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  Sentencia T-807 de 2003 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: 18/09/2003  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 18/09/2003  
  Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional  


 
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Sentencia T-807/03

SENTENCIA T-807/03

Referencia: expedientes Acumulados T-621033 y T-719584

Acción de tutela instaurada por Benigno Hernán Díaz Cárdenas, Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas contra la Escuela Superior de Administración Pública ¿ESAP

Magistrado Ponente:

Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil tres (2003).

LA SALA CUARTA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,

en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión de los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tunja y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja ¿Sala Penal (Exp. T-621033) y por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar ¿Sala Civil-Familia-Laboral (Exp. T-719584).

I. ANTECEDENTES

1. Hechos y fundamentos de las solicitudes de amparo

1.1. Expediente T-621033

El señor Benigno Hernán Díaz Cárdenas instaura acción de tutela contra la Escuela Superior de Administración Pública ¿ESAP para solicitar la protección de sus derechos de petición, al trabajo y a escoger profesión u oficio.

En respaldo de su petición informa lo siguiente

- Que en razón de la convocatoria realizada por la ESAP, se inscribió, fue admitido y cursó todas las materias del programa de Especialización en Gestión Pública que dictó dicha entidad universitaria en la ciudad de Tunja, en el período 1998-1999.

- Que el 2 de agosto de 2001 aprobó la sustentación del trabajo de grado, con lo cual cumplió todos los requisitos exigidos por la ESAP para otorgar el título de especialización.

- Que canceló el valor de los derechos de grado y ha solicitado en varias oportunidades a la Escuela que programe la ceremonia de grado, sin que hasta la fecha de presentación de la tutela se haya resuelto favorablemente su solicitud.

- Que la ESAP reconoce que el actor cumple los requisitos exigidos para obtener el diploma de especialista. No obstante, la entidad no otorga el título aduciendo problemas administrativos internos, en los cuales él no tiene responsabilidad ni injerencia alguna.

Por lo anterior, solicita al juez constitucional que ampare sus derechos y ordene a la entidad accionada otorgarle el título de Especialista en Gestión Pública, por haber cumplido todos los requisitos necesarios para el efecto.

Agrega que, con la omisión, la ESAP le causa un perjuicio grave y frustra sus expectativas laborales, dado que ha recibido importantes ofertas de trabajo, las que ha rechazado por no cumplir el requisito del título de postgrado.

1.2. Expediente 719584

Los señores Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas interponen acción de tutela contra la Escuela Superior de Administración Pública ¿ESAP y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ¿ICFES para solicitar el amparo de sus derechos a la igualdad y a la educación, en conexidad con los derechos al libre desarrollo de la personalidad, dignidad humana, buena fe y trabajo.

Los accionantes señalan lo siguiente:

- Que la ESAP ofreció el programa de Especialización en Finanzas Públicas para ser desarrollado en la ciudad de Valledupar en el período académico 1999-2000.

- Que cursaron satisfactoriamente dicho programa académico.

- Que en diciembre de 2001 sustentaron su trabajo de grado y cancelaron a la ESAP los derechos de grado, con lo cual quedaron a paz y salvo en relación con sus obligaciones con dicha institución de educación superior.

- Que a pesar de haber cumplido los requisitos exigidos en el Reglamento Académico y Estudiantil para la Facultad de Estudios Avanzados de la ESAP ¿Acuerdo 024 de 1992-, la entidad se niega a otorgarles el título alegando que ofreció el Programa de Especialización sin contar con el registro del ICFES.

- Que se inscribieron en el programa ofrecido por la ESAP presumiendo, de buena fe, que el ofrecimiento cumplía con los requisitos exigidos por el ICFES, máxime por tratarse de una entidad del Estado.

- Que la ESAP se ampara en su propio error para perpetuar una situación irregular, que les causa graves perjuicios pues depositaron sus esperanzas de un mejor nivel de vida al obtener el diploma de la especialización.

- Que no han podido acceder a mejores condiciones de empleo en la Gobernación del Cesar, como lo dispone la Ley 443 de 1998 y los reglamentos internos de la entidad territorial, por no contar con el título que los acredite como Especialistas en Finanzas Públicas.

Por ello solicitan la protección de sus derechos a la educación y a la igualdad y se ordene a la ESAP otorgar el correspondiente título de especialización.

2. Respuesta de las entidades accionadas

2.1. Expediente T-621033

La acción de tutela fue interpuesta sólo contra la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP. El Subdirector Académico de esta institución manifiesta al a quo que "Con fundamento en el registro ICFES 210453500001100111100, que acredita la creación del programa de especialización en Gestión Pública, para la sede central de la Escuela Superior de Administración Pública ¿ESAP, entre los años 1997 y 1999, se procedió a la apertura de esa especialización en la ciudad de Tunja. Como resultado de una revisión ordenada y adelantada por las autoridades académicas de la institución a los registros de sus programas, se encontró que al alcance del registro aprobado para el programa de especialización en Gestión Pública, sede central, se le había dado una interpretación errada, al estimarse que tenía cubrimiento de nivel nacional, concepto que cobijó la apertura del programa de especialización que la ESAP adelantó en Tunja. Esta equivocada interpretación provino al parecer de la comunicación No. 2679 de 1993 enviada del ICFES, particularmente lo expresado en su segundo párrafo"1.

2.2. Expediente 719584

La Jefe de la Oficina Jurídica de la ESAP manifestó al a quo que con fundamento en el registro ICFES No. 210453360001100111200, que acredita la creación del programa de Especialización en Finanzas Públicas para la sede central de la Escuela entre los años 1998 y 1999, se procedió a la apertura de esa especialización en la ciudad de Valledupar. Pero luego, como resultado de una revisión ordenada y adelantada por las autoridades académicas de la institución a los registros de sus programas, se encontró que al alcance del registro aprobado se le había dado una interpretación errada, al estimarse que éste tenía cubrimiento a nivel nacional. Por ello, el ICFES ordenó al Director de la ESAP, como medida preventiva, abstenerse de continuar ofreciendo los citados programas, al igual que la suspensión del otorgamiento de grados, certificaciones y diplomas a quienes hubiesen cursado programas en estas condiciones2.

Por su parte, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICFES manifiesta al juez a quo que "en casos como el presente en donde la institución decide ofrecer de manera irregular o contrariando las normas de educación superior vigentes, un programa académico, es ella únicamente quien en ejercicio de su autonomía debe entrar a resolver todos los problemas que se susciten con sus estudiantes por razón de la conducta ilegal que generó el problema" y solicita al Despacho que disponga "que no existe ni existió de parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, violación alguna de los derechos individuales del accionado (sic) ni de ninguno de los demás estudiantes afectados y en su lugar, ordenando a [la] ESAP que, como responsable única y directa de la actual situación de los estudiantes por ella matriculados en el programa en cuestión, asuma la responsabilidad que le corresponde y disponga por los medios legales a su alcance, una solución legal directa, inmediata, definitiva y satisfactoria para cada uno de ellos"3.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión

3.1. Expediente T-621033

1. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tunja resolvió tutelar el derecho de petición invocado por el accionante y, en consecuencia, ordenó a la Sede Central de la ESAP en Bogotá y al ICFES que en el término de cinco (5) días a partir de la notificación del fallo "procedan a impartir los mecanismos o trámites tendientes a la normalización de la Especialización en Gestión Pública cursado por Benigno Hernán Díaz Cárdenas, y a decidir por ende sobre su graduación"4.

Para el a quo "las entidades vinculadas entonces, deben proceder en el menor término a emitir el pronunciamiento de rigor resolviendo en el fondo el asunto; esto es, el ICFES y la ESAP [Dirección] Nacional [deben] coordinar los mecanismos tendientes a la legalización del programa de especialización cursado por el accionante, para que a su vez la ESAP seccional de Tunja proceda a otorgar el título de Especialista en Gestión Pública que ante todo de buena fe cursó y aprobó el estudiante. Es entendido que el interesado de que se trate se limita a escoger un programa determinado en la institución que la ofrezca, a efectuar sus trámites de matrícula, a cursar las asignaturas de rigor y el trabajo final correspondiente para obtener el título. Las anomalías que se susciten en el curso de los programas como en este caso en una errada interpretación normativa o del denominado registro ICFES y la consiguiente implementación de la Especialización no tienen por qué perjudicar al estudiante y menos aún una vez aprobado el programa aludido; ni la solución es de su resorte sino necesariamente de las entidades llamadas a responder desde la creación del Postgrado"5.

2. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICFES impugnó la sentencia de primera instancia con fundamento en tres aspectos, a saber: a) el Juzgado desconoció el derecho al debido proceso que asiste al ICFES en cuanto la situación que dio origen a la acción de tutela no ocurrió por acción u omisión del Instituto, puesto que ningún derecho de petición ha sido presentado por el accionante ante el Instituto; además, el Despacho Judicial no tuvo en cuenta que es competencia y responsabilidad de las instituciones de educación superior autorizadas observar el cumplimiento de las normas que rigen la educación superior, en lo que tiene que ver con la creación y desarrollo de programas académicos; b) el ICFES no tiene competencia para normalizar el programa de especialización, y c) la acción de tutela no puede reemplazar las determinaciones que compete adoptar a las autoridades administrativas.6

Por su parte, la Jefe de la Oficina Jurídica de la ESAP impugnó la sentencia de primera instancia pues considera que la Escuela siempre ha pretendido solucionar la situación de los estudiantes comprometidos. Además, mediante comunicación del 30 de abril dio cuenta al accionante de los trámites que la ESAP ha venido desarrollando para solucionar lo más pronto posible el impase surgido por la ausencia del registro de la Especialización en Gestión Pública. Así mismo, que mediante comunicación del 24 de abril se le reiteró al ICFES el interés de la ESAP de solucionar los problemas que presentan algunos programas que no cuentan con registro, con el fin de encontrar las posibles salidas jurídicas a la situación.7

3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja ¿Sala Penal- declaró que el ICFES no vulneró derecho fundamental alguno al accionante y por ello revocó la sentencia de primera instancia en lo pertinente.

Así mismo, confirmó la sentencia impugnada, con las precisiones realizadas en la parte motiva y, como consecuencia, otorgó a la ESAP, sedes Nacional y Territorial de Boyacá y Casanare, el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la providencia para que diseñen los mecanismos necesarios para homologar o convalidar los estudios semipresenciales que realizó el accionante en la Especialización en Gestión Pública y dentro del mismo término procedan a otorgarle el correspondiente título.

Para el ad quem, "si bien es cierto el derecho fundamental de petición se satisface cuando se otorga una respuesta oportuna, completa y eficaz a la solicitud respetuosa del particular, pudiendo ser positiva o negativa, la Sala estima que en este caso la respuesta que se dé necesariamente debe ser positiva, es decir, se debe proceder a fijar la fecha de grado correspondiente, porque (...) resulta vulnerado por conexidad el derecho a la educación. (...) Pero, como se advirtió, para poder otorgar ese título deben concurrir la ESAP Nacional y su sede Territorial de Boyacá, para diseñar los mecanismos necesarios con el propósito de homologar o convalidar los estudios que el petente hizo en la modalidad de semipresencial, equivocadamente, para poderle otorgar el título en la modalidad presencial que es la que ofrecen la ESAP Tunja y Bogotá"8.

3.2. Expediente 719584

1. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Valledupar resolvió denegar por improcedente la acción de tutela interpuesta por Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas.

Estima el a quo que la ESAP ofreció en forma irregular la Especialización en Finanzas Públicas en Valledupar, pues omitió diligenciar, a través del ICFES, el registro del programa en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior SNIES, el cual constituye una condición indispensable para el ofrecimiento de programas en los niveles de educación superior.

Por lo tanto, agrega, no le es dable al juez de tutela consolidar una situación de hecho, que da al traste con la normatividad constitucional y legal, en aras de proteger un derecho. De tal suerte que al contar los accionantes con otros mecanismos de defensa judicial en el ordenamiento jurídico para obtener la protección que solicitan, se torna improcedente la acción de tutela, en consideración a su naturaleza subsidiaria y residual.

2. Los accionantes impugnaron el fallo de primera instancia. Adujeron que el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por la ESAP vulnera sus derechos a la educación y la igualdad, en conexidad con los derechos al libre desarrollo de la personalidad y al trabajo.

Una vez admitida la impugnación, manifestaron al ad quem que no comparten la decisión judicial cuestionada por cuanto con la acción de tutela ellos no persiguen la reparación de los perjuicios causados por la Escuela sino el reconocimiento del título de especialización, el que no se logra a través de las acciones contencioso administrativas. Agregan que "el juez de primera instancia desconoce que acudir al juez administrativo mediante acciones contencioso administrativas, no se podría dar eficaz protección a los derechos vulnerados, toda vez que el tiempo que demoran las acciones y procesos ordinarios en la vía administrativa resultarían insuficientes ante la concreta violación de los derechos enunciados"9. Reiteran su solicitud para que proteja sus derechos y se ordene a la ESAP otorgarles el título de la especialización que cursaron, por haber cumplido todas las exigencias legales y contractuales.

3. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar ¿Sala Civil Familia Laboral- otorgó la protección de los derechos a la educación, la igualdad y el trabajo de los accionantes, revocó la sentencia impugnada y ordenó a la ESAP que en el término de dos meses les otorgara el título de especialistas en finanzas públicas de que son merecedores.

Considera el ad quem que "si bien es cierto que la ESAP no cumplió con los requisitos exigidos para iniciar los estudios de postgrado en Finanzas Públicas, el cual es el registro que expide el ICFES, entidad encargada de ejercer el control y vigilancia de la educación superior, dicha circunstancia no le exonera de la responsabilidad de otorgarle el diploma o certificado de aprobación de la carrera, a quienes cumplieron con las exigencias académicas para ello, más aún cuando los accionantes llenaban los requisitos exigidos por la misma institución"10.

El Tribunal igualmente llama la atención sobre la existencia y los efectos que infiere del registro del ICFES dado a la ESAP para adelantar el programa de Especialización en Finanzas Públicas en otras ciudades del país. En su criterio, "es de anotar que teniendo la institución educativa el registro para adelantar los estudios de postgrado en Finanzas Públicas en otras de sus sedes, bien puede otorgar dicho título académico a quienes cumplieron con las exigencias académicas para ello en una de dichas sedes, previas las diligencias administrativas del caso. No es posible que luego de promocionar los estudios de que aquí se trata, de efectuar inscripciones, captar matrículas y desarrollar las actividades escolares del caso, se deje de otorgar los títulos a quienes han adquirido el derecho para ello pudiendo hacerlo en las sedes autorizadas para ello. (...) No se puede perder de vista que quien ha actuado culposamente en este caso es la institución de educación accionada y no puede recaer esta responsabilidad en los estudiantes que además de haber actuado de buena fe en sus relaciones con ella, han cumplido las exigencias académicas"11.

4. Pruebas ordenadas por la Corte Constitucional

La Corte Constitucional solicitó al ICFES que informara al Despacho acerca de las alternativas que puedan permitir a la ESAP otorgar el correspondiente título de especialización a los tutelantes.

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICFES, con fundamento en el literal b) del artículo 27 de la Ley 30 de 1992, señaló que "los estudiantes que hayan cursado estudios en programas académicos sin contar con el registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (¿) deben presentar un examen de estado. Dicho examen es ordenado por el Ministerio de Educación Nacional en la resolución que culmina con la investigación y lo adelanta la institución de educación superior designada para el efecto"12.

Así entonces, agregó, "La presentación del examen de estado permitirá, una vez concluido, que la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, pueda otorgar los títulos correspondientes con el registro del programa que esta Entidad o el Ministerio de Educación Nacional autorice, teniendo en cuenta en cabeza de que autoridad quedarán radicadas las competencias por el proceso de reestructuración de la Administración Pública que actualmente se adelanta"13.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Lo que se debate

1.1 La Escuela Superior de Administración Pública ¿ESAP- es una institución de educación superior, creada mediante la Ley 19 de 1958 y, como entidad de naturaleza pública, con personalidad jurídica propia, está adscrita al Departamento Administrativo de la Función Pública.

La ESAP convocó a inscripciones para las especializaciones en Gestión Pública y en Finanzas Públicas, las cuales se llevaron a cabo en las ciudades de Tunja y Valledupar en los períodos 1998-1999 y 1999-2000, respectivamente.

Luego de ser seleccionados, los accionantes se matricularon y cursaron satisfactoriamente los mencionados programas de especialización. En ambos casos la ESAP certifica que efectivamente los actores han cumplido con los requisitos exigidos por la institución y que sólo está pendiente programar la ceremonia de graduación.

No obstante, la entidad pública se abstiene de programar el acto oficial en el que se otorgue el título de especialistas a los accionantes. Respalda su negativa en la instrucción impartida por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES para que suspendiera la expedición de certificaciones y la entrega de diplomas de los estudiantes que cursaron los programas en referencia, debido a que fueron realizados por la ESAP sin contar con el registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior SNIES.

1.2. Así las cosas, corresponde a esta Sala determinar si la entidad accionada vulnera los derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad de los accionantes, quienes amparados por los principios de confianza legítima y buena fe acudieron a la convocatoria hecha por aquélla entidad pública y cumplieron con todos los requisitos exigidos para obtener el título de la especialización que cursaron.

Procede entonces la Sala a resolver el problema jurídico planteado. No obstante, para tal fin se hace necesario exponer previamente algunas consideraciones acerca de la naturaleza y alcances del derecho a la educación en el actual marco constitucional, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en esta materia. Así mismo, se hará alusión a los fundamentos constitucionales de los principios de confianza legítima y buena fe.

2. Carácter fundamental del derecho a la educación

2.1. Desde sus primeros pronunciamientos esta Corporación ha señalado que la Constitución Política instituyó la educación como un derecho de carácter fundamental, no sólo en lo referente a la educación de los niños, frente a los cuales hace un reconocimiento expreso en el artículo 44, sino también en la formación de adultos, puesto que la educación es inherente y esencial al ser humano, dignificadora de la persona humana, además de constituir el medio a través del cual se garantiza el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y los demás bienes y valores de la cultura.

En la sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte sustentó el carácter fundamental del derecho a la educación en los preceptos contenidos en el Preámbulo y en los artículos 1, 2, 44 y 67 de la Carta, referentes al conocimiento como elemento inherente a los derechos esenciales de la persona. Así mismo, fundó su apreciación en dos criterios auxiliares, a saber: i) los tratados internacionales sobre derechos humanos y ii) la aplicación inmediata de derechos fundamentales relacionados con la educación. Sobre este último aspecto, expresó la Corte:

La fundamentalidad del derecho a la educación, sin perjuicio de lo anterior, también puede constatarse en los criterios auxiliares, así:

a- Los tratados internacionales sobre derechos humanos

El artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dice: "(1). Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación". Este Pacto -aprobado por Colombia mediante la ley 74 de 1968- entró en vigencia el 29 de octubre de 1969.

Esta norma tiene como fuente la Declaración Universal de Derechos Humanos, Artículo 26, que consagra: "(1). Toda persona tiene derecho a la educación"14. Allí se establece que la educación -tema que nos ocupa- debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y el sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.

b- Los derechos de aplicación inmediata

El artículo 85 cobija los artículos 13, 26 y 27 de la Constitución como derechos de aplicación inmediata. Todos ellos están relacionados con la educación.

El artículo 13, porque la igualdad de oportunidades se logra mediante la igualdad de posibilidades que ofrece la educación. El artículo 26, porque en la libertad de escoger profesión u oficio está implícito el derecho a la formación. Y en el artículo 27, por cuanto los términos libertad de enseñanza, de aprendizaje, investigación y cátedra son consecuencia del derecho a la educación, la cual los antecede.

A partir de entonces, la Corte se ha pronunciado en diferentes ocasiones acerca del carácter fundamental que adquiere el derecho a la educación en los niveles básico, intermedio y superior. Así por ejemplo, en relación con la educación superior, en la sentencia T-543 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, la Corte revocó la sentencia del ad quem y confirmó el fallo impugnado que amparaba el derecho a la educación de un grupo de universitarios a quienes la institución de educación superior aplicaba un irregular régimen de incrementos de matrículas y sanciones por pago extemporáneo.

En la sentencia T-239 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte revocó el fallo de segunda instancia y confirmó el de primera, que tutelaba el derecho a la educación de la accionante. La peticionaria había instaurado la acción de tutela para que se ordenara a la Universidad otorgar el Título de Licenciada en Preescolar que retenía arguyendo la falta de pago del porcentaje del programa de profesionalización de docentes oficiales que la entidad empleadora había asumido en el Convenio celebrado con la institución de educación superior. La sentencia del a quo confirmada por la Corte expresaba que "la actitud tomada por la universidad de negarse a entregar el titulo que la acredita como profesional de educación preescolar, impide su desarrollo y desempeño en el campo profesional, lo cual sólo puede realizar con el título que la acredita como tal"15.

En la sentencia T-780 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte amparó los derechos fundamentales a la educación, libertad de escoger profesión u oficio, libre desarrollo de la personalidad e igualdad de oportunidades de una estudiante universitaria que había cambiado de programa de formación profesional y de institución de educación superior, razón por la cual un fondo de prestaciones sociales le extinguió el derecho a la sustitución pensional que percibía a partir de la muerte de su padre. En esa ocasión la Corte, además de reiterar el carácter fundamental del derecho a la educación, estimó que el estudiante que, en ausencia de sus padres, depende de la sustitución pensional, se encuentra en un estado de debilidad manifiesta que el ordenamiento jurídico debe privilegiar.

Igualmente, en la sentencia T-974 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte concede el amparo de los derechos a la educación, debido proceso, defensa e igualdad del accionante, vulnerados por una universidad oficial que había dejado sin efectos la matrícula realizada por fuera de los plazos fijados para el efecto. La Corte ordenó el reintegro del actor para que continuara con sus estudios universitarios, al considerar que la decisión de las autoridades académicas carecían de una justificación razonable, dado que al habérsele autorizado la respectiva matrícula, obtuvo así su calidad de estudiante, lo que "le permitía ingresar a dicho plantel, asistir a clases, cursar el respectivo programa académico y atender sus responsabilidades académicas, toda vez que con esa decisión se creó a su favor una situación jurídica particular, que por la naturaleza jurídica pública de la universidad accionada (¿) y del acto mismo que le configuró esa situación, no podía ser revocada sin su consentimiento expreso y escrito". Así mismo, estimó que, "aún cuando no se puede ignorar por esta Sala que dicho trámite de matrícula se produjo a través de un procedimiento irregular por uno de los funcionarios de la universidad accionada, en contradicción de los estatutos que la gobiernan, el centro universitario demandado no puede alegar esta situación como excusa para justificar el propósito inicial de anular la matrícula del accionante; por lo tanto, la responsabilidad del error deberá recaer exclusivamente sobre la universidad, máxime cuando del mismo puede resultar el desconocimiento de los derechos fundamentales del estudiante afectado".

En síntesis de lo hasta ahora expuesto, la educación es un derecho fundamental propio de la esencia del hombre y de su dignidad humana, amparado en principios consagrados en la Constitución Política y en Tratados Internacionales.16

2.2. La educación constituye un presupuesto básico para la efectividad de otros derechos, principios y valores constitucionalmente reconocidos al ser humano, tales como la igualdad en materia educativa, la escogencia de una profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad.17 Así mismo, permite la realización del Estado social de derecho, el fomento de la participación y el respeto de los derechos humanos.

Sobre esta connotación, la Corte expresó que "el derecho a la educación tiene una amplia proyección en ámbitos de interés social, pues comprende el desarrollo de principios y valores constitucionales, toda vez que se erige en canal de acceso a la formación ciudadana dentro de parámetros de participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, permite realizar los principios básicos de un Estado social de derecho, como el pluralismo, la tolerancia, el respeto a la dignidad humana y desarrollar una cultura alrededor de los valores que alimentan la democracia y, además, se instituye en un instrumento apto para formar a las colombianas y colombianos en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y la recreación (C.P., arts. 1o., 2o.y 67)"18.

Los anteriores aspectos permiten afirmar que la educación debe ser considerada como factor de desarrollo humano, puesto que "su ejercicio es uno de los elementos indispensables para que el ser humano adquiera herramientas que le permitan en forma eficaz desempeñarse en el medio cultural que habita, recibir y racionalizar la información que existe a su alrededor y ampliar sus conocimientos a medida que se desarrolla como individuo"19.

Así las cosas, en consideración al carácter de ius fundamental del derecho a la educación, es procedente la acción de tutela como mecanismo judicial excepcional para la protección del derecho cuando sea vulnerado o amenazado por el Estado o por los particulares encargados de la prestación del servicio.

En el mismo sentido, resulta admisible el amparo constitucional frente a los derechos constitucionales reconocidos en los artículos 13, 16 y 26 de la Carta, que guardan una estrecha relación con el derecho a la educación.

3. Principio de la confianza legítima

La Corte Constitucional ha acudido al principio de la confianza legítima en eventos en que el conflicto decidido por los jueces de instancia involucra decisiones sorpresivas de la Administración, las que, en atención al postulado de la buena fe, no fueron previstas por el ciudadano.

El principio de la confianza legítima en la Administración encuentra sustento constitucional en la buena fe20 y se aplica como mecanismo de solución de controversias entre el interés general que aquélla representa y el interés particular del administrado, en eventos en que la Administración le crea expectativas favorables pero luego, de manera súbita, lo sorprende con la eliminación de dichas condiciones.

El principio de confianza legítima tiene tres presupuestos: i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; ii) una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; y iii) la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad.21

La Corte ha considerado que la confianza que el particular deposita en la seriedad y estabilidad de la actuación administrativa es digna de protección y respeto, de tal suerte que "la confianza legítima en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible"22.

Así entonces, en consideración a los principios de confianza legítima y buena fe las autoridades y los particulares deben ser coherentes en sus actuaciones y respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios; deben garantizar estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que "así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas"23.

Con base en lo expuesto, es decir el carácter fundamental del derecho a la educación y los principios de confianza legítima y buena fe, la Sala proferirá su decisión en el proceso de revisión de las sentencias de tutela emitidas por los jueces de instancia.

4. Análisis de los casos concretos

4.1. Afirman los funcionarios que intervinieron en representación de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, que la convocatoria a las especializaciones en Gestión Pública y en Finazas Públicas para ser realizadas en las ciudades de Tunja y Valledupar, respectivamente, en las que participaron los accionantes, se hizo con fundamento en los registros que acreditaban la creación de dichos programas para la sede central y basados en el contenido de la comunicación No. 2679 del 24 de septiembre de 1993, en la cual el Jefe de la División Formación Avanzada del ICFES le expresa al Director General de la ESAP que "De acuerdo con la Ley 30 de 1992 la ESAP tiene autorización para crear nuevos programas y trasladar sus programas existentes de pregrado y especialización, sin que para ello se requiera de una autorización previa por parte del ICFES"24.

Manifiestan igualmente que con posterioridad a la culminación de aquellos programas académicos y como resultado de una revisión ordenada y adelantada por las autoridades académicas de la institución a los registros de sus programas, advirtieron que se había incurrido en un error de apreciación de la comunicación del ICFES al estimar que los registros asignados para la sede central tenían cubrimiento a nivel nacional.

Por ello, expresan que se informó de esta situación al ICFES "a fin de recibir instrucciones y analizar la posibilidad de darle una solución pronta, válida y eficaz al problema"25. En respuesta de lo anterior, el ICFES ordenó al Director de la ESAP suspender el ofrecimiento de los citados programas y el otorgamiento de certificaciones y diplomas a quienes hubiesen cursado los programas en estas condiciones. Esta es la circunstancia que ha impedido a la ESAP otorgar el título de la especialización a los accionantes.

Para el ICFES la única responsable de las irregularidades que se hayan presentado es la ESAP por haber ofrecido, como institución de educación superior, programas de especialización que no contaban con el registro ante el SNIES. Por ello estima que la Escuela es la única entidad obligada a solucionar los problemas generados a los accionantes.

4.2. Se evidencia entonces que la ESAP como entidad pública nacional de educación superior ofreció a través de sus direcciones territoriales programas de especialización que el ICFES le había autorizado para ser desarrollados en otras ciudades del país.

Este hecho ha suscitado el conflicto que constituye el objeto de debate en el presente caso: de una parte, los derechos que asisten a los accionantes y su expectativa legítima de recibir el título que los acredite como especialistas en su campo del saber, luego de haber cumplido todos los requisitos exigidos por la institución educativa y, de la otra, el interés general que representa el ordenamiento jurídico con base en el cual el Estado ejerce "la suprema inspección y vigilancia de la educación" (C.P. art. 67).

4.3. ¿Constituyen dichas convocatorias de la ESAP actuaciones administrativas que atenten contra los derechos fundamentales de los accionantes?

La ESAP, además de institución de educación superior, es una entidad pública del orden nacional que, como tal, está vinculada por los principios de confianza legítima y buena fe, que le impiden producir cambios sorpresivos frente a las expectativas generadas en los administrados. En las providencias objeto de revisión se observa que los accionantes coinciden en manifestar que fue la naturaleza jurídica de la entidad y su presencia institucional a través direcciones territoriales en sus ciudades de origen lo que influyó en su decisión de acudir a la convocatoria académica, matricularse y participar normalmente en el desarrollo de las respectivas especializaciones. Que fue tan sólo con posterioridad a la culminación de sus estudios, a la sustentación favorable de sus trabajos de grado y al pago de los derechos de grado, cuando la Escuela les informa de la limitación resultante para otorgarles el título. Se aprecia entonces que los principios de la buena fe y la confianza legítima en las actuaciones de la Administración operan a favor de los accionantes.

Por consiguiente, en este caso procede el amparo constitucional de los derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad de los peticionarios.

4.4. Pero resta por resolver aún un asunto adicional que consiste en determinar ¿Cuál es la orden que deba impartirse como consecuencia de la protección de aquellos derechos fundamentales?

De una parte están las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en las que tutelaron los derechos fundamentales a los actores y ordenaron a la ESAP que procediera a otorgarles los correspondientes títulos de especialización. De la otra está el ICFES que, aunque señala que la ESAP es la única entidad que puede dar solución a la petición de los estudiantes, considera improcedente el otorgamiento de los títulos de especialización por cuanto los programas académicos no cuentan con el registro ante el SNIES. No obstante, para el ICFES la alternativa jurídica admisible para resolver este conflicto la ofrece el literal b) del artículo 27 de la Ley 30 de 1992, que ordena la práctica de exámenes de estado a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente.

Sin embargo, la disposición señalada por el ICFES no resuelve el conflicto por cuanto la norma alude a la práctica de exámenes de estado para verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente y en el presente caso no se trata de un evento de aprobación no vigente sino de la ausencia del registro de los programas ante el SNIES. Por tal razón, no se ordenará la aplicación de los exámenes de estado señalados en el literal b) del artículo 27 de la Ley 30 de 1992.

Se observa en cambio la confluencia de otros factores que permitirán adoptar la decisión que el caso concreto amerita:

a) La comunicación del ICFES en que se basó la ESAP para convocar y adelantar las mencionadas especializaciones permitía deducir que la institución de educación superior estaba habilitada para llevar a cabo dichos programas académicos. Téngase en cuenta que en el oficio No. 2679 de 1993 se manifestó a la Escuela que: "De acuerdo con la Ley 30 de 1992 la ESAP tiene autorización para crear nuevos programas y trasladar sus programas existentes de pregrado y especialización, sin que para ello se requiera de una autorización previa por parte del ICFES".

b) Fue por iniciativa de la ESAP que se llevó a cabo la revisión de sus programas académicos, proceso en el cual se detectó la inexistencia de registro para algunas de sus especializaciones.

c) Los programas de especialización que cursaron los accionantes cumplieron el nivel de calidad académica exigido institucionalmente para ello. Al ponderar las circunstancias en que fueron convocadas y adelantadas las especializaciones en que participaron los accionantes, el desarrollo de los mismos programas en otras ciudades del país en que la ESAP tiene igualmente presencia institucional a través de sus direcciones territoriales, contando éstos sí con el registro ante el ICFES, y la época en que la ESAP ordenó la revisión de sus programas, esta Sala infiere que las especializaciones cursadas por los actores en Tunja y Valledupar se desarrollaron dentro de los rangos de calidad académica que en ejercicio de la autonomía universitaria la institución educativa imprimió a los programas registrados y adelantados en el mismo período en otras de sus seccionales. En otras palabras, la diferencia sustancial entre la especialización en Finanzas Públicas llevada a cabo en Valledupar y la realizada en Sogamoso, Arauca o Villavicencio en esa época no está en la formación académica impartida sino es la falta del registro del programa en el Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES,26 máxime cuando en todas ellas el cuerpo de docentes, como lo informan los accionantes, pertenecían a la nómina nacional de profesores de la ESAP en Bogotá, además de comprender las mismas materias, metodología e intensidad. En igual sentido se dio el desarrollo de la Especialización en Gestión Pública en la ciudad de Tunja.

d) Los principios de buena fe y confianza legítima en las actuaciones de la Administración operan a favor de los accionantes, quienes impulsados por motivaciones de índole profesional y laboral aceptaron la convocatoria hecha por la institución oficial de educación superior a través de las direcciones territoriales que operan en sus ciudades de residencia, efectuaron los pagos señalados por la entidad y cumplieron todos los requisitos exigidos durante el proceso de formación académica para hacerse merecedores al correspondiente título de especialistas.

e) El derecho a la educación es de carácter fundamental, inherente a la esencia del hombre y a su dignidad humana, y está amparado por la Constitución y por tratados internacionales. Por ello, la negativa de la ESAP de otorgarles el título de especialistas les vulnera los derechos fundamentales relacionados con la educación, en especial los de igualdad y libre desarrollo de la personalidad.

De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 30 de 1992, el título es el reconocimiento expreso de carácter académico que la institución de educación superior otorga a una persona natural luego de la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado. Tal reconocimiento se hace constar en un diploma. Además, las instituciones de educación superior disponen de competencia exclusiva para el otorgamiento de títulos de especialización, maestría y doctorado.

Así las cosas, el otorgamiento del título hace parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para acreditarlo, máxime cuando, como en el caso de los accionantes, se está sujeto a una relación legal y reglamentaria por su vinculación con la administración pública, en la que el cumplimiento de requisitos para el desempeño de los empleos públicos (CP, art. 122) exige la comprobación de su nivel de formación académica y constituye condición ineludible para el ascenso o la promoción en el servicio, en atención a los principios superiores de la igualdad y del mérito que orientan el régimen del servidor público (CP art. 125).

Por ello, si los accionantes han adquirido un saber determinado en los respectivos programas de especialización que cursaron, los cuales estaban amparados por el principio de confianza legítima en la administración y por el postulado de la buena fe, el otorgamiento de los correspondientes títulos de especialización por parte de la ESAP hace parte de sus derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad.

4.5. De esta manera, al examinar la concurrencia del derecho a la educación y los derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad que asisten a los accionantes, de una parte, y el interés general que representa la suprema inspección y vigilancia que ejerce el Estado, de la otra, esta Sala de Revisión encuentra que en el caso concreto prevalecen aquellos sobre éste. Esta conclusión se fundamenta en los mandatos Superiores sobre primacía de los derechos inalienables de la persona y supremacía de la Constitución consagrados en los artículos 4º y 5º de la Carta Política.

Por ello, se ampararán los derechos fundamentales a la educación, igualdad y libre desarrollo de la personalidad de los señores Benigno Hernán Díaz Cárdenas, Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas. Como consecuencia de la protección otorgada, se ordenará a la ESAP que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia y a través de las Direcciones Territoriales en las que se llevaron a cabo los programas académicos, otorgue los correspondientes títulos de la especialización cursada por los accionantes. Para dar cumplimiento a lo ordenado por esta Sala de Revisión, las sentencias proferidas en el proceso de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y por el Distrito Judicial de Valledupar se modificarán en lo que haya lugar.

Con esta determinación la Sala no desconoce que los programas de especialización en referencia se llevaron a cabo sin contar con el respectivo registro ante la autoridad oficial27. Corresponderá a las autoridades administrativas competentes la determinación de la eventual falta administrativa por parte de la institución de educación superior y el señalamiento de sus consecuencias. Sin embargo, tal circunstancia no releva al juez de tutela de su obligación de establecer la efectiva vulneración o amenaza de un derecho fundamental y la existencia o eficacia de un medio judicial de defensa al cual puedan acudir los accionantes para invocar la protección de sus derechos fundamentales.

Por ello, si se cuestionara la procedencia de la acción de tutela en los casos objeto de revisión invocando la oportunidad que el ordenamiento jurídico ofrece a los accionantes para solicitar la reparación del daño causado por la Administración, es decir las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se respondería, en el mismo sentido de lo expuesto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, que los accionantes no tienen a su alcance un medio judicial de defensa a través del cual puedan acceder a sus pretensiones, esto es, el otorgamiento del título de especialistas en los programas cursados. Por ende, la tutela sí se erige como el instrumento legítimo a través del cual los actores podían invocar la protección de sus derechos fundamentales28.

4.6 De otro lado, al tener en cuenta que en la época en que se efectuó la convocatoria a los interesados en las especializaciones en Gestión Pública y en Finanzas Públicas para ser desarrolladas por la ESAP en Tunja y Valledupar, respectivamente, regía lo dispuesto por el Decreto 1225 de 1996, según el cual el registro ante el ICFES es indispensable para que las instituciones de educación superior puedan ofrecer programas de especialización, esta Sala de Revisión, con el fin de garantizar lo dispuesto en los artículos 5 y 83 de la Carta Política, ordenará inaplicar dicho Decreto en los procesos objeto de revisión.

Igualmente, la Sala prevendrá a la ESAP para que en adelante se abstenga de efectuar convocatorias a programas de especialización que no cumplan con las exigencias de carácter legal y reglamentario.

III. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Conceder la tutela de los derechos a la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad del señor Benigno Hernán Díaz Cárdenas (expediente T-621033) y de los señores Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas (expediente T719584).

Segundo. Ordenar a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP que, en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia y a través de las Direcciones Territoriales en las que se llevaron a cabo los programas académicos, otorgue a los señores Benigno Hernán Díaz Cárdenas, Alvaro Sierra Lambiases y Wilfrido Oñate Salinas el correspondiente título de especialistas en Gestión Pública y en Finanzas Públicas. En consecuencia, Modificar, en lo pertinente, las sentencias proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja ¿Sala Penal- (expediente T-621033) y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar ¿Sala Civil Familia Laboral- (expediente T-719584).

Tercero. Inaplicar en los procesos de la referencia el Decreto 1225 de 1996.

Cuarto. Prevenir a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP para que en adelante se abstenga de efectuar convocatorias a programas de especialización que no cumplan con las exigencias de carácter legal y reglamentario.

Quinto. Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado Ponente

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO

Secretario General (e)

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Folio 75 cuaderno 1 del expediente.

2 Cfr. Folios 50 y 51 del expediente.

3 Folios 54 y 55 cuaderno 1 del expediente.

4 Folio 62 cuaderno 1 del expediente.

5 Folios 60-61 cuaderno 1 del expediente.

6 Cfr. Folios 106 a 109 cuaderno 1 del expediente.

7 Cfr. Folios 112 y 113 cuaderno 1 del expediente.

8 Folios 92 y 93 cuaderno 2 del expediente.

9 Folio 10 cuaderno 2 del expediente.

10 Folio 10 cuaderno 2 del expediente.

11 Folios 5 y 6 cuaderno 2 del expediente.

12 Folio 133 cuaderno 4 del expediente T621033. La norma citada por el ICFES dispone lo siguiente: "Artículo 27. Los exámenes de Estado son pruebas académicas de carácter oficial que tienen por objeto: (¿) b) Verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya aprobación no esté vigente (...)".

13 Folio 134 cuaderno 4 del expediente T621033.

14 Los Derechos y Libertades Fundamentales en el constitucionalismo contemporáneo. Presidencia de la República, Ministerio de Gobierno, pág. 83.

15 En: Sentencia T-239-98 M.P. Fabio Morón Díaz.

16 Sobre el particular, en la sentencia T-331-94, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte expresó: "Es por ello que si hay un derecho que ilumine todo el texto constitucional es el de la Educación. En efecto, ya desde el propio preámbulo (sobre cuya eficacia ya se pronunció esta Corporación en Sentencia C 479 de agosto 13 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero y José Gregorio Hernández Galindo) se reconoce al "conocimiento" como uno de los fines del Estado. Asimismo si pasamos revista del cuerpo normativo, encontramos entre otras las siguientes disposiciones que se refieren al tema: el deber estatal de "promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente¿"(CP art. 70); la educación como derecho prestacional (art. 67 Superior); el "prius" tratándose de los niños (art. 44 eiusdem), como una necesidad insatisfecha que merece especial atención por el Estado dentro su finalidad social (art. 366 ibídem) y la destinación constitucional del situado fiscal en primer lugar a la educación (art. 356 CP). Con fundamento en este marco normativo, que como ha dicho esta Corporación siguiendo al profesor italiano Alessandro Pizzorusso constituye lo que puede llamarse la "constitución cultural", la jurisprudencia constitucional desde sus primeros fallos le reconoció a la educación su carácter de derecho fundamental".

17 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias 624-95, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-780-99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

18 Corte Constitucional. Sentencia T-780-99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

19 Corte Constitucional. Sentencia T-543-97, M.P. Hernando Herrera Vergara.

20 El principio de buena fe está consagrado, en los siguientes términos, en el artículo 83 de la Cara Política: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas".

21 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-961-01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-660-02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

22 Corte Constitucional. Sentencia T-660-02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

23 Corte Constitucional. Sentencia T-295-99, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

24 Folio 77 cuaderno 1 del expediente T-621033.

25 Folio 51 cuaderno principal del expediente T-719584.

26 En la certificación otorgada por la Secretaria General del ICFES se señala que el programa de Especialización en Finanzas Públicas de la ESAP "cuenta con registro en el Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES, en la ciudad de Bogotá con extensión a las ciudades de Sogamoso, Bucaramanga, Cúcuta, Arauca y Villavicencio". Folio 58 expediente T-719584.

27 Cfr. Ley 30 de 1992, art. 56 y Decreto 1225 de 1996.

28 Al respecto, en la sentencia T-239-97, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte reiteró que: "Desde sus primeros pronunciamientos la Corte Constitucional ha sostenido que la educación es uno de los derechos constitucionales fundamentales, cuya importancia para el desarrollo de toda persona es incuestionable, pues contribuye a la efectividad del principio contemplado en el artículo 13 de la Carta Política, ya que "en la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas tendrá igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona¿ (Sent. T-002/92). Es claro que por hallarse la educación ubicada en la categoría de los derechos fundamentales, su titular dispone de los instrumentos que la hacen inmediatamente exigible frente al Estado o a los particulares que prestan ese servicio público, debido a lo cual la acción de tutela es un mecanismo apropiado para neutralizar aquellas acciones u omisiones que comporten la negación de las prerrogativas en que consiste el derecho".

 
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