RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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PROYECTO 154 DE 2003 Ver Acuerdo Distrital 105 de 2003 Concejo de Bogotá, D.C. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS INTRODUCCIÓN No basta con que los tributos tengan un soporte teórico orientado hacia la progresividad y la equidad, son también indispensables normas que le faciliten a la Administración hacerlos cumplir en la práctica. La capacidad de la Administración para adelantar una gestión efectiva contra la evasión está relacionada de manera estrecha con reglas que establecen la forma como se determinan los tributos. Ellas definen, en buena medida, los costos de obtener y consolidar la información necesaria para fiscalizar. Mientras más ambiguas sean las definiciones y menos articuladas las fuentes de información y las normas con base en las cuales se determinan las obligaciones de los contribuyentes más costoso es para los contribuyentes establecer sus obligaciones, más espacio para evadir y eludir existe y más costoso el control por parte de la Administración. El propósito de este Proyecto de Acuerdo presentado al Honorable Concejo es avanzar hacia normas más transparentes tanto para los ciudadanos como para la Administración que reduzcan los costos de determinación y control de las obligaciones relativas al Impuesto Predial Unificado y, a través de ello, constituyan un régimen tributario más sólido y justo. Este Proyecto de Acuerdo recoge algunas iniciativas de reforma al régimen del impuesto predial presentadas por la Administración en anteriores proyectos, que quizá la discusión alrededor de la elevación de tarifas de dicho impuesto ha hecho que pasen a un segundo plano. Al lado del incremento tarifario siempre se ha resaltado la necesidad de revisar algunos aspectos técnicos de la estructura normativa del impuesto, con el objeto de lograr que la misma diera un trato más equitativo al contribuyente, en el sentido de establecer una escala impositiva que se ajustara mejor al principio de progresividad. Igualmente, se insistió sobre la necesidad de avanzar hacia una gestión y fiscalización del tributo más eficiente, que le evite costos innecesarios tanto al contribuyente como a la Administración. Hoy existen una serie de problemas, que tienden a acentuarse con el tiempo, derivados del hecho de que las tarifas del impuesto predial no atienden las nuevas definiciones de usos del suelo del Plan de Ordenamiento Territorial, lo que introduce serias dificultades al momento de liquidar el tributo (para el contribuyente) y fiscalizar el mismo (para la Administración). Por otro lado, las normas actuales propician inequidades que van en contra del principio de progresividad del tributo. Esto sucede en la medida en que se incluyen variables que, bajo la pretensión de lograr una mayor precisión técnica, distorsionan el sistema o, en el mejor de los casos, son inocuas. Con el fin de cumplir el propósito de garantizar una igualdad efectiva en el impuesto, es importante también establecer si los beneficios que se otorgan a diferentes tipos de predios resultan equitativos y si dan lugar a los incentivos correctos. En el presente documento se describirán los problemas que afectan actualmente la estructura de tarifas del impuesto y los cambios que se sugieren para solucionar los mismos; igualmente se presentan algunas modificaciones a los beneficios tributarios dirigidos a racionalizar el sistema. 1. PROBLEMAS DE LA ESTRUCTURA ACTUAL 1.1. La estructura tarifaria no responde a la norma urbanística La estructura tarifaria vigente del impuesto predial unificado acoge la clasificación de usos del suelo definida en el Acuerdo 6 de 1990, norma derogada y reemplazada por el Plan de Ordenamiento Territorial, por lo tanto dicha estructura no se encuentra en armonía con la legislación urbanística vigente. Por otro lado, sus definiciones acuden a información de los predios de la que no dispone la Administración. Es importante resaltar que previendo esta situación, en el Plan de Ordenamiento Territorial, se dispuso que en el término de un año contado a partir de la vigencia de dicho plan la Administración presentaría al Concejo Distrital un proyecto de acuerdo que ajustara la estructura tarifaria del impuesto predial a la nueva categorización de predios. La desarticulación normativa que se presenta actualmente provoca una descoordinación entre la Secretaría de Hacienda y el DAPD y el DACD que afecta de manera negativa la gestión de determinación de las obligaciones del impuesto predial, en particular la elaboración de liquidaciones sugeridas. Es de la mayor importancia que la Administración Tributaria tenga los medios para establecer claramente las obligaciones correspondientes a los predios de la ciudad. De ello depende la correcta liquidación del impuesto y su adecuada y eficiente fiscalización, más aún cuando Bogotá le envía liquidaciones sugeridas al 97 % de los contribuyentes, lo que incentiva el pago oportuno de las obligaciones tributarias y evita errores en el diligenciamiento y la lectura de las declaraciones. La posibilidad de determinar de forma clara las obligaciones tributarias depende de la información que sobre los inmuebles provee el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD). En particular, las clasificaciones que éste maneja han sido adaptadas a los usos previstos en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Mantener la disparidad entre la clasificación adoptada en la base catastral y la de la estructura tarifaria vigente imposibilitaría realizar acciones de revisión y control sobre el cumplimiento del impuesto predial, lo que facilitaría prácticas como la evasión y elusión del tributo. 1.2. Definición de categorías incompleta y compleja El esquema actual presenta algunos vacíos jurídicos que dan lugar a que la clasificación sea incompleta, dificulte las acciones de control, incentiven el ocultar o alterar información con la consecuente evasión y elusión. Casos concretos de esto son:
1.3.Inequidades en la estructura tarifaria 1.3.1.Inequidad horizontal debido a la definición de categorías por rangos Cuando se definen tarifas por rangos de una variable continua, como se hace en el esquema vigente tanto para los predios residenciales (en los que la tarifa depende además del estrato socio económico, del rango del área de construcción) como para los no edificados (para los que se definen dos tarifas según el rango del área de terreno), se introducen inequidades horizontales2. A continuación se presentan ejemplos de esta situación:
1.3.2. Tratamiento inadecuado para los predios rurales Los predios rurales no están cobijados por las posibilidades impositivas previstas para el caso de los predios urbanos. Si un tratamiento en condiciones de equidad supone que a situaciones similares se deben dar tratamientos jurídicos similares, es necesario extender los mismos supuestos de hecho previstos para los predios urbanos a los predios ubicados en zona rural; por ejemplo, el uso residencial actualmente no está contemplado para los predios rurales. Así mismo, si las categorías existentes en materia de predios urbanos favorecen la progresividad del tributo, esta misma posibilidad debería hacerse extensiva al contribuyente que tiene su propiedad en el área rural. 2. RACIONALIZACIÓN E INTRODUCCIÓN DE ALGUNOS INCENTIVOS 2.1. Bienes de interés cultural De acuerdo con las normas vigentes, los predios declarados como bienes de interés cultural están exonerados del pago del impuesto predial, situación que se concibió como un estímulo para la conservación de estos predios sin tener en cuenta algunas situaciones en las cuales no era necesario el otorgamiento del beneficio tributario para cumplir con este fin. Actualmente el beneficio fiscal cobija por igual a predios con tratamientos de conservación que implican niveles de restricción en cuanto a usos y aprovechamiento diferentes. Es necesario entonces establecer elementos que permitan reconocer el hecho de que existen afectaciones diferentes en virtud del tratamiento de conservación. 2.2. Predios ubicados en áreas protegidas Los predios ubicados en las áreas protegidas del Distrito reportan un alto beneficio para la comunidad y tienen un gran valor en términos ecológicos por esta razón tienen restricciones relacionadas con las actividades que el propietario pueda realizar en ellos. Pese a lo anterior estos predios en materia del impuesto predial están gravados como predios normales y se les equipara a los predios que pueden ser objeto de explotación económica, lo que puede generar una presión para darles un uso productivo, lo que pone en riesgo su función ecológica. Es necesario crear un incentivo para su conservación. Teniendo en cuenta los problemas de la estructura actual del impuesto predial unificado antes mencionados, la Administración presenta ante el honorable concejo la presente propuesta que tiene como objetivos: Adecuar la estructura tarifaria a la norma urbanística vigente Eliminar los vacíos jurídicos y simplificar el esquema actual Hacer más equitativa la estructura tarifaria De acuerdo con lo anterior la propuesta de clasificación es la siguiente: Tabla 1 Propuesta clasificación de los predios para efectos del impuesto predial
Esta clasificación responde a los problemas planteados en el capitulo 1 de la presente exposición de motivos. 3.1. Revisión de las categorías con el plan de ordenamiento territorial Frente a la desactualización de las actuales categorías tarifarias, se acoge la clasificación de predios contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial. 3.2. Eliminación de vacíos en la estructura tributaria Con el fin de eliminar los vacíos existentes en la estructura tarifaria actual, manifestados en categorías incompletas y complejas se propone:
3.3. Equidad en la estructura tarifaria En lo relacionado con la inequidad existente en la estructura actual, se propone: La revisión se efectúo teniendo en cuenta los siguientes principios:
La manera de medir el impacto de la reforma en las obligaciones individuales es mediante la suma para todos los predios de los valores absolutos de las variaciones porcentuales, debidas a la reforma, de la carga tributaria. Denominamos esta suma la variación absoluta (VA). Al dividirla por el número de predios obtenemos la variación absoluta promedio (VAP). Ejemplo
En este ejemplo, consideremos dos categorías de predios dadas por los predios 1, 2 y 3 y los predios 4, 5 y 6, respectivamente. En ambas la reforma conserva el recaudo siendo este, antes y después de la reforma, de $ 420.000 para la primera y de $ 2.500.000 para la segunda. Sin embargo, la variación absoluta en la primera categoría es de VA = 180 + 100 + 53,3 = 333,3 y, en la segunda, de VA = 0 + 12,5 + 10 = 22,5. De esta manera, la variación absoluta promedio de la primera categoría es de 111,1 y la de la segunda de 7,5. Para respetar el segundo principio definido arriba se buscó establecer un esquema de tarifas que minimizará la variación absoluta promedio de cada categoría. Esquemas de tarifa efectiva y de tarifa incremental Una primera posibilidad, para la asignación de tarifas a las distintas categorías, que garantiza automáticamente la conservación del recaudo, es adoptar la tarifa efectiva de cada una de ellas, es decir, tomar como tarifa el resultado de dividir el recaudo percibido en ella por el total de base gravable. El sistema resultante sería el siguiente:
Una segunda posibilidad, que es la que se recomienda adoptar, es la de definir tarifas incrementales para algunas de las categorías. En este esquema, se define para una categoría dada una tarifa básica, un nivel de valor de corte y una tarifa excedente. La tarifa básica se le aplica a la porción de la base gravable de un predio por debajo del valor de corte y la tarifa excedente al valor remanente de la base gravable por encima del valor de corte. Concretamente, el esquema que se propone es el siguiente:
Ejemplos:
El esquema de tarifas incrementales tiene las siguientes ventajas importantes sobre el de tarifa efectiva: a. Permite obtener variaciones absolutas menores a las que resultarían de adoptar tarifas efectivas. En el siguiente cuadro se compara la Variación Absoluta Promedio que se obtendría con el esquema de tarifa efectiva con la que se da con el esquema incremental propuesto arriba.
La diferencia es particularmente notoria en los lotes, con una variación absoluta por esquema incremental 20 veces más pequeña que la debida al esquema de tarifa efectiva. En los residenciales también se logran disminuciones importantes: de siete veces para los estratos 5 y 6, más de cuatro veces para los rurales, más de tres veces para el estrato 4 y casi dos veces para los estratos 1, 2 y 3. b. Las tarifas efectivas anulan la progresividad pretendida por el sistema actual mientras que el de tarifas incrementales la respeta y la hace más transparente. En el sistema actual, la asignación de tarifas más altas a los rangos de mayor área (en el caso de los predios residenciales y los lotes), establece una progresividad al interior de cada categoría. Esto se debe a que, al interior de un estrato, los predios de áreas mayores suelen ser también más costosos y, entonces, el sistema grava con una tarifa más alta a las personas con propiedades más onerosas. En el siguiente gráfico, que presenta la tarifa efectiva que pagan los predios residenciales de estrato 3 por rangos de avalúo de un millón de pesos. Es posible apreciar cómo a rangos de base gravable más altos corresponden tarifas efectivas también más elevadas.
El caso de los predios comerciales, a los que el sistema actual asigna tarifas crecientes siguiendo una clasificación en locales, zonales y metropolitanos se presenta una situación similar. La adopción de tarifas efectivas en cada categoría, al uniformizar la tarifa de todos sus predios, reduce la progresividad en la medida en que eleva las obligaciones de los que se encontraban pagando con tarifas inferiores y baja las de los que tenían tarifas superiores. El esquema de tarifas incrementales, en cambio, preserva la progresividad del impuesto dentro de las categorías nuevas: a partir del punto de corte y a medida que el valor de los predios aumenta la tarifa efectiva que les corresponde también crece (sin alcanzar en ningún caso la tarifa excedente). El que el crecimiento de la curva de tarifas efectivas por rango de avalúo no sea monótono simplemente refleja el hecho de que no siempre los predios más grandes son más costosos. De la misma manera sucede que predios de actividad comercial metropolitana pueden ser más baratos que los zonales o locales. El sistema de tarifas incrementales propuesto resuelve esas distorsiones. Gráfica 2 Comparativo variación absoluta promedio en esquemas de tarifa actual y propuesto
Finalmente, es importante observar dos cosas: El esquema de tarifas incrementales no introduce inequidades horizontales. En efecto, a pesar de que introduce dos rangos en cada categoría (por debajo y por encima del valor de corte) la función que da el valor de la obligación respecto de la base gravable es continua. En el siguiente gráfico se presentan las curvas que resultan. Gráfica 3 Curva de tarifas para predios residenciales
Gráfica 4 Curva de tarifas para predios comerciales, depósitos, parqueaderos y lotes
Lo que a primera vista puede parecer un sistema de liquidación menos simple, se puede presentar de manera sencilla al contribuyente. La fórmula de cálculo de valor de la obligación se puede presentar para dos rangos en cada categoría. En el primer rango, hasta el punto de corte, simplemente hay que multiplicar por la tarifa básica la base gravable y, en el segundo, a partir del punto de corte, se multiplica la base gravable por la tarifa excedente y al resultado se resta un valor constante. En la siguiente tabla se presenta el esquema de liquidación. Tabla 2 Tarifas de la nueva clasificación
3.3.2. tratamiento equitativo para los predios rurales Con el objeto de establecer una tributación progresiva e introducir elementos de equidad en el tratamiento tributario de los predios ubicados en el suelo rural se propone la implementación de las mismas subcategorías que operan para el suelo urbano. 4. RACIONALIZACIÓN E INTRODUCCIÓN DE ALGUNOS INCENTIVOS La estructura tarifaria propuesta incluye la aplicación de un incentivo a predios ubicados en las áreas protegidas del Distrito y la racionalización del incentivo otorgado actualmente a los bienes de interés cultural. Dichos incentivos estarán ligados a que los predios objeto de estos cumplan con los requisitos mínimos establecidos por las entidades competentes para el control de dichos predios, como el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente y las alcaldías locales. La aplicación de los incentivos antes mencionados, permite que la estructura tributaria sea un instrumento que induzca el cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial. 4.1. Bienes de interés cultural La preservación del patrimonio cultural construido del Distrito requiere acciones directas por parte de la Administración Distrital que vayan más allá de la declaratoria de áreas e inmuebles y de la definición de las normas correspondientes. El patrimonio cultural está sometido a varios peligros: la presión inmobiliaria en busca de rentabilidad; los altos costos de mantenimiento y restauración que requieren; la presión existente en los sectores de centralidad en los que normalmente se encuentran y el impacto derivado del tráfico, diversidad de censos, etc. La declaratoria de un inmueble como bien de interés cultural, además de ser un reconocimiento al valor cultural que representa para toda la ciudad, implica la obligación para el propietario de realizar las inversiones que garanticen su mantenimiento en buen estado. Se trata de costos que en algunos casos superan la capacidad real de los propietarios, teniendo en cuenta las características de muchos de estos inmuebles en cuanto a la época de construcción, a los materiales, etc. Se trata de inversiones en mantenimiento que no sólo benefician al propietario, sino también, sobre todo, a toda la ciudad. Es por ello que se hace necesaria una política de incentivos para estimular la inversión por parte de propietarios e inversionistas en el rescate y preservación del patrimonio construido. El Distrito ha implementado desde hace varias décadas beneficios tributarios con diferentes fines, entre ellos, contribuir a la preservación del patrimonio cultural construido del Distrito. Estos beneficios tributarios han mostrado ser exitosos en el cumplimiento de los objetivos que motivaron su creación; sin embargo, los costos que representan para la Administración (aproximadamente $11.000 millones de pesos al año), la falta de coherencia de algunos de éstos con la normativa vigente y algunas fallas que se han detectado en su diseño, justifican algunos cambios en las normas. Es necesario actualizar y armonizar el régimen de exenciones del impuesto predial para edificaciones de conservación histórica o arquitectónica y monumentos nacionales con la normativa vigente, específicamente con el Plan de Ordenamiento Territorial. Es imperativo acotar el universo de beneficiarios, puesto que se ha detectado que la amplitud de la definición vigente permite el otorgamiento de este incentivo tributario a inmuebles cuyo estado de conservación no requiere mayor inversión. Simultáneamente es necesario establecer una escala gradual que reconozca que existen diferentes niveles de afectación en virtud de la declaratoria de conservación y que la estructura tarifaria debe reconocer este hecho. Se propone establecer una gradualidad a la exención a partir de los siguientes elementos: categoría de intervención (monumental, integral o tipológica), uso, estrato (para predios residenciales) y tipo de inmueble (que distinga entre los inmuebles de hasta 5 pisos y las construcciones de más de cinco pisos, las agrupaciones y los conjuntos). Estos elementos son determinantes en el grado de afectación que tiene la propiedad como consecuencia de la declaratoria de conservación, el costo de mantenimiento y la capacidad de pago por parte del contribuyente de la siguiente manera: La categoría de conservación asociada con el grado de intervención que permite cada una de ellas afecta en menor o mayor proporción los derechos de propiedad sobre el inmueble. Los usos (comercial/industrial y residencial/dotacional) se relacionan directamente con la rentabilidad del predio, al tiempo que tienen un impacto positivo o negativo en la conservación del inmueble. El estrato se considera en la medida en que se vincula con la reducción de tarifas (y subvenciones) de los servicios públicos, al tiempo que se relaciona con la capacidad de pago del propietario. Finalmente el tipo de inmueble resulta determinante si se tiene en cuenta que la magnitud del bien de interés cultural definida por su altura y tamaño . y número de propietarios- influye directamente en la conservación y en el mantenimiento del bien. Para los inmuebles individuales de hasta 5 pisos se otorgarán exenciones del 70% si es de Conservación Monumental, del 50% si es de Conservación Integral y del 30% si es de Conservación Tipológica. Los inmuebles de más de cinco pisos, las agrupaciones y los conjuntos en cualquier categoría de conservación tendrán una exención del 10%. Adicionalmente, los predios ubicados en inmuebles de conservación tendrán una exención del 30% cuando tengan uso dotacional o residencial de estratos 1 o 2 y del 15% cuando tengan uso residencial de estratos 3 o 4. La siguiente tabla presenta las exenciones que resultarían para cada uno de los posibles casos individuales:
Es necesario que el incentivo fiscal no se tome como una carga o una pérdida del recaudo público sino como una forma más eficiente de promover que los recursos que se dejan de percibir por la reducción de tarifas fiscales, se inviertan en el mantenimiento, restauración, conservación y mejoramiento de inmuebles y sectores de interés cultural; es decir, en beneficio del patrimonio cultural construido, como un derecho y un beneficio para todos los ciudadanos, en especial para las generaciones futuras. Finalmente, es importante resaltar que el sistema propuesto permite identificar cualquier tipo de intervención en la tabla a través de unas categorías que fueron diseñadas teniendo en cuenta tanto el grado de afectación de la propiedad como los gastos necesarios por su conservación. Es por ello que no se propone ningún tipo de excepción que rompa el principio de progresividad. 4.2.Predios ubicados en áreas protegidas Este incentivo tiene como objetivo fundamental promover las actividades de conservación de los predios ubicados en el sistema de áreas protegidas del Distrito Capital con el fin de retribuir los servicios ambientales que éstas generan para la ciudad, mitigar las presiones socioeconómicas de cambios a usos no sostenibles y equilibrar la distribución de cargas y beneficios generados por el ordenamiento territorial. En el marco del esquema de gestión y manejo del sistema, deben incluirse los mecanismos por medio de los cuales el Distrito Capital asegure que cada una de las áreas declaradas cumpla con los objetivos de conservación para los cuales fueron declaradas y que ello se vea reflejado en la elaboración e implementación de los respectivos planes de manejo. Por lo anterior, el establecimiento de un régimen de incentivos a la conservación cobra vital importancia si se tiene en cuenta que la mayor parte del Sistema está compuesto por predios de particulares. La conservación implica el manejo de los ecosistemas y los recursos naturales de tal forma que se asegure su disponibilidad para beneficio de las actuales y futuras generaciones. Como tal, comprende la preservación (protección y mantenimiento de los atributos de un ecosistema), la restauración (restablecimiento de los atributos de un ecosistema alterado) y el uso sostenible (que no genera deterioro ni degradación de las áreas conservadas). Consecuentemente, el POT estableció como objetivos del Sistema de Áreas Protegidas preservar, restaurar, garantizar el disfrute colectivo, promover la educación ambiental y la participación y fomentar la investigación científica. Los ecosistemas dentro del Sistema de Áreas Protegidas se encuentran en distintos grados de alteración. Los menos alterados (alteración leve) son los que aún son capaces de regenerarse por sí mismos en un plazo de 50 años o menos a condición de que sean protegidos;- entre tanto, frente a nuevas perturbaciones. En otros casos la alteración es más profunda (deterioro) llegando a lesionar la capacidad del ecosistema para regenerarse (sucesión detenida), como es el caso de las áreas transformadas en matorrales, cultivos o pastizales por acción del hombre. Si la alteración avanza, se llega a la degradación, cuando el ecosistema no sólo no es capaz de regenerarse, sino que se convierte en tierras marginales incapaces de proveer bienes y servicios a la sociedad y/o focos de riesgos ambientales y sanitarios. Ejemplos de ecosistemas degradados los tenemos en los humedales urbanos, los cerros socavados por la minería al oriente y el Sur de Bogotá y las laderas totalmente erosionadas y aridizadas por el sobrepastoreo en Ciudad Bolívar. Para el D.C., constituye necesidad importante asegurar que las porciones bien conservadas o levemente alteradas dentro del Sistema de Áreas Protegidas sean conservadas por sus propietarios, bien para que se mantengan sus condiciones biofísicas y/o para que se regeneren. Este trabajo de preservación o restauración pasiva implica la imposibilidad de un aprovechamiento directo de este suelo y exige a su vez la protección frente a perturbaciones (fuego, pastoreo, tala) que puedan estar presentes dentro del mismo predio o en la vecindad. Por otro lado, las porciones más alteradas requieren un trabajo de restauración en el predio particular, bien sea a nivel de rehabilitación ecológica (poner al ecosistema en condiciones de proseguir su auto-regeneración), en el caso de las áreas deterioradas, o a nivel de recuperación ambiental (devolver la seguridad física y utilidad) cuando se trata de áreas degradadas. Las Áreas Protegidas son el elemento central de la Estructura Ecológica Principal, una red de áreas que generan, sostienen y conducen los procesos ecológicos principales, a través del territorio urbano y rural del Distrito Capital y conectan con la Estructura Ecológica Principal Regional. A medida que la ciudad ha ido creciendo, no sólo aumenta su demanda de servicios ambientales (ejemplo: suministro hídrico regular, estabilización de laderas, control de inundaciones) sino que ha dejado cada vez menos espacio para que los procesos ecológicos, generadores de los mismos, funcionen y fluyan a través del territorio, con los déficit y riesgos que ello acarrea. Las Áreas Protegidas Distritales son los ecosistemas estratégicos de Bogotá, es decir, brindan servicios ambientales indispensables para el desarrollo social y económico, en cantidad y modo tales que no pueden ser sustituidos por medios artificiales que sean técnica, social o económicamente viables (UICN, WWF, PNUMA, 1981, Estrategia Mundial de la Conservación). No existe un medio artificial por el cual la sociedad esté en capacidad de sustituir los servicios que los ecosistemas estratégicos le prestan. El bienestar y la seguridad de los bogotanos dependen estrechamente de la conservación de las áreas protegidas, la cual, a su vez, depende del manejo que reciban por parte de los propietarios de los predios que las conforman. El trabajo de conservación que estos propietarios particulares realizan implica un costo directo para sus familias, sumado al costo de oportunidad por el aprovechamiento directo que dejan de realizar en sus propiedades. De este trabajo nos beneficiamos todos los bogotanos, lo cual representa, en términos económicos, una importante externalidad positiva que no es reconocida o retribuida en modo alguno a los causantes. Dado que no es viable para la administración Distrital, adquirir la totalidad de dichos predios -aun en el largo plazo-, para que se mantengan los ecosistemas y se garantice el suministro de los servicios ambientales que éstos proveen, es indispensable corregir la asimetría económica arriba expuesta. Sin embargo, en la actualidad muchos propietarios en áreas protegidas deben pagar costos de vigilancia y mantenimiento de unos predios que no pueden aprovechar económicamente. Si a ello se suman los costos derivados del impuesto al patrimonio, el impuesto predial y los cobros de valorización por obras de beneficio general, muchos se ven motivados u obligados a convertir sus predios en cultivos, canteras, parcelaciones o urbanizaciones ilegales. En el caso de áreas protegidas urbanas o en borde urbano, sus propietarios son fuertemente presionados a vender a urbanizadores ilegales o pactar con "loteadores", esto es, parceladores ilegales. En el caso de propietarios rurales, la escasa rentabilidad del agro, sumada a la baja productividad del suelo en las áreas rurales Distritales, lleva a los campesinos bogotanos a decidir entre pagar el impuesto predial, acabar con el bosque, quemar el páramo o hacer incierto el sustento de sus familias. Por otra parte, la Ley 388 de 1997 establece, entre los principios rectores del ordenamiento territorial, el reparto equitativo de cargas y beneficios. Esto en el entendido de que las decisiones de ordenamiento asignan a unos predios usos rentables mientras que destinan otros a funciones básicas ambientales y sociales, no rentables, sin las cuales los primeros no podrían ser desarrollados y usufructuados. Dado que la ciudad no puede desarrollarse sin la base ambiental provista por el Sistema de Áreas Protegidas, es necesario establecer mecanismos para redistribuir las cargas y beneficios que la conservación de las mismas genera. La capacidad del Estado para orientar el desarrollo socioeconómico y el ordenamiento del territorio, depende de las señales que da a los agentes particulares del desarrollo y el ordenamiento, que son quienes de hecho toman las decisiones de aprovechamiento de los recursos y transformación del espacio. Tales señales incluyen, principalmente: la provisión de infraestructura, el suministro de servicios, las políticas económicas y sectoriales, las normas, los instrumentos de planificación (planes, programas, proyectos) y los tributos. Para cada agente en una localización territorial y posición socioeconómica particular, estas señales conforman un cuadro general sobre la intencionalidad del Estado con respecto a su predio, su actividad económica, etc. Cuadro que, en ocasiones, puede resultar contradictorio, como en el caso de las áreas cuyo aprovechamiento económico privado está restringido por una norma para destinarlas a la conservación, mientras que su impuesto predial les impone un gravamen inconsecuente con la renta que su propietario puede derivar si cumple el régimen de usos impuesto. Cuando se suman otras señales en dirección al cambio de uso, como la dotación de vías, servicios públicos y avalúos catastrales que sancionan el retraso en la urbanización, la decisión de conservar del particular se hace inviable. Por tanto, la eficacia de un incentivo, esto es, su capacidad de promover las decisiones y conductas esperadas de los agentes particulares, depende definitivamente del ambiente, esto es del cuadro total de señales. Así, resulta poco confiable aplicar aisladamente un incentivo de cualquier tipo, en tanto no se conforme un cuadro que en total resulte efectivamente coherente, motivador y suficiente para elevar de modo significativo la tendencia de los agentes a adoptar decisiones y prácticas favorables a la conservación. Teniendo en cuenta los argumentos antes planteados se propone aplicar una tarifa preferencial a los predios ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital, de acuerdo con el grado de preservación de los mismos, sujeta a certificación de dicho estado por parte del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, así:
A continuación se presentan las definiciones de cada uno de los estados contenidos en la propuesta tarifaria:
Con base en las anteriores consideraciones la Administración Distrital solicita respetuosamente al Concejo Distrital la aprobación de esta iniciativa. Cordialmente, ALICIA EUGENIA SILVA NIGRINIS Alcalde Mayor de Bogotá (E) ISRAEL FAINBOIM YAKER Secretario de Hacienda NOTAS DE PIE DE PAGINA: 1 Predios que por sus características geográficas o ambientales y en aras de la utilidad pública representan amenaza y riesgo para la localización de asentamientos humanos. 2 El concepto de equidad se entiende en dos sentidos uno en sentido horizontal y otro en sentido vertical. La equidad en sentido horizontal significa que se debe dar el mismo trato a personas que se encuentran en una misma situación de hecho. La equidad en sentido vertical alude a que un trato diferenciado se justifica entre personas que se encuentran en condiciones distintas (discriminaciones positivas). PROYECTO DE ACUERDO __ DE 2003. El Concejo de Bogotá D. C., en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren la Ley 44 de 1990 y el artículo 12, numerales 1 y 3 del Decreto Ley 1421 de 1993. ACUERDA Artículo 1. Categorías Tarifarias del Impuesto Predial Unificado. Se aplicarán las siguientes definiciones de categorías de predios para el impuesto predial unificado, adecuadas a la estructura del Plan de Ordenamiento Territorial. 1. Predios residenciales. Son predios residenciales los destinados exclusivamente a la vivienda habitual de las personas. 2. Predios comerciales. Son predios comerciales aquellos en los que se ofrecen, transan o almacenan bienes y servicios. 3. Predios financieros. Son predios financieros aquellos donde funcionan establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros, conforme con lo establecido en el Capítulo I del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. 4. Predios industriales. Son predios industriales aquellos donde se desarrollan actividades de producción, fabricación, preparación, recuperación, reproducción, ensamblaje, construcción, transformación, tratamiento y manipulación de materias primas para producir bienes o productos materiales. Incluye los predios donde se desarrolle actividad agrícola, pecuaria, forestal y agroindustrial. 5. Depósitos y parqueaderos. Se entiende por depósito aquellas construcciones diseñadas o adecuadas para el almacenamiento de mercancías o materiales hasta de 30 metros cuadrados de construcción. Se entiende por parqueadero para efectos del presente acuerdo aquellos predios utilizados para el estacionamiento de vehículos. Para ambos casos no clasificarán aquí los inmuebles en que se desarrollen las actividades antes mencionadas con fines comerciales o de prestación de servicios y que no sean accesorios a un predio principal. 6. Predios dotacionales. Se incluyen los predios que en el Plan de Ordenamiento Territorial hayan sido definidos como equipamientos colectivos de tipo educativo, cultural, salud, bienestar social y culto; equipamientos deportivos y recreativos como estadios, coliseos, plaza de toros, clubes campestres, polideportivos, canchas múltiples y dotaciones deportivas al aire libre, parques de propiedad y uso público; equipamientos urbanos básicos tipo seguridad ciudadana, defensa y justicia, abastecimiento de alimentos como mataderos, frigoríficos, centrales de abastos y plazas de mercado, recintos fériales, cementerios y servicios funerarios, servicios de administración pública, servicios públicos y de transporte. Para el suelo rural incluye los predios que en el Plan de Ordenamiento Territorial hayan sido definidos como dotacionales administrativos, de seguridad, de salud y asistencia, de culto y educación y de gran escala incluyendo los predios de carácter recreativo. 7. Predios urbanizables no urbanizados. Son predios pertenecientes al suelo urbano que pueden ser desarrollados urbanísticamente y que no han adelantado un proceso de urbanización. 8. Predios urbanizados no edificados. Son predios en los cuales se culminó el proceso de urbanización y que no han adelantado un proceso de construcción o edificación. 9. Pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria. Son predios pertenecientes a la pequeña propiedad rural los ubicados en los sectores rurales del Distrito, destinados a la agricultura o ganadería y que, por razón de su tamaño y el uso de su suelo, sólo sirven para producir a niveles de subsistencia. En ningún caso califican dentro de esta categoría los predios de uso recreativo. 10. Predios no urbanizables. Son aquellos predios que por su localización no pueden ser urbanizados tales como los ubicados por debajo de la cota de la ronda de río o por encima de la cota de servicios. Parágrafo 1. Los predios que hagan parte del suelo de expansión se acogerán a las clasificaciones del suelo rural hasta tanto culminen los planes parciales que los incluyan en el suelo urbano.
a.- Al predio urbano que se encuentre improductivo, es decir, cuando encontrándose en suelo urbano no esté adecuado para tal uso (para ser utilizado con fines habitacionales, comerciales, de prestación de servicios, industriales, dotacionales o cuyas áreas constituyan jardines ornamentales o se aprovechen en la realización de actividades recreativas o deportivas). b.- Al predio urbano cuyas construcciones o edificaciones tengan un área inferior al 20% al área del terreno y un avalúo catastral en el que su valor sea inferior al veinticinco por ciento (25%) del valor del terreno. Se exceptúan de la presente definición, los inmuebles que se ubiquen en suelo de protección, las áreas verdes y espacios abiertos de uso público, y los estacionamientos públicos debidamente autorizados y en operación. Artículo 2. Tarifas. Las tarifas del impuesto predial unificado serán las siguientes: 1. Predios Residenciales Urbanos y Rurales:
2. Predios no residenciales:
Parágrafo primero. Las categorías de predios urbanizables no urbanizados, urbanizados no edificados y no urbanizables solamente aplican a predios ubicados dentro del perímetro urbano. Parágrafo segundo. Los predios en que se desarrollen usos mixtos y dentro de ellos se encuentren los usos relacionados a continuación, aplicarán la tarifa que corresponda a cada uno de ellos en el siguiente orden: dotacional con cualquier otro uso aplica tarifa dotacional, industrial con cualquier otro uso excepto dotacional, aplica tarifa industrial, comercial con cualquier otro uso excepto dotacional o industrial aplica tarifa comercial, residencial con depósitos y parqueaderos aplica tarifa residencial. Parágrafo tercero. A partir del año 2004 el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente a más tardar el 30 de noviembre de cada año, deberá remitir a la Dirección Distrital de Impuestos la información de los predios que obtuvieron la certificación de bajo o medio impacto, los predios que no sean reportados como predios de bajo o medio impacto tributarán con la tarifa diez por mil. Para la vigencia fiscal 2004, los predios industriales tributarán de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 4º del artículo 5º del acuerdo 39 de 1993. Parágrafo cuarto: Los valores contenidos en el presente artículo son año base 2003 y serán reajustados anualmente con base en la metodología legal vigente de ajuste de cifras. Artículo 3. Tratamiento para predios ubicados dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital. A partir de la vigencia del presente Acuerdo, los predios localizados parcial o totalmente dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital tendrán derecho a las siguientes tarifas, teniendo en cuenta el estado en que se encuentren, de acuerdo con certificación que al respecto expida el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) o quien haga sus veces:
Parágrafo primero. Los predios afectados por minería dentro del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital se asimilan a tratamiento de restauración si se encuentran ejecutando un Plan de Recuperación Morfológica y Ambiental aprobado por la autoridad ambiental competente; en caso contrario se asimilan a estado de degradación. Parágrafo segundo. Los cuerpos de agua estanca como represas, reservorios, lagunas, pantanos y turberas se asimilan al estado de preservación para efectos del presente acuerdo, siempre y cuando no se encuentren contaminados por causas antrópicas al punto de ser su agua inadecuada para el consumo animal. Parágrafo tercero. A más tardar el 31 de octubre de cada año, el DAMA enviará a la Dirección Distrital de Impuestos la relación total de los predios certificados en el año inmediatamente anterior, la cual será tomada como base para la liquidación del impuesto predial en la siguiente vigencia. Parágrafo cuarto. En un término no mayor a tres meses después de la sanción del presente Acuerdo, el DAMA definirá los criterios y lineamientos a partir de los cuales se certificará el estado de conservación de los predios que soliciten ser beneficiarios del incentivo. Parágrafo quinto. Para la vigencia fiscal 2004 todos los predios que comprenden el Sistema de Áreas Protegidas tributarán de acuerdo al esquema tarifario general. Artículo 4. Exención a Bienes de Interés Cultural. Como incentivo para su conservación tendrán derecho a exención del impuesto predial unificado, hasta el 31 de diciembre de 2009, los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá hayan sido declarados Inmuebles de Interés Cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica, en los siguientes porcentajes de impuesto a cargo que se establecen en la siguiente tabla:
Parágrafo primero: Los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá hayan sido declarados Inmuebles de Interés Cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica en los cuales se desarrollen usos mixtos y dentro de ellos se encuentren los usos relacionados a continuación, aplicarán como porcentaje de exención del impuesto a cargo el que corresponda según la categoría de inmueble y tipo de conservación en el siguiente orden de uso: dotacional con cualquier otro uso aplica porcentaje de exención que corresponda al uso dotacional de su categoría; industrial y/o comercial con cualquier otro uso excepto dotacional, aplica porcentaje de exención que corresponda al uso otros de su categoría. Artículo 5. Exención para obra nueva en bienes o sectores de interés cultural. Los predios que de acuerdo con las definiciones establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá que hayan sido declarados Inmuebles de Interés Cultural en las categorías de conservación monumental, integral o tipológica en los cuales se adopten nuevos proyectos de vivienda que respeten la norma urbanística y los nuevos proyectos de vivienda en serie en sectores de interés cultural tendrán derecho a una exención del 100 por ciento del impuesto predial unificado a cargo por tres años gravables contados a partir del otorgamiento de la licencia que autoriza efectuar la respectiva obra. Parágrafo primero: Esta exención estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2009. Artículo 6. Para la vigencia fiscal 2004, tendrán derecho a las exenciones previstas en los artículos 4º y 5º, los predios que no formen parte de una propiedad horizontal incluidos en los Decretos 678 de 1994 y 606 de 2001, información que deberá ser incorporada en el boletín catastral. A partir del año 2004 las alcaldías locales verificarán anualmente que las circunstancias que motivaron la declaratoria de conservación se mantengan y, a más tardar el 31 de octubre de cada año, deberán remitir al Departamento Administrativo de Catastro Distrital la información de los predios que cumplen con las normas del tratamiento de conservación, la cual deberá ser actualizada en el boletín catastral. Artículo 8. Obligación de acreditar la declaración y pago del impuesto predial unificado. Para autorizar el otorgamiento de escrituras públicas que recaigan sobre inmuebles, deberá acreditarse ante el notario la declaración y pago del impuesto predial unificado del predio objeto de la escritura, correspondiente al año en curso y los cuatro (4) años anteriores. Cuando se trate de no obligados a presentar declaración del impuesto predial unificado, la obligación establecida en el inciso anterior se entenderá cumplida con la entrega al notario de una manifestación escrita sobre tal hecho. Artículo 9. Cumplimiento de las obligaciones tributarias de los patrimonios autónomos. Para los efectos del impuesto predial unificado, del impuesto de industria y comercio y de los demás impuestos distritales que se originen en relación con los bienes o con actividades radicados o realizados a través de patrimonios autónomos constituidos en virtud de fiducia mercantil, será responsable solidario en el pago de impuestos, intereses, sanciones y actualizaciones derivados de las obligaciones tributarias de los bienes o actividades del patrimonio autónomo el fideicomitente o titular de los derechos fiduciarios. La responsabilidad por las sanciones derivadas del incumplimiento de obligaciones formales, la afectación de los recursos del patrimonio al pago de los impuestos y sanciones y la solidaridad de los beneficiarios se regirá por lo previsto en el artículo 102 del Estatuto Tributario Nacional. Parágrafo: Para los fines del procedimiento de cobro coactivo que haya de promoverse en relación con el impuesto predial unificado, del impuesto de industria y comercio y de los demás impuestos que se originen en relación con los bienes o con actividades radicados o realizados a través de patrimonios autónomos constituidos en virtud de fiducia mercantil, el mandamiento de pago podrá proferirse:
Artículo 10. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo entrará en vigencia a partir de su publicación y deroga las demás normas que le sean contrarias. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá, D. C., a los __ días del mes de __ de 2003. |
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