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Fallo 7349 de 2002 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
31/10/2002
Fecha de Entrada en Vigencia:
31/10/2002
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

HUMEDALES - Competencia de los municipios para declararlo como reserva ambiental / HUMEDALES - Concepto, declaratoria de reserva ecológica o ambiental

En relación con la competencia de los Municipios para declarar como reserva ambiental natural los humedales, la Sala considera pertinente transcribir apartes del Concepto de 28 de octubre de 1.994 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 642, Consejero Ponente Dr. Javier Henao Hidrón, que resolvió la consulta presentada por el Ministro de Gobierno a petición del Alcalde Mayor de Bogotá, sobre la calificación y tratamiento jurídico que se le debe dar a los bienes inmuebles que en el lenguaje popular se denominan humedales: "LA SALA RESPONDE "1. Dadas sus características y funciones naturales, los humedales son bienes de uso público, salvo los que formen parte de predios de propiedad privada, aunque en este último caso la función social y ecológica de la propiedad permite a la autoridad competente el imponer limitaciones con el objeto de conservarlos. "2. Los humedales, cuando son reservas naturales de agua, están constituidos jurídicamente como bienes de uso público y por tanto, son inalienables e imprescriptibles, por mandato del artículo 63 de la Constitución Política. Cuando se encuentran en predios de propiedad privada, pueden ser preservados como tales en razón del principio constitucional según el cual el interés público o social prevalece sobre el interés particular. "3. ..."5. Para velar por el cumplimiento oportuno y eficaz de los fines naturales que corresponden a los humedales, es viable utilizar como instrumento jurídico la declaratoria de reserva ecológica o ambiental, con fundamento en disposiciones tales como las contenidas en el Decreto - Ley 2811 de 1974 (art. 47), la Ley 99 de 1993 (art. 65) y el Decreto 1421 del mismo año (art. 12, numeral 12)". A juicio de la Sala, las normas anteriores, tal y como lo sostuvo el a quo, otorgan al Concejo del Distrito Capital de Bogotá la facultad de declarar como reserva ambiental natural los humedales, razón por la cual queda sin sustento el cargo de incompetencia alegado por el actor.

SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL - Estructura y jerarquía

Es cierto, como lo dice el recurrente, que el Sistema Nacional Ambiental tiene una jerarquía, esto es, Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios (parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1.993), pero también lo es que el hecho de que los municipios se encuentren en el último nivel de jerarquía no significa que carezcan de competencia en materia ambiental, sino que las mismas deben sujetarse a las disposiciones legales reglamentarias superiores, tal y como lo prescribe el artículo 65, numeral 2, de la Ley del Medio Ambiente, anteriormente transcrito.

MEANDRO - Concepto: no comprende la porción de agua

Sostiene también el actor que, aún aceptando que el Distrito Capital de Bogotá sí tenía competencia para declarar como reserva ambiental los humedales, de todas maneras respecto del Meandro del Say no la tenía, por encontrarse éste situado entre los límites de aquél y Mosquera. Sobre el particular, la Sala observa el oficio suscrito por el Subdirector Productividad Urbana del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el que afirma que "La zona al interior del Meandro del Say que se resalta en amarillo en el plano anexo, no pertenece al Distrito Capital y por el contrario hace parte de la jurisdicción del Municipio de Mosquera según el acuerdo 8 de 1997 y la ordenanza 35 de 1915". Del referido oficio no colige la Sala que las medidas adoptadas, relativas a declarar como reservas ambientales los humedales del Distrito Capital, se estén refiriendo a una parte del territorio de Mosquera, pues no afectan el interior del meandro, que es el que pertenece a dicho municipio, como claramente en él se expresa, sino el contorno del mismo. En efecto, meandro, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa: "Cada una de las curvas que describe el curso de un río", es decir, las sinuosidades del río, no el río mismo. Luego, lo resaltado en amarillo en el plano, a que alude el oficio de marras, corresponde a la porción de agua que forma parte del Municipio de Mosquera, pero el terreno que conforma la curva o sinuosidad no es de tal municipio y, por ende, el análisis del a quo en este aspecto es acertado, pues, se repite, el meandro no comprende la porción de agua, como lo interpreta el actor.

Ver el Concepto del Consejo de Estado 642 de 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 25000-23-24-000-2000-0297-01(7349)

Actor: LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ

Demandado: CONCEJO DE BOGOTA

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 14 de junio de 2.001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ, contra la sentencia de 14 de junio de 2.001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad del Acuerdo 19 de 8 de diciembre de 1.994, expedido por el Concejo de Bogotá, "POR EL CUAL SE DECLARAN COMO RESERVAS AMBIENTALES LOS HUMEDALES DEL DISTRITO CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES QUE GARANTICEN SU CUMPLIMIENTO".

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

Que no existe norma que desarrolle la facultad del Concejo Distrital de Bogotá para declarar reservas ambientales naturales, pues de conformidad con el artículo 31, numeral 16, de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales tienen la facultad de reservar, alinderar, administrar o sustraer las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, en los términos y condiciones que fije la ley.

Agrega que dicha facultad no la tienen los grandes centros urbanos, pues por especial determinación del artículo 66, ibídem, los mismos sólo pueden cumplir sus funciones dentro del perímetro urbano, en lo que hace relación con el medio ambiente urbano.

Anota que el desarrollo de tal función está sujeto a los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, en especial las directrices emanadas del Ministerio del Medio Ambiente, quien es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables (artículo 2º, ibídem).

Señala que en Colombia no existen normas que regulen la creación de reservas ambientales naturales, ni mucho menos que autoricen o desarrollen la función de reservarlas o alinderarlas, así como tampoco la entidad encargada de hacerlo.

De otra parte, sostiene que el acuerdo acusado fue expedido irregularmente, por cuanto según el artículo 71 del Acuerdo 11 de 1.993, por el cual se adopta el reglamento del Concejo de Bogotá, todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, razón por la cual la modificación presentada al proyecto de acuerdo núm. 152 de 1.994 en virtud de la cual se propuso "Declarar de utilidad pública e interés común y patrimonio ecológico de Santa Fe de Bogotá D.C. los Humedales de: A- Torca. B. Guaymaral. C. Conejera. D. Juan amarillo. E. Jacobe. F. Techo. G. El burro. H. La vaca. I. Bosa. Las cuencas aledañas del río Tunjuelito, en especial las circundantes a la escuela de artillería, por la zona de Fontibón, tómese en cuenta la Cofradía o Capellanía y el meandro del Say, las cuales comprenden las rondas y demarcaciones efectuadas de conformidad con el Acuerdo 6 de 1.990, por la respectiva Empresa", no se ajustó al procedimiento establecido por el Concejo de Bogotá, puesto que desbordaba completamente el objeto inicial del referido proyecto, cual era crear el Parque Natural de la Chucua de la Conejera.

Advierte que tal modificación, además de sujetar el gravamen de carácter ambiental a todos los "humedales" del Distrito Capital sin ningún fundamento de carácter ecológico, económico o social, agravó la situación de ellos al otorgarles la categoría de áreas de reservas ambientales naturales, violando los artículos 21 del Decreto 1421 de 1.993 y 71 del Acuerdo 11 de 1.993, normas que regulan el trámite de los proyectos de acuerdo.

Afirma que el acto acusado fue falsamente motivado, ya que dio por hecho que los terrenos allí nombrados corresponden a humedales, lo cual en algunos casos no es así.

Añade que tal calificación no se basó en estudio alguno, como lo ordena el artículo 309 del Código de Recursos Naturales, que dispone que "La creación de las áreas de manejo especial deberá tener objetos determinados y fundarse en estudios ecológicos y económico-sociales".

Observa que las únicas consideraciones de tipo ecológico que se tuvieron en cuenta están referidas a las condiciones ecológicas y biológicas que presentaba la Chucua La Conejera.

Que el único fundamento de hecho que se mencionó fue la demarcación realizada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá mediante Resolución 33 de 1.991, en virtud de la cual se acota la zona de ronda de las chucuas de San Juan Amarillo, Jácobe y Torca.

Manifiesta que la categorización de terrenos como "humedales" dignos de protección a través de la figura de reservas ambiéntales naturales va en contravía de la política de urbanización de la ciudad, cuando lo adecuado es que se concilien el interés urbano y el ambiental a través de una norma de carácter nacional que fije los lineamientos generales para la protección del medio ambiente y el desarrollo urbano.

Resalta que el terreno Meandro del Say carece de cualquier zona primitiva y que corresponde a una zona de cultivos desprovista de vegetación nativa, es decir, que el Concejo no podía entrar a dar existencia jurídica a algo que en la realidad no tenía importancia ecológica, amén de que al momento de expedirse el acto acusado el terreno citado había dejado de ser un meandro en virtud de las obras hidráulicas adelantadas por la CAR y la EAAB destinadas a desviar el Río Bogotá, cortando el ingreso de agua al antiguo meandro.

Considera que el Concejo de Bogotá no tiene competencia para declarar reservas naturales o áreas protegidas, por cuanto no existe norma alguna que defina ese tipo de áreas, ni mucho menos se ha expedido la ley orgánica que asigne competencias normativas a las entidades territoriales, tal y como lo ordena el artículo 151 de la Constitución Política.

Expresa que el Concejo extralimitó su competencia territorial en relación con el Meandro del Say, ya que éste es el límite entre las poblaciones de Bogotá y Mosquera, razón por la cual no podía el Distrito entrar a declarar dentro del área de Mosquera un humedal.

Además, sostiene que el Concejo Distrital carece de competencia para regular lo relacionado con las áreas de manejo especial, pues es una función que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente y a las CAR, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables.

Aduce que el Acuerdo 19 de 1.994 violó los artículos 151 y 288 de la Constitución Política, pues la función normativa de los concejos está supeditada a la expedición de una ley orgánica que distribuya las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.

Alega que también el acto acusado violó los artículos 47, 308 y 309 del Código de Recursos Naturales Renovables, pues las áreas naturales requieren de una ley que regule todo lo relativo a ellas, y las áreas de manejo especial no comprenden las áreas ambientales naturales como la creada por el Acuerdo.

Que se violó también el artículo 4º de la Ley 3ª de 1961,mediante la cual se otorgan funciones a la CAR en materia del recurso agua y de las cuencas hidrográficas y protección de recursos naturales renovables. Esto en concordancia con los numerales 16 y 18 de los artículos 31 y 33 de la Ley 99 de 1.993, que otorgan claras competencias a las Corporaciones en materia de distritos de manejo integrado, reservas forestales, parques regionales y cuencas, así como la jurisdicción plena que conserva la CAR dentro del Distrito Capital de Bogotá.

Sostiene que se violaron los numerales 10, 11, 12, 18, 19 y 24 del artículo 5º de la Ley 99 de 1.993, pues el Ministerio del Medio Ambiente debe determinar las normas ambientales mínimas a las que deben someterse los centros urbanos por las actividades que puedan generar impactos al medio ambiente, con lo cual los grandes centros urbanos para cumplir ciertas funciones legales, que en todo caso no son las que se invocan en el Acuerdo 19 de 1.994, requieren de la expedición previa de una norma.

Además, sostiene que al Ministerio del Medio Ambiente le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales, es decir, que la competencia en materia de regulación de estas zonas hídricas es de su competencia exclusiva.

Que el parágrafo del artículo 1º viola el artículo 204 del Código de Recursos Naturales Renovables, pues las áreas protectoras se predican de los bosques, y la vocación del suelo para estos efectos. Las áreas forestales protectoras deben ser conservadas permanentemente con bosques naturales y sólo se permite el uso de obtención de frutos secundarios del bosque. El área forestal protectora no se predica de un sistema hidrográfico, sino de la vocación del uso del suelo para efectos forestales. Además, la sustentación de las cuencas que el parágrafo denomina de oferentes de los humedales y tributación de los mismos desborda el ámbito territorial del distrito, pues son ríos que nacen fuera de él y, por lo tanto, su competencia no puede prolongarse más allá de ese ámbito territorial.

Por último, sostiene que el Acuerdo viola el artículo 66 de la Ley 99 de 1.993, pues las funciones de los grandes centros urbanos, como lo es el Distrito Capital, para desarrollar las atribuidas a las CAR, lo son sólo sobre el perímetro urbano en lo relacionado con el medio ambiente urbano, con el cual los humedales no tienen relación, pues la tienen con los recursos naturales renovables.

I.3.- La demanda fue notificada al Alcalde de Bogotá, Distrito Capital, quien a través de apoderada, en defensa de la legalidad de las normas acusadas, expresó:

Que con las disposiciones contenidas en el Acuerdo se está amparando la recuperación de la zona de Chugua de La Conejera para dedicarla a los moradores del sector y de la ciudad mediante actividades compatibles, tales como la recreación masiva y el ecoturismo.

Agrega que con este Acuerdo se trata de reconstruir y armonizar la relación de los habitantes de la localidad con su entorno físico y forestal, al igual que con la avifauna nativa.

Sostiene que el acto acusado se fundamentó en los artículos 8º, 79, 82, 102 y 313, numeral 9, de la Constitución Política; 61 de la Ley 99 de 1.993; 5º de la Ley 9ª de 1.989; 677 del C.C.; 83 del Código de Recursos Naturales Renovables; y 12 del Decreto 1421 de 1993.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera:

Que es cierto que actualmente no existe una norma legal que le otorgue expresamente al Concejo de Bogotá la facultad para fijar las zonas de reserva ambiental en el Distrito Capital, pero que, sin embargo, la ausencia de una norma específica no descarta la posibilidad que tiene dicho ente territorial para disponer el tratamiento especial de determinadas zonas de su jurisdicción territorial.

A su juicio, la competencia del Concejo para el señalamiento de zonas de reserva ambiental, como en el caso particular de los humedales, deriva directamente de la legislación general vigente sobre el medio ambiente y la protección de los recursos naturales renovables que, para el caso, lo son los artículos 47 del Código de Recursos Naturales Renovables y 65 de la Ley 99 de 1.993, el primero de los cuales estableció la declaratoria de zonas de reserva como una alternativa para la conservación y preservación de los recursos naturales renovables, y el segundo señaló las diferentes funciones generales y especiales que le corresponden a los municipios, a los distritos y al Distrito Capital de Bogotá en materia ambiental, una de las cuales es la de dictar las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa ecológica del municipio, dentro de la cual encuadra la declaratoria de humedales como reservas ambientales naturales.

En cuanto a que se violó el principio de la unidad de materia contenido en el artículo 71 del Acuerdo 11 de 1.993, el a quo observa que el actor no cumplió con la carga procesal de aportarlo y añade que, de todas maneras, dicho principio no fue desconocido, ya que si bien es cierto que el proyecto de acuerdo inicialmente presentado se refería a la Chucua de la Conejera, también lo es que la inclusión de los restantes humedales existentes como zonas de reserva ambiental guarda armonía con el propósito inicialmente previsto.

Respecto del cargo de falsa motivación, el Tribunal advierte que el acto demandado carece de motivación expresa, por lo cual mal puede predicarse dicho vicio.

En cuanto a la falta de competencia del Concejo, reitera que la facultad del cabildo distrital para implementar el tratamiento especial para ciertas zonas tiene como fuente la legislación actualmente vigente en materia ambiental, a la cual puede agregarse la normatividad especial que regula la utilización, protección y manejo de los recursos naturales renovables, consignada en el Código de Recursos Naturales Renovables.

Anota que la adopción del tratamiento especial dispuesto para los humedales hace parte del ejercicio de la competencia reconocida constitucional y legalmente a los concejos para la reglamentación de lo usos del suelo, la cual en el Distrito Capital está contenida en los numerales 5 y 7 del artículo 12 del Decreto 1421 de 1.993.

Afirma que aunque no existe una definición legal de los humedales que permita establecer con certeza sus condiciones particulares, su categoría de componentes naturales permite su clasificación en razón de la función reguladora que tiene respecto del medio ambiente.

Agrega que la declaratoria de los humedales como reservas ambientales naturales no descarta la posibilidad de brindarles posteriormente un nuevo tratamiento especial a instancia de los planes de ordenamiento territorial del Distrito Capital.

Que la regulación de los usos del suelo es uno de los elementos que deben incluirse al poner en marcha el plan de ordenamiento físico del territorio distrital según el Estatuto de Bogotá, por lo cual existe, inclusive, la alternativa de estudiar su actual condición de zonas protegidas.

Advierte que la ausencia de una ley orgánica que defina las competencias de las entidades territoriales no constituye obstáculo para que las mismas puedan ejercer las atribuciones conferidas por la legislación vigente en la materia.

Señala que no existe en el expediente prueba de que "El Say" hubiese perdido su condición jurídica de meandro por efecto directo de las obras hidráulicas adelantadas por la desviación del Río Bogotá, y que tanto la CAR como la EAAB coincidieron en señalar que años atrás se produjeron un corte y un cierre del meandro dirigidos a evitar las continuas inundaciones, lo cual no implica la eliminación absoluta de la condición que tenía desde el punto de vista de su clasificación ambiental.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El actor expuso como fundamentos del recurso de apelación, los siguientes:

Que en fallo de 1º de octubre de 1941, el Consejo de Estado precisó que "Las leyes que determinan la competencia son de orden público; su interpretación es restrictiva y en ningún caso analógica. La competencia emana de la ley, y sólo ella puede adscribirla en forma clara y excepcional a determinados funcionarios", principio que sigue teniendo plena vigencia y aplicación, pues las competencias de las autoridades deben estar expresamente señaladas en la ley, bien sea en forma reglada o discrecional, pero nunca pueden deducirse por interpretación analógica o por derivación de normas sustantivas que consagran unos valores o principios.

Manifiesta que el artículo 65 de la Ley 99 de 1.993 es el que establece las funciones de los municipios, los distritos y el Distrito Capital en materia ambiental, sin que el Tribunal haya abarcado en su análisis la comprensión de tales competencias bajo el entendido del SINA, que se rige por unos principios especiales encaminados a hacer respetar la jerarquía del Sistema para así lograr el fin primordial, cual es la protección del medio ambiente.

Agrega que en el numeral 2 del artículo 65 de la Ley del Medio Ambiente se habla de disposiciones reglamentarias superiores que dicten los entes jerárquicamente superiores al Distrito dentro del Sistema y que respondan a la política nacional ambiental, y no de normas generales o que declaren principios.

Sostiene que si los principios establecidos en el artículo 63, ibídem, señalan claramente que las funciones de las entidades territoriales deben someterse a los establecido en las normas superiores, el Sistema Nacional Ambiental supone una jerarquía en la que en el último nivel están los municipios, y si el artículo 287 de la Constitución Política prescribe que las entidades territoriales ejercen su autonomía dentro de los límites de la ley, no puede el Tribunal derivar una competencia para las entidades territoriales en normas sustantivas que reconocen la protección ambiental, pues ésta se logra de acuerdo con la distribución de competencias asignadas por la ley.

Expresa que el Tribunal, al sostener que un humedal es parte del suelo y no un cuerpo de agua no sólo desconoce el concepto y naturaleza de los humedales, sino que confunde las competencias en materia ambiental propias del Ministerio del Medio Ambiente y de las Corporaciones, con las de los municipios.

Añade que si el humedal es un cuerpo de agua y la competencia para regular la conservación de éstos está en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente y las CAR, mal hizo el fallador al considerar que el municipio, invocando sus funciones en materia de reglamentación de usos del suelo, podía expedir el acuerdo demandado.

Señala que la competencia del municipio en materias de usos del suelo, en lo que hace referencia al medio ambiente, debe seguir las directrices trazadas en el numeral 12 del artículo 5º de la Ley 99 de 1.993, tanto más cuanto el artículo 4º de la Ley 136 de 1.994 fija los principios rectores del ejercicio de las competencias de los municipios, como son los de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, todos los cuales hacen expresa mención a que los municipios deben respetar siempre las competencias de las otras autoridades.

Finalmente, afirma que en el expediente obra prueba incontrovertible de que sobre el Meandro del Say el Distrito Capital no tiene competencia para su regulación ambiental por ser un ecosistema compartido como límite entre dos municipios (el Distrito Capital y Mosquera)razón por la cual debe aplicarse el artículo 5º, numeral 31, de la Ley 99 de 1993, según el cual corresponde al Ministerio del Medio Ambiente dirimir las discrepancias entre entidades integrantes del SINA que se susciten con motivo del ejercicio de sus funciones, y establecer criterios o adoptar decisiones cuando surjan conflictos entre ellas en relación con las normas o con las políticas relacionadas con el uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables o del medio ambiente, lo cual significa que si el Distrito y los Municipios son integrantes del SINA, en lo referente al Meandro del Say el Distrito carecía de competencia.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

En esta etapa procesal la señora Procuradora Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala advierte que mediante sentencia de 20 de marzo de 2.002, Consejero Ponente, Dr. Camilo Arciniégas Andrade, expediente núm. 5748, Actor: Alfonso Paredes Hernández, tuvo oportunidad de examinar la legalidad del acto aquí acusado, no obstante lo cual no declarará probada la excepción de cosa juzgada, pues según el artículo 175 del C.C.A., la sentencia que niegue la nulidad "...producirá cosa juzgada ‘erga omnes’ pero sólo en relación con la ‘causa petendi’ juzgada", lo cual se traduce en que como en el asunto aquí controvertido la causa petendi no se identifica con la del proceso inicialmente precisado, procede al estudio de fondo.

El texto del Acuerdo No. 19 de 1.994 es el siguiente:

"POR EL CUAL SE DECLARAN COMO RESERVAS AMBIENTALES NATURALES LOS HUMEDALES DEL DISTRITO CAPITAL, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES QUE GARANTICEN SU CUMPLIMIENTO.

"EL CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

"ACUERDA:

"ARTÍCULO 1.- Declarar como reservas ambientales naturales de interés público y patrimonio ecológico de Santa Fe de Bogotá D.C., los humedales de:

"1. Chucua de la conejera

"2. Laguna de Juan amarillo o Tibabuyes

"3. Torca

"4. Guaymaral

"5. El jaboque

"6. Techo

"7. El burro

"8. La vaca

"9. Córdoba

"10. Santa María del Lago

"11. Laguna de Tibanica

"12. La Cofradía o Capellanía

"13. El Meandro del Say.

"Y en general todos los humedales que forman parte del sistema hídrico de la Sabana de Bogotá, dentro del territorio del Distrito Capital, de conformidad con las demarcaciones que establece el Acuerdo 6 de 1990, efectuadas por la entidad competente.

"PARÁGRAFO.- Es área natural forestal protectora y ecosistema de importancia ambiental el sistema de sustentación hidrográfica de los humedales y las áreas oferentes que conforman las cuencas de tributación de agua de los mismos, de conformidad con la Ley 99 de 1993.

"ARTÍCULO II.- Ordénase al Alcalde Mayor del Distrito Capital, que en un término, no mayor a ciento ochenta (180) días, tome las decisiones y medidas pertinentes para la plena recuperación, preservación y mantenimiento de las respectivas áreas de los citados terrenos y cuerpos de agua de acuerdo con las normas y procedimientos contenidos en la Constitución y en la Ley.

"ARTÍCULO III.- Ordénase al Alcalde Mayor del Distrito Capital, que a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, efectúe los traslados presupuestales que se requieran para el cumplimiento de lo ordenado en el presente Acuerdo.

"ARTÍCULO IV.- El Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, será el encargado de actuar como ente ejecutor y coordinador ante las diferentes Alcaldías Locales, entidades administrativas y de policía, para garantizar el cumplimiento del presente Acuerdo. La Veeduría Distrital y la Personería Distrital vigilarán el cumplimiento del presente Acuerdo.

"COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE".

Examinado el texto anterior, la Sala encuentra que nada dijo el Concejo de Bogotá respecto de las normas en que fundamentó su expedición.

Sin embargo, también observa la Sala que el recurrente afirma que la competencia para regular la conservación de los humedales está en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente y de las CAR, pero no cita las normas que respaldan tal afirmación, carga que le correspondía.

En relación con la competencia de los Municipios para declarar como reserva ambiental natural los humedales, la Sala considera pertinente transcribir apartes del Concepto de 28 de octubre de 1.994 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 642, Consejero Ponente Dr. Javier Henao Hidrón, que resolvió la consulta presentada por el Ministro de Gobierno a petición del Alcalde Mayor de Bogotá, sobre la calificación y tratamiento jurídico que se le debe dar a los bienes inmuebles que en el lenguaje popular se denominan humedales:

"...

"Otro instrumento jurídico que es viable utilizar para velar por el cumplimiento oportuno y eficaz de los fines naturales que corresponden a los humedales, es la declaratoria de reserva ecológica o ambiental, que tiene por objeto la restricción del uso de particulares de una porción determinada o la totalidad de un recurso natural renovable, ya sea de propiedad pública o privada. A dicha medida protectora se refiere el Decreto - Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, según el siguiente precepto:

‘Art. 47...

"Por su parte, la Ley 99 de 1993 que crea el Ministerio del Medio Ambiente y organiza el Sistema Nacional Ambiental, confiere atribuciones especiales a los municipios y a los distritos para los efectos previstos en su artículo 65, numerales 1,6 y 7, relacionados con la elaboración de planes y programas ambientales, el control y vigilancia del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, y la ejecución de obras y proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua.

"Específicamente, el Decreto - Ley 1421 de 1993, por el cual se extendió el Estatuto para Bogotá, señala que corresponde al Concejo Distrital, de conformidad Constitución y la ley. "Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente " (artículo 12, numeral 7).

"...

"LA SALA RESPONDE

"1. Dadas sus características y funciones naturales, los humedales son bienes de uso público, salvo los que formen parte de predios de propiedad privada, aunque en este último caso la función social y ecológica de la propiedad permite a la autoridad competente el imponer limitaciones con el objeto de conservarlos.

"2. Los humedales, cuando son reservas naturales de agua, están constituidos jurídicamente como bienes de uso público y por tanto, son inalienables e imprescriptibles, por mandato del artículo 63 de la Constitución Política. Cuando se encuentran en predios de propiedad privada, pueden ser preservados como tales en razón del principio constitucional según el cual el interés público o social prevalece sobre el interés particular.

"3. ...

"5. Para velar por el cumplimiento oportuno y eficaz de los fines naturales que corresponden a los humedales, es viable utilizar como instrumento jurídico la declaratoria de reserva ecológica o ambiental, con fundamento en disposiciones tales como las contenidas en el Decreto - Ley 2811 de 1974 (art. 47), la Ley 99 de 1993 (art. 65) y el Decreto 1421 del mismo año (art. 12, numeral 12)".

Las normas que cita la Sala de Consulta y Servicio Civil son del siguiente tenor:

Ley 99 de 1.993:

"Artículo 65.- Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:

"1) ...

"2) Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio".

Decreto Ley 2811 de 1.974:

"Artículo 47.- Sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros o de las normas

especiales de este código, podrá declararse de reserva una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando se necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.

"Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares".

Por su parte, el Decreto 1421 de 1.993, "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá", señala, entre otras, como atribuciones del Concejo, las siguientes:

"Artículo 12.- Atribuciones. Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

"1º. ...

"5º. Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano.

"6º. ...

"7º. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el medio ambiente".

A juicio de la Sala, las normas anteriores, tal y como lo sostuvo el a quo, otorgan al Concejo del Distrito Capital de Bogotá la facultad de declarar como reserva ambiental natural los humedales, razón por la cual queda sin sustento el cargo de incompetencia alegado por el actor.

De otra parte, es cierto, como lo dice el recurrente, que el Sistema Nacional Ambiental tiene una jerarquía, esto es, Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o Municipios (parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1.993), pero también lo es que el hecho de que los municipios se encuentren en el último nivel de jerarquía no significa que carezcan de competencia en materia ambiental, sino que las mismas deben sujetarse a las disposiciones legales reglamentarias superiores, tal y como lo prescribe el artículo 65, numeral 2, de la Ley del Medio Ambiente, anteriormente transcrito.

Sostiene también el actor que, aún aceptando que el Distrito Capital de Bogotá sí tenía competencia para declarar como reserva ambiental los humedales, de todas maneras respecto del Meandro del Say no la tenía, por encontrarse éste situado entre los límites de aquél y Mosquera.

Sobre el particular, la Sala observa a folios 61 y 62 del cuaderno número 2 el oficio suscrito por el Subdirector Productividad Urbana del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el que afirma que "La zona al interior del Meandro del Say que se resalta en amarillo en el plano anexo, no pertenece al Distrito Capital y por el contrario hace parte de la jurisdicción del Municipio de Mosquera según el acuerdo 8 de 1997 y la ordenanza 35 de 1915". (Negrillas fuera de texto).

Del referido oficio no colige la Sala que las medidas adoptadas, relativas a declarar como reservas ambientales los humedales del Distrito Capital, se estén refiriendo a una parte del territorio de Mosquera, pues no afectan el interior del meandro, que es el que pertenece a dicho municipio, como claramente en él se expresa, sino el contorno del mismo.

En efecto, meandro, según el Diccionario de la Real Academia Española, significa: "Cada una de las curvas que describe el curso de un río", es decir, las sinuosidades del río, no el río mismo.

Luego, lo resaltado en amarillo en el plano, a que alude el oficio de marras, corresponde a la porción de agua que forma parte del Municipio de Mosquera, pero el terreno que conforma la curva o sinuosidad no es de tal municipio y, por ende, el análisis del a quo en este aspecto es acertado, pues, se repite, el meandro no comprende la porción de agua, como lo interpreta el actor.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

 

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

MANUEL S. URUETA AYOLA