RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
© Propiedad de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
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Radicado No. 2-2003-61043 Bogotá DC, Diciembre 31 de 2003. Concepto No. 110 de 2003. Doctor FERNANDO LOZANO FORERO Personero Delegado Para Asuntos Jurisdiccionales PERSONERIA DE BOGOTA DC Ciudad Asunto. Concepto representación judicial de la Personería de Bogotá DC. Apreciado Doctor Lozano. Esta Dirección quisiera consultar a la Personería de Bogotá sobre el interés que la misma pudiera llegar a tener en asumir directamente la defensa de los actos administrativos que profiera en desarrollo de su autonomía administrativa y presupuestal y de sus funciones de control disciplinario. En ese sentido, remitimos atentamente el siguiente concepto jurídico y un proyecto de Decreto relativo al asunto en comento, en espera de sus comentarios sobre el particular. Sea del caso comenzar indicando que el artículo 104 del Decreto Ley 1421 de 1993 establece que "la Personería Distrital goza de autonomía administrativa y adelanta la ejecución de su presupuesto conforme a las disposiciones vigentes. La Personería no podrá cumplir atribuciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización". Bajo los anteriores lineamientos, el citado Decreto Ley en su artículo 96 se encarga al Personero el ser Agente del Ministerio Público, Veedor Ciudadano, y Defensor de los Derechos Humanos. Posteriormente, en el artículo 102 se señala como una de sus atribuciones especiales la de nombrar y remover los funcionarios de la personería (Numeral 1) y en el artículo 104 la de cumplir las funciones administrativas inherentes a su propia organización. De las anteriores disposiciones se deduce claramente la autonomía de la que goza la Personería para ejercer el control disciplinario, la veeduría ciudadana, la defensa de los derechos humanos, manejar su presupuesto y nombrar a su planta de cargos. Ahora bien, al adentrarnos en el tema de la representación judicial del Distrito Capital encontramos que el artículo 35 del Decreto Ley 1421 de 1993 estatuye que "El Alcalde Mayor de Bogotá es el jefe del Gobierno y de la administración Distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito Capital". En consonancia con el artículo antecedente encontramos dentro del régimen departamental el artículo 303 de la Carta Política, modificado el Acto Legislativo 2 de 2002 que establece que "en cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento...". En igual sentido, dentro del régimen municipal el artículo 314 de la carta, modificado por el citado Acto Legislativo, consagra que "en cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio..". No obstante ello, estas disposiciones constitucionales y legales deben interpretarse sistemáticamente con lo prescrito por el Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto Nacional 111 de 1996 "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto". En efecto, en el artículo 45 del citado Estatuto se señala que corresponderá a los órganos que conforman el presupuesto el defender los intereses del Estado, debiendo implementar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada uno de éstos adoptará las medidas conducentes: "Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales, y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las medidas conducentes. En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el tesoro público como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios (L. 179/94, art. 65)". En armonía con la anterior disposición, en el artículo 110 del citado Estatuto Orgánico se señala que cada órgano que conforme una sección en el presupuesto tendrá capacidad contractual para comprometer a estos organismos y ordenar el correspondiente gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del mismo. "Artículo 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51)". Finalmente, es de destacar que en el artículo 111 de la norma en comento se establece que para garantizar la independencia del control fiscal se reconoce que la Contraloría General de la República goza de autonomía presupuestal para administrar sus asuntos. "Artículo 111. Para garantizar la independencia que el ejercicio del control fiscal requiere, la Contraloría General de la República gozará de autonomía presupuestal para administrar sus asuntos según lo dispuesto por la Constitución y esta ley (L. 179/94, art. 68)" La anterior disposición en armonía con las anteriormente transcritas del Estatuto Orgánico del Presupuesto traen consigo un importante principio: la autonomía a nivel presupuestal genera igualmente capacidad jurídica y autonomía administrativa no solamente para disponer y ordenar el gasto, sino también la defensa integral judicial y extrajudicial de las propias acciones. De otra parte, es de anotar que las anteriores disposiciones son armónicas con lo dispuesto en el Decreto Distrital 714 de 1996 "por el cual se compilan el Acuerdo 24 de 1995 y Acuerdo 20 de 1996 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital". En efecto, en primer lugar es preciso recordar que en su artículo 1º el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital se regula su ámbito de aplicación y/o su cobertura, destacándose para el caso que nos ocupa que en su primer nivel se encuentran comprendidos el Concejo, la Contraloría, la Personería, la Administración Central Distrital y los Establecimientos Públicos Distritales que incluyen a los Entes Autónomos Universitarios. "El presente Estatuto consta de dos (2) niveles: Un primer nivel que corresponde al Presupuesto Anual del Distrito Capital que comprende el Presupuesto del Concejo, la Contraloría, la Personería, la Administración Central Distrital y los Establecimientos Públicos Distritales que incluyen a los Entes Autónomos Universitarios. El Presupuesto General del Distrito incluirá el Presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local y el Presupuesto de las Empresas Industriales y Comerciales y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, del Distrito Capital. Un segundo nivel, que incluye la fijación de metas financieras del Sector Público Distrital y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga. A los Fondos de Desarrollo Local, Empresas Industriales y Comerciales del Distrito Capital, las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquellas, se les aplicarán las Normas y principios que sobre los mismos contenga el presente Estatuto. En lo demás se regirán por las regulaciones que expida el Gobierno Distrital, sus respectivas Juntas Directivas y el Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal -CONFIS- (Acuerdo 24 de 1995 art. 2)" Ahora bien, el Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital establece en su artículo 15 la forma como se compone el presupuesto anual del DC: "Artículo 15º.- De la Composición del Presupuesto. El Presupuesto Anual del Distrito Capital se compone de las siguientes partes:
Como se puede observar, en el Presupuesto de Gastos se incluye la totalidad de apropiaciones para el Concejo Distrital, la Personería Distrital, la Contraloría Distrital, la Veeduría Distrital, al igual que el de las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos Distritales. De donde puede concluirse que a la Personería Distrital le corresponde una sección del Presupuesto del Distrito Capital y como tal goza de competencia propia para ejercer la potestad nominadora y la ejecución presupuestal que le corresponda, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Finalmente, es imprescindible destacar que en el artículo 33 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital se reproduce la disposición contenida en el artículo 45 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, Decreto Nacional 111 de 1996: "Artículo 33 De las Sentencias Judiciales. Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos. Será responsabilidad de cada Órgano y Entidad defender los intereses del Distrito Capital, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada Órgano o Entidad tomará las medidas conducentes. En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le correspondió fallar el proceso contra el Distrito Capital, de oficio, o cualquier ciudadano, deberá hacerlo conocer de la Entidad respectiva para que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso. Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público Distrital como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas obligaciones. Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de que trata este artículo encontrándose el dinero a disposición del beneficiario o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20 días el interesado no efectúo el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor de él o los beneficiarios". (Subrayas fuera de texto) De lo anterior se infiere que cada órgano o entidad que conforma una sección en el Presupuesto del Distrito Capital no solamente goza de autonomía suficiente para "defender los intereses del Distrito Capital" sino que además tiene la obligación de "realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada Órgano o Entidad tomará las medidas conducentes". De otra parte, los principios anteriormente expuestos deben ser armonizados con lo dispuesto para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el artículo 208 de la Constitución Política que establece que "los ministros y los directores de departamento administrativo son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley..". La anterior norma constitucional fue desarrollada en el parágrafo del artículo 61 de la Ley 489 de 1998 en lo atinente a la representación judicial al sujetarse para tal efecto a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo. "PARAGRAFO. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas" De este modo, el artículo 149 de la citada codificación, modificado por el artículo 49 de la Ley 446 de 1998, estableció que "las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las actuaciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan. En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General de la Nación, Procurador o Contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto que produjo el hecho. El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación . Rama Judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el director de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto. PARAGRAFO 1. En materia contractual, intervendrá en representación de las dependencias a que se refiere el artículo 2, numeral 1, literal b) de la Ley 80 de 1993, el servidor público de mayor jerarquía en éstas. PARAGRAFO 2. Cuando el contrato haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de ésta se ejerce por él o por su delegado". En desarrollo de los anteriores lineamientos es claro que, si la Personería Distrital goza de autonomía orgánica presupuestal para nominar a los servidores públicos que conforman su planta de cargos y ejecutar su propio presupuesto, corresponderá a la entidad el comparecer como demandante o demandada para formular la defensa de sus actos, acciones, decisiones y omisiones. Los anteriores principios son igualmente aplicables a los órganos de control del Distrito Capital tales como el Concejo, la Veeduría y la Contraloría Distritales, lo mismo que a la Universidad Distrital como ente universitario autónomo del orden distrital. En efecto, en la interpretación sistemática del Decreto Ley 1421 de 1993, el Decreto 111 de 1996 y 714 de 1996, los órganos a los que se ha hecho referencia, lo mismo que los demás órganos que sean una sección en el presupuesto del Distrito, pueden participar directamente en la defensa de sus intereses ante la administración de justicia. Por tanto, estos órganos deberán conformar sus propios Comités de Defensa y Conciliación Judicial a los que se refieren la Ley 446 de 1998 y el Decreto Nacional 1214 de 2000, además de efectuar las respectivas disposiciones presupuestales para atender directamente el pago de las providencias judiciales y arbitrales cuando éstas les sean adversas y otorgar los poderes que consideren necesarios para la atención de los procesos judiciales. En ese sentido, interpretando sistemáticamente el artículo 35 del Decreto Ley 1421 de 1993 y las disposiciones orgánicas de Presupuesto, encontramos procedente expedir un decreto distrital en el que se reconozca la competencia de la Personería Distrital para que ésta comparezca en los respectivos juicios laborales y contractuales para defender sus decisiones de índole administrativo y laboral. Por tanto, siguiendo el principio del paralelismo de formas y procedimientos del nivel nacional, corresponderá al Personero Distrital el otorgar los respectivos poderes judiciales para proceder a comparecer en juicio o delegar esta función, en los términos de la Ley 489 de 1998, para que un servidor público del nivel directivo o asesor haga lo propio. Finalmente, en el proyecto de acto administrativo dispondría que a partir de enero de 2004, la Personería Distrital asumiría la defensa de sus actuaciones en desarrollo de los principios antes expuestos. En espera de sus importantes y valiosos comentarios sobre el particular. Cordialmente, MANUEL AVILA OLARTE Subdirector de Conceptos ANGELA PIEDAD ARENAS PORRAS Directora Jurídica Distrital Anexos: Lo enunciado en 3 folios. cjo/mao/2466 |