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  Régimen Legal de Bogotá D.C.    © Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.  
  Fallo 6571 de 2001 Consejo de Estado
 
  Fecha de Expedición: 06/12/2001  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 06/12/2001  
  Medio de Publicación: No fue publicado  


 
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Definición de vínculos para la Norma:

INMUEBLES DE CONSERVACION HISTORICA, ARQUITECTONICA O AMBIENTAL - Permisión de compensación económica o tributaria / INMUEBLES DE CONSERVACION - La compensación por la limitación al dominio no comprende beneficios en tarifas por servicios públicos por estar ligado al uso residencial

Sea lo primero advertir que la Sala en sentencia de 1º de junio de 2001 (Expediente núm. 6380, Actora: Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), tuvo oportunidad de analizar el contenido y alcance de las disposiciones que son objeto de demanda en este proceso, razón por la cual se remite a lo allí expuesto, para reiterarlo: "Del texto transcrito (art. 48 dela ley 388 de 1997) emerge la voluntad del legislador de compensar la limitación que al derecho de dominio implica para un inmueble la declaratoria de conservación histórica, arquitectónica o ambiental; pero de dicha norma no surge el beneficio del pago de una tarifa especial en materia de servicios públicos para inmuebles destinados al uso comercial o industrial, el cual, por lo demás, en cualquier momento, con la debida claridad, bien puede establecerse por el legislador, los Concejos Municipales o las Asambleas Departamentales. Pero, conforme a la normatividad reseñada, tratándose de servicios públicos domiciliarios, dicho beneficio se halla estrechamente ligado al uso residencial del inmueble objeto de conservación...."

REGIMEN TARIFARIO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS - Competen al legislador / ESTRATIFICACION - Compensación a inmuebles de conservación histórica, arquitectónica o ambiental como retribución a propietarios por limitación al dominio / CRITERIO DE COMPENSACION - Aplicación a inmuebles de conservación histórica, arquitectónica o ambiental

Debe la Sala enfatizar en que es cierto que el régimen tarifario de los servicios públicos es del resorte del legislador. Empero, la compensación que en virtud de los actos acusados opera frente al tema de la estratificación no implica regular el régimen tarifario como tal, pues el estrato uno residencial existe en virtud de disposiciones diferentes de las acusadas y la tarifa para dicho estrato no ha sido prevista en éstos, sino en otra normatividad. Se trata entonces de hacer una asimilación, con miras, como ya se dijo, a retribuir patrimonialmente a los propietarios de los inmuebles que han sufrido limitaciones en el dominio a consecuencia de la declaratoria de conservación arquitectónica, histórica o ambiental. Si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 no ha previsto un trato preferencial para dichos inmuebles, ello no significa que no se pueda aplicar el criterio de compensación, criterio este que armoniza con los de justicia y equidad, que están presentes siempre que se hace prevalecer el interés público ante el particular, como ocurre en este caso, pues no puede perderse de vista que la declaratoria de conservación arquitectónica, histórica o ambiental obedece a un motivo de interés público. No sobra reiterar que la Ley 388 de 1997 prevé la compensación económica por la carga derivada del ordenamiento. De ahí que el cargo 1º de la demanda no tenga vocación de prosperidad. NOTA DE RELATORIA Se cita apartes de la sentencia C-366 de 2000, de la Corte Constitucional.

INMUEBLES DE CONSERVACION - Asimilación al estrato uno para efectos del cobro de servicios públicos / ESTRATIFICACION DE INMUEBLES DE CONSERVACION - Los acuerdos o decretos distritales no hacen estratificación sino asimilación de estos inmuebles al estrato uno / INMUEBLES RESIDENCIALES - No existe norma que se oponga a asimilar los de conservación a los de estrato uno, a título de compensación

Finalmente, tampoco es de recibo el cargo 5º, pues, como se expresó frente al cargo 1º, a través de los actos acusados (Artículo 506, inciso 5º del Acuerdo Núm.6 de 1990 del Concejo de Bogotá; Artículo 64 del Decreto Distrital 327 de 1992, del Alcalde Mayor de Bogotá; Artículo 59 del Decreto Distrital 678, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá; y Artículo 21 del Acuerdo 25 de 1996 del l Concejo de Bogotá) no se está haciendo una estratificación, sino asimilando o equiparando los inmuebles declarados de conservación arquitectónica, histórica o ambiental, al estrato uno. Así las cosas, no cabe duda de que las normas locales acusadas no vulneran las que cita el actor, en el entendido de que tales disposiciones se refieren, únicamente, a inmuebles residenciales, pues, se repite, la Ley 142 de 1994 prevé el otorgamiento de subsidios (artículo 99.9); y a los municipios les corresponde estratificar los inmuebles (101.1); y si bien es cierto que los subsidios tienen por finalidad que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, según se desprende del texto del artículo 368 de la Constitución Política, no lo es menos que no existe norma que se oponga a equiparar o asimilar a los inmuebles declarados de conservación arquitectónica, histórica, urbanística y ambiental, a los de estrato 1 residencial, a título de compensación, esto es, como una forma de retribuir patrimonialmente a sus propietarios en razón de las limitaciones que al dominio de dichos inmuebles implica esa declaratoria. En consecuencia, la sentencia del Tribunal deberá confirmarse, con la salvedad anotada.

Ver el art. 48, Ley 388 de 1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0416-01(6571)

Actor: RODRIGO ESCOBAR GIL

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 22 de junio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el demandante, contra la sentencia de 22 de junio de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección "B" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El ciudadano RODRIGO ESCOBAR GIL, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se declare la nulidad de las siguientes normas locales:

1) Artículo 506, inciso 5º del Acuerdo Núm.6 de 1990 proferido por el Concejo de Bogotá, expedido el 8 de mayo de 1990.

2) Artículo 64 del Decreto Distrital Núm.327 de 1992, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, expedido el 29 de mayo de 1992.

3) Artículo 59 del Decreto Distrital Núm.678, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, expedido el 31 de octubre de 1994.

4) Artículo 21 del Acuerdo Núm.25 de 1996, proferido por el Concejo de Bogotá, el 12 de noviembre de 1996.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1°: Que las normas locales acusadas violan los artículos 365, 366, 367 y 368 de la Constitución Política y 87 de la Ley 142 de 1994, en atención a que es al legislador a quien le corresponde señalar el régimen tarifario de los servicios públicos, que se funda en los criterios de costos, solidaridad, redistribución de ingresos, eficiencia económica, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia, según lo establecen los artículos 367 y 87 de la Ley 142 de 1994.

Estima que los actos administrativos acusados al clasificar los inmuebles declarados de conservación histórica o arquitectónica dentro del estrato 1, se apartan de los principios y reglas que informan el régimen tarifario, ya que ni la Constitución, ni la Ley 142 de 1994, establecen trato preferencial a los propietarios de dichos inmuebles ni un criterio de interés público.

Afirma que es incuestionable que la conservación de los inmuebles que conforman el patrimonio histórico y

arquitectónico reviste un especial interés público; pero que, sin embargo, para la fijación de las tarifas de servicios públicos no se han establecido criterios diferentes a los de justicia social y eficiencia, pues no se han previsto subsidios ni tarifas preferenciales para los propietarios de dichos inmuebles.

2°: Considera que también se vulneran los artículos 365 y 368 de la Constitución, 86.2, 87, 89, 99.7 y 102 de la Ley 142 de 1994 y 26 de la Ley 225 de 1995, porque al clasificar los inmuebles de conservación arquitectónica dentro del estrato 1, equivale a otorgarles un subsidio o un tratamiento privilegiado, pasando por alto que, conforme al artículo 102 de la Ley 142 de 1994, la clasificación de un inmueble dentro del estrato 1 procede respecto de un predio residencial ubicado dentro de un área que por sus características corresponde a un nivel socioeconómico BAJO-BAJO.

Para ilustrar el caso cita los inmuebles correspondientes al Museo del Chico, el Gun Club, el Jockey club, Casa Medina y otros ubicados al norte de Bogotá, que en virtud de los actos administrativos

acusados se encuentran clasificados dentro del estrato 1, lo cual constituye trasgresión flagrante de los principios de justicia social, solidaridad y redistribución de ingresos que orienta el régimen de servicios públicos, pues en muchos de ellos se realizan actividades comerciales que arrojan utilidades importantes.

3°: Sostiene que con los actos acusados se violan los artículos 58 y 368 de la Constitución Política y 89, 99 y 100 de la Ley 142 de 1994, dado que el sistema de subsidios de los servicios públicos, consiste en ayudas económicas a las personas de menores ingresos para pagar las tarifas que cubran sus necesidades básicas, lo que no se cumple en el caso de los citados inmuebles, pues por las actividades comerciales que en ellos se realizan obtienen ingresos altos.

4°: Aduce que las normas acusadas al clasificar los inmuebles de conservación arquitectónica dentro del estrato 1, imponen a las empresas de servicios públicos la carga de "subsidiar" a los propietarios de estos predios, con lo cual se viola el principio que garantiza la propiedad privada, ya que conforme al artículo 17 de la Ley 142 de 1994 las empresas de servicios públicos tienen la naturaleza de sociedades por acciones, vale decir, son sujetos de derecho privado. Igualmente se viola el sistema de subsidio de los servicios públicos, cuyas fuentes de financiación se encuentran en el presupuesto de las entidades públicas y en los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos.

5°: Argumenta que se vulneran los artículos 101.5, 101.8, 102 y 104 de la Ley 142 de 1994, porque en tratándose de la estratificación de los servicios públicos es imprescindible la adecuada aplicación de las metodologías suministradas por el Departamento Nacional de Planeación. Que según el artículo 104 de la citada ley, "la unidad de estratificación es el área dotada de características homogéneas de conformidad con los factores de estratificación..." y que "cuando se encuentren viviendas que no tengan las mismas características del conglomerado, se les dará un tratamiento individual."

I.3. La demanda fue notificada al Alcalde Mayor de Bogotá D.C, quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de las normas acusadas, controvirtió los cargos así:

Afirma que una cosa es la tarifa del servicio público y otra muy diferente la estratificación del inmueble sobre el cual se aplica la tarifa.

Sostiene que en el título VI de la Ley 142 se establece la regulación del régimen tarifario que corresponde aplicar a las empresas de servicios públicos al momento de cobrar la prestación del servicio; y que la estratificación es de competencia de los municipios, teniendo en cuenta lo establecido por el Gobierno Nacional y la Constitución Política (Art.72, que otorga un tratamiento preferencial al patrimonio arquitectónico o cultural de la Nación).

Considera que no es cierto que al clasificar los inmuebles de conservación arquitectónica dentro del estrato 1 se esté imponiendo una carga a las empresas de servicios públicos de "subsidiar" a los propietarios de tales predios, porque con la estratificación no se pretende proteger a la persona como tal, sino que el sujeto responsable de su conservación pueda cumplir el resto de obligaciones que conlleva ser propietario de un inmueble de conservación arquitectónica, o ser encargado de la conservación de un monumento nacional.

A su juicio, no se vulnera la propiedad privada porque a ésta se le aplican las reglas contempladas en el artículo 58 de la Constitución Política, conforme a las cuales si bien se respeta el ejercicio del derecho de propiedad, no es posible extraer dicho derecho del contexto gregario, que está llamado a servirle a la sociedad. Además, frente a una pugna suscitada entre un interés particular y un interés social aquél deberá ceder a éste.

Señala que la supuesta violación de la Ley 142 de 1994 no existe, ya que esta ley no establece la metodología a utilizar para estratificar, sino que expresa que esa facultad será ejercida por el Departamento Nacional de Planeación, que a su vez permitió que dicha reglamentación se produjere para Santa Fe de Bogotá, a través del Departamento de Planeación Distrital.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo razonó, en lo esencial, de la siguiente manera:

Que el tema discutido tiene que ver con los beneficios otorgados a los propietarios de bienes inmuebles de conservación arquitectónica e histórica en relación con la estratificación y los servicios públicos.

Aduce que la competencia para la estratificación e imposición de tarifas radica en órganos diferentes, ya que la primera fue asignada a los municipios por la Ley 142, artículos 5 numeral 5.4; 101 a 104, mientras que la fijación de las tarifas se encuentra en cabeza del Congreso de la República, que en la citada ley (título VI) estableció los criterios para definir el régimen tarifario, fórmulas para aplicar las tarifas y subsidios.

A su juicio, los artículos demandados se encuentran plasmados en actos administrativos del nivel Distrital expedidos unos, con anterioridad a la ley 142 de 1994 y otros, en vigencia de la misma ley. Que el Acuerdo 06 de 1990 (Art.506, inciso 5º) confirmó las exenciones de que trata el artículo 70 del Acuerdo 07 de 1979 y equiparó los inmuebles de conservación arquitectónica para efectos del cobro de servicios públicos a los del estrato 1; los Decretos Distritales 327 de 1992 (Art.64) y 678 de 1994 (Art.59), reiteraron el anterior beneficio; y, el Acuerdo 25 de 1996 (Art.21) retomó otra vez el mismo beneficio.

Expresa que la Ley 9ª de 1989 (Art.2) incluyó en los temas del plan de desarrollo la conservación de edificaciones y zonas de Interés histórico, arquitectónico y ambiental, lo que implica someterlos a regímenes urbanísticos especiales y restrictivos de uso. Que el Acuerdo 06 de 1990 desarrolló los mandatos de la ley 9ª y trazó directrices en materia de conservación arquitectónica, estableciendo tratamiento especial, la aplicación de normas reglamentarias especiales y la restricción de usos, en donde se establecen exenciones e incentivos y asimilaciones para efectos del cobro de los servicios públicos.

Anota que el Decreto Distrital 327 de 1992 reglamenta y asigna el tratamiento especial de conservación arquitectónica para los inmuebles definidos como tal con fundamento en la Ley 49 de 1987 (Art.5, numeral 2) y Acuerdo 06 de 1990, conservando el tratamiento especial para efectos del cobro de los servicios públicos de los inmuebles de conservación arquitectónica al equipararlos con el estrato uno (1).

Arguye que teniendo en cuenta lo anterior, el beneficio otorgado a los propietarios de los inmuebles de conservación arquitectónica e histórica previstos en los acuerdos y decretos mencionados, constituyen compensaciones o incentivos provenientes del tratamiento especial concedido a tales inmuebles en cumplimiento del ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá con fundamento en la Ley 9ª de 1989 y las posteriores que la modifican.

En su opinión, no se pueden asimilar tales beneficios a la determinación de tarifas ni a la estratificación, porque no corresponden a las compensaciones o beneficios otorgados a los propietarios de inmuebles

de conservación arquitectónica o histórica, dado que provienen de causas diferentes con objetivos de interés colectivo.

Menciona que la Constitución Política (Arts.70, 71 y 72) protege el patrimonio cultural para lo cual impone a los poderes públicos la obligación de proteger los bienes de valor arquitectónico e histórico e impone restricciones a la propiedad privada y de circulación de bienes como mecanismo para garantizar su preservación.

Resalta que las compensaciones tienen su origen en el Ordenamiento Territorial Municipal y Distrital, que se fundamenta en principios como el de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios cuya competencia corresponde a cada uno de los niveles territoriales, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 128 y 152 de 1994 y actualmente en la Ley 388 y su Decreto Reglamentario 211 de 1997.

Destaca que las reglamentaciones Municipales y Distritales referentes a los planes de ordenamiento territorial, determinan entre otras acciones el reparto equitativo de cargas y beneficios en desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley, en virtud de lo cual se pueden establecer mecanismos como las compensaciones para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano.

Hace énfasis en que como la declaratoria de un inmueble de conservación arquitectónica e histórica implica restricciones a los derechos de propiedad, pues no se puede disponer libremente de ellos, constituye una carga para el propietario; por lo tanto, la ley teniendo en cuenta el principio de la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, autoriza que en los planes de ordenamiento territorial se prevean algunas compensaciones para dichos propietarios.

Resalta que la conservación arquitectónica "es la acción tendiente a preservar y mantener elementos individuales de la estructura urbana, que por su capacidad testimonial o documental, sus valores arquitectónicos, tipológicos estructurales o culturales, referidos a su estilo, deben protegerse garantizando su permanencia"; y que la conservación histórica "es la acción tendiente a preservar y mantener inmuebles que por sus valores históricos hacen parte del patrimonio de la ciudad, sobre ellos prevalecen el interés histórico existente, dada su evolución y permanencia en el tiempo, sus connotaciones de carácter funcional, o la correspondencia a escenarios particularmente evocadores de épocas pasadas."

Asevera que una de las finalidades a las que apunta la denominada reforma urbana contenida en la Ley 9ª de 1989 es la planificación del desarrollo municipal, y que las expresiones del artículo 2º hacen parte de las directrices o pautas fijadas por el legislador para el planeamiento territorial urbano en procura de condiciones óptimas para el desarrollo de las ciudades, lo que debe concretarse y diseñarse por acuerdos de los respectivos Concejos.

Puntualiza en que el Concejo Distrital a través de los Acuerdos números 06 de 1990 (Estatuto de ordenamiento físico del Distrito) y 025 de 1996 (sistema de compensaciones), desarrolló las atribuciones otorgadas por la Ley 9 de 1989 (Art.68), relativas a las formas de retribuir patrimonialmente a los propietarios de inmuebles declarados de conservación arquitectónica y urbanística, sin perjuicio del derecho de suspender dichos beneficios cuando se incumpla la obligación de conservación por parte de los propietarios de los inmuebles determinados por la Junta de Patrimonio Urbano, cuya creación data del Acuerdo Núm.7 de 1979.

Advierte que los Decretos Distritales que contemplan tales compensaciones, fueron emitidos en uso de las facultades de reglamentación conferidas por el Acuerdo 6 de 1990 y el Decreto 1421 de 1993.

Observa que el anterior criterio fue reforzado en la Ley 388 de 1997 (desarrollo territorial) en cuyo artículo 48, establece la compensación en tratamientos de conservación para los propietarios de terrenos e

inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollan

como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El actor expuso como fundamentos del recurso de apelación, en esencia, los siguientes:

Que si bien es cierto que la ley autoriza a los entes territoriales para fijar compensaciones a los propietarios de inmuebles declarados de conservación arquitectónica e histórica, tal atribución debe ser ejercida dentro del marco jurídico legal vigente.

Aduce que no se discute que el Distrito Capital tenga facultad para otorgar compensaciones a los propietarios de los inmuebles declarados de conservación arquitectónica e histórica, sino que, en ejercicio de la facultad de otorgar compensaciones, no puede regular, reglamentar o modificar el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, ni crear subsidios que no sean con cargo al presupuesto del Distrito y que no estén dirigidos a los usuarios de menores ingresos.

Señala que los actos administrativos acusados al clasificar los inmuebles declarados de conservación arquitectónica e histórica dentro del estrato 1, establecen un subsidio a favor de los propietarios mediante un procedimiento que es contrario a la Constitución y a la Ley.

Resalta que las normas acusadas violan el régimen tarifario al crear unos subsidios que no asume el Distrito, y que no se dirigen a usuarios residenciales de menores ingresos.

Considera que los subsidios forman parte del régimen tarifario de los servicios públicos y están orientados por los principios de solidaridad y redistribución del ingreso, con la finalidad de "que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas"; por ello los artículos 89 y 99.7 de la Ley 142 de 1994 señalan que, "los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 1, 2 y 3, así como de las zonas rurales de los estratos 1 y 2".

Sostiene que los actos acusados al clasificar los inmuebles de conservación arquitectónica e histórica dentro del estrato 1, están otorgando a los propietarios de estos predios un subsidio para el pago de los servicios públicos que es ilegal, por cuanto en muchos casos se trata de inmuebles residenciales de uso comercial que generan importantes beneficios económicos para sus propietarios.

Enfatiza en que el sistema de subsidios de los servicios públicos consiste en que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de sus presupuestos otorgan ayudas económicas a las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas correspondientes que cubran sus necesidades básicas, lo cual se deduce de los artículos 368 de la Carta, 89, 99 y 100 de la Ley 142 de 1994.

Reitera que, conforme al artículo 17 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos tienen la naturaleza de sociedades por acciones cuyo objeto social es la prestación de los servicios públicos domiciliarios; por lo tanto, son personas jurídicas diferentes a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas, motivo por el cual no tienen la obligación de asumir el costo por concepto de los subsidios.

A su juicio, los actos acusados al clasificar los inmuebles de conservación arquitectónica dentro del estrato 1, están imponiendo a las empresas de servicios públicos domiciliarios la carga de subsidiar a los propietarios de dichos inmuebles violando el principio de la garantía de la propiedad privada y el sistema de subsidio de los servicios públicos cuyas fuentes de financiación se encuentran en el presupuesto de las entidades públicas y en los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos.

IV-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

En esta etapa procesal la señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado no rindió concepto de fondo.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Las normas acusadas objeto de la demanda de acción pública de nulidad, prescriben lo siguiente:

1) Acuerdo 6 del 8 de mayo de 1990, Art.506, inciso 5º.

"Artículo 506º EXENCIONES. Se mantienen las exenciones de que trata el artículo 70 del Acuerdo No.7 de 1979.

Así mismo, estarán exentos del impuesto predial los edificios sometidos a los tratamientos especiales de conservación histórica, artística o arquitectónica, durante el tiempo en el que se mantengan bajo el imperio de las normas específicas de dichos tratamientos.

En los avalúos catastrales, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital tendrá en cuenta el que un inmueble carezca de la posibilidad de ser demolido o de reedificarse con mayores alturas, densidades o para ser destinado a usos diferentes.

El mismo criterio se tendrá en cuenta para efectos de distribuir el gravamen de valorización.

Igualmente se equipararán dichos inmuebles para los efectos del cobro de servicios públicos con el estrato uno.

La Administración adelantará los estudios pertinentes para incluir tales inmuebles en planes y programas de renovación urbana que contemplen mecanismos con incentivos fiscales y financieros (la parte resaltada en negrilla corresponde a la acusada).

2) Decreto Distrital 327 de 29 de mayo de 1992, Artículo 64.

"ARTICULO 64.- para el cobro de servicios públicos, los inmuebles declarados de conservación histórica o arquitectónica se equipararán con el estrato uno (1), según la estratificación establecida para dicho efecto."

3) Decreto Distrital 678 de 31 de octubre de 1994, Artículo 59.

"ARTICULO 59. TARIFA DE SERVICIOS PUBLICOS. De conformidad con el inciso 4º del Artículo 506 del Acuerdo 6 de 1990, los Monumentos Nacionales y los inmuebles de Conservación Arquitectónica con uso residencial, se equiparán con el estrato uno (1) para el cobro de los servicios públicos."

4) Acuerdo 25 del 12 de noviembre de 1996, Artículo 21.

"ARTICULO 21.- Los propietarios de inmuebles de conservación arquitectónica cancelarán los servicios dentro de las tarifas reglamentadas para el estrato uno (1).

Sea lo primero advertir que la Sala en sentencia de 1º de junio de 2001 (Expediente núm. 6380, Actora: Sociedad de Mejoras y Ornato de Bogotá, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), tuvo oportunidad de analizar el contenido y alcance de las disposiciones que son objeto de demanda en este proceso, razón por la cual se remite a lo allí expuesto, para reiterarlo. Al efecto, se precisó en la mencionada providencia:

"....En orden a dilucidar si las decisiones cuestionadas se ajustan o no a la legalidad, es preciso consultar el contenido de las siguientes disposiciones:

El artículo 506 del Acuerdo 6 de 1990, señala:

"…Así mismo, estarán exentos del impuesto predial los edificios sometidos a los Tratamientos Especiales de Conservación Histórica, Artística o Arquitectónica, durante el tiempo en el que se mantenga bajo el imperio de las normas específicas de dichos tratamientos…."

"….El mismo criterio se tendrá en cuenta para efectos de distribuir el gravamen de valorización.

Igualmente se equipararán dichos inmuebles para los efectos del cobro de servicios públicos con el Estrato Uno".

El artículo 64 del Decreto Distrital 327 de 29 de mayo de 1992, establece:

" Para el cobro de servicios públicos, los inmuebles declarados de conservación o arquitectónica se equipararán con el estrato uno (1), según la estratificación establecida para dicho efecto".

El artículo 21 del Acuerdo 25 de 1996, estatuye:

"Los propietarios de inmuebles de conservación arquitectónica cancelarán los servicios dentro de las tarifas reglamentadas para el estrato uno (1)".

Ciertamente, las disposiciones transcritas no hacen referencia alguna al uso o destinación del inmueble para efectos de hacerse acreedor al beneficio de la tarifa para el pago de servicios públicos correspondiente al estrato uno, sin embargo, si dicho estrato únicamente opera en tratándose de inmuebles para uso residencial, como se verá más adelante, forzoso es concluir que el beneficio se aplica sólo cuando el inmueble tenga esa destinación..."

"...Entiende la Sala que la declaratoria de conservación arquitectónica, o histórica ciertamente constituye un gravamen o limitación al dominio, por lo que la consagración de beneficios se hace con miras a compensar tal limitación. Empero, a diferencia de lo que ocurre con el impuesto predial y de valorización, de cuyo pago están excluidos dichos inmuebles, en materia de servicios públicos la voluntad de la Administración Distrital ni del Legislador, ha sido la de exonerar dicho pago, sino atenuar su tarifa; y si, conforme quedó visto, en el uso comercial de un inmueble el estrato socioeconómico no incide en su tarifa, en ese contexto deben interpretarse las normas que establecen beneficios, cuyo alcance no puede ir más allá del que posee la regulación objeto de los mismos.

La Ley 142 de 11 de julio de 1994, que regula la prestación de los servicios públicos domiciliarios en todo el territorio nacional, en sus artículos 101.1 y 101.4 consagra la estratificación socioeconómica, exclusivamente, para los inmuebles residenciales; frente a los estratos 1 y 2, en su artículo 99.7 y 99.9 prevé el otorgamiento de subsidios cuyos destinatarios son los usuarios que residen en determinado lugar y no poseen capacidad económica; y el artículo 89.7 no consagra excepción alguna para exonerar el pago del costo del servicio.

Prevén tales disposiciones:

"99.7. Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2…."

"99.9. Los subsidios que otorguen la Nación y los departamentos se asignarán, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios…"

"101.1. Es deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos…."

"101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos…" (Las negrillas fuera de textos).

De tal manera que el artículo 59 del Decreto Distrital 678 de 31 de octubre de 1994, que se invocó como sustento de los actos que resolvieron la vía gubernativa y reglamentó el Acuerdo 6 de 1990, a cuyo tenor: "…..Los Monumentos Nacionales y los inmuebles de conservación arquitectónica con uso residencial se equipararán con el estrato uno (1) para el cobro de los servicios públicos", no excede la norma que reglamenta sino que se aviene a los mandatos de la Ley 142 de 1994, y está en concordancia con la normatividad anterior al Acuerdo 6 de 1990, que no consagraba la estratificación para inmuebles destinados al uso comercial. De todas formas, si subsistieren dudas al respecto hay que disiparlas mediante la aplicación preferente de la citada ley, pues tratándose del manejo del tema de los servicios públicos (estratificación y régimen tarifario, entre otros) la misma debe prevalecer no solo por ser norma especial, sino porque así lo dispone expresamente su artículo 1861.

Ahora, el artículo 48 de la Ley 388 de 1997 establece:

"Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten".

Del texto transcrito emerge la voluntad del legislador de compensar la limitación que al derecho de dominio implica para un inmueble la declaratoria de conservación histórica, arquitectónica o ambiental; pero de dicha norma no surge el beneficio del pago de una tarifa especial en materia de servicios públicos para inmuebles destinados al uso comercial o industrial, el cual, por lo demás, en cualquier momento, con la debida claridad, bien puede establecerse por el legislador, los Concejos Municipales o las Asambleas Departamentales2. Pero, conforme a la normatividad reseñada, tratándose de servicios públicos domiciliarios, dicho beneficio se halla estrechamente ligado al uso residencial del inmueble objeto de conservación...."

Debe la Sala enfatizar en que es cierto que el régimen tarifario de los servicios públicos es del resorte del legislador. Empero, la compensación que en virtud de los actos acusados opera frente al tema de la estratificación no implica regular el régimen tarifario como tal, pues el estrato uno residencial existe en virtud de disposiciones diferentes de las acusadas y la tarifa para dicho estrato no ha sido prevista en éstos, sino en otra normatividad. Se trata entonces de hacer una asimilación, con miras, como ya se dijo, a retribuir patrimonialmente a los propietarios de los inmuebles que han sufrido limitaciones en el dominio a consecuencia de la declaratoria de conservación arquitectónica, histórica o ambiental.

De otra parte, si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 no ha previsto un trato preferencial para dichos inmuebles, ello no significa que no se pueda aplicar el criterio de compensación, criterio este que armoniza con los de justicia y equidad, que están presentes siempre que se hace prevalecer el interés público ante el particular, como ocurre en este caso, pues no puede perderse de vista que la declaratoria de conservación arquitectónica, histórica o ambiental obedece a un motivo de interés público.

No sobra reiterar que la Ley 388 de 1997 prevé la compensación económica por la carga derivada del ordenamiento. De ahí que el cargo 1º de la demanda no tenga vocación de prosperidad.

Es pertinente traer a colación apartes de la sentencia C-366 de 2000, de la Corte Constitucional, en que al efecto expresó:

"....La declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto, el uso o destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección. En estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados a tomar las medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En contraposición, el Estado puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios en su favor, las que, en todo caso, han de ser proporcionales a la limitación del derecho a la propiedad que se llegue a imponer...".

"....En todo caso, se recuerda que las limitaciones que pueden llegar a imponerse, deben ser compensadas por la Nación, pues si bien lo procedente, en estos casos, sería la adquisición del bien correspondiente por parte de la Nación, cuando ésta no se dé, debe reconocerse una especie de retribución o indemnización por las limitaciones que puedan llegar a generarse por la declaración de un bien como monumento nacional, cuando el mismo pertenezca a un ente territorial o a un particular...."

Igualmente, no está llamado a prosperar el cargo 2º pues, atendiendo los razonamientos precedentes, la compensación que se establece en los actos acusados no constituye el otorgamiento de un subsidio o el establecimiento de un privilegio, sino, como ya se dijo, corresponde a una retribución por causa de la limitación que al derecho de dominio se le impone a un inmueble sometido a la declaratoria de conservación arquitectónica, histórica o ambiental.

Además, como lo precisó la Sala en la sentencia antes mencionada, la compensación opera sólo frente a inmuebles residenciales, razón por la cual los argumentos del actor en los cargos 2º y 3º, referidos a inmuebles con destinación comercial no resultan atendibles.

Para la Sala no asiste razón al actor en el cargo 4º, toda vez que, según el artículo 99, numeral 99.6 de la Ley 142 de 1994, en la tarifa que se paga en los servicios subsidiados, la parte que refleja los costos de administración, operación y mantenimiento, es la que

paga el usuario; y la parte que tiene el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio, es la que puede estar cubierta por el subsidio, "y siempre que no lo sea, la empresa podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran.....". De tal manera que no se puede afirmar, categóricamente, como se hace en la demanda, que en virtud de los actos acusados se ha impuesto una carga a las empresas de servicios de "subsidiar" a los propietarios de los predios, pues si respecto de los mismos no hay subsidio frente a la parte que tiene el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio, las empresas siempre estarán en condiciones de tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios la cubran.

De otra parte, en virtud del criterio de "solidaridad y redistribución", previsto en el artículo 87, numeral 87.3 de la Ley 142 de 1994, que se aplica para definir el régimen tarifario, los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales ayudan a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas. Por lo que no son propiamente las empresas de servicios públicos las que "subsidian" a los inmuebles clasificados en estrato 1.

El actor considera en el cargo 4º que, igualmente, se viola el sistema de subsidio de los servicios públicos, cuyas fuentes de financiación se encuentran en el presupuesto de las entidades públicas y en los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, pero no desarrolla el alcance de tal violación, razón por la cual la Sala se abstiene de analizar la censura.

Finalmente, tampoco es de recibo el cargo 5º, pues, como se expresó frente al cargo 1º, a través de los actos acusados no se está haciendo una estratificación, sino asimilando o equiparando los inmuebles declarados de conservación arquitectónica, histórica o ambiental, al estrato uno.

Así las cosas, no cabe duda de que las normas locales acusadas no vulneran las que cita el actor, en el entendido de que tales disposiciones se refieren, únicamente, a inmuebles residenciales, pues, se repite, la Ley 142 de 1994 prevé el otorgamiento de subsidios (artículo 99.9); y a los municipios les corresponde estratificar los inmuebles (101.1); y si bien es cierto que los subsidios tienen por finalidad que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas, según se desprende del texto del artículo 368 de la Constitución Política, no lo es menos que no existe norma que se oponga a equiparar o asimilar a los inmuebles declarados de conservación arquitectónica, histórica, urbanística y ambiental, a los de estrato 1 residencial, a título de compensación, esto es, como una forma de retribuir patrimonialmente a sus propietarios en razón de las limitaciones que al dominio de dichos inmuebles implica esa declaratoria.

En consecuencia, la sentencia del Tribunal deberá confirmarse, con la salvedad anotada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia de 22 de junio de 2000, proferida por la Sección Primera – Subsección "B" - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del recurso de apelación, en el entendido de que las normas acusadas se refieren, únicamente, a inmuebles residenciales.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de diciembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA

Notas de pie de página:

1. El artículo 186 de la Ley 142 de 1994, establece: "Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta Ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras Leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta Ley objeto de excepción, modificación o derogatoria ...".

2. Ver al efecto los artículos 99 y siguientes de la Ley 142 de 1994.

 
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