 de la Constitución y que el
segundo, es desarrollo del artículo 249 ibidem, que
establece la dependencia jerárquica en la organización administrativa de la
Fiscalía, en consecuencia, no vulneran norma alguna de la Ley Suprema. 3.- El Presidente del Colegio de Abogados
Penalistas de Bogotá y Cundinamarca, solicita a la Corte declarar inexequible
el aparte demandado del artículo 19, por vulnerar el artículo 228 del Estatuto
Superior, porque si bien la Fiscalía tiene una organización jerárquica desde el
punto de vista administrativo, no la tiene "desde el ángulo jurisdiccional
y en cada caso concreto, el Fiscal o la unidad son independientes. El superior
no puede dar órdenes a sus inferiores para que tomen una u otra determinación,
pues incurrirían en prevaricato o abuso de autoridad. El Fiscal General puede
orientar y dirigir políticas generales de instrucción, investigación y de
acusación, pero en cada caso, el inferior es autónomo e independiente". V.
CONCEPTO FISCAL Lo
rinde el Procurador en oficio 492 del 22 de agosto de 1994, el que concluye
solicitando a la Corte que declare exequibles los preceptos acusados, con
excepción del artículo 108 y la expresión "previa resolución
motivada", contenida en el artículo 119, por las razones que se resumen en
seguida: -
El artículo 8o. del decreto 2699/91 es transcripción textual del artículo 251-5
de la Carta, por tanto, es evidente su constitucionalidad. -
Sobre el artículo 19
demandado, manifiesta que a pesar de que la Fiscalía forma parte de la Rama
Judicial y por tanto, los fiscales delegados ostentan la calidad de
funcionarios judiciales, "esto no significa necesariamente que de ellos
deba predicarse, la independencia jurídica prevista en el artículo 228 de la
Carta, ya que tal dependencia fue reservada por la misma Constitución, solamente
para los jueces (art. 230 C.N.)". Es esta la razón por la que el
establecimiento de la dependencia jerárquica de los fiscales no viola el
principio de independencia judicial contenido en los artículos 228 y 230 del
Estatuto Superior. - La organización jerárquica de la
Fiscalía se puede inferir de los artículos 249, 251-2 y 250-5 de la
Constitución, además, de que esa clase de estructura tampoco está prohibida por
ella. El Fiscal General de la Nación como jefe de la entidad debe
"impartir directrices encaminadas a homogenizar los criterios que han de
orientar a los investigadores, en materia de interpretación normativa. Esto con
el fin de que tales investigaciones se desarrollen con mayor claridad y tengan
una mayor eficacia. Lo anterior, debe darse en el marco del respeto a la
autonomía de los Fiscales delegados, en su desempeño frente a cada caso, para
evitar que el control jerárquico se transforme en un control autoritario y se
imponga la arbitrariedad en la conducción del proceso investigativo". - No obstante lo anterior, considera el
Procurador que como la actividad que desarrolla la Fiscalía General de la
Nación puede llevar a desbordamientos de la misma, hay que insistir en el deber
que tiene dicha entidad de respetar los principios dogmáticos de la Constitución,
especialmente "aquellas normas garantistas que consagran los derechos
inherentes a la persona, frente a la acción de las autoridades públicas". - El artículo 108 demandado, es
inconstitucional, por que otorga al Consejo Superior de la Judicatura una
competencia que la Constitución asignó al Senado de la República, como lo dejó
claramente demostrado esta Corte, en sentencia C-417/93. - El literal e) del artículo 119, no
infringe la Constitución, pues su contenido se dirige "exclusivamente a
sancionar con mayor drasticidad a quien pretende engañar a un juez mediante el
ardid de imputar falsamente su conducta a un tercero no responsable. En ello no
puede haber la misma intención de quien colabore eficazmente con la justicia
mediante la delación de los autores o partícipes de un delito, como lo pretende
el actor". - La condición contenida en el artículo
128 demandado, en el sentido de que "medie resolución motivada para que
los agentes del Ministerio Público puedan desplazar al funcionario que no cumplió
su deber de investigar o fallar la conducta de su investigado, vulnera la
competencia prevalente que la Constitución ha asignado a la Procuraduría
General de la Nación, en el numeral 6o. del artículo 277". - En lo que respecta al tema de las
inhabilidades e incompatibilidades el Procurador las analiza conjuntamente, por
tratarse de "un régimen prohibitivo encaminado a garantizar la probidad de
quienes ingresen o ya estén desempeñando empleos públicos en la Administración
de justicia"; en consecuencia, considera que los artículos 136 y 140
demandados, no lesionan la Constitución, por que quien accede a un cargo
público "sabe de antemano que tal acto le implica una carga de atributos
que sumados al ya mencionado de la probidad, enseñen su capacidad e idoneidad y
permitan visualizar una mayor responsabilidad que la que a voces del artículo
6o. constitucional se impone a los particulares". - Para terminar, dice que la
"reserva moral" es una modalidad de juicio de uso común en los
regímenes disciplinarios, y su constitucionalidad ha sido sustentada por la
Procuraduría, "no obstante su descripción en una especie de tipo abierto,
en la imposibilidad de contar con un catálogo de conductas donde se subsuman
todas aquellas que se alejen de los propósitos de la función pública y que por
ende sean motivo de reproche". VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE a.-
Competencia Es
esta Corporación tribunal competente para decidir la acusación formulada contra
varias disposiciones del decreto 2699 de 1991, por tratarse de un ordenamiento
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que
le confirió el artículo 5o. literal a) transitorio de la Constitución, de
conformidad con lo ordenado por el artículo 10 transitorio ibídem. De
igual manera y al tenor de lo establecido en el artículo 241-5 del Estatuto
Superior, la Corte tiene también competencia para decidir sobre la acusación
formulada contra un precepto del decreto 1888 de 1989, por tratarse de un
decreto expedido por el Gobierno en desarrollo de las facultades
extraordinarias contenidas en el artículo 76-12 de la Constitución anterior,
que corresponde al 150-10 de la vigente. b.-
Requisitos formales del decreto 2699 de 1991. Dado
que los decretos expedidos con fundamento en las atribuciones conferidas por el
artículo 5o. transitorio de la Carta, debían someterse al trámite de aprobación
o no improbación por parte de la Comisión Especial a
que alude el artículo 6o. transitorio de la misma, y que el ejercicio de tales
facultades vencía el día en que se instalara el Congreso elegido el 27 de
octubre de 1991 (art. 11 transitorio C.N.), es necesario verificar, en primer
término, si se cumplieron o no estos requisitos. El
decreto 2699 de 1991, se expidió el 30 de noviembre de ese año, tal como
aparece en el Diario Oficial No. 40190, respetando así el límite temporal
señalado por el Constituyente, el cual precluía el
1o. de diciembre de 1991; y según consta en la Gaceta Legislativa No. 42 del 11
de diciembre de 1991, página 52, el texto de las normas demandadas, corresponde
al "no improbado por la Comisión Especial en la sesión del 22 de noviembre
de 1991". No existe entonces, reparo alguno de constitucionalidad por
estos aspectos. En
consecuencia, procede la Corte a analizar las normas demandadas. c.-
El artículo 8o. del decreto 2699 de 1991. "Artículo
8o. El Fiscal General de la Nación suministrará al Gobierno las informaciones
sobre las investigaciones que se estén adelantando cuando sea necesario para la
preservación del Orden Público". La
acusación que formula el demandante contra esta disposición legal es totalmente
infundada, pues como bien lo afirman el Jefe del Ministerio Público y los
intervinientes, su contenido se identifica con el texto del numeral 5o. del
artículo 251 de la Constitución, que prescribe: "Son funciones especiales
del Fiscal General de la Nación: ... 5) Suministrar al Gobierno información
sobre las investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para
la preservación del orden público". Siendo así, no existe vicio alguno de
inconstitucionalidad, pues la reproducción de normas del Estatuto Superior,
jamás podrá ser inconstitucional. De
otra parte, obsérvese que en esta disposición constitucional se pone de
manifiesto, una vez más, el principio consagrado en el artículo 113 del mismo
estatuto, que trata sobre la colaboración armónica de los distintos órganos del
Estado, para la realización de sus fines, y que para el caso en estudio, no son
otros que el aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. Como
se recordará, el Presidente de la República es el encargado del manejo del
orden público en el país, y como tal, le corresponde conservarlo en todo el
territorio y restablecerlo donde fuere turbado (art. 189-4 C.N.); para ello se
le conceden una serie de atribuciones que le permiten adoptar todas las medidas
necesarias destinadas a lograr los propósitos mencionados; no sólo en épocas de
normalidad, sino también durante los períodos de excepción (guerra exterior,
conmoción interior, y emergencia económica, social y ecológica), pues en esas
eventualidades cuenta también con facultades para contrarrestar la alteración
del orden público, conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Así
pues, si el Gobierno Nacional tiene a su cargo el manejo del orden público
resulta totalmente congruente con esta tarea y dentro del marco de colaboración
de los poderes públicos, el que el Fiscal General de la Nación le suministre la
información que requiera sobre las investigaciones que se encuentran en curso
en la Fiscalía, relacionadas única y exclusivamente con asuntos que sean de
interés para mantener o restablecer el orden público en el territorio nacional.
Téngase presente que una de las causas que con mayor frecuencia ha originado la
alteración del orden público en el país, es la relacionada con actividades
ilícitas de la delincuencia organizada, los narcotraficantes y los grupos
subversivos; por tanto, la labor conjunta que puedan desarrollar el Presidente
de la República y la Fiscalía, que tiene asignada la labor de investigación y
acusación de los presuntos infractores de esos delitos, permitirá hacer frente
a ese flagelo en una forma más efectiva y de esta manera garantizar la paz y la
convivencia pacífica de todos los ciudadanos. No
obstante lo anterior, conviene hacer hincapié sobre la reserva que comprende a
algunas diligencias procesales dentro de las investigaciones que adelanta la
Fiscalía, evento en el cual, el Presidente de la República está en la
obligación de guardar dicha reserva, o de lo contrario se hará acreedor a las
sanciones establecidas en las normas que regulan esta materia, para el caso de
su violación. Así
las cosas, se declarará exequible la disposición demandada, por no lesionar
mandato constitucional alguno. d.-
El artículo 19 del decreto 2699 de 1991. "Artículo
19. Los Fiscales delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía
General de la Nación bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del
Fiscal General.". (lo subrayado es lo
acusado) Sobre
esta disposición, manifiesta el demandante que infringe el principio de
autonomía e independencia que debe caracterizar no sólo a los jueces, sino
también a los fiscales, quienes de conformidad con lo estatuido en los
artículos 121 y 228 de la Carta, están sometidos en sus decisiones únicamente a
la Constitución y a la Ley. Igualmente, considera que dicha norma infringe el
principio de la doble instancia, por que los fiscales dada la dependencia no
tendrían la imparcialidad, autonomía, ni independencia suficientes al expedir
los actos que les compete. EL
Procurador General de la Nación considera que los artículos 228 y 230 de la
Constitución, no son aplicables a los Fiscales, pues la independencia jurídica
que allí se establece se refiere única y exclusivamente a los jueces y tales
funcionarios no lo son, por tanto, la disposición demandada no vulnera los
artículos citados por el actor. Al
tenor de lo contemplado en el artículo 249 de la Ley Suprema, la Fiscalía
General de la Nación está integrada por el Fiscal General, los fiscales
delegados y los demás funcionarios que determine la ley; forma parte de la Rama
Judicial del Poder público y conforme al artículo 116 ibidem,
administra justicia. La administración de justicia es función pública y sus
decisiones son independientes, según se establece en el artículo 228 de la
Carta. A
la Fiscalía General de la Nación el Constituyente le asignó la misión de
investigar los delitos y acusar a los presuntos infractores ante los juzgados y
tribunales competentes, con excepción de los delitos cometidos por miembros de
la Fuerza Pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio, razón
por la cual se afirma que tiene el monopolio de la acción penal en la
investigación de los delitos y en la acusación de los presuntos responsables. Y
para cumplir con esa tarea, se le autoriza para dictar las medidas de
aseguramiento necesarias con el fin de asegurar la comparecencia de los
presuntos infractores de la ley penal. Y si fuere del caso, tomar todas
aquellas que se requieran para hacer efectivos el restablecimiento del derecho
y la indemnización de los perjuicios ocasionados por el delito; calificar y
declarar precluídas las investigaciones realizadas;
dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente
cumplen la Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley; velar por
la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso; y
cumplir las demás funciones que le señale la ley. (Art. 250 C.N.) Por
otro lado, se le asignan al Fiscal General de la Nación como funciones
especiales: investigar y acusar, si hubiere lugar a los funcionarios del Estado
que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas en la
Constitución; nombrar y remover, de acuerdo con la ley, los empleados de su
dependencia; participar en el diseño de la política del Estado en materia
criminal y presentar proyectos de ley al respecto; otorgar atribuciones
transitorias a entes públicos que puedan cumplir funciones de policía judicial,
bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la
Nación; suministrar al Gobierno información sobre las investigaciones que se
estén adelantando, cuando sea necesaria para la preservación del orden público.
(Art. 251 C.N.) Dentro
de las funciones antes enunciadas existen algunas que son emintemente
jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de aseguramiento que
restringen la libertad del investigado, como la detención, la conminación, la
caución, para asegurar su comparencia en el proceso;
la facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para
calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de
acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc, de manera que cuando los fiscales ejercen estas
actividades cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan como
verdaderos jueces. Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228
y 230 de la Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces,
quienes en sus providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley. Así
las cosas, no le asiste razón al Procurador General de la Nación, pues como
quedó demostrado con fundamento en las normas constitucionales, la Fiscalía es
un órgano administrador de justicia, que interpreta la ley y le da aplicación
en casos particulares y concretos, dirime conflictos, y, en general aplica el
derecho a casos específicos, y cuando sus funcionarios ejercen estas
actividades se convierten en jueces y, como tales, deben ser independientes y
autónomos en las decisiones que adopten en el desarrollo de la investigación y
acusación de los presuntos infractores de la ley penal. Ahora
bien: "el principio democrático de la autonomía funcional del juez, hoy
expresamente reconocido en la Carta Política, busca evitar que las decisiones
judiciales sean el resultado de mandatos o presiones sobre el funcionario que
las adopta. Aún cuando el superior jerárquico debe efectuar el estudio de una
sentencia apelada o consultada (art. 31 de la Constitución), aquél no está
autorizado por las disposiciones sobre competencia funcional para impartir
órdenes a su inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis
de hallar motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la
providencia dictada por la que estima se ajusta a las prescripciones legales
pero sin imponer su criterio personal en relación con el asunto
controvertido" (sent 543/92). En
consecuencia, no le está permitido al Fiscal General de la Nación, como a
ningún otro funcionario de la Fiscalía, injerir en las decisiones que deban
adoptar los demás fiscales en desarrollo de su actividad investigativa y
acusadora, ni señalarles criterios relacionados con la forma como deben
resolver los casos a su cargo, ni cómo deben interpretar la ley, pues se
atentaría contra los principios de independencia y autonomía funcional del
fiscal. Que
la Constitución al radicar en cabeza de la Fiscalía una función pública, que se
ejerce a través del Fiscal General de la Nación, de los fiscales delegados y de
todos aquellos otros funcionarios que señale la ley, ha establecido una
estructura jerárquica y dependiente, no tiene la connotación de permitir la
intervención de los superiores en las decisiones que han de tomarse dentro de
los procesos que adelanta cada uno de los fiscales, ya que ha de entenderse que
esa forma organizacional tiene cabida en el campo administrativo,
disciplinario, y para efectos de señalar cuál es el personal competente para
resolver recursos o segundas instancias, más no en el campo jurisdiccional. De
aceptarse que el Fiscal General de la Nación o los superiores jerárquicos de
los fiscales pudieran entrometerse en los procesos penales, se tornaría la
segunda instancia en un mecanismo totalmente inocuo, en detrimento del
investigado y con violación del debido proceso, puesto que quien iría a fallar
no sería un funcionario imparcial e independiente, como lo debe ser cualquier
juez, sino un funcionario ligado a unas órdenes u orientaciones, que está obligado
a cumplir. De
lo que sí no le cabe duda a la Corte es de la capacidad que tiene el Fiscal
General de la Nación para controlar el trabajo de los fiscales, desde el punto
de vista de su cumplimiento laboral y de los términos procesales, como de su
potestad para nombrarlos y removerlos libremente en caso de que no pertenezcan
a carrera, y de investigarlos disciplinariamente por hechos u omisiones en el
ejercicio de sus cargos. Como también la facultad que le asiste a dicho
funcionario de designar fiscales especiales para el adelantamiento de
diligencias relacionadas con determinados delitos, o grupos élites de
investigación. De
otra parte, es pertinente anotar que la Fiscalía General de la Nación goza de
autonomía orgánica o funcional frente a los demás entes estatales, pues es ella
la única que puede ejercer la acción penal, adelantando la investigación y
acusando a los presuntos responsables de los delitos. Recuérdese, como lo ha
reiterado esta Corporación, que el sistema acusatorio en Colombia es mixto,
correspondiéndole a la Fiscalía la investigación y acusación de los infractores
de la ley penal, y a los jueces el juzgamiento de los mismos. Igualmente,
goza dicha entidad de autonomía administrativa y presupuestal, como lo
prescribe el artículo 249 del Estatuto Superior, en su parte final. En
razón de lo anotado, el aparte acusado del artículo 19 del decreto 2699 de
1991, no vulnera la Constitución en el entendimiento de que la subordinación y
dependencia que allí se consagra, se refiere únicamente a actos o situaciones
de carácter administrativo, más no a las actuaciones jurisdiccionales que deban
cumplir los fiscales en desarrollo de su función de investigar y acusar a los
responsables de delitos, pues en este caso son totalmente independientes y autónomos.
e.-
Artículo 108 decreto 2699 de 1991. "Artículo
108. Corresponde a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
conocer en única instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten
contra el Fiscal General, salvo por causas de indignidad por mala conducta en
cuyo caso conocerá el Senado de la República". Según
el demandante este artículo infringe los cánones 174 y 178 de la Carta, pues
desconoce el fuero constitucional que en materia disciplinaria tiene el Fiscal
General de la Nación. Ciertamente
el Fiscal General de la Nación, como los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del
Consejo Superior de la Judicatura y el Presidente de la República, gozan de
fuero constitucional para efectos del adelantamiento de investigaciones
disciplinarias originadas en hechos u omisiones cometidos por tales
funcionarios en el ejercicio de sus funciones (art. 174 C.N.), y por tanto,
solamente pueden ser investigados por el Senado de la República, previa
acusación de la Cámara de Representantes. Si
la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de sus funciones, o a
indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de
destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los
derechos públicos; pero al reo se le seguirá juicio criminal ante la Corte
Suprema de Justicia, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que
merezca otra pena (art. 175-2 C.N.). Si
la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si
hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado
a disposición de la Corte Suprema. El
artículo 178-4 de la Carta, asigna a la Cámara de Representantes la función de
"Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al
Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la
Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los
miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo
de Estado y al Fiscal General de la Nación". Y
en el numeral 4o. de esa misma norma, se le atribuye a dicha Corporación el
conocimiento de "las denuncias y quejas que ante ella se presenten por el
Fiscal General de la Nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el
Senado". Corresponde
entonces al Senado de la República juzgar al Fiscal General de la Nación por
faltas cometidas en el ejercicio de su cargo, y a la Corte Suprema de Justicia
cuando se halle incurso en la comisión de delitos. En consecuencia, no podía el
legislador asignar la primera de estas funciones a otro organismo, en este
caso, al Consejo Superior de la Judicatura, como lo hace en la disposición que
es materia de impugnación, pues si bien es cierto que dicho Consejo tiene la
facultad de "Examinar y sancionar las faltas de los funcionarios de la
Rama Judicial", ha de entenderse que esta atribución opera sólo sobre
aquellos "funcionarios" que no gozan de fuero constitucional. (Art.
256-3 C.N.) Cabe
recordar aquí, que esta Corte en sentencia C-417 del 4 de octubre de 1993, con
ponencia del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, declaró inexequible el
numeral 3o. del artículo 9o. del decreto 2652 de 1991, en el aparte que le
asignaba a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el conocimiento de los procesos disciplinarios que se adelantaran
contra "los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y el Fiscal General de la Nación, por
causa distinta a la indignidad por mala conducta"; sin embargo, y a pesar
de que el contenido normativo es similar no se presenta el fenómeno procesal de
la cosa juzgada constitucional, pues se trata de normas que pertenecen a
distintos ordenamientos y por tanto, tienen base de validez formal diferente.
Ante esta circunstancia, son aplicables al artículo 108 del decreto 2699 de
1991, objeto de la presente demanda, algunas de las consideraciones que allí se
hicieron para declarar inconstitucional el mandato legal precitado, de las
cuales vale la pena citar estas: "Es
necesario advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces
y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la
autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus competencias.
Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento
de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso
disciplinario alguno". "Ahora
bien, si se comprueba la comisión de un delito al ejercer tales atribuciones,
la competente para imponer la sanción es la justicia penal en los términos
constitucionales y no la autoridad disciplinaria. Ello resulta de la autonomía
garantizada en los artículos 228 y 230 de la Constitución". "...habiendo
establecido el Constituyente ramas y jurisdicciones autónomas separadas
(Títulos V y VIII de la Constitución) y dadas las características de
desconcentración y autonomía con las cuales el artículo 228 ha distinguido la
función judicial, de ninguna manera encajaría dentro de la normativa
fundamental un sistema que permitiera a un juez de jurisdicción distinta, o a
órganos o ramas diferentes, invadir la esfera de esa autonomía funcional
sometiendo a juicio el fondo de las decisiones judiciales". "Téngase
en cuenta que las faltas correspondientes deben ser debidamente probadas con
arreglo a las normas del debido proceso y que sobre ellas se requiere concepto
del Procurador General de la Nación, según dispone el artículo 278, numeral 2o.
que textualmente dispone:"El Procurador General de la Nación ejercerá
directamente las siguientes funciones: ..... 2. Emitir conceptos en los
procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero
especial". "... "El
fuero constitucional en referencia no equivale a un privilegio en favor de los
funcionarios que a él puedan acogerse, según la Constitución. Tampoco asegura
un juicio menos estricto que el aplicable a los demás servidores estatales; por
el contrario, es tanto o más exigente, pues se ejerce por otra rama del poder
público. Se trata de una garantía institucional de mayor control, freno y
contrapeso, tal como corresponde al sistema jurídico en el Estado de Derecho
(arts. 1 y 113 C.N.)" Es
pues inexequible el artículo demandado, y así se declarará. f.- El literal e) del artículo 119 del decreto 2699 de
1991. "Artículo
119. Son circunstancias agravantes de la sanción las siguientes: "... "e).
Rehuir la responsabilidad, atribuyéndosela a un tercero;" Parte
el demandante de un supuesto errado, al considerar que en este precepto legal
se consagra como agravante en el proceso disciplinario la delación, instrumento
jurídico que a juicio del demandante ha sido de éxito en el proceso penal, pues
lo que en él se establece difiere sustancialmente de esa figura, como se verá
en seguida. En
efecto, el literal e) del artículo 119 impugnado, se refiere al hecho de que
una persona que esté siendo investigada por una falta disciplinaria,
dolosamente le endilgue la comisión de ésta a otra, a sabiendas de que es
inocente, con el fin de evitar ser sancionada, es decir, hace una falsa
imputación, o lo que el código penal denomina "falsa denuncia contra
persona determinada" (art. 167). Dicha actuación de la investigada
constituye no sólo un engaño a la autoridad disciplinaria encargada de resolver
el proceso, sino que también causa un grave perjuicio a la persona a quien se
sindica, la que obviamente, no ha cometido la infracción disciplinaria que se
le imputa; circunstancias que motivaron al legislador para establecer una
sanción más grave a la autora de esas falsas imputaciones. Para
que la citada causal de agravación tenga aplicabilidad debe demostrarse que
quien hizo la imputación tenía pleno conocimiento de que la persona a quien le
endilga la falta no ha sido la autora de la misma, ni ha tenido ninguna
participación en élla, esto es, es inocente. Situación
distinta es la de la delación, pues aquí se atribuye la autoría de un hecho
ilícito a otra persona que ciertamente es responsable o cómplice de la
infracción; y si el delator está siendo investigado, el legislador le tiene en
cuenta este hecho para efectos de atenuación de la pena o sanción, por
colaboración con la justicia, que no es el caso que aquí se analiza. La
causal de agravación demandada, como bien lo afirma el Fiscal General de la
Nación, está orientada a "castigar la mala intención del investigado que,
siendo responsable de la falta que se le imputa, pretende evitar el castigo que
merece, acusando a una persona inocente"; y en criterio de esta Corte así
debe ser, pues quien de mala fe se rehusa a admitir
su culpa y se la imputa a otro para sacar provecho de ello, debe ser
necesariamente condenado con una pena mayor que quien admite su propia falta. Antes
de terminar, es pertinente aclarar al demandante que el legislador no contraría
el artículo 13 de la Constitución, por establecer unas causales de agravación
distintas para efectos de la imposición de sanciones disciplinarias, de las que
se consagran para quienes incurren en delitos, y, por el contrario, esta
diferenciación se justifica en razón del contenido, objeto y finalidad de cada
uno de esos regímenes penales. Es
entonces exequible el literal e) del artículo 119, objeto de acusación, y así
se declarará. g.-
El artículo 128 del decreto 2699 de 1991. "Artículo
128. El superior inmediato que incumpla con su deber disciplinario, o que
maneje o distorsione la información requerida para el fallo, será responsable
ante el Ministerio Público. Los Agentes del Ministerio Público podrán desplazar
al funcionario responsable de la investigación, previa resolución motivada."
(lo subrayado es lo acusado) El
Procurador General de la Nación concuerda con el demandante, al considerar que
el aparte acusado, viola el artículo 277-6 de la Constitución, en el cual se le
atribuye a la Procuraduría, competencia prevalente, en todo tiempo y lugar para
ejercer el poder disciplinario, lo cual debe operar ipso jure, esto es, sin
ningún condicionamiento. Pues
bien: el canon constitucional que se invoca como infringido, le atribuye al
Procurador General de la Nación, por sí mismo o por medio de sus delegados o
agentes, entre otras funciones, la de ejercer la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas inclusive los de
elección popular; "ejercer preferentemente" el poder disciplinario;
adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley. Quiere esto significar que dicha entidad tiene en materia
disciplinaria, competencia prevalente o preeminente sobre la asignada al
nominador, o jefe inmediato del encartado, para investigarlo. Dicho poder
preferente le permite a la Procuraduría General de la Nación adelantar, en
cualquier tiempo y lugar, todas las investigaciones disciplinarias que
considere del caso, contra cualquier servidor público y en el evento de que
esté siendo investigado por la misma entidad a la cual presta sus servicios,
puede ordenar que se suspenda la actuación y se le envíen las diligencias
respectivas en el estado en que se encuentren, para continuar su trámite. Sobre
la prevalencia y ejercicio preferente de la potestad disciplinaria que la
Constitución le otorga a la Procuraduría General de la Nación, esta Corporación
se ha pronunciado en varios fallos de constitucionalidad, valga citar, las
sentencias C-152/93 y C-417/93, entre otras. En
la norma que es objeto de demanda, se respeta y acata el canon constitucional
citado, pues se autoriza el desplazamiento del superior inmediato que incumple
con el deber de investigar y sancionar a sus subalternos, o maneja
indebidamente la información requerida para la comprobación de la falta y
posterior sanción, por un funcionario del Ministerio Público, quien deberá
hacerse cargo de la investigación respectiva. Que
la Procuraduría General de la Nación deba expedir una resolución motivada, en
la que exponga los motivos que le asisten para desplazar a la autoridad de la
Fiscalía que esté adelantado el proceso disciplinario, no viola el precepto
superior a que se ha hecho alusión y, por el contrario, se constituye en una
especie de control del ejercicio de dicho poder preferente. Los
funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, no están exentos de
incurrir también en excesos, al dar aplicación a la norma que autoriza el
desplazamiento de la autoridad que esté adelantando el respectivo proceso disciplinario
y, en consecuencia, la motivación del acto que así lo disponga se constituye en
garantía de su correcto uso. Es que el hecho de tener la Procuraduría asignada
una potestad constitucional en materia disciplinaria, que se ha calificado de
preeminente o prevalente sobre las demás de su clase, no da lugar a que se
actúe de manera arbitraria y discrecional. De
otra parte, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo
278 de la Carta, el funcionario público que obre con manifiesta negligencia en
la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su
dependencia, puede ser desvinculado del cargo, por el Procurador General de la
Nación, previa audiencia y mediante decisión motivada.
En
razón de lo anotado, se declarará exequible la expresión "previa
resolución motivada" contenida en el artículo 128 acusado, por no nfringir el numeral 6o. del artículo 277 de la
Constitución, ni ningún otro canon del mismo Estatuto. h.-
Literal c) del artículo 136 del decreto 2699 de 1991 "Artículo
136. No podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía
General de la Nación: ..... "c)
Quienes se encuentren en detención preventiva por delito doloso aunque gocen
del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de
acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se
define su responsabilidad;" Consagra
este precepto una inhabilidad para acceder a cualquier empleo en la Fiscalía
General de la Nación o para continuar ocupándolo, en caso de que el afectado a
quien se le haya dictado auto de detención preventiva o resolución acusatoria,
ya se encuentre vinculado a ese organismo. Las
inhabilidades se han definido, como aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida,
o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona
que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad
y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos. De
conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 150-23 de la Constitución,
compete al legislador regular la función pública y dentro de ella establecer
todos aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades, etc, que deben reunir las personas que deseen ingresar al
servicio del Estado. Igualmente, consagrar el régimen disciplinario y el de
inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos a que están sujetos los
empleos de las entidades públicas. Para
el caso de la Fiscalía General de la Nación, el Constituyente consagró en el
artículo 253, una disposición expresa en la que autoriza al legislador para
determinar lo relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso por
carrera, al retiro del servicio, y "las inhabilidades e
incompatibilidades", denominación, calidades, remuneración,
prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados
de ese organismo. En desarrollo de esta atribución se expidió la norma que es
objeto de acusación parcial. Considera
el demandante, que es injusto que se suspenda a un empleado de la Fiscalía
General de la Nación por haber sido objeto de un auto de detención, pues éste
"no se le niega a nadie", además, considera que se debe presumir su
inocencia hasta que se profiera sentencia en firme, ya que prevalece la
dignidad de la persona sobre la del cargo, y agrega, que en el evento de que la
Corte decida que la norma no es inconstitucional, declare inexequible "al
menos la frase que dice: aunque gocen del beneficio de excarcelación". Sobre
las medidas de aseguramiento y en especial la detención preventiva, esta Corte
ha hecho pronunciamientos, en los que ha dejado claro que esa medida no vulnera
la Constitución, ni el principio de la presunción de inocencia. En
efecto, en la sentencia C-106/94, con ponencia del Magistrado José Gregorio
Hernández Galindo, se expresó sobre las medidas de aseguramiento, que: "se
trata de instituciones perfectamente compatibles con la Constitución en cuanto
tienen un carácter preventivo, no sancionatorio. Por medio de ellas se busca
asegurar que la persona sindicada de haber cometido el delito, cuando contra
ella existan indicios graves de responsabilidad, comparezca efectivamente al
proceso penal, es decir que no escape a la acción de la justicia". "Así,
una cosa es detener al individuo contra el cual existen indicios graves acerca
de que puede ser responsable penalmente, para que esté a disposición de la administración
de justicia mientras se adelanta el proceso en su contra, y otra muy distinta
que, cumplidos los trámites procesales y celebrado el juicio con observancia de
todas la garantías, reconocimiento y práctica del derecho de defensa, se llegue
por el juez a la convicción de que en realidad existe esa responsabilidad penal
y de que, por tanto, debe aplicarse la sanción contemplada en la ley. Es
entonces cuando se desvirtúa la presunción de inocencia y se impone la pena. "Es
claro que tal presunción subsiste respecto de quien apenas está detenido
preventivamente o ha sido objeto de otra medida de aseguramiento, ya que
ninguna de ellas tiene por fin sancionar a la persona por la comisión del
delito. Mal podría ocurrir así, pues en esa hipótesis se estaría desconociendo
de manera flagrante el debido proceso. ".....Pretender
que toda detención o medida de aseguramiento deba estar forzosamente precedida
de un proceso íntegro llevaría a desvirtuar su carácter preventivo y haría en
no pocas ocasiones completamente inoficiosa la función judicial, pues la
decisión correspondiente podría tropezar -casi con certeza- con un resultado
inútil en lo referente a la efectividad de la pena que llegaría a
imponerse". Y
anteriormente, en la sentencia T-301/93, cuyo ponente fue el Magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz, se dijo que: "la detención preventiva de una persona
acusada de un delito restringe su derecho a la libertad personal. Esta
limitación se justifica en aras de la persecución y la prevención del delito
confiadas a la autoridad y garantiza el juzgamiento y penalización de las
conductas tipificadas en la ley, entre otras cosas para asegurar la
comparecencia del acusado al proceso". Pues
bien: la detención preventiva es una de las medidas de aseguramiento más
gravosa que consagra la ley penal, y su procedencia depende de la existencia en
el proceso de indicios graves de responsabilidad en contra del investigado,
como también de la clase de delitos. Según la legislación vigente, dicha medida
es pertinente en los procesos que tienen establecida una sanción mínima de
"dos o más años de prisión"; en procesos de competencia de los jueces
regionales, (narcotráfico, terrorismo, tráfico de armas, etc);
y cuando se trate de la investigación y juzgamiento de uno de los delitos que
establece el artículo 397 del Código de Procedimiento Penal, dentro de los
cuales cabe destacar: cohecho, enriquecimiento ilícito, prevaricato, fuga de
presos, fraude procesal, falsificación de moneda nacional o extranjera, tráfico
de moneda falsificada, constreñimiento para delinquir, lesiones personales con
deformidad, con pertiurbación síquica, funcional o
pérdida anatómica, hurto, etc. También
procede la detención preventiva cuando el procesado hubiere sido condenado por
delito doloso o preterintencional que tenga pena de prisión, o cuando se trate
de captura en flagrancia por los mismos delitos. Igualmente, cuando la persona
a quien se le impuso una caución como medida de aseguramiento no cumple con las
obligaciones que se le impusieron. Esta
enumeración no es taxativa sino meramente enunciativa y se dirige a demostrar
al demandante la entidad de los delitos por los cuales una persona puede ser
detenida preventivamente. De la misma manera, adviértase que en el literal
demandado, se consagra como impedimento para ejercer cargos en la Fiscalía
General de la Nación, solamente la detención preventiva por delitos
"dolosos", más no los culposos. Que
una persona a quien se le haya dictado auto de detención por delito doloso
aunque goce del beneficio de excarcelación, o se haya proferido en su contra
resolución acusatoria en proceso penal, no pueda ser nombrada en ningún cargo
de la Fiscalía General de la Nación "mientras se le define su
responsabilidad", es disposición tan lógica y obvia que no merece mayor análisis.
Veamos: 1.- si un candidato a ocupar un empleo en la Fiscalía se encuentra
detenido, es imposible que a la vez pueda desempeñar un cargo en esa entidad o
en cualquiera otra; hay una imposibilidad física, y desde luego moral, pues
existe indicio grave de que la persona es responsable de un hecho ilícito y mal
podría entrar a laborar precisamente en el ente encargado de la investigación y
acusación de todos los delitos; 2.- que a pesar de habérsele dictado auto de
detención se le concede el beneficio de excarcelación; ello no significa que la
persona no ha cometido el delito, ni que no exista prueba alguna que lo
comprometa. Lo que ocurre es que sí existe prueba de su presunta
responsabilidad, pero la ley, por la clase de delito, autoriza que se le otorgue
la libertad provisional, y entonces su responsabilidad queda en entredicho
mientras no se dicte sentencia que la desvirtúe; 3.- que se haya proferido
resolución de acusación en su contra, es aún más grave, porque en esa
providencia ya se ha tipificado la conducta y una vez analizadas todas las
pruebas existen no sólo uno sino varios indicios graves que comprometen
seriamente su responsabilidad en el hecho delictivo, razón por la cual se le
formulan cargos, decisión que pone fin a la etapa investigativa y da lugar a la
iniciación del juzgamiento. Ahora:
que esas mismas causales se apliquen al personal que ya se encuentra vinculado
a la Fiscalía, es lógico, pues en esta situación son predicables las mismas
razones expuestas; a juicio de la Corte, a quien más debe exigírsele rectitud,
honestidad, honradez y moralidad en todas sus actuaciones, además de la
idoneidad, probidad y eficiencia que su cargo le impone, es al personal que
integra la planta de la Fiscalía General de la Nación, y a quienes pertenecen a
la Rama Judicial, por que quien investiga, acusa, juzga y castiga, no puede ser
objeto de la más insignificante tacha, que le impida ejercer su investidura con
la transparencia, pulcritud y rectitud debida, para garantizar al máximo los
derechos de los procesados, y cumplir así uno de los fines del Estado cual es
la vigencia de un orden justo y la aplicación de una recta y eficaz justicia. Si
se acepta que en órganos como la Fiscalía presten sus servicios personas contra
las cuales existen indicios graves de responsabilidad en la comisión de delitos
dolosos, es tanto como admitir que se destruya el Estado de Derecho, pues la
administración de justicia queda en manos de personas cuyas virtudes o
condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían garantía
suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni son
garantía para los procesados. Por
último, debe anotarse que la separación del cargo de un empleado de la Fiscalía
o la no designación de una persona en empleos de la misma, por estar incursos
en la causal de inhabilidad que aquí se estudia, es temporal, pues sólo opera
mientras se define su responsabilidad. Por consiguiente, no hay violación de la
Carta y, por ende, el precepto demandado será declarado exequible. Para
finalizar, es pertinente aclarar que si bien es cierto esta Corporación declaró
inexequibles normas de igual contenido a la aquí analizada, pertenecientes al
régimen de inhabilidades de los empleados y funcionarios de la rama judicial,
(arts. 3-c del decreto 1888/89 y 1o. del decreto 2281 de 1989), mediante la
sentencia No. C-546 de noviembre 25 de 1993, ello obedeció a razones de falta
de competencia, pues se llegó a la conclusión de que el Presidente de la
República se había extralimitado en el ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el legislador ordinario para modificar el
régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de esa rama. Por tanto,
no existe incongruencia alguna entre lo que se decide en este proceso frente a
lo allí sostenido, además, de que en el caso bajo examen se estudió la
disposición demandada por razones de mérito o de fondo. i.
Literal i) del artículo 136 del decreto 2699 de 1991 "Artículo
136. No podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Fiscalía
General de la Nación: "... "i)
Las personas respecto de las cuales exista la convicción moral de que no
observan una vida pública o privada compatible con la dignidad del
empleo". Idéntica
inhabilidad a ésta se ha consagrado desde tiempo atrás, para los empleados y
funcionarios de la Rama Judicial, (numeral 8o. artículo 16, decreto 250 de
1970), la cual ha sido objeto de mucha controversia; afortunadamente tanto la
jurisprudencia sostenida por la Corte Suprema de Justicia en la época en que
tenía a su cargo el conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad, como
la establecida por esta Corporación mediante fallos de tutela, han venido
precisando el sentido y alcance de las disposiciones que establecen tal
inhabilidad para efectos de su aplicabilidad. Al
examinar la constitucionalidad de la norma citada, expresó la Corte Suprema de
Justicia, en sentencia de agosto 19 de 1970: "Es
de todo punto plausible que el estatuto de la carrera judicial y del Ministerio
Público trate de no incluir en el seno de ésta a quienes observen mala vida.
Las meras necesidades del servicio, y aún la conveniencia de no contaminarlo
por obra de costumbres depravadas, tana propensas a
derramarse, especialmente en oficios en que a veces insurge
el espíritu del cuerpo, imponen precauciones que el legislador debe tener en
este campo. Sería
absurdo declarar inexequible un mandato legal por el hecho de exigir buena
conducta a los postulantes al desempeño de una función pública... Pero
una interpretación demasiado libre del numeral 8o. del artículo 16 del decreto
250 de 1970, inspirada en aislados conceptos e imprecisas clasificaciones de
algunos tratadistas, podría llevar a la errónea conclusión de que las entidades
llamadas a decidir sobre el ingreso a la carrera judicial, bien podrían negarlo
a a quienes reúnan las condiciones necesarias, pero
sean considerados, sin prueba ni fundamento alguno, "por convicción
moral", que "no observan una vida pública y privada compatible con la
dignidad del cargo". Una apreciación subjetiva y discrecional, tan
peligrosa para legítimos derechos, no se compadecería con el artículo 23 de la
Constitución, a cuyo tenor nadie podrá ser molestado ni legítimo interés
desconocido, sino con arreglo a motivos claramente determinados en las leyes y
cumplimiento previo de garantías, formalidades y actuaciones. La convicción,
aún moral, en el caso que se estudia, no excluye que se allegue prueba de los
hechos pertinentes a la estimación de una conducta personal, ni se observen
formalidades necesarias, ni se prescinda de oir al
posible perjudicado, requisitos mínimos exigidos por la Carta para tomar
medidas contra una persona. La aplicación del numeral 8o. del artículo 16 del
decreto 250 del 70, supone el cumplimiento de tales condiciones". Por
su parte, esta Corporación se ha referido al tema en varios fallos. Veamos: En
la sentencia T-591 de 1992 (M. P. Jaime Sanin Greiffenstein), se justificó la existencia de esta
inhabilidad, así: "La
legislación quiso al establecer esta causal de inhabilidad, que el funcionario
judicial dentro de su tarea de impartir justicia y contribuir a la seguridad y
estabilidad del orden jurídico y social, se encontrara libre de cualquier
situación que pudiese incidir en la credibilidad de su rectitud moral y que
exhibiese una excelente moralidad y un comportamiento público y privado
compatible con la dignidad de su cargo". La
adecuación de causales de inhabilidad, como la acusada, con el Estatuto
Supremo, se dejó expresamente definida en la sentencia T-602 de 1992, (M.P.
Fabio Morón Díaz), en la que se consignó lo siguiente: "Resulta
necesario retener que la majestad de la justicia y su valor incuestionable para
el orden social, plantea la problemática del elemento humano escogido para su
servicio y que por principio indisponible éste deba estar adornado de
especiales calidades y cualidades personales, de excelentes condiciones morales
y de adecuados conocimientos jurídicos, todo lo cual presupone especiales
elementos de evaluación y de calificación por parte de los nominadores para
atender a dichas exigencias y para encontrar un sistema que permita proveer con
soluciones justas las situaciones que acarrea la selección de dichos
funcionarios, sin que resulte extraño a los postulados de la Carta Política de
1991 el establecimiento de fórmulas como la que se controvierte por los
peticionarios, obviamente sometidas al control jurisdiccional propio de esta
categoría de actos dentro del Estado de Derecho y del imperio del principio de
la legalidad de los actos de la administración". En
cuanto a la necesidad de que los hechos en que se fundamente la reserva moral,
sean de aquellos que se puedan comprobar, se ha señalado que: "La
convicción moral...no equivale a una pura y simple reserva mental, pues de ser
así carecería de asidero constitucional y vulneraría, entre otros principios,
la presunción de inocencia, el debido proceso y la misma dignidad humana. El
margen de razonable apreciación, inherente al juicio moral, debe basarse en
hechos comprobables que validen la inferencia que se hace y que, como tales,
puedan ser en todo momento conocidos y controvertidos por la persona afectada.
Por ello, el aplazamiento de la decisión debe ser eminentemente temporal y con
prontitud ha de entrarse a resolver sobre la existencia de los hechos y su
precisa entidad, luego de agotar las diligencias y esfuerzos para recabar
elementos y presupuestos de hecho y de derecho que garanticen la objetividad
del juicio moral". (sent
T-591/92 antes citada) Y
en lo que respecta a la obligación que tiene la autoridad de motivar el acto al
encontrar pruebas que den lugar a la inhabilidad citada, se sostuvo en la
precitada sentencia T-602 de 1992: "....el
establecimiento y el ejercicio de este tipo de competencias no puede obedecer
al mero y simple capricho de los titulares de la función nominadora, quienes no
se encuentran en libertad de disponer sobre lo de su función en absoluta
libertad, ya que como lo sostiene la doctrina del derecho administrativo, se debe
partir del postulado según el cual la discrecionalidad no es ni patrocina la
arbitrariedad, pues, dichos actos deben ser objeto del control contencioso
administrativo principalmente en lo que hace a los motivos o razones externas
que fundamentan la decisión y también sobre el uso proporcionado y racional de
la competencia". "Así
las cosas, es claro que los términos de la definición legal de la competencia
de que se trata en este caso, no elimina el deber jurídico general que impone
la motivación del acto; lo que ocurre es que por la naturaleza del asunto de
que se ocupa la misma, bien basta que aquella sea sucinta o escueta, siempre
que sea lo bastante indicativa del fundamento Legal
que se invoca como motivo de su ejercicio". Estos
fallos han sido reiterados, entre otros, en sentencias: T-047/93, T-319/93,
T-379/94. Pues
bien: no cree la Corte que deba ahondar más sobre este tema. Dada la existencia
de múltiples decisiones y la claridad de las mismas, basta simplemente reiterar
que para efectos de dar aplicación a la causal de inhabilidad acusada, debe
tenerse en cuenta que las objeciones morales que se endilguen a una determinada
persona, deben basarse en hechos comprobables, de manera que el afectado pueda
conocer y controvertir las pruebas que obran en su contra; además, que el acto
por medio del cual se impone la inhabilidad debe ser motivado, para que el
perjudicado con la decisión pueda ejercer su defensa y, en caso de
inconformidad, acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a demandarlo.
De no ser así, se vulneraría, como ya se ha expresado, el debido proceso, el
derecho de defensa, y el derecho que tiene toda persona de acceder a cargos
públicos. Para
la Corte es razonable que se exija probidad moral a las personas que detenten
cargos en la Fiscalía General de la Nación o que estén interesados en acceder a
ellos, pues considera que la naturaleza de la función pública que cumplen, y la
dignidad de su investidura derivada de ser representantes de la sociedad y
administradores de justicia, además del deber que tienen de garantizar derechos
fundamentales de los procesados y de todos los ciudadanos, son de interés
general. De
otro lado, considera la Corporación que los hechos privados a los cuales se
refiere la norma impugnada, deben ser aquellos que, como su nombre lo indica,
pertenecen a la vida privada de las personas, pero que han trascendido el
recinto íntimo, es decir, que a pesar de ser privados se han hecho públicos en
detrimento de la imagen del cargo que ocupa u ocupará el afectado; pues como en
la misma norma se expresa, se trata de los "incompatibles con la dignidad
del empleo". "El
ámbito de las personas comprende todos aquellos comportamientos que ellas
realicen en su domicilio y en sitios no abiertos al público -casa de habitación,
sitio de trabajo no abierto al público, espacios reservados de los
establecimientos abiertos al público, etc.-, así como lo que se conoce de otros
porque ellos mismos lo han contado reservadamente o porque se les ha
sorprendido en ello sin tener causa legal para hacerlo. En el ámbito privado la
persona puede pensar, decir y hacer lo que a bien tenga, sin que autoridad
alguna esté llamada a intervenir y sin que ningún otro particular (salvo
autorización de la persona o vínculo reconocido de parentesco, amistad o
sentimiento), esté legitimado siquiera a averiguar por los hechos de la vida
íntima... "El
ámbito público de las personas comprende todos aquellos comportamientos que no
pertenezcan al ámbito íntimo y que no se ejecuten en calidad de autoridad
pública debidamente investida...(sent.
T-211/93 Carlos Gaviria Díaz) Recuérdese
también que "La persona que ingresa a la vida pública y, por ende,
voluntariamente se expone al enjuiciamiento social, abandona parte de la esfera
privada constitucionalmente protegida". (Sent. T-080/93 Eduardo Cifuentes
Muñoz). Así
las cosas, es exequible el precepto legal que se demanda, y así habrá de
declararse. i.-
El artículo 140 del decreto 2699 de 1991. "Artículo
140. Los cargos y empleos de la Fiscalía General de la Nación son incompatibles
con la aceptación o desempeño de cualquier otro retribuído;
con los de elección popular y de representación política; con los de árbitro
conciliador, amigable componedor, salvo que cumpla estas funciones por razón de
su cargo; albacea, curador dativo y en general los de auxiliar de la justicia;
con la milicia activa; con el ejercicio del comercio y la dirección o
fiscalización de sociedades comerciales; con la gestión profesional de negocios
y con toda participación en el ejercicio de la abogacía; con el desempeño del
ministerio de cualquier culto religioso; con la aceptación y el desempeño de
cargos, empleos, comisiones o mercedes provenientes de gobiernos extranjeros o
entidades extranjeras sin la previa autorización del Gobierno Nacional; con la
celebración directa o indirecta de contratos con entidades públicas, salvo que
lo hagan por mandato u obligación legal o para usar los bienes o servicios que
se ofrezcan al público en condiciones comunes; con la intervención directa o
indirecta en remate o ventas en pública subasta o por ministerio de la ley de
bienes que se hagan en el despacho bajo su dependencia o en otro ubicado en el
territorio de su jurisdicción. Estas prohibiciones se extienden a quienes se hallen en
uso de licencia y su violación constituye falta disciplinaria. Ninguna
persona podrá ejercer más de un cargo o empleo remunerado en la Fiscalía
General de la Nación. Se
exceptúa de la incompatibilidad el desempeño de cargos docentes durante la
jornada laboral, hasta un límite que no exceda de ocho (8) horas
semanales". (Lo subrayado es lo acusado). El
demandante no cuestiona la constitucionalidad de ninguna de las
incompatibilidades que se consagran en este precepto legal, sino el hecho de
que se apliquen a personas que se encuentran en uso de licencia. La
licencia, es una de las situaciones administrativas en las que se puede
encontrar un empleado del sector público, y consiste en la separación temporal
de las funciones laborales que habitualmente ejerce o, lo que es lo mismo, el
retiro transitorio del cargo que ocupa en determinada entidad del Estado, sin
que por ello cese su vínculo laboral con la empresa u órgano estatal
respectivo. En
cuanto atañe a los servidores públicos, las licencias son de distintas clases,
a saber: remuneradas y no remuneradas. También las hay, atendiendo a otros
criterios, por enfermedad profesional, por enfermedad no profesional, por
maternidad, por estudios, por pasar a desempeñar otro cargo dentro del mismo
sector, por decisión propia del empleado, etc. Durante
el término que dure dicha licencia el empleado no pierde su calidad de servidor
público, pues sigue ligado laboralmente a la entidad a la cual presta sus
servicios y, dependiendo de la clase de licencia, como ya se anotó, tiene o no
derecho a continuar percibiendo su remuneración y las prestaciones sociales a
que haya lugar. Si
durante el periodo de licencia no se pierde el status de empleado público, es
apenas lógico que sigan siendo aplicables a quienes gozan de ese derecho, las
normas que regulan la función pública, concretamente el régimen de las
incompatibilidades, en este caso, para los empleos de la Fiscalía General de la
Nación. Olvida
el demandante que quien accede a un cargo del Estado, se sujeta automáticamente
a las normas que rigen la función pública, con todas las consecuencias que de
ellas se derivan; y que el funcionario público, a diferencia de lo que acontece
con los particulares, sólo puede hacer aquello que autoricen la Constitución y
la Ley, siendo responsable no sólo por omisión sino también por extralimitación
de funciones en el ejercicio de su cargo. Se
duele el demandante, de que en periodo de licencia no remunerada no pueda el
interesado ejercer su profesión habitual u ocupar cualquier otro cargo retribuído, privado o público. Al respecto, considera la
Corte que aceptar que un empleado de la Fiscalía General de la Nación, durante
el periodo de licencia, así sea no remunerada ejerza la profesión de abogado,
como lo pretende el accionante, sería tanto como permitir que se convierta en
juez y parte en los negocios que le compete conocer, dando paso a la impunidad
y poniendo en duda la imparcialidad, autonomía e independencia que esos cargos
exigen, pues puede presentarse el caso en que dichos funcionarios litiguen en
contra o a favor de personas que están siendo investigadas en su propio
despacho, y muchas otras situaciones que no es necesario enumerar aquí. La
Fiscalía General de la Nación, como órgano administrador de justicia, presta un
servicio público de carácter permanente, que exige la presencia habitual de
todos sus funcionarios, ya que la ausencia en el ejercicio de sus funciones
acarrearía el incumplimiento de términos judiciales y la consecuente mora en la
tramitación de los procesos, en detrimento de los investigados y con
desconocimiento de uno de los fines esenciales del Estado como es la vigencia
de un orden justo, que implica una justicia pronta, cumplida, recta y eficaz. No
viola la Constitución el inciso segundo del artículo 140 demandado, motivo por
el cual será declarado exequible. j.-
El literal h) del artículo 3o. del decreto 1888 de 1989. "Artículo
3o. No podrán ser designados ni desempeñar cargo o empleo en la Rama
Jurisdiccional: ... "h)
Las personas respecto de las cuales exista la convicción moral de que no
observan una vida pública o privada compatible con la dignidad del
empleo." Dado
que este precepto legal fue expedido por el Presidente de la República, en
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el Congreso,
mediante el artículo 1o. de la ley 30 de 1987, es preciso verificar si dicha
disposición se adecua a los límites fijados. Sobre
el aspecto temporal del decreto 1888 de 1989, esta Corporación no halló
inconstitucionalidad alguna, como consta en la sentencia C-546 de 1993. En
cuanto atañe al límite material, advierte la Corte que éste fue excedido, pues
de conformidad con el literal j) del artículo primero de la ley 30 de 1987, al
Gobierno se le concedieron facultades para "Modificar el régimen
disciplinario de los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional",
hoy rama judicial; y la norma demandada consagra una inhabilidad aplicable a
quienes deseen ingresar a élla, como a quienes ya se
encuentran vinculados, lo cual no encaja dentro de un régimen disciplinario. En
efecto, el régimen disciplinario está integrado por una serie de normas en las
que se contempla la descripción de los deberes y prohibiciones a que están
sujetos los empleados y funcionarios de determinada entidad, las faltas en que
pueden incurrir, las sanciones aplicables, las causales de agravación y
atenuación, el procedimiento para su imposición, los funcionarios competentes
para adelantar los procesos disciplinarios, las causales de impedimento y
recusación, los términos de prescripción y caducidad de la acción disciplinaria
y de las sanciones, etc; y las inhabilidades no hacen
parte de ese régimen. Revisadas
cada una de las atribuciones conferidas al Gobierno en el artículo 1o. de la
ley 30 de 1987, la Corte no halló ninguna que sirviera de fundamento para
expedir el precepto demandado, motivo por el cual será retirado del universo
jurídico. La
presente decisión se identifica con la adoptada por esta misma Corporación en
la sentencia C-546/93, mediante la cual se declaró inexequible el literal c)
del artículo 3o. del mismo ordenamiento que hoy se impugna, y existiendo
iguales razones son aplicables los argumentos allí expuestos, los cuales no es
necesario reproducir y a ellos se remite. Cabe
agregar también, que la Corte mediante sentencia C-509 del 10 de noviembre de
1994, declaró exequible el artículo 6o. del citado decreto 1888 de 1989, que
trata sobre la declaratoria de insubsistencia de los nombramientos respecto de
los cuales surgiere una inhabilidad sobreviniente, situación distinta a las
analizadas en el presente fallo y en el citado en el párrafo anterior. En
este orden de ideas, será declarado inexequible el precepto demandado, por
exceder el límite material fijado en la ley habilitante. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución Nacional, RESUELVE Primero: Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 108 del decreto 2699 de 1991. Segundo: Decláranse EXEQUIBLES
las siguientes disposiciones del decreto 2699 de 1991: -
el artículo 8; -
la expresión "bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del
Fiscal General" del artículo 19, con la precisión consignada en la parte
motiva de este fallo; -
el literal e) del artículo 119; -
la expresión "previa resolución motivada" del artículo 128; -
el literal c) del artículo 136; -
el literal i) del artículo 136; y -
el inciso segundo del artículo 140. Tercero: Declárase
INEXEQUIBLE el literal h) del artículo 3o. del decreto 1888 de 1989, por
exceder el límite material fijado en la ley de habilitación legislativa (30 de
1987). Cópiese, notifíquese,
comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la gaceta de la corte
constitucional y archívese el expediente. JORGE
ARANGO MEJIA Presidente ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado CARLOS
GAVIRIA DIAZ Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado FABIO
MORON DIAZ Magistrado VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General |