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  Concepto 920 de 1999 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: --//1999  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
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(CÓDIGO CJA09201999) EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA

(CÓDIGO CJA09201999) EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA.- El Director de la Unidad de Estudios y Conceptos de la Alcaldía Mayor, mediante oficio 2-38210 del 15 de septiembre de 1999, conceptuó:

 

.......................................

 

Las inquietudes planteadas son las siguientes:

 

1. Surge en torno a la falta de claridad sobre la competencia de la expedición de los actos que determinan y deciden la expropiación, puesto que podrían presentarse las siguientes interpretaciones:

 

  1. El acto que determina y el que decide son de competencia de la entidad que detecta la necesidad y los motivos para efectuar la expropiación por vía administrativa, y el acto del Alcalde Mayor que es previo a los dos anteriores, simplemente declara las condiciones de urgencia.

 

b) Otra interpretación es que el acto administrativo que declara las condiciones de urgencia y el acto administrativo que determina que la expropiación se hará por vía administrativa, es uno solo que deberá ser expedido por el Alcalde Mayor, y el que decide la expropiación, de no presentarse acuerdo formal, es de competencia de la entidad.

 

c) Finalmente una tercera interpretación es aquella que establece que los actos administrativos, tanto el que declara las condiciones de urgencia, como los que determinan y deciden la expropiación, son de competencia del Alcalde Mayor.

 

2. La segunda inquietud deviene del artículo 66 de la Ley 388 de 1997, toda vez que el artículo pareciera sugerir que debe mediar la expedición de un procedimiento o reglamento legal que determine los pasos a seguir por parte de la autoridad competente para adelantar el proceso expropiatorio.

 

3. La tercera y última inquietud, se presenta frente al artículo 70 de la misma Ley, el cual expresa que para la entrega material del bien expropiado, la entidad pública podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía. Se discute si ese auxilio remite a un proceso policivo, o simplemente es una colaboración efectiva e inmediata por parte de esa autoridad.

 

Frente a cada una de las inquietudes, nos permitimos señalar lo siguiente:

 

1. Competencia para expedir los actos de urgencia y los que deciden y determinan la expropiación.

 

La inquietud se presenta frente al siguiente marco normativo de la Ley 388 de 1997:

 

Artículo 63: Motivos de utilidad pública.

 

"Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k) y m) del artículo 58 de la presente ley". (Negrilla fuera del texto).

 

Artículo 64: Condiciones de urgencia.

 

"Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos lo (sic) eventos".

 

Artículo 66: Determinación del carácter administrativo.

 

"La determinación que la expropiación se hará por vía administrativa, deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera, y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria".

 

Artículo 68: Decisión de la expropiación.

 

"Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente..."

 

Frente al texto del articulado anteriormente transcrito, consideramos que en los mismos aparecen tres actos administrativos claramente identificables que son:

 

El acto que determina las condiciones de urgencia: Es aquel establecido por el artículo 64, el cual determina la existencia de unas especiales condiciones de urgencia, lo cual conllevará a considerar que existen motivos de utilidad pública o de interés social, siempre y cuando, estas condiciones de urgencia, correspondan a los fines establecidos en los literales a), b), c), d), e), h), j), k),1) y m) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997.

 

Se considerará también que existen motivos de utilidad pública o interés social, cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la mencionada ley.

 

Este acto administrativo será expedido por la autoridad competente que determine el Concejo Distrital, que para el caso y, según lo establecido en el Acuerdo 15 de 1999, le compete al Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, el cual lo deberá expedir de acuerdo con los motivos de utilidad pública de que se trate, y solo podrá referirse a lo establecido por los cuatro numerales que consagra el artículo 65 de la Ley 388 de 1997.

 

-El acto que determina el carácter administrativo. Este acto, consagrado en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, determina que la expropiación se hará por vía administrativa y será expedido a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente debe observarse. Es decir, que este acto trae una doble connotación, la primera, que determina que la expropiación se realizará por vía administrativa y la segunda, que es el acto que da inicio al procedimiento formal que legalmente se debe observar en la ejecución de la mencionada expropiación, contando claro está, previamente con la existencia del acto que declare las condiciones de urgencia.

 

Frente a la autoridad competente de que habla este artículo, consideramos que la misma se refiere a aquellos órganos o entidades autorizados por la misma ley para proceder a la expropiación por vía administrativa. Frente a este punto, el artículo 59 de la Ley 388 de 1997 consagra lo siguiente:

 

"El artículo 11 de la Ley 9 de 1989, quedará así:

 

Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades".

 

De esta manera y con respecto a los artículos 63, 64, 65 y 66 de la Ley 388 de 1997, consideramos que solamente resaltan dos actos administrativos con características diferentes: el primero, expedido por el Alcalde Mayor, que declara las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa y, el segundo, expedido por la entidad correspondiente que en últimas procederá a la expropiación, la cual iniciará el procedimiento formal de negociación voluntaria y expropiación administrativa. Debemos tener presente, que el segundo acto administrativo será consecuencia siempre del primero, es decir de aquel que declara las condiciones de urgencia como requisito sine qua non para proceder a expedir el segundo, que determina el carácter administrativo e inicia el procedimiento de negociación voluntaria y expropiación administrativa.

 

-El acto que decide la expropiación: Por último, este tercer acto, se encuentra consagrado en el artículo 68 de la Ley 388, expedido por la autoridad administrativa que ha procedido a la expropiación, y se produce una vez han transcurrido 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto que determinó el carácter administrativo de la expropiación, siempre y cuando no se haya llegado a un acuerdo formal para enajenar el bien voluntariamente. Este acto pues se expide una vez se haya agotado la etapa de negociación voluntaria y ordena, si la misma fracasa, expropiar el bien inmueble objeto del proceso.

 

2. Procedimiento legalmente observable.

 

Frente a este punto, la duda que se plantea, respecto a lo establecido por el artículo 66 de la Ley 388 de 1996 (sic), al establecer "...que deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo..."

 

Consideramos, que el procedimiento a que se refiere el artículo 66, es aquel que legalmente se ha establecido en la Ley 388 de 1997, toda vez que el mismo artículo hace referencia al procedimiento legal observable. La Ley 388 de 1997 consagra en sus capítulos VII y VIII lo referido al procedimiento de adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria, expropiación por vía judicial y expropiación por vía administrativa.

 

A grandes rasgos, según lo establecido por la Ley 388, el procedimiento para adquirir el derecho de dominio de un bien inmueble por expropiación administrativa es el siguiente:

 

- Se expide el acto que declara las condiciones de urgencia, a través del cual se considerará que existen motivos de utilidad pública o de interés social. Este será expedido por la autoridad competente (en este caso el Alcalde Mayor).

 

- Viene un segundo acto, expedido por la entidad respectiva que iniciará el procedimiento con fines expropiatorios, que determina que la expropiación se hará por vía administrativa. Este acto dará inicio de manera formal al procedimiento expropiatorio y se notificará al titular del derecho de propiedad del inmueble cuya adquisición se requiera, además de ser inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.

 

El mismo acto deberá indicar, el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, al igual que precisará las condiciones para su pago, el cual podrá ser pactado de contado o por instalamentos, los cuales, serán regulados de forma expresa por la ley.

 

Si existiere acuerdo en esta etapa de enajenación voluntaria, el pago podrá realizarse en dinero en efectivo o en títulos valores, en derechos de construcción y desarrollo, o en derechos de participación en el mismo proyecto o, en permuta.

 

Si transcurren treinta días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto que inició el procedimiento y determinó el carácter administrativo de la expropiación (artículo 66), sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la misma entidad, es decir aquella que expidió el acto que determinó la expropiación, dispondrá mediante otro acto, el cual deberá ser motivado, la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente (artículo 68).

 

Este acto se notificará a los titulares del derecho de dominio, y contra el mismo solo procederá el recurso de reposición. Los efectos de este último acto serán los siguientes:

 

a) El derecho de propiedad se trasladará de la persona titular, a la entidad que realizó la expropiación, para lo cual solo bastará con la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

 

b) La entidad que ha dispuesto la expropiación, pagará de forma inmediata el precio indemnizatorio. Podrá la entidad consignar dicho valor al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, en caso de que el particular no retire dicho valor.

 

c) Efectuado el registro la entidad podrá exigir la entrega material del bien, con auxilio de las autoridades de policía si es del caso.

 

d) La entidad adquirente, en virtud e (sic) la expropiación, se obliga a utilizar para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, el inmueble respectivo, en un término de tres años contados a partir de la inscripción de la decisión en la Oficina de Registro.

 

Este, a grandes rasgos es el procedimiento establecido por la ley para que la entidad correspondiente actúe en vía de expropiación administrativa, por lo que estimamos frente a este punto, y de manera contraria a lo planteado por METROVIVIENDA, que no es procedente la expedición de un reglamento a instancia de la Alcaldía Mayor, que determine el procedimiento general por parte de las autoridades distritales para proceder a la respectiva expropiación, puesto que el mismo, se encuentra ya consagrado de forma clara en la ley.

 

Frente a los posibles vacíos que pueda presentar la ley, es pertinente precisar que el Alcalde Mayor no posee la facultad para suplir los mismos, toda vez que su facultad reglamentaria otorgada por el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 se puede ejercer solo en punto de acuerdos y no frente a la ley, razón por la cual, éstos solo podrán llenarse mediante otra Ley o un Decreto Ejecutivo, de lo contrario, a fin de aplicar las prescripciones de dicha Ley deberá acudirse a los mecanismos auxiliares de interpretación de (sic) jurídica.

 

3. Intervención policiva.

 

Uno de los efectos que produce la decisión de expropiar por vía administrativa es la consagrada por el artículo 70 numeral tercero de la Ley 388 de 1997 que estipula:

 

"Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario". (Negrilla fuera del texto).

 

El título I del libro segundo del Acuerdo 18 de 1989 (Código de Policía de Bogotá), consagra la organización, atribuciones y competencias de la policía, estipulando a partir de su artículo 372, lo siguiente:

 

" Son jefes de policía en el Distrito Especial de Bogotá:

 

 

El Alcalde Mayor, los vocales del Consejo de Justicia, los alcaldes menores, los inspectores y corregidores de policía. El Secretario de Gobierno es el delegado del Alcalde Mayor en los asuntos de policía.

 

Estos y los demás empleados que por mandato de la ley o reglamento, ejerzan autoridad o jurisdicción en asuntos de policía, son funcionarios de policía".

 

Por su parte el artículo 377 del mismo estatuto consagra como funciones de los Alcaldes Menores las siguientes:

 

"Compete a los alcaldes menores:

 

a) Dirigir las autoridades de policía adscritas a su zona y expedir las órdenes y resoluciones necesarias para proteger el orden público dentro de su jurisdicción.

 

b) Velar por la pronta y cumplida aplicación de las normas de policía, por la ejecución y respeto de las órdenes y medidas que se impongan...

 

e) Conocer en primera instancia de los procesos por restitución de bienes de uso público o de propiedad de entidades de derecho público..."

 

Bajo este contexto, consideramos frente a este último punto, que cuando el artículo se refiere al auxilio de autoridades de policía, hace referencia a aquellos jefes o funcionarios administrativos en cabeza de los cuales se radica la función policiva y, no solamente, frente a la intervención de fuerza pública que pueda lograr de igual manera dicho objetivo. Por lo tanto, estos funcionarios intervendrán en la entrega, en la medida en que no se haya logrado de forma voluntaria, y de igual manera se haya surtido previamente un trámite administrativo ante su Despacho para proceder a la respectiva intervención.

 

Concluimos entonces frente al punto, y alejándonos de lo considerado por METROVIVIENDA, que efectivamente debe existir un trámite administrativo de carácter policivo, cuando se requiera la intervención del funcionario respectivo en la entrega material del bien expropiado, toda vez que de no ser observado el mismo, se podría incurrir en una vía de hecho que en determinado momento podría entrar a vulnerar alguna clase de derecho facultativo, para que terceras personas, manifiesten dentro de la respectiva diligencia, la oposición a la entrega del respectivo bien.

 

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Firman GLORIA EDITH MARTÍNEZ SIERRA. JUAN MANUEL RUSSY ESCOBAR, Subsecretario de Asuntos Legales.