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SENTENCIA C-014 DE 2004 Referencia: Expediente D-4560 Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 123 y 125, parciales, de la Ley
734 de 2002. Actor: JAVIER ALEJANDRO ACEVEDO Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil
cuatro (2004). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las
previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA En
relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho
político, presentó el ciudadano Javier Alejandro Acevedo contra los artículos
123 y 125, parciales, de la Ley 734 de 2002. I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso: DIARIO OFICIAL 44.699 LEY 734 05/02/2002 Por la cual se expide el Código Disciplinario
Único. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo
123. Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser
revocados por el funcionario que los hubiere proferido o por su superior
funcional. Parágrafo.
El Procurador General de la Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos
por cualquier funcionario de la Procuraduría, o asumir directamente el
conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso
en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente. Artículo
125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá
solicitar la revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y
cuando no hubiere interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos
en este código. La
solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el
sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y
cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido,
podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio
origen a la decisión jurisdiccional. La
solicitud de revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de
los tres meses siguientes a la fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser
recusado, caso en el cual la actuación se remitirá inmediatamente al superior
funcional o al funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría
General de la Nación, si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en
el término improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando
el recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el
Viceprocurador. II. LA DEMANDA El
actor solicita a la Corte declarar inexequibles los apartes acusados de los
artículos 123 y 125 de la Ley 734 de 2002 por vulneración de los artículos 2,
13, 29, 93, 209, 229 y 277 de la Constitución; de los artículos 2, 7 y 8 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y de los artículos 1, 24 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los cargos planteados en la
demanda, son los siguientes: 1.
Los apartes demandados impiden a las víctimas de violaciones a derechos
humanos, la posibilidad de ejercer el derecho que tienen a solicitar la
revocatoria directa de los fallos en materia disciplinaria. Por ese motivo,
restringen los derechos de las víctimas a la igualdad, al acceso a la
administración de justicia, al debido proceso, a la verdad y a la reparación. 2.
La restricción de la posibilidad de revocatoria directa únicamente a los fallos
sancionatorios no surge del texto de la Carta Política y es contraria a las
funciones constitucionales de la Procuraduría General de la Nación: Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos; proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad,
con el auxilio del Defensor del Pueblo y defender los intereses de la sociedad. 3.
Se genera un tratamiento legal discriminatorio injustificado, pues: a.
El sancionado puede solicitar la revocatoria del fallo sancionatorio, pero la
víctima no puede solicitar la revocatoria del fallo absolutorio. Este
tratamiento no tiene fundamento alguno en los fines constitucionales del
Estado, sino que es contrario a ellos. b.
Se ignora la desventaja en que se encuentra la víctima pues se le han violado
sus derechos humanos y no puede intervenir en el proceso disciplinario. c.
El Código Contencioso Administrativo consagra la revocatoria para todo acto
administrativo, sin prever un tratamiento diferente, como sí lo hace el Código
Disciplinario en relación con la revocatoria directa de los actos
sancionatorios proferidos por la Procuraduría General de la Nación. 4.
Los apartes acusados vulneran el núcleo esencial del derecho de participación
pues, facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los
afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación es uno de los fines esenciales del Estado. Además, tal participación no
se circunscribe a la administración de justicia, sino que se extiende a la vida
administrativa de la Nación. 5.
Los apartes acusados vulneran los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación, reconocidos por tratados de derechos humanos que
hacen parte del bloque de constitucionalidad, pues no existen motivos para que
el reconocimiento de tales derechos se circunscriba al proceso penal y no se
extienda al proceso disciplinario. III. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA El
Ministerio del Interior y de Justicia le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos
123 y 125 de la Ley 734 de 2002. Para ello, razona de la siguiente manera: 1.
Respecto de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios, ya ha tenido
oportunidad de pronunciarse la Corte, aunque en relación con las disposiciones
del anterior Código Disciplinario. Ese precedente, Sentencia C-892-99, resulta
aplicable a la actual regulación por cuanto las modificaciones introducidas no
alteran la esencia misma de la figura jurídica cuestionada, aunque
anteriormente se hacía referencia a los fallos disciplinarios en general y no
sólo a los sancionatorios, como ocurre actualmente. 2.
Quienes actúan como sujetos procesales en la investigación disciplinaria son el
investigado, su defensor, el Ministerio Público y los funcionarios que ejerzan
la función disciplinaria, según el caso. No obstante, quien formula la denuncia
o queja no tiene calidad de sujeto procesal, no interviene en el proceso y no
tiene el derecho de impugnación de que disponen aquellos. 3.
La diversa regulación de los procesos penal y disciplinario goza de
justificación constitucional pues, si bien tienen origen en un mismo hecho, la
naturaleza, finalidad y alcance de cada uno de ellos es sustancialmente
diferente. En el proceso disciplinario contra servidores estatales, se juzga el
comportamiento de éstos frente a normas administrativas de carácter ético,
destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración
pública. En el proceso penal, en cambio, se busca preservar bienes jurídicos
mucho más amplios y sancionar el daño inflingido a la
sociedad por la comisión del delito. 4.
Las disposiciones acusadas son constitucionales, pues en el proceso penal las
víctimas, como sujetos procesales, tienen derecho a conocer la verdad de los
hechos, la posibilidad de intervenir para obtener la reparación del daño y el
derecho de contradicción e impugnación, pues en ese proceso se debate la
responsabilidad personal del presunto victimario. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El
Procurador General de la Nación Ad-Hoc realiza las siguientes consideraciones: 1.
Es necesario integrar unidad normativa entre los apartes demandados y las
expresiones "sancionatorios" y "del sancionado",
contenidas en los artículos 122 y 124 de la Ley 734, pues, si se llegare a
declarar la inexequibilidad o exequibilidad
condicionada de lo demandado, la misma conclusión debe hacerse sobre las
expresiones no acusadas. De no ser así, resultaría inane la decisión que tome
la Corte sobre las normas acusadas. 2.
La revocatoria directa ha sido concebida como una oportunidad que tiene la
administración para corregir sus errores o como un recurso extraordinario. Se
orienta a excluir del ordenamiento un acto administrativo por razones de
ilegalidad o conveniencia o para proteger derechos subjetivos cuando causa
agravio injustificado a una persona. Si el acto crea o modifica una situación
jurídica particular o ha reconocido un derecho concreto, se requiere del
consentimiento expreso y escrito del titular, pues, de no contar con éste, la
administración debe demandar su propio acto. 3.
En materia disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la
estabilidad de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso y su existencia
se justifica por la importancia de los valores que busca proteger. No es un
medio general para controvertir de fondo las providencias, ni un recurso de la
vía gubernativa, sino un mecanismo que opera de oficio o a petición de parte
para posibilitar a la administración el control y la rectificación de sus
propios actos, sin que sea preciso para ello acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa. 4.
Los intervinientes en el proceso disciplinario son la autoridad que adelanta el
proceso (la entidad a la cual está vinculado el investigado, las personerías,
la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y
los Consejos Seccionales); los sujetos procesales (el investigado, su defensor
y el Ministerio Público cuando no es la autoridad que adelanta el proceso) y el
quejoso. Éste no tiene la calidad de sujeto procesal, es un tercero que
interviene no como víctima de una conducta irregular del funcionario, sino como
ciudadano, en razón del interés que le asiste de propender por la defensa del
orden jurídico y la protección del interés público afectado con el indebido
ejercicio de la función pública. 5.
El legislador consagró la revocatoria directa como una excepción que procede
sólo por desconocimiento manifiesto de la Constitución y la ley y por amenaza o
vulneración de los derechos humanos, pero únicamente a favor del sancionado. De
lo contrario, estaría permitiendo que la administración modifique unilateral e
indefinidamente una situación particular y concreta, en detrimento del
disciplinado y con desconocimiento del debido proceso. Pero ello no implica que
el Estado no deba garantizar a través de otros mecanismos, la realización de la
justicia material cuando se pruebe, con posterioridad al proceso, la
responsabilidad disciplinaria de un servidor público, en especial cuando se
trata de violaciones al derecho internacional de los derechos humanos o al
derecho internacional humanitario. 6.
La finalidad del proceso disciplinario es evaluar la conducta oficial de los
servidores públicos en el cumplimiento de su función. Por ello, el debate se
enmarca en la relación entre el Estado y quienes desempeñan una función pública
y en él no se discuten ni determinan los derechos de quienes hayan sido
afectados por la conducta irregular del investigado. De allí que las víctimas
sean terceros y que sus derechos deban debatirse en procesos independientes al
proceso disciplinario, ante otras instancias y bajo otros procedimientos, pues
su intervención suministra elementos de juicio para evaluar la conducta oficial
del investigado pero no más. 7.
La revisión de los fallos disciplinarios absolutorios no puede operar, de la
misma manera como opera en el ámbito de los fallos penales absolutorios - de
acuerdo con lo decidido por la Corte en la Sentencia C-004-03-. Se trata de
instituciones diferentes, pues mientras aquellos son de índole disciplinaria,
éstos son de naturaleza judicial y por lo tanto no son asimilables. 8.
La revocatoria directa no es el mecanismo adecuado para revisar los fallos
disciplinarios absolutorios contrarios a la justicia material en el ámbito de
derechos humanos, pues otorgar esa facultad a las autoridades disciplinarias
vulneraría las garantías del debido proceso y desbordaría el poder
investigativo y punitivo del Estado al permitirle modificar, de manera
unilateral y en detrimento del investigado, una situación jurídica consolidada. 9.
Cuando los fallos disciplinarios absolutorios tienen carácter de acto
administrativo, pueden ser sometidos a control jurisdiccional y cuando son
decisiones jurisdiccionales, lo procedente sería no su revocatoria directa,
sino el recurso extraordinario de revisión. Con
base en estas consideraciones, el Procurador General de la Nación, teniendo en
cuenta que es necesario que el Estado colombiano tenga una posición internamente
consistente y externamente conforme a la evolución de la normatividad y la
jurisprudencia internacional en materia de protección de los derechos humanos,
la lucha contra la impunidad, el derecho a la verdad y el derecho a la
justicia, le solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de las normas acusadas y de las que conforman la proposición jurídica, pues
garantizan el debido proceso del disciplinado y previenen el abuso de la
potestad sancionatoria del Estado. Además, teniendo en cuenta que el derecho
al non bis in ídem y la cosa juzgada no son derechos absolutos
y pueden ser limitados en circunstancias que racional y proporcionalmente lo
ameriten, y que en derecho público la protección de las situaciones jurídicas
consolidadas está sujeta a la ponderación de otros principios como la justicia
material, el Ministerio Público le solicita a la Corte pronunciarse con
relación a los fallos absolutorios o los autos de archivo en procesos
disciplinarios administrativos o judiciales que se encuentran ejecutoriados,
cuando se tenga prueba de autoridad nacional o internacional, de que se trata
de conductas oficiales que violan los derechos humanos o el derecho
internacional humanitario para que sean demandados ante la jurisdicción
contencioso administrativa por el funcionario que expidió el acto, su superior
inmediato o el Procurador General de la Nación, si se trata de fallos de
carácter administrativo, o para que proceda el recurso de revisión, si se trata
de fallos disciplinarios judiciales. V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN A.
Competencia de la Corte De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de
la Ley 734 de 2002. B.
Consideraciones 1.
Unidad normativa a.
Con algunas expresiones de los artículos 122, 123 y 124. El
actor demanda la expresión "sancionatorios" que hace parte del
inciso primero y del parágrafo del artículo 123 de la Ley 734 de 2002 y las
siguientes expresiones que hacen parte del artículo 125: "a solicitud
del sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del
fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo
los recursos ordinarios previstos en este código. La solicitud de revocatoria
del acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la
jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere
proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la
revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión
jurisdiccional". La
demanda, en lo esencial, se orienta a que la revocatoria de los fallos
disciplinarios, consagrada en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002, no
se circunscriba únicamente a los de carácter sancionatorio, sino que proceda
también en relación con los fallos absolutorios. No obstante, de prosperar los
cargos formulados por el actor y de declarar la Corte la inexequibilidad
de los preceptos acusados, el fallo resultaría inocuo, pues, con base en otros
apartes normativos no demandados, la revocatoria seguiría circunscrita a los
fallos sancionatorios. Por este motivo, la Corte extenderá su pronunciamiento a
algunos apartes normativos que, si bien no fueron demandados por el actor,
reproducen aquellos que si fueron acusados, pues se está en uno de aquellos
eventos en los que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, hay
lugar a integrar unidad normativa1. Entonces,
a más de lo demandado, la Corte extenderá su pronunciamiento a: 1)
Las expresiones “sancionatorias” y “sancionadas", que hacen parte del
artículo 122. 2)
Las dos expresiones "sancionatorios", que hacen parte del
artículo 124. b.
Con el artículo 89, relativo a los "Sujetos procesales en la actuación
disciplinaria". De
acuerdo con esta disposición, pueden intervenir como sujetos procesales en la
actuación disciplinaria el investigado, su defensor y el Ministerio Público.
Éste último cuando la actuación se adelante por el Consejo Superior o los
Consejos Seccionales de la Judicatura, el Congreso de la República o cuando no
ejerza el poder preferente. Estos sujetos, según el artículo 90, tienen
facultades como las de solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir
en la práctica de las mismas; interponer los recursos de ley y presentar las
solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la
actuación disciplinaria y el cumplimiento de sus fines. De
lo expuesto se infiere que si la Corte no integra unidad normativa entre los
preceptos demandados y el artículo 89 ya citado, la decisión que emita
carecería de sentido: De nada serviría que, mediante un fallo de inexequibilidad, se permita la procedencia de la
revocatoria directa de los fallos disciplinarios absolutorios si en los casos
de violaciones del derecho internacional humanitario y del derecho
internacional de los derechos humanos no se reconoce a las víctimas o
perjudicados la calidad de sujetos procesales, pues no podrían ejercer ninguna
facultad en el proceso disciplinario. Por el contrario, si se afirma su
carácter de sujetos procesales, se legitima su intervención procesal y se les
permite impugnar el fallo absolutorio, solicitar su revocatoria o cuestionarlo
ante la jurisdicción contenciosa. Por
lo tanto, el pronunciamiento de la Corte se extenderá también al artículo 89 de
la Ley 734 de 2002. 2.
Problemas jurídicos De
acuerdo con el actor, la improcedencia de la revocatoria directa de los fallos
disciplinarios absolutorios, consagrada en las normas demandadas y en las que
integran unidad normativa con aquellas, vulnera los derechos de las víctimas de
las faltas disciplinarias a la verdad, a la justicia y a la reparación; el
derecho de participación y el derecho de igualdad y es contraria a las
funciones constitucionales de la Procuraduría General de la Nación. Para
establecer si le asiste razón o no al actor y determinar la exequibilidad
o inexequibilidad de las normas que ocupan la
atención de la Corte, se deben resolver los siguientes problemas jurídicos: a.
¿Es posible la existencia de víctimas de una falta disciplinaria?. En caso positivo, ¿en qué supuestos?. b.
¿En los casos de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
las víctimas o los perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario?. De ser así, ¿con qué calidad pueden
hacerlo?. c.
¿En esos eventos, qué derechos tiene la víctima de o el perjudicado con la
falta disciplinaria?. d.
¿Las normas jurídicas que permiten la revocatoria directa, de oficio o a
petición de parte, de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los
fallos disciplinarios absolutorios, vulneran el Texto Superior?. Si ello es así, ¿en qué supuestos puede presentarse tal
vulneración?. 3.
Solución a los problemas jurídicos planteados a.
¿Es posible la existencia de víctimas de una falta disciplinaria?. En caso positivo, ¿en qué supuestos?. Para
solucionar el primero de los problemas jurídicos planteados, la Corte tendrá en
cuenta 1) la índole del derecho disciplinario, 2) los distintos intervinientes
en el proceso disciplinario, 3) la justificación de las limitaciones de la
intervención del quejoso en esa actuación y 4) la situación excepcional que se
presenta cuando se trata faltas disciplinarias que constituyen violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario. 1)
La índole del derecho disciplinario 1.
El derecho disciplinario comprende, por una parte, el poder disciplinario, es
decir, la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud
de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en
que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen
funciones públicas y las sanciones correspondientes. De otro lado, el derecho
disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de
las cuales se ejerce el poder disciplinario. De
este modo, el derecho disciplinario, entendido como facultad estatal y como
legislación positiva, está estrechamente relacionado con los fines estatales,
con las funciones de las autoridades públicas, con los principios de la
administración pública y, además, se rige, con las debidas matizaciones, por
los principios que regulan toda expresión del derecho sancionador del Estado.
Sobre este particular, la Corte, en la reciente Sentencia C-252-03, M. P. Jaime
Córdoba Triviño, expuso: "Una
indagación por los fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los
fines esenciales del Estado pues una democracia constitucional como la
colombiana, no obstante las imperfecciones que puedan advertírsele y las
múltiples limitaciones con que se cuenta para darle cabal desarrollo, está
concebida, entre otras cosas, para servir a la comunidad, promover la
prosperidad general; garantizar a todas las personas la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y para asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Nótese
cómo la realización integral de la persona humana mediante la garantía de
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el Texto
Superior, hace parte fundamental del compendio de fines de la actuación
estatal, situación esta compatible con la concepción del respeto por la
dignidad humana como uno de los fundamentos del Estado social de derecho constituido. En
ese marco, las autoridades de la República, a través de las cuales actúa el
Estado como personificación jurídica de la nación, están instituidas para
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes
y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares. Esta orientación finalística
de las autoridades de la República determina el fundamento de su
responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6° Superior, ellas
respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Esto es entendible: La
atribución de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor
público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de
las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que
también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad,
independientemente de la especificidad que en cada caso pueda asumir la
potestad sancionadora del Estado. Es
por ello que el constituyente advirtió que cada servidor público debía tener
claridad acerca de los criterios superiores con los que se vinculaba a la
administración y de allí porqué exigió, en el artículo 122, que sólo entre a
ejercer su cargo después de prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Además, una vez
satisfecha esa exigencia, debe tener siempre presente que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe
desarrollarse, según el artículo 209, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Entonces,
nótese cuál es el fundamento de la imputación disciplinaria: La necesidad de
realizar los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función
pública por las autoridades. Éstas deben cumplir la Constitución y la ley,
ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios de
la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les incumben.
Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes funcionales.
Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con el Estado y
como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines estatales
orientados a la realización integral de la persona humana, es entendible que su
infracción constituya el fundamento de la imputación inherente al derecho
disciplinario. De allí que la antijuridicidad de la falta disciplinaria remita
a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del servidor público o
del particular que cumple funciones públicas. Así,
el derecho disciplinario es uno de los ámbitos del derecho sancionador del
Estado cuyo ejercicio no compromete la libertad personal de los sujetos
disciplinados; que tiene un espacio de aplicación restringido en cuanto tan
sólo recae sobre quienes se hallan bajo el efecto vinculante de deberes
especiales de sujeción; que formula una imputación que se basa en la infracción
de deberes funcionales y en el que se aplican los principios que regulan el
derecho sancionador como los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad y non bis in ídem, entre otros,
pero, desde luego, con las matizaciones impuestas por su específica
naturaleza". 2)
Los intervinientes en el proceso disciplinario 2.
Según lo expuesto, entonces, a través del derecho disciplinario, el legislador
configura faltas por la infracción de los deberes funcionales que incumben a
los servidores públicos y a los particulares que cumplen funciones públicas y
establece sanciones teniendo en cuenta la gravedad de la falta cometida. Para
la imputación de la falta y la imposición de la sanción se sigue un
procedimiento con estricto respeto de los principios de reconocimiento de la
dignidad humana, legalidad, favorabilidad, ilicitud sustancial, culpabilidad,
proporcionalidad, igualdad, debido proceso, presunción de inocencia, gratuidad,
celeridad y ejecutoriedad. De acuerdo con esto, cuando se profiere un fallo
disciplinario, se emite una decisión que constituye el punto de llegada de una
actuación judicial o administrativa en la que se deben respetar los fundamentos
constitucionales de la imputación disciplinaria y las garantías
constitucionales y legales de trascendencia procesal. Esa decisión constituye,
según el caso, cosa juzgada o cosa decidida para lo que allí fue objeto de
debate. De
acuerdo con el régimen legal vigente, los intervinientes en el proceso
disciplinario son la autoridad administrativa o judicial que adelanta el
proceso, los sujetos procesales y el quejoso. La
autoridad que conoce del proceso puede ser judicial, cual es el caso de los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, cuando investigan a
magistrados, jueces y abogados; o también administrativa, como ocurre con las
entidades administrativas a las que está vinculado el disciplinado, con las
personerías y con la Procuraduría General de la Nación. Los
sujetos procesales son el investigado y su defensor y el Ministerio Público
cuando no es la autoridad que conoce del proceso, ni ejerce la función de
vigilancia administrativa. El investigado interviene en el proceso desde la
indagación preliminar y hasta el fallo definitivo, puede solicitar pruebas,
controvertir las decisiones que no le sean favorables interponiendo recursos
ordinarios y extraordinarios, solicitar la revocatoria directa del fallo
sancionatorio y acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
demandar la legalidad de la actuación cumplida y del fallo emitido. Y el
Ministerio Público, por su parte, interviene en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales. El
quejoso, finalmente, es la persona que pone la falta disciplinaria en
conocimiento de la autoridad y como no se trata de un sujeto procesal, su
intervención se limita, como lo plantea el Procurador General de la Nación, a
la presentación y ampliación de la queja, a la facultad de aportar pruebas y recurrir
la decisión de archivo y el fallo absolutorio. 3)
Justificación de la limitación de la intervención del quejoso en el proceso
disciplinario 3.
De acuerdo con lo expuesto, al quejoso no le asiste la calidad de sujeto
procesal, pues se trata de la persona que pone en movimiento el aparato
administrativo o judicial del Estado con miras a la investigación de una falta
disciplinaria y la sanción de los responsables. De allí que sus facultades de
intervención en el proceso sean limitadas pues si bien puede presentar la
queja, ampliarla, aportar pruebas y recurrir la decisión de archivo de las
diligencias y el fallo absolutorio, no está legitimada para otras
intervenciones procesales como las de solicitar pruebas, recurrir las
decisiones que se profieran en el proceso, distintas a las ya indicadas, y
solicitar la revocatoria directa del fallo. Esta
limitación de la intervención del quejoso en el proceso disciplinario es
compatible con la índole de los intereses que se debaten en éste. En el derecho
disciplinario, el contenido de injusticia de la falta se agota en la infracción
de los deberes funcionales que le asisten al sujeto disciplinable, es decir, en
el desenvolvimiento de actos funcionales sin estricto apego al principio de
legalidad que regula sus actos. Entonces, como la imputación disciplinaria no
precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración como
causación de un daño concreto o como la producción de un resultado
materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una
persona afectada con la comisión de la falta. De allí que, en estricto sentido,
en el proceso disciplinario no exista una persona afectada con la comisión de
la ilicitud disciplinaria y que no sea posible legitimar a una persona para que
intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando unas
pretensiones específicas. Es decir, en el proceso disciplinario no hay víctimas
y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se formula. 4.
Para comprender las limitaciones de las atribuciones del quejoso en un proceso
disciplinario debe tenerse en cuenta la distinta situación en que se hallan los
particulares en el proceso penal y en el proceso disciplinario. Aquellos, en
calidad de víctimas o perjudicados, pueden concurrir al proceso penal vigente
como titulares de los derechos interferidos con las conductas punibles
investigadas y hacerlo en calidad de sujetos procesales y pueden intervenir
para que se realicen sus derechos al conocimiento de la verdad, a la
realización de la justicia y a la reparación del daño causado. En cambio, no
pueden concurrir al proceso disciplinario pues éste, por definición, remite a
una imputación que se basa en la infracción de deberes funcionales y no en la
vulneración de derechos de terceros. De allí que, aparte de las faltas
expresamente consagradas por la ley, la responsabilidad disciplinaria se genere
por el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones o la violación del régimen de prohibiciones,
impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses
consagrados en la Constitución y en la ley. 4)
La situación excepcional que se presenta cuando se trata de faltas
disciplinarias que constituyen violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario. 5.
El esfuerzo hermenéutico que hasta este momento ha emprendido la Corte se ha
orientado a diferenciar la distinta naturaleza del proceso penal y del proceso
disciplinario y a explicar, como consecuente con esa naturaleza, la diversa
situación en que se hallan los particulares. Así,
mientras la imputación penal parte de la vulneración de bienes jurídicos
relacionados con derechos de terceros, la imputación disciplinaria desvalora la
vulneración de los deberes funcionales a cargo del servidor público. Por ello,
mientras en el proceso penal un particular puede invocar la calidad de víctima
o perjudicado y acceder a él en calidad de sujeto procesal, los particulares,
si bien pueden tener a acceso al proceso disciplinario, tienen un acceso
limitado ya que sus facultades se apoyan en el interés ciudadano de propender
por la defensa del ordenamiento jurídico, mas no en la vulneración de un
derecho propio o ajeno. 6.
Con todo, si bien esa es la situación generalizada que se advierte en el
derecho disciplinario, la Corte no puede desconocer que existen algunos
supuestos en los que la infracción del deber funcional del servidor público
comporta tal grado de lesividad, que ella guarda una
relación inescindible y directa con la violación del derecho internacional de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. En efecto, de
acuerdo con los numerales 5 a 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, son
faltas disciplinarias gravísimas las siguientes: 5.
Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso,
político o social: a.
Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo; b.
Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física, total o parcial; c.
Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo; d.
Traslado por la fuerza de miembros del grupo a otro. 6.
Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional,
étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada
en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o
varios de sus miembros. 7.
Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario. 8.
Someter a una o varias personas a privación de la libertad, cualquiera que sea
la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha
privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de
la ley. 9.
Infligir a una persona dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el
fin de obtener de ella o de un tercero información o
confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o que se sospeche que ha
cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier razón que comporte algún
tipo de discriminación. 10.
Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un
sector de la población que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su
residencia. 11.
Ocasionar la muerte en forma deliberada, por causa de sus opiniones o
actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma. 7.
Como puede advertirse, estas faltas disciplinarias, si bien plantean la
infracción del deber funcional que vincula al servidor público con el Estado,
se caracterizan por un contenido de injusticia tan marcado que, aparte de
contrariar ese nexo especial de sujeción, afectan también derechos
fundamentales del ser humano. Faltas
disciplinarias como el genocidio, la desaparición forzada, la tortura, el
desplazamiento forzado o las violaciones al derecho internacional humanitario,
por ejemplo, no sólo plantean el quebrantamiento del deber especial de sujeción
que vincula al sujeto disciplinable con el Estado, sino que, además, involucran
la afectación del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario como supuestos mínimos de la convivencia pacífica en
una sociedad civilizada. Es
decir, cuando se incurre en una de esas faltas, no sólo se está ante el
quebrantamiento de las normas mediante las cuales el Estado disciplina a sus
servidores o a los particulares que desempeñan funciones públicas, pues se está
también ante el flagrante desconocimiento de derechos humanos en cuyo respeto
no sólo está comprometido cada Estado en particular sino también, y quizá
fundamentalmente, la comunidad internacional. 8.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido particularmente sensible a las
implicaciones jurídicas de las violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Ello
ha sido así al punto de afirmar, por ejemplo, en el ámbito del fuero militar,
la ruptura del vínculo entre el delito y la actividad del servicio cuando la
conducta adquiere una gravedad inusitada, como ocurre con los delitos de lesa
humanidad. En estos casos, indicó la Corte en la Sentencia C-358-97, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, se trata de conductas manifiestamente contrarias a la
dignidad humana y a los derechos de la persona; que no guardan ninguna
conexidad con las funciones constitucionales de la Fuerza Pública y que por
ello deben ser excluidas de la justicia penal militar y conocidas por la
jurisdicción penal ordinaria. De
igual manera, esta Corporación ha señalado que la exoneración de
responsabilidad consagrada para los militares en el inciso segundo del artículo
91 de la Carta –obediencia debida- tiene un alcance limitado pues sólo se aplica
cuando se establece que el inferior pudo tener una duda razonable acerca de la
licitud de la orden, pero no cuando ésta es manifiestamente delictiva
(Sentencia C-587-95, M. P. José Gregorio Hernández Galindo). Por ello a
aquellas conductas manifiestamente ilegales y constitutivas de violaciones
contra el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario no puede aplicárseles esa causal de exoneración de
responsabilidad. En ese sentido, es muy significativo que la Corte, en la
Sentencia C-578-95, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, haya condicionado la exequibilidad del artículo 15 del Decreto 85 de 1989, que
consagraba el régimen disciplinario de los militares, a que las órdenes
violatorias de los derechos humanos no deben ser ejecutadas y a que en caso de
ser cumplidas, el subalterno no podía alegar la obediencia debida para
exonerarse de responsabilidad. Como
puede advertirse, entonces, el despliegue de conductas constitutivas de
violaciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario afecta la dignidad de la persona humana y cuestiona
la valía y vigencia de los derechos humanos. Por esa especial gravedad, la
comisión de conductas de es índole está llamada a
producir consecuencias en diversos espacios jurídicos, incluido, para lo que
aquí es materia de debate, el derecho disciplinario. 8.
Por todo ello, cuando se trata de faltas disciplinarias constitutivas de
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, la situación en que se hallan las personas afectadas
es muy diferente de aquella en que se encuentra el particular que, en calidad
de quejoso, promueve una investigación disciplinaria, pues aquellas no solo
están alentadas por el interés que le asiste a cualquier ciudadano para que se
imponga una sanción al infractor de la ley disciplinaria, sino que, además de
ese genérico interés, en ellas concurre la calidad consecuente con el daño que
sobrevino, de manera inescindible, a la comisión de la falta disciplinaria. En
estos supuestos, el fundamento de la imputación disciplinaria sigue siendo la
infracción del deber funcional del servidor público o del particular que
desempeña funciones públicas. Es decir, la índole del ilícito disciplinario se
mantiene. Lo que ocurre es que, a diferencia de lo que sucede con la
generalidad de las faltas disciplinarias, en aquellas la infracción del deber
plantea, de manera directa, la vulneración de derechos fundamentales. Es decir,
esas faltas conducen a un agregado valorativo que, sin mutar la naturaleza de
la imputación disciplinaria, lesionan derechos humanos y colocan a su titular
en una situación calificada respecto de aquella en que se encuentra cualquier
ciudadano interesado en el ejercicio del control disciplinario. En
ese sentido, para la Corte, si bien la regla general indica que en el derecho
disciplinario no existen víctimas por cuanto las faltas remiten a infracciones
de deberes funcionales y no a lesiones de derechos, de manera excepcional puede
hablarse de víctimas de una falta disciplinaria cuando de la infracción del
deber que la constituye surge, de manera inescindible y directa, la violación
del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario. b.
¿En los casos de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
las víctimas o los perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario? De ser así, ¿Con qué calidad pueden hacerlo?. 9.
Se ha indicado que en los procesos disciplinarios puede intervenir el quejoso,
más no como sujeto procesal sino como un interviniente con atribuciones
limitadas e interesado en la defensa del ordenamiento jurídico y no en la
prosperidad de una pretensión particular y específica. Se ha concluido, además,
que cuando una falta disciplinaria involucra la violación del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
pueden existir víctimas o perjudicados. De
acuerdo con ello, surge el interrogante ya planteado: ¿Cuándo se trata de las
víctimas o perjudicados con la comisión de una falta disciplinaria que, a la
vez, constituye una violación del derecho internacional de los derechos humanos
o del derecho internacional humanitario, ellas o éstos pueden intervenir en el
proceso disciplinario? Para
la Corte, es claro que tales víctimas o perjudicados pueden intervenir en el
proceso disciplinario, pues si un tercero, que no es víctima de falta
disciplinaria alguna, puede acudir ante las autoridades administrativas o
judiciales con el propósito de poner esa falta en su conocimiento y si, en la
actuación desatada con base en la queja por él instaurada, puede ejercer las
limitadas facultades de intervención que le confiere la ley, ¿por qué no podría
hacerlo una persona en quien concurre la calidad de víctima de o perjudicado
con la falta disciplinaria a investigar?. Entonces, no cabe duda que la víctima
o el perjudicado sí pueden concurrir ante las autoridades, poner la queja en su
conocimiento e intervenir en la actuación a partir de ella desatada. 10.
Ahora bien, en esos supuestos, ¿Con qué calidad intervienen la víctimas o los
perjudicados?. En
principio, podrían hacerlo como simples quejosos, esto es, como terceros
interesados en la defensa del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, en la
investigación de la falta cometida y en la sanción de los responsables. No
obstante, cabe plantearse el siguiente interrogante: ¿En el caso de las faltas
disciplinarias en las que la infracción del deber remite a violaciones al
derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, las víctimas o los perjudicados con esos comportamientos se
encuentran en la misma situación en que se halla cualquier ciudadano para
intervenir en el proceso con la sola calidad de quejoso y con las muy limitadas
atribuciones que a él se le reconocen?. O, por el
contrario, ¿el contenido de injusticia del comportamiento, sin desnaturalizar la
infracción de deberes funcionales como fundamento de la imputación
disciplinaria, habilita a la víctima o al perjudicado para intervenir con una
calidad superior a la de un simple tercero?. Para la
Corte, es claro que la calidad de víctimas o perjudicados con tales faltas, los
habilita para intervenir no sólo como interesados en la defensa del
ordenamiento jurídico, sino como personas portadoras de un interés legítimo y
directo en las resultas del proceso disciplinario. Es
decir, las víctimas o perjudicados son personas legitimadas para acceder al
proceso dado que son los titulares de los bienes jurídicos vulnerados como
consecuencia inescindible y directa de la infracción del deber implícita en la
falta disciplinaria. Esta condición, convierte a las víctimas o a los
perjudicados en portadores de un interés directo en el ejercicio de la potestad
sancionadora del Estado y en la realización de la justicia disciplinaria. Es
decir, los habilita para intervenir, pero no como simples terceros, sino como
verdaderos sujetos procesales. 11.
La Corte se inclina por esta última interpretación pues el ejercicio de la
potestad disciplinaria del Estado plantea un espacio en el que también se
imparte justicia. Esto es así por cuanto se trata de un escenario en el que se
imputa la comisión de conductas que han sido tipificadas como faltas y para las
que se han previsto sanciones y de allí por qué, en la actuación que se
promueve para que se demuestren aquellas y se impongan estas últimas, deban
respetarse los contenidos del debido proceso. Claro, existen espacios de
ejercicio del poder disciplinario que en estricto sentido no hacen parte de la
rama jurisdiccional del poder público, como ocurre con aquellos que pertenecen
a la administración o incluso a los particulares que ejercen esa potestad por
delegación. No obstante, aún en tales supuestos, las autoridades disciplinarias
despliegan una actividad con contenidos materiales propios de la función de
administrar justicia. Si esto es así, en el ámbito del poder disciplinario existe
también una legítima pretensión estatal orientada a la aplicación de la ley
sustancial y, en caso que la falta imputada haya afectado a terceros, éstos
pueden invocar sus derechos. 12.
Podría argumentarse que con esta lectura constitucional se desnaturaliza el
derecho disciplinario pues, de acuerdo con ella, parecería que la imputación
que en él se debate remite a la vulneración de bienes jurídicos. También podría
afirmarse que se desconoce que existen otros niveles de discusión de
responsabilidad en los que es factible que la víctima invoque sus derechos. No
obstante, en los dos casos, se trata de percepciones equivocadas. En
cuanto a lo primero, el fundamento de la imputación disciplinaria sigue siendo
la infracción del deber funcional del servidor público. Como se indicó, la
manifestación que la infracción de ese deber tiene sobre los derechos humanos
es un plus que, sin mutar la naturaleza de tal imputación, coloca al particular
en una situación diferente de aquella en que se encuentra cualquier ciudadano y
que le permite acceder, en otras condiciones, a la actuación administrativa en
la que aquella se formula. Es decir, esa situación concreta lo legitima para
pretender, con argumentos adicionales a los de cualquier particular, la
imputación de responsabilidad disciplinaria y la imposición de la sanción
correspondiente. Y
en cuanto a lo segundo, no puede desconocerse que la víctima o el perjudicado
con el comportamiento puede acudir a la jurisdicción
penal y actuar en procura del reconocimiento de sus derechos o ejercer el
derecho a la reparación del daño ante la jurisdicción contencioso
administrativa. No obstante, se trata de un comportamiento que es susceptible
de imputaciones diversas y por ello, así como permiten que se investigue penal
y disciplinariamente al presunto responsable, legitiman también a la víctima o
al perjudicado para intervenir en cada una de esas actuaciones con finalidades
diversas. En una, para que se le atribuya una consecuencia a la infracción del
deber funcional y, en otra, para que se le asignen consecuencias a la
vulneración de derechos. c.
¿Qué derechos tiene la víctima o el perjudicado en un proceso promovido por una
falta constitutiva de una violación al derecho internacional de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario? 13.
Hasta este momento, el concepto de víctima ha sido privativo del derecho penal.
En este campo, durante mucho tiempo, a las víctimas se les reconoció una
legitimidad ligada exclusivamente a sus intereses patrimoniales: Ya que el
delito genera un daño social y un daño particular de connotaciones
patrimoniales, las víctimas podían acceder al proceso penal sólo en procura de
la realización de sus expectativas económicas pero de la reparación del daño
social se ocupaba únicamente el Estado a través de sus servidores. Este era un
espacio vedado para la víctima o el perjudicado con una conducta punible pues
se temía que si a él accedía la víctima, se privatizara el ejercicio de la
acción penal y el proceso se convirtiera en un ámbito idóneo para retaliaciones
y vindictas. Tal
concepción relegó a la víctima a un papel secundario en el proceso penal y a
una intervención sustancialmente limitada: Sólo podía concurrir al proceso
cuando el presunto autor o partícipe había sido identificado, su interés era
exclusivamente patrimonial, sólo tenía legitimidad para impugnar aquellas
decisiones que afectaran esa pretensión económica y, por fuera de ello, estaba
excluida de los espacios de discusión inherentes al esclarecimiento de la
verdad de lo acaecido y a la realización de la justicia. Ante
ello, el panorama no podía ser más desalentador: El titular del bien jurídico
vulnerado con el delito tenía un difícil acceso al proceso penal y, una vez en
él, se le reconocían unas facultades sustancialmente limitadas e incompatibles
con esa calidad. Además, cuando no existían posibilidades de reparación del
daño, su intervención terminaba por ser simplemente simbólica. 14.
Esta concepción de la víctima y de sus derechos en el proceso penal fue puesta
en crisis por el moderno constitucionalismo. Asumiendo que las democracias
constitucionales se fundan en el respeto de la dignidad del ser humano y que
este fundamento produce efectos en todos los ámbitos de ejercicio del poder
público y respecto de todas las personas que en él se encuentran involucradas,
se comprendió que los derechos de las víctimas de una conducta punible no se
agotaban en la reparación del daño patrimonial causado con el delito, pues un
Estado constitucional de derecho es prioritariamente un Estado de justicia y la
justicia, en el caso del delito, no se agota simplemente en esa reparación
patrimonial. Por lo tanto, se debían generar espacios para el reconocimiento a
las víctimas de otros derechos, pues éstos resultaban ineludibles, al menos si
de lo que se trataba era de hacer efectiva su dignidad y de realizar múltiples
fines estatales que tocan con ella. Haciendo
eco de esa tendencia universal orientada a reconsiderar los derechos de las
víctimas en el proceso penal, la Corte, en la Sentencia C-228-02, Ms. Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynnet, en la que
modificó su jurisprudencia relativa a los derechos de la parte civil en el
proceso penal, tras un detenido análisis de los derechos de las víctimas en el
derecho internacional y comparado, concluyó lo siguiente: "...tanto
en el derecho internacional, como en el derecho comparado y en nuestro
ordenamiento constitucional, los derechos de las víctimas y perjudicados por un
hecho punible gozan de una concepción amplia–no restringida exclusivamente a
una reparación económica– fundada en los derechos que ellas tienen a ser
tratadas con dignidad, a participar en las decisiones que las afecten y a
obtener la tutela judicial efectiva del goce real de sus derechos, entre otros,
y que exige a las autoridades que orienten sus acciones hacia el
restablecimiento integral de sus derechos cuando han sido vulnerados por un
hecho punible. Ello sólo es posible si a las víctimas y perjudicados por un
delito se les garantizan, a lo menos, sus derechos a la verdad, a la justicia y
a la reparación económica de los daños sufridos. De
tal manera que la víctima y los perjudicados por un delito tienen intereses
adicionales a la mera reparación pecuniaria. Algunos de sus intereses han sido
protegidos por la Constitución de 1991 y se traducen en tres derechos
relevantes para analizar la norma demandada en el presente proceso: 1.
El derecho a la verdad, esto es, la posibilidad de conocer lo que sucedió y en
buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real. Este derecho
resulta particularmente importante frente a graves violaciones de los derechos
humanos. 2.
El derecho a que se haga justicia en el caso concreto, es decir, el derecho a
que no haya impunidad. 3.
El derecho a la reparación del daño que se le ha causado a través de una
compensación económica, que es la forma tradicional como se ha resarcido a la
víctima de un delito. Aun
cuando tradicionalmente la garantía de estos tres derechos le interesan a la parte civil, es posible que en ciertos casos,
ésta sólo esté interesada en el establecimiento de la verdad o el logro de la
justicia, y deje de lado la obtención de una indemnización. Ello puede ocurrir,
por citar tan sólo un ejemplo, cuando se trata de delitos que atentan contra la
moralidad pública, el patrimonio público, o los derechos colectivos o donde el
daño material causado sea ínfimo –porque, por ejemplo, el daño es difuso o ya
se ha restituido el patrimonio público– pero no se ha establecido la verdad de
los hechos ni se ha determinado quién es responsable, caso en el cual las
víctimas tienen un interés real, concreto y directo en que se garanticen sus
derechos a la verdad y a la justicia a través del proceso penal. No
obstante, ello no significa que cualquier persona que alegue que tiene un
interés en que se establezca la verdad y se haga justicia pueda constituirse en
parte civil –aduciendo que el delito afecta a todos los miembros de la
sociedad– ni que la ampliación de las posibilidades de participación a actores
civiles interesados sólo en la verdad o la justicia pueda llegar a transformar
el proceso penal en un instrumento de retaliación contra el procesado. Se
requiere que haya un daño real, no necesariamente de contenido patrimonial, concreto
y específico, que legitime la participación de la víctima o de los perjudicados
en el proceso penal para buscar la verdad y la justicia, el cual ha de ser
apreciado por las autoridades judiciales en cada caso. Demostrada la calidad de
víctima, o en general que la persona ha sufrido un daño real, concreto y
específico, cualquiera sea la naturaleza de éste, está legitimado para
constituirse en parte civil, y puede orientar su pretensión a obtener
exclusivamente la realización de la justicia, y la búsqueda de la verdad,
dejando de lado cualquier objetivo patrimonial. Es más: aun cuando esté
indemnizado el daño patrimonial, cuando este existe, si tiene interés en la
verdad y la justicia, puede continuar dentro de la actuación en calidad de
parte. Lo anterior significa que el único presupuesto procesal indispensable
para intervenir en el proceso, es acreditar el daño concreto, sin que se le
pueda exigir una demanda tendiente a obtener la reparación patrimonial. La
determinación en cada caso de quien tiene el interés legítimo para intervenir
en el proceso penal, también depende, entre otros criterios, del bien jurídico
protegido por la norma que tipificó la conducta, de su lesión por el hecho
punible y del daño sufrido por la persona o personas afectadas por la conducta
prohibida, y no solamente de la existencia de un perjuicio patrimonial
cuantificable2. De
acuerdo con lo expuesto, entonces, una concepción de los derechos de la víctima
en el proceso penal, que sea consecuente con los cimientos del moderno constitucionalismo,
no puede más que reconsiderar las limitaciones que afectaban su comparecencia
al proceso y afirmar, sin ambivalencias, sus derechos a la verdad, a la
justicia y a la reparación; reformular los espacios generados para su
intervención y revalidar el compromiso estatal de no defraudar la legítima de
expectativa de realización de esos derechos pues ella traduce, para un espacio
particular, la realización de la democracia constitucional como Estado de
justicia. 15.
No obstante, en esta ocasión, la Corte se plantea una reflexión adicional: ¿Esa
nueva lectura constitucional de los derechos de la víctima, es privativa del
derecho penal, o, con las debidas matizaciones, puede extenderse al ejercicio
de la potestad disciplinaria del Estado y, en particular, a aquellos supuestos
excepcionales en que concurren víctimas o perjudicados con ocasión de faltas
disciplinarias constitutivas de violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario? Se
ha indicado ya que en esos supuestos excepcionales existen víctimas o
perjudicados con faltas disciplinarias y que éstos están legitimados para
concurrir al proceso disciplinario no como terceros sino como sujetos
procesales y, desde luego, con todas las facultades que se reconocen a éstos.
En ese marco, cabe interrogarse, ¿Cuál es el sentido de su intervención en ese
proceso?. La respuesta es clara: Las víctimas o
perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de una violación del
derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario están legitimadas para intervenir en el proceso disciplinario para
que en éste se esclarezca la verdad de lo ocurrido, es decir, para que se
reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida, y para que en ese
específico ámbito de control esas faltas no queden en la impunidad. Es decir,
tales víctimas o perjudicados tienen derecho a exigir del Estado una intensa
actividad investigativa para determinar las circunstancias en que se cometió la
infracción al deber funcional que, de manera inescindible, condujo al menoscabo
de sus derechos y a que, una vez esclarecidas esas circunstancias, se haga
justicia disciplinaria. 16.
Esto es así por cuanto, cuando un sujeto disciplinable ha infringido los
deberes funcionales que le incumben como servidor público o como particular que
desempeña funciones públicas y cuando esa infracción constituye también una
violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, a las víctimas o perjudicados les asiste legitimidad
para exigir del Estado el esclarecimiento de los hechos, la imputación de una
infracción a los deberes funcionales del sujeto disciplinable, la formulación
de un juicio de responsabilidad de esa índole, la declaración de tal
responsabilidad y la imposición de las sanciones previstas en el ordenamiento
jurídico. Es decir, en tales eventos, las víctimas tienen un derecho a la
verdad y a la justicia disciplinarias pues la afirmación de su dignidad, el
reconocimiento y realización de sus derechos y, por esa vía, la promoción de la
convivencia pacífica y la consecución de un orden justo, no se circunscriben
únicamente al ejercicio del poder punitivo del Estado sino que se extiende a
todas las esferas de la vida pública y privada y, desde luego, también al
ejercicio de la potestad estatal disciplinaria. 17.
Estos derechos de las víctimas de las indicadas faltas disciplinarias son
compatibles con la legitimidad de los distintos juicios de responsabilidad que
pueden generarse a partir de una misma conducta y con los derechos correlativos
que en cada uno de esos espacios le asisten al imputado. En
este sentido, es nutrida la jurisprudencia de esta Corporación en la que se
admite la posibilidad de que a partir de un mismo hecho se generen imputaciones
de distinta índole, como la penal y la disciplinaria, pues ello es consecuente
con los diversos ámbitos de responsabilidad previstos por el ordenamiento
jurídico. En cada uno de éstos ámbitos se pretende la demostración de un supuesto
fáctico y la imposición de una sanción, penal o administrativa, y frente a cada
uno de ellos existe una legítima pretensión estatal y una legítima oposición
del investigado. De
la misma manera, en cada uno de esos ámbitos, y para los supuestos que aquí se
analizan, existe una legítima expectativa de reconocimiento y realización de
los derechos de las víctimas: En el proceso penal, ello se circunscribe a que
se demuestre la vulneración de un bien jurídico, a que ese comportamiento no
quede en la impunidad y a que se repare el daño causado. Y en el proceso
disciplinario, se trata de demostrar la infracción del deber funcional del
sujeto disciplinable y de imponer una sanción consecuente con ello. 18.
Entonces, así como es legítimo que el Estado, a partir de un mismo hecho,
promueva distintos juicios de responsabilidad y que el procesado despliegue sus
derechos en cada uno de ellos; así también es legítimo que las víctimas o
perjudicados ejerzan los derechos de que son titulares en cada uno de esos ámbitos
de responsabilidad pues su derecho a la verdad y a la justicia se predica en
cada uno de esos ámbitos y no sólo en uno de ellos. Con
todo, es claro para la Corte que en el proceso disciplinario, las víctimas no
pueden pretender el reconocimiento del derecho a la reparación pues esta
pretensión no está ligada directamente a la infracción del deber funcional que
vincula al sujeto disciplinable con el Estado, sino que está vinculada con el
daño causado al bien jurídico de que aquellas son titulares. Y bien se sabe que
la protección de tales bienes jurídicos y la reparación del daño a ellos
causado es inherente a la jurisdicción y escapa a la
órbita del derecho disciplinario. d.
¿Una norma jurídica que permite la revocatoria directa, de oficio o a petición
de parte, de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los fallos
disciplinarios absolutorios vulnera los derechos de las víctimas de las faltas
disciplinarias?. 19.
Hasta este momento, la Corte ha demostrado que por regla general no existen
víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria y que éstos sólo pueden
concurrir, de manera excepcional, cuando se trata de faltas que constituyen
violaciones del derecho internacional humanitario o del derecho internacional
de los derechos humanos. Ha inferido también que en estos supuestos las
víctimas o perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario en calidad de sujetos procesales y, en consecuencia, para ejercer
todas las facultades inherentes a ellos. Finalmente, ha concluido que esa
intervención se orienta al reconocimiento de los derechos que tienen las
víctimas al esclarecimiento y conocimiento de la verdad y a la realización de
la justicia disciplinaria. Con
base en estos elementos de juicio, la Corte emprende ahora el estudio necesario
para determinar si unas normas jurídicas que permiten la revocatoria directa,
de oficio o a petición de parte, de los fallos disciplinarios sancionatorios y
no de los fallos disciplinarios absolutorios, vulneran los derechos de las
víctimas o perjudicados con las faltas disciplinarias. En esa dirección, la
Corte 1) referirá el marco general de la revocatoria de los actos
administrativos, 2) recordará el régimen de revocatoria de los fallos
disciplinarios y 3) establecerá si la improcedencia de la revocatoria directa
contra fallos disciplinarios sancionatorios vulnera los derechos a la verdad y
a la justicia de las víctimas de las faltas disciplinarias constituidas por
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario. 1)
Marco general de la revocatoria de los actos administrativos 20. Ya que la revocatoria de los fallos disciplinarios se enmarca en el régimen general de revocatoria de los actos administrativos, la Corte realiza algunas consideraciones relacionadas con este régimen. Un
Estado de derecho se rige por el principio de legalidad. Todos los poderes que
en aquél se ejercen, incluida la administración, están vinculados por éste. De
allí que la Carta Política, a través de su plexo de valores, principios,
derechos y deberes, y particularmente a través de mandatos como los contenidos
en los artículos 6, 29, 121, 122 y 209, sujete el ejercicio de la
administración a ese principio. No obstante, como es posible que alguna
actuación de la administración se sustraiga al efecto vinculante del principio
de legalidad, el ordenamiento jurídico ha previsto la posibilidad que sus
actuaciones sean ajustadas a la ley. Los mecanismos para ello no han sido
previstos directamente por el constituyente, quedando relegados, por lo tanto,
a la función legislativa. En tal dirección, el legislador ha concebido
instituciones como la vía gubernativa y la revocatoria directa. Además, puede
haber lugar al control jurisdiccional de la actuación de la administración. La
revocación directa de los actos administrativos se encuentra regulada en los
artículos 69 a 73 del Código Contencioso Administrativo. En ese régimen se
consagran dos principios complementarios: Por una parte, la revocabilidad de
los actos administrativos generales, impersonales o abstractos. Y, por otra, la
inmutabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto.
El primero es la manifestación de la facultad de la administración de excluir
un acto del mundo jurídico, bien para ajustar su ejercicio al ordenamiento
jurídico o también para adecuarlo al interés público o social o por razones de
equidad. El segundo es una necesaria consecuencia de la vinculación que sobre
la administración ejerce la protección constitucional de los derechos
adquiridos y el principio de seguridad jurídica. Nótese
cómo ese régimen y los principios en que se basa, guardan armonía con los
fundamentos constitucionales de la administración pública. De una parte, porque
la revocabilidad de los actos administrativos generales, impersonales y
abstractos, le permite a la administración ajustar su actuación a la ley o
adecuarla a las necesidades impuestas por el interés público o social o a la
equidad y, de esta forma, orientarse a la realización de los fines que le
asisten en una democracia. Y, de otra parte, porque la intangibilidad de los
actos administrativos de carácter particular y concreto, asegura los derechos
adquiridos por los particulares y les garantiza que éstos sólo podrán ser
removidos del mundo jurídico si se cuenta con su consentimiento expreso y
escrito o si, en ausencia de él, así lo dispone la jurisdicción contencioso
administrativa. 21.
De acuerdo con el régimen general de revocatoria de los actos administrativos,
consagrado en el Código Contencioso Administrativo, se tiene lo siguiente3: a)
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que
los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de
parte, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la
ley, cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten
contra él o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona
(Artículo 69 del Código Contencioso Administrativo). Esta
es una cláusula general que afirma la revocabilidad de los actos
administrativos generales y abstractos. No obstante, esta cláusula está
limitada pues, por una parte, no puede pedirse la revocación directa de actos
administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los
recursos de la vía gubernativa (Artículo 70) y, por otra, la petición de
revocatoria, ni su decisión, reviven términos legales para el ejercicio de las
acciones contencioso administrativas ni dan lugar al silencio administrativo
(Artículo 72). b)
No obstante, cuando se trata de un acto administrativo que haya creado o
modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no puede ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular (Artículo 73, inciso
primero). Pero hay lugar a la revocatoria directa de esos actos sin el
consentimiento del titular en dos hipótesis: Cuando se trate de actos
presuntos, es decir, fruto del silencio administrativo positivo, o si es
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales (Articulo 73, inciso segundo)4. Esta
es una cláusula general de inmutabilidad de los actos administrativos de
carácter particular y concreto. De acuerdo con ella, los actos de esa índole no
son revocables por la administración. Para que esa revocación proceda debe
contarse con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho
generado por ese acto. Sin embargo, el acto, pese a su carácter particular y
concreto, es revocable sin el consentimiento del titular del derecho por él
generado en las dos hipótesis ya indicadas: Si se trata de un acto presunto
positivo o si es evidente que ocurrió por medios ilegales. Estas hipótesis
constituyen causas legales de revocatoria de actos administrativos que operan
como excepciones al principio de inmutabilidad de los actos administrativos
particulares y concretos y que se orientan al aseguramiento de la legalidad de
la actuación de la administración. c)
Siempre procede la revocatoria parcial de los actos administrativos cuando sea
necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión (Artículo 73, inciso tercero). 22.
De lo expuesto se infiere que, en general, un acto administrativo de carácter
particular y concreto (i) sólo es revocable con el consentimiento expreso y
escrito del particular y (ii) que si no se cuenta con el consentimiento expreso
y escrito del particular, la administración debe demandar su propio acto ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, de forma
excepcional, se permite que la administración disponga la revocatoria directa
de un acto administrativo de carácter particular y concreto en dos hipótesis:
(i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio administrativo
positivo y (ii) si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 2)
Régimen de revocatoria de los fallos disciplinarios 23.
La revocatoria directa de los fallos disciplinarios se encuentra consagrada en
los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 20025. Las características
fundamentales de tal régimen son las siguientes: -
La revocatoria procede contra fallos sancionatorios y no contra fallos
absolutorios. -
Hay lugar a ella de oficio o a petición del sancionado. Es decir, la autoridad
disciplinaria puede disponerla por sí misma o a petición de la persona en quien
recayó la sanción. De acuerdo con esto, la eventual víctima de la conducta por
la cual se investigó al servidor público no podría solicitar la revocatoria del
fallo. -
El competente para revocar un fallo es el funcionario que lo profirió, su
superior jerárquico o el Procurador General de la Nación. Este funcionario
puede asumir directamente el conocimiento de una petición de revocatoria. -
Las causales para la revocatoria de un fallo sancionatorio son la infracción
manifiesta de las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la
vulneración o amenaza manifiesta de los derechos fundamentales. -
Existe un presupuesto de procedibilidad consistente
en que contra el fallo no se hubieren interpuesto los recursos ordinarios. -
La solicitud de revocatoria puede hacerse aún cuando el sancionado haya acudido
a la jurisdicción contenciosa, pero siempre que no se haya dictado sentencia.
Si en el proceso se ha proferido sentencia, la revocatoria puede solicitarse
por causa distinta a la que dio origen a la decisión judicial. -
Los requisitos para solicitar la revocatoria son la identificación de
investigado y su dirección, la identificación del fallo y la sustentación de
los motivos de inconformidad relacionadas con la causal invocada. -
La solicitud que no cumpla con tales requisitos se inadmite y si no se corrige
dentro de los cinco días siguientes, se rechaza. -
El término para resolver la solicitud de revocatoria directa es de tres meses a
partir de su recibo. -
La petición de revocatoria y su decisión no reviven términos para el ejercicio
de acciones contencioso administrativas, no dan lugar a interponer recurso
alguno y no permiten la aplicación del silencio administrativo. 3)
¿La improcedencia de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios
absolutorios, vulnera los derechos a la verdad y a la justicia de las víctimas
de las faltas constituidas por violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario?. 24.
En el tema atinente a la revocatoria de los fallos disciplinarios, entran en
tensión dos principios constitucionales: Por una parte, el principio de
seguridad jurídica, y, por otra, el principio de justicia material. El
principio de seguridad jurídica lo hace bajo la forma del valor de cosa
decidida que tiene el fallo disciplinario y bajo la forma del principio non
bis in ídem, que rige en el ámbito del derecho sancionatorio del Estado. En
virtud de ese principio, el disciplinado tiene derecho a que se mantenga y
perdure en el tiempo la decisión definitiva proferida y a que ello sea así como
un mecanismo de promoción de la convivencia pacífica. Y
el principio de justicia material lo hace bajo la forma del deber que tiene el
Estado de promover la vigencia de un orden justo pues uno de los ámbitos
abarcados por ese deber es el del derecho disciplinario: Al Estado también le
incumbe el deber de investigar y sancionar las infracciones de los deberes
funcionales imputables a sus servidores pues para ello ha radicado el poder
disciplinario preferente en el Ministerio Público y ha establecido la
jurisdicción disciplinaria. 25.
Ahora bien. Ni el principio de seguridad jurídica, ni el principio de justicia
material tienen valor absoluto. El primero, porque la imposibilidad absoluta de
remover del mundo jurídico un fallo disciplinario, conduciría en muchos
supuestos al sacrificio de la justicia material. Piénsese, por ejemplo, en la
imposibilidad de revocar un fallo sancionatorio que se sabe, a buen seguro, fue
proferido con manifiesto desconocimiento de la Constitución. Y el segundo,
porque en aras de la promoción de un orden justo, a la administración no le
está dado desconocer el efecto vinculante de sus propios fallos disciplinarios
pues ello desconocería el principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos y vulneraría el principio de seguridad jurídica. Piénsese, en
este caso, en la incertidumbre generada por la revocatoria generalizada de los
fallos disciplinarios. 26.
En ese marco, ya que la Carta Política constituye un sistema armónico de
mandatos de optimización, la tarea de regular de una manera u otra las
distintas tensiones que se presentan entre tales mandatos le incumbe a la
instancia legislativa del poder público. Este centro de poder es el legitimado
para tomar las decisiones políticas requeridas para compatibilizar las
tensiones que surgen ante el valor relativo de los principios constitucionales
y ante la necesidad de armonizarlos de tal manera que se promueva la pacífica
convivencia. Y ello es sano para una democracia: Es legítimo que el pueblo, a
través de sus representantes, concurra a delinear los parámetros normativos que
han de regular la vida en sociedad y a hacerlo de tal manera que pondere los
distintos mandatos de optimización que se hallan en juego y que aspiran a
realizarse en mayor o menor medida, de acuerdo con las posibilidades históricas
y jurídicas. La
decisión legislativa contenida en las normas que en el caso presente ocupan la
atención de la Corte, es un fiel reflejo del ejercicio de esa facultad de
concreción de los principios constitucionales: La tensión entre, por una parte,
el principio de seguridad jurídica y su manifestación a través del non
bis in ídem y del principio de ejecutoriedad, y, por otra, el mandato
de promoción de un orden justo y de realización de la justicia material, fue
resuelta, en el ámbito del derecho disciplinario, permitiendo la revocatoria
directa de los fallos sancionatorios pero no la de los fallos absolutorios. De
acuerdo con ello, cuando se trata de este último tipo de fallos disciplinarios,
el legislador superó la tensión ya aludida dando primacía al principio de
seguridad jurídica sobre el principio de justicia material y por ello no
permite que la entidad de control reconsidere su decisión pues asume que la
revocatoria del fallo operaría para agravar la situación del absuelto y
encuentra que ello menoscaba gravemente el non bis in ídem. 27.
No obstante, tampoco el legislador es absoluto en el ejercicio de esa facultad
de ponderación de principios constitucionales en conflicto y de allí que las
decisiones que tome en su tarea política y jurídica de armonizar la concreción
de esos principios y que expresa bajo la forma de enunciados normativos, sean
susceptibles de control constitucional; es decir, de una confrontación con el
sistema de valores, principios, derechos y deberes consagrado en el Texto
Superior y orientada a determinar su compatibilidad o incompatibilidad. En
tales situaciones, cuando el control constitucional se despliega, le incumbe al
Tribunal Constitucional decidir si la ponderación realizada por el legislador
es legítima o ilegítima y si las formulaciones legales a través de las cuales
se expresa esa ponderación, deben permanecer en el ordenamiento jurídico o ser
expulsadas de él. Desde luego, cabe precisar, que a la Corte le es dado acudir
a esta optimización por principios por cuanto se trata de determinar el alcance
de los derechos fundamentales interferidos por las normas jurídicas y no de
restringirlos. 28.
Con miras al control de constitucionalidad de unas reglas jurídicas que
permiten la revocatoria directa de los fallos disciplinarios sancionatorios y no
de los absolutorios, la Corte debe indicar, en primer lugar, que la materia
disciplinaria no ha sido detenidamente regulada por el constituyente. Es
cierto que el control disciplinario es expresamente referido en la Carta tanto
cuando se determinan las funciones del Ministerio Público, como cuando se
regula el control jurisdiccional disciplinario. De igual manera, es evidente
que al poder disciplinario le son exigibles, con las debidas matizaciones, las
garantías configuradas para el ejercicio del poder punitivo del Estado. Con
todo, la regulación constitucional del poder disciplinario es claramente
diferenciable de la regulación constitucional de otros ámbitos que han merecido
una detenida atención del constituyente, como ocurre, por ejemplo, con el poder
penal del Estado. Aquella es una regulación menos puntual, más genérica y por
ello, de forma correlativa, involucra el reconocimiento de un mayor espacio de
acción para la instancia legislativa. Esta Corte así lo ha reconocido, por
ejemplo, al aceptar la amplia facultad del legislador para estructurar el
régimen disciplinario, tanto en materia de ilícitos como de sanciones. De
lo expuesto se sigue que el control de constitucionalidad a emprender por esta
Corporación, cuando se trata de normas legales que en materia disciplinaria
resuelven la tensión entre los principios de seguridad jurídica y justicia,
debe ser un control moderado y no un control estricto. De lo contrario, la
jurisdicción estaría desconociendo la genérica regulación que el constituyente hizo
de la función disciplinaria y estaría limitando indebidamente un espacio de
poder que el mismo constituyente concibió como idóneo para la amplia
realización del principio democrático. 29
Ateniéndose a esos parámetros, la Corte advierte que, en el caso de los fallos
disciplinarios absolutorios, la ponderación realizada por el legislador entre
los principios de seguridad jurídica y justicia consulta criterios de
razonabilidad: Es consecuente con el hecho que en el proceso disciplinario se
imputa la infracción del deber funcional del sujeto disciplinable con el Estado
y no la lesión de derechos ajenos; con la inexistencia de víctimas en las
faltas disciplinarias y con la posibilidad con que cuenta la administración de
demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Todas
estas circunstancias avalan la decisión legislativa de dar primacía al
principio non bis in ídem sobre el principio de justicia
material: Si el contenido de injusticia de la falta disciplinaria no desborda
la simple infracción del deber funcional que vincula al sujeto disciplinable
con el Estado, es legítimo que el legislador decida que los fallos absolutorios
no sean objeto de revocatoria directa pues, aparte de los propios intereses
estatales, no existen otras expectativas que atender y que sean susceptibles de
conducir a una regulación legal diversa. Por lo tanto, es razonable que sé dé
prioridad al derecho que le asiste al investigado a que la decisión proferida a
su favor se torne inmutable y no sea susceptible de revocatoria directa. 30.
Con todo, como lo expuso la Sala en su momento, cuando se trata de faltas que
constituyen violaciones del derecho internacional humanitario o del derecho
internacional de los derechos humanos, sí existen víctimas o perjudicados y
éstos están legitimados para intervenir en el proceso disciplinario en calidad
de sujetos procesales, para que se reconozcan y realicen sus derechos al
esclarecimiento y conocimiento de la verdad y a la realización de la justicia
disciplinaria. Por ello, su exclusión como sujetos procesales en la actuación
disciplinaria y la imposibilidad que puedan solicitar la revocatoria del fallo
absolutorio, o de la decisión de archivo de la actuación que tiene efectos
equivalente, o que tal revocatoria sea declarada de oficio, son decisiones
legislativas irrazonables: Constituyen, entre otras cosas, limitaciones
arbitrarias de los derechos a la verdad y a la justicia que les asisten a la
víctima o a los perjudicados con una falta disciplinaria gravísima, potencialmente
lesiva de derechos fundamentales. En
efecto, no es constitucionalmente legítimo que en aquellos supuestos en que el
contenido de injusticia de la falta disciplinaria desborda la simple
vulneración del deber funcional que le asiste al sujeto disciplinable y se
extiende de tal manera que compromete derechos fundamentales de terceros, se
prevea un régimen de la revocatoria directa del fallo, o de la decisión que
tenga efectos equivalente, similar al previsto para aquellos supuestos en que
la ilicitud de la falta se agota en la sola infracción de ese deber. Cuando en
ese tipo de eventos se profiere un fallo absolutorio o una decisión de archivo,
éstas decisiones no solo tocan con intereses estatales, sino también con la
expectativa legítima que tienen las víctimas o perjudicados con esos
comportamientos, el Estado y la comunidad internacionales de que se establezca
la verdad y se haga justicia, expectativa que, por lo demás, se ve defraudada. Si
esto es así, el legislador, en ese tipo de casos, no puede ejercer su capacidad
de configuración normativa ignorando, en materia de revocatoria de fallos
disciplinarios y decisiones equivalentes, el menoscabo inferido con la falta al
derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, la lesión de bienes jurídicos ajenos y los derechos que les asiste
a las víctimas o perjudicados de conocer la verdad de lo acaecido y a que se
realice justicia disciplinaria. Luego, si estos derechos pueden verse afectados
con un fallo absolutorio o decisión de archivo, el legislador se halla en el
deber de suministrar herramientas que le permitan a la misma autoridad
disciplinaria ajustar su decisión a la Constitución y a la ley. 31.
No proceder de esa manera, conduce a un claro desconocimiento del efecto
vinculante que tienen en el orden interno tanto el derecho internacional de los
derechos humanos como el derecho internacional humanitario, a vulnerar los
derechos a la verdad y a la justicia que les asiste a tales víctimas o
perjudicados con tales faltas disciplinarias y, además, a infringir otros
preceptos superiores: -
Plantea el desconocimiento del contenido esencial del derecho fundamental al
debido proceso de las víctimas pues éstas quedarían excluidas del proceso en el
que se formula la imputación disciplinaria. -
Conduce a un quebrantamiento de las funciones que el constituyente le ha
atribuido en materia de control disciplinario a la Procuraduría General de la
Nación, ya que resulta inconcebible que ésta se halle impedida para revocar una
decisión que, en un punto tan álgido como el del derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario, sabe, a buen seguro,
es manifiestamente contraria a la Constitución y a la ley. -
Involucra, igualmente, una grave fractura en el mandato superior de igualdad en
la formulación del derecho pues la víctima quedaría sometida a un régimen legal
discriminatorio en relación con el previsto, en ese punto, para el investigado. -
Finalmente, plantea un injustificado distanciamiento del derecho de
participación pues las víctimas de tales comportamientos no podrían acceder a
la actuación disciplinaria con miras a promover una decisión legítima. 32.
Entonces, en general, la improcedencia de la revocatoria directa contra los
fallos disciplinarios absolutorios o la decisión de archivo de la actuación es
legítima, pues resulta coherente con la Carta la decisión legislativa de dar
primacía, en ese ámbito del derecho sancionador del Estado, al derecho a la
seguridad jurídica que ampara al investigado sobre el derecho de justicia
material. Con
todo, dada la necesidad de conciliar el alcance del derecho internacional de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario, de los contenidos
materiales del debido proceso, del derecho de igualdad, del derecho de
participación y de los derechos de las víctimas, como también las funciones de
la Procuraduría General de la Nación, con el régimen de la revocatoria de los
fallos absolutorios o decisiones de archivo, la Corte declarará exequibles los
apartes demandados del artículo 123 y los citados apartes de los artículos 122
y 124 en el entendido que cuando se trata de faltas constitutivas de
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, también procede la revocatoria del fallo absolutorio
y del auto de archivo. Tal revocatoria procede de oficio o puede ser solicitada
por la víctima o los perjudicados, aunque con las limitaciones derivadas de la
interposición de recursos, y la competencia para su decisión recae en el
funcionario que profirió el fallo o en el superior o en el Procurador General. La
Corte, además, declarará exequible el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en el
entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario también son sujetos procesales y titulares de las
facultades a ellos conferidos por la ley. Finalmente,
la Corte declarará exequible el aparte demandado del artículo 125 de la Ley 734
de 2002, pues él regula la revocatoria a solicitud del sancionado como uno de
los supuestos de la revocatoria de los fallos disciplinarios y no tiene
incidencia alguna en la revocatoria de los fallos absolutorios proferidos en
las hipótesis que aquí se han planteado. Con
estas decisiones se le da al proceso disciplinario, una estructura armónica con
el valor preferente que en el moderno constitucionalismo se les reconoce a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario. 33.
No desconoce la Corte que en la Sentencia C-004-03, se condicionó la revisión
de las sentencias absolutorias o decisiones con efecto equivalente proferidas
en procesos por delitos constitutivos de violaciones al derecho internacional de
los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, a la existencia de
un pronunciamiento judicial interno o de una decisión de una instancia
internacional de supervisión y control de derechos humanos aceptada formalmente
por nuestro país en la que se haya constatado la existencia del hecho nuevo o
de la prueba no conocida al tiempo de los debates. Ese
condicionamiento resulta comprensible dada el carácter de última ratio del
derecho penal; el alcance de las penas a que hay lugar en él y el valor de cosa
juzgada que les asiste a las decisiones que ponen fin al proceso. No obstante,
ese condicionamiento no puede aplicarse al caso de la revocatoria de los fallos
disciplinarios absolutorios o a las decisiones de archivo de la actuación pues
el derecho disciplinario no es un instrumento que opere como razón última para
el control de la desviación, ni las sanciones a que en él hay lugar remiten a
la restricción de un derecho fundamental como la libertad, ni tampoco las
decisiones que en él se profieren, con excepción de las que están a cargo de la
jurisdicción disciplinaria, hacen tránsito a cosa juzgada. Estas
particularidades del derecho disciplinario suministran un distinto contexto de
análisis para efectos de la determinación de las condiciones en que debe operar
la revocatoria de los fallos disciplinarios absolutorios o la decisión de
archivo de la actuación y permiten que haya lugar a tal revocatoria
prescindiendo de tal exigencia. VI. DECISIÓN Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución, RESUELVE: Primero. Declarar EXEQUIBLES las
expresiones "sancionatorios" y "del sancionado",
que hacen parte del artículo 122 de la Ley 734 de
2002, en el entendido que cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio
y del archivo de la actuación. Segundo. Declarar EXEQUIBLE la expresión
"sancionatorios" que hace parte del inciso primero y del
parágrafo del artículo 123 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que cuando se
trata de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario,
también procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la
actuación. Tercero. Declarar EXEQUIBLES las dos
expresiones "sancionatorios" que hacen parte del artículo 124
de la Ley 734 de 2002, en el entendido que cuando se trata de faltas
disciplinarias que constituyen violaciones al derecho internacional de los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario, también procede la
revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la actuación. Cuarto. Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos analizados, las expresiones "a solicitud del sancionado. El
sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del fallo
sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo los
recursos ordinarios previstos en este código. La solicitud de revocatoria del
acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la
jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere
proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la
revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión
jurisdiccional" que hacen parte del artículo 125 de la Ley 734 de
2002. Quinto. Declarar EXEQUIBLE el artículo
89 de la Ley 734 de 2002 en el entendido que las víctimas o perjudicados de las
faltas disciplinarias que constituyan violaciones del derecho internacional de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario también son
sujetos procesales y titulares de las facultades a ellos conferidos por la ley. Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la gaceta de la corte constitucional, cúmplase y
archívese el expediente. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Presidente JAIME ARAUJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado MARCO GERARDO MONROY CABRA Magistrado EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO Secretario General (E) El suscrito secretario general (E) de la corte
constitucional hace constar: Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento
para intervenir en la presente decisión. IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO Secretario General (E) NOTAS
DE PIE DE PÁGINA: 1.
Los eventos en los cuales la Corte puede pronunciarse sobre la
constitucionalidad de normas no demandadas son excepcionales, pues "En
principio, la Corte Constitucional no es competente para conocer de oficio las
disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de este principio general,
cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio es necesario para
preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No obstante, las leyes
ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus facultades propias, que no
incorporan tratados internacionales, no pueden ser conocidas por está Corporación, sino previa demanda ciudadana.|| Ahora
bien, excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de
leyes ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que
contra las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos
eventos en los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin
embargo, para que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine
siendo juez oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha
señalado que la formación de la unidad normativa es procedente, exclusivamente,
en uno de los siguientes tres eventos.|| En primer lugar, procede la
integración de la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición
que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera
que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar
su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos
casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar
proferir un fallo inhibitorio. || En segundo término, se justifica la
configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo. || Por
último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna
de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa
por esta última causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos
y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las
disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales. A este respecto, la Corporación ha señalado que "es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad. || Salvo los tres casos mencionados, no es conducente, de
ninguna manera, la integración de la unidad normativa". Corte
Constitucional, Sentencia C-539-99. 2.
Con este pronunciamiento se consolidó una línea jurisprudencial ya planteada en
las Sentencias C-740-01, C-1149-01 y SU-1184-01. 3.
En la doctrina se distingue entre la legitimidad de un acto, entendida como su
compatibilidad con la ley, y la conveniencia de un acto, entendida como su
armonía con el interés público o social. De esa distinción se infiere que el
cuestionamiento de la legitimidad de un acto da lugar a su anulación, en tanto
que su desarmonía con el interés público o social da lugar a su revocatoria. No
obstante, en nuestro país el régimen general de la revocatoria de los actos
administrativos prevé como causas situaciones ligadas a la constitucionalidad y
legalidad del acto, al interés público o social y a la equidad. Es decir, la
revocación de los actos de la administración, en estricto sentido, no se ajusta
al carácter de que ella se ha dotado en otros contextos. 4.
Es preciso advertir que la jurisprudencia contencioso administrativa ha
realizado dos interpretaciones del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo, relativo a la revocatoria directa de los actos administrativos
de efectos particulares y concretos. De
acuerdo con la primera de tales interpretaciones, esa disposición consagra una
sola excepción al principio de inmutabilidad de los actos administrativos de
carácter particular y concreto: Hay lugar a la revocatoria directa de un acto
de esa índole, sin el consentimiento del particular, cuando se trata de un acto
producto del silencio administrativo positivo y se incurrió en él por medios
ilegales. Esta postura se advierte, por ejemplo, en el auto del 2 de mayo de
1996, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado. De
acuerdo con la segunda interpretación, el artículo citado consagra dos excepciones
al principio de inmutabilidad de los actos administrativos de carácter
particular y concreto: La primera, cuando se trata de actos administrativos
presuntos, los que pueden revocarse con base en las causales consagradas en el
artículo 69 de ese Estatuto; la segunda, cuando se trata de actos que
ocurrieron por medios ilegales. Esta interpretación se advierte, por ejemplo,
en la Sentencia del 16 de febrero de 2001 de la Sección Tercera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en la Sentencia de 16 de
julio de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa Corporación. La
Corte Constitucional inicialmente se inclinó también por la primera
interpretación. Así se advierte, por ejemplo, en las Sentencias T-584-92,
T-347-94, T-144-95, T-189-95, T-202-95 y T-246-96. No obstante, desde un
precedente de 1993, admitió que con base en el inciso segundo del artículo 73
del Código Contencioso Administrativo, la administración podía revocar
directamente un acto expreso de carácter particular o concreto, sin el
consentimiento del particular, si era evidente que había ocurrido por medios
ilegales. Esta línea jurisprudencial se advierte en las Sentencias T-230-93,
T-376-96, T-639-96 y T-336-97. Esta interpretación, desde luego, es mucho más
compatible con los fundamentos constitucionales de la institución y con el
condicionamiento de la protección que la Constitución confiere a los derechos,
a su adquisición con arreglo a las leyes civiles. 5.
El texto de estas disposiciones es el siguiente: Artículo
122. Procedencia. Los
fallos sancionatorios podrán ser revocados de oficio o a petición del
sancionado, por el Procurador General de la Nación o por quien los profirió. Artículo
123. Competencia. Los
fallos sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere
proferido o por su superior funcional. Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar
de oficio los fallos sancionatorios expedidos por cualquier f uncionario de la
Procuraduría, o asumir directamente el conocimiento de la petición de
revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá el fallo
sustitutivo correspondiente. Artículo
124. Causal de revocación de los fallos sancionatorios. Los fallos sancionatorios son revocables sólo
cuando infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o
reglamentarias en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o
amenacen manifiestamente los derechos fundamentales. Artículo
125. Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación
total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere
interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código. La
solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el
sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y
cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido,
podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio
origen a la decisión jurisdiccional. La
solicitud de revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de
los tres meses siguientes a la fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser
recusado, caso en el cual la actuación se remitirá inmediatamente al superior
funcional o al funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría
General de la Nación, si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en
el término improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando
el recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el
Viceprocurador. Artículo
126. Requisitos para solicitar la revocatoria de los fallos. La solicitud de revocatoria se formulará
dentro de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo,
mediante escrito que debe contener: 1.
El nombre completo del investigado o de su defensor, con la indicación del
documento de identidad y la dirección, que para efectos de la actuación se
tendrá como única, salvo que oportunamente señalen una diferente. 2.
La identificación del fallo cuya revocatoria se solicita. 3.
La sustentación expresa de los motivos de inconformidad relacionados con la
causal de revocatoria en que se fundamenta la solicitud. La
solicitud que no reúna los anteriores requisitos será inadmitida mediante
decisión que se notificará personalmente al solicitante o a su defensor,
quienes tendrán un término de cinco días para corregirla o complementarla.
Transcurrido éste sin que el peticionario efectuare la corrección, será
rechazada. Artículo
127. Efecto de la solicitud y del acto que la resuelve. Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni
la decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de
las acciones contencioso-administrativas. Tampoco
darán lugar a interponer recurso alguno, ni a la aplicación del silencio
administrativo". |