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SENTENCIA C-338/96 Referencia: Expediente D-1149 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 109 de
la ley 200 de 1995. Actor: CARMEN VELOZA MONTEIRA Y OTRO. Magistrado Ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Santafé de Bogotá, D.C., agosto primero (1º) de mil
novecientos noventa y seis (1996) I. ANTECEDENTES. Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por los ciudadanos Carmen Lucía Veloza Monteira y Jorge Fernando
Ramírez Escobar, contra el artículo 109 de la Ley 200 de 1995, afirmando su
competencia de conformidad con lo dispuesto por el art. 241-4 de la
Constitución. II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. Se
transcribe a continuación el texto de la norma demandada: LEY 200 DE 1995 POR
LA CUAL SE ADOPTA EL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO El
Congreso de Colombia, DECRETA: Artículo
109. CONSULTA. Se establece el grado jurisdiccional de consulta en
defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y
garantías fundamentales. Si
transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se
hubiere proferido la respectiva providencia quedará en firme el fallo materia
de la consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente. III.
LA DEMANDA. Consideran
los actores que la norma acusada viola los artículos 4, 13 y 29 de la
Constitución, con fundamento en las consideraciones que textualmente expone en
su demanda, así: "....La
Constitución Política consagra que el DEBIDO PROCESO debe aplicarse a toda clase
de actuación judicial y administrativa, es así que en nuestro concepto se viola
este mandato constitucional, por cuanto la administración ya le siguió un
proceso al investigado, para concluir si debe o no ser sancionado el respectivo
funcionario. Es más, si no se tiene certeza de que determinada conducta es
constitutiva de falta disciplinaria pues debe abrirse una indagación
preliminar". "Lo
cual significa que la administración cuenta con todos los medios posibles para
investigar y sancionar, en cambio el investigado a pesar de contar con
garantías procesales la potestad investigativa la tiene la
administrativa". "No
es equitativo ni justo que después de haber iniciado una indagación preliminar,
posteriormente una investigación disciplinaria formal en donde se profiere una
decisión, ésta quede en suspenso por seis (6) meses más". "Se
vulnera el principio de COSA JUZGADA ya que nadie puede ser investigado dos
veces por un mismo hecho". "Se
vulnera el principio de la REFORMATIO IN PEJUS pues si la decisión consiste en
no sancionar al funcionario, no podría la administración entrar a hacer más
gravosa la situación del investigado, en contrario, si este resulta sancionado
cuenta con los elementos procesales para tratar de cambiar la decisión, como
sería el caso de la interposición del recurso de apelación": "Si
se llegare a admitir este recurso de CONSULTA contemplado en el CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO, dónde quedaría el principio de INDUBIO PRO REO? mediante el cual toda duda debe resolverse en favor del
investigado, en tal situación se desconoce completamente este principio
universal de derecho": "Además
la Constitución Política nos dice que todos somos iguales ante la ley, esta
igualdad consiste; en que las partes dentro del proceso tienen los mismos
derechos y oportunidades". IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION. Por
impedimento del Señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la
Corte, rindió el correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del
artículo 109, con fundamento en los siguientes argumentos: -
Los actores parten de una base equivocada con respecto al trámite procedimental
que rigen las actuaciones disciplinarias, al considerar irregular no dar por terminado
el proceso cuando deba operar la consulta prevista en la disposición acusada.
Es decir, que según los demandantes la consulta es una instancia que tiene
lugar después de haberse surtido las etapas propias de todo proceso
sancionatorio; de ahí que aludan a un doble proceso por una misma causa que
sería violatorio del principio al debido proceso. -
Hecha la precisión anotada, dice el Viceprocurador: "Para
desatar la cuestión planteada por los actores se impone recordar en primer
lugar que el artículo 31 constitucional, que para este colaborador integra con
el artículo 29 y otros de la Carta el plexo de las garantías fundamentales del
proceso judicial y administrativo, consagra la opción de la apelación o de la
consulta, salvo las excepciones que determine la ley, respecto de toda
sentencia. No obstante en la norma superior no se avanza noción de la apelación
ni de la consulta, por lo cual el legislador utiliza sus nociones generadas por
la cultura jurídica, al punto. La apelación -que no es tema de este proceso-
tiene su referencia en el artículo 29 ibídem en cuanto otorga como derecho
fundamental el impugnar la sentencia condenatoria y para el superior, la
limitación de la no reformación gravosa frente al condenado apelante único
(art. 31 C.P.). La consulta está reconocida como grado jurisdiccional, es
decir, como expresión de la potestad pública y no resortada
de la impugnación del afectado, y, así, entonces, opera como expresión de la
soberanía (art. 3o.), de la función pública jurisdiccional o administrativa
(art. 228, 116 id.) propia del Estado, a punto tal que la providencia sometida
a consulta en los términos y con las excepciones legales, no adquiere la
eficacia constitucional por efecto del derecho -principio- efecto consagrado en
el artículo 29 superior de la cosa juzgada o "a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho", o de no repetición del juicio, a menos que la ley
admita recursos extraordinarios contra el fallo ejecutoriado formalmente". -
La norma acusada, agrega el Viceprocurador, no viola la Constitución, por la
circunstancia de que se consagre un lapso de seis meses al superior jerárquico
para proveer "porque la decisión del inferior no está ejecutoriada sino se
desata la consulta, por lo que la mora en decidirla implica la clausura del
grado jurisdiccional sobre la sentencia y la investigación disciplinaria al
responsable moroso", de modo que se opera una especie de silencio
administrativo positivo, en virtud del cual la providencia consultada adquiere
firmeza. V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1.
Los cargos de la demanda. 1.1.
Concreción de los cargos. No
obstante la confusa redacción de la demanda en punto al concepto de la
violación, la Corte interpreta que los demandantes consideran que la norma
acusada viola el debido proceso, porque: la norma acusada prolonga la
definición del proceso disciplinario, en razón de la consulta, por el término
de seis (6) meses adicionales de los cuales dispone el superior de quien falló
el proceso para decidir ésta; se viola el principio de la cosa juzgada, al
instituir la consulta con respecto a una decisión ya adoptada; se vulnera el
principio de la reformatio in pejus,
dado que si la decisión es de no sancionar la administración hace más gravosa
la situación del investigado, cuando impone la sanción o la incrementa, pues si
éste resulta sancionado cuenta con el recurso de apelación y, por último, de
admitirse la consulta se desconoce el principio indubio
pro reo que exige resolver toda duda en favor del procesado. 2.
La naturaleza jurídica y los fines de la consulta En
la sentencia C-153/951 la Corte precisó la naturaleza jurídica y los
fines de la consulta en los siguientes términos: "La
consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en
virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un
providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se
encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que
medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia,
y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca,
con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia
funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no
requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de
un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida". "La
consulta opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia
respectiva no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo
tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando
no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el
estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades
públicas". "La
consulta se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de
las partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador
debe tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté
habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una
discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el
legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo,
precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores y
derechos consagrados en la Constitución". "Del
examen de los diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce
la Corte que ella ha sido instituida con diferentes propósitos o fines de
interés superior que consultan los valores principios y derechos fundamentales
constitucionales......". Anteriormente,
en la sentencia C-055/932 había afirmado la Corte, "que ésta
es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a establecer la
legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en
motivos de interés público con el objeto de proteger a la parte más débil en la
relación jurídica que se trate" 3.
La situación concreta. 3.1.
Los procesos disciplinarios, cuando se trate de falta leve, son de única
instancia. En el evento de la comisión de falta calificada como grave o
gravísima "el jefe de la dependencia o de la seccional o regional
correspondiente fallará el proceso en primera instancia en cuyo caso la segunda
instancia le compete al nominador" (art. 61 Ley 200/95). 3.2.
En los términos y condiciones previstos en los arts. 96 a 108 de la ley 200/95,
contra las decisiones disciplinarias proceden los recursos de reposición,
apelación y queja. 3.3.
En cuanto al grado jurisdiccional de consulta dicha ley establece lo siguiente: -
Según la norma acusada la consulta se establece "en defensa del interés
público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Si
transcurridos seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se
hubiere proferido decisión que desate la consulta quedará en firme la
respectiva providencia "y el funcionario moroso será investigado
disciplinariamente". -
"Son consultables los fallos absolutorios de primera instancia y los que
impongan como sanción amonestación escrita". "En
relación con la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el
disciplinado podrá solicitar mediante petición debidamente fundamentada, su
confirmación" (art. 110). 3.4.
La Corte estima que la norma acusada es exequible, por las siguientes razones: 3.4.1.
En relación con el principio de la doble instancia la Corte, en la citada
sentencia C-153/95, expresó lo siguiente: "El
principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel
legal, tiene en la Constitución Política una consagración expresa en los arts.
29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el
principio y prohibe además la reformatio
in pejus en los siguientes términos: "Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley. El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único". "Se
desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble instancia,
soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y en la
institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que
necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea
susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda
supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia
discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que
emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la
procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados
que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho
y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad". Conforme
a las anteriores consideraciones estima la Corte que la institución y
regulación de la consulta en la norma acusada, en principio, no viola la
Constitución, porque tiene su fundamento en el art. 31. 3.4.2.
En cuanto al cargo formulado por la prolongación del proceso disciplinario, con
motivo de la consulta, considera la Corte que corresponde al legislador en
desarrollo del principio del debido proceso señalar las etapas procesales y los
trámites que corresponden a las actuaciones judiciales y administrativas; por
lo tanto, es del resorte de aquél tanto la institucionalización de la consulta
en dicho proceso como el señalamiento del término dentro del cual ella debe
surtirse. El
término máximo para decidir la consulta, seis (6) meses, a partir del recibo
del expediente por el superior, es razonable y se ajusta a la Constitución en
la medida en que garantiza que el proceso disciplinario se desarrolla dentro de
precisos términos procesales que deben ser cumplidos estrictamente (art. 29).
La modalidad del silencio administrativo que la norma contiene, cuando dispone
que si transcurrido el aludido término "no se hubiere proferido la
respectiva providencia quedará en firme el fallo materia de la consulta y el
funcionario moroso será investigado disciplinariamente" resulta
beneficiosa para el disciplinado, en cuanto le exige al funcionario que conoce
de la consulta la emisión de un pronunciamiento dentro de un plazo perentorio,
y si no lo hace se produce una decisión ficta o presunta, consistente en la
confirmación de la respectiva providencia, que agota la vía gubernativa y abre
por consiguiente la vía contenciosa administrativa. El no señalamiento de
plazo, podría interpretarse en el sentido de que la autoridad correspondiente
puede ilegalmente dilatar indefinidamente la resolución del trámite de la
consulta, con lo cual se atentaría contra el interés público y contra los
derechos del disciplinado, quien naturalmente tiene interés en que se defina su
situación jurídica desde el punto de vista disciplinario. Adicionalmente,
la norma prevé sanciones disciplinarias por la mora del funcionario en resolver
la consulta, lo cual se encuentra conforme con los principios constitucionales
de celeridad, eficiencia y eficacia, que asegura el cumplimiento de los
términos procesales en las actuaciones administrativas (arts. 29 y 209 C.P.). 3.4.3.
Con respecto a los restantes cargos observa la Corte: a)
No se viola el principio de la cosa juzgada, porque siendo procedente la
consulta aún no hay decisión definitiva de la cual se pueda predicar dicho
efecto. b)
No se vulnera el principio de la prohibición de la reformatio
in pejus, si se tiene en cuenta que corresponde
al legislador determinar si la decisión de instancia puede ser apelada o
consultada. La reformatio in pejus
únicamente opera según el art. 31 cuando se hace más gravosa la pena impuesta,
cuando el condenado sea apelante único; situación que no se da en el caso de la
consulta en que por ministerio de la ley el superior de quien dictó la
providencia objeto de ésta tiene una amplia competencia para revisarla y
adoptar la decisión correspondiente a la respectiva instancia. En estas
condiciones, en virtud de la consulta si es posible que se pueda agravar la
pena impuesta al disciplinado, porque según la norma acusada aquélla ha sido
establecida "en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y
los derechos y garantías fundamentales", es decir, con miras a tutelar no
sólo el interés general y la legalidad abstracta sino los derechos y garantías
fundamentales de las personas disciplinadas. c)
No se viola el principio indubio pro reo porque
la decisión consultada no tiene el carácter de definitiva; sólo cuando se
resuelve la consulta o se produce el silencio que la norma acusada regula es
procedente que dicha decisión adquiera tal carácter. En tal virtud, la decisión
primaria, sujeta a posterior revisión en consulta, en modo alguno tiene la
virtud de crear una situación jurídica particular que haga aplicable en
beneficio del disciplinado el aludido principio. Conforme
con lo expuesto se declara exequible la norma acusada, porque ella no viola los
preceptos invocados por los actores ni ninguna otra norma de la Constitución. VI.
DECISIÓN. En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Primero.
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 109 de la Ley 200 de 1995. Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la gaceta de la corte constitucional y archívese el
expediente. CARLOS
GAVIRIA DIAZ Presidente JORGE
ARANGO MEJIA Magistrado ANTONIO
BARRERA CARBONELL Magistrado EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ Magistrado JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Magistrado HERNANDO
HERRERA VERGARA Magistrado ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO Magistrado VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado JULIO
CESAR ORTIZ GUTIERREZ Magistrado MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA 1 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 2 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. CONSULTA-Término máximo para decidir El término máximo para decidir la consulta, seis (6) meses,
a partir del recibo del expediente por el superior, es razonable y se ajusta a
la Constitución en la medida en que garantiza que el proceso disciplinario se
desarrolla dentro de precisos términos procesales que deben ser cumplidos
estrictamente (art. 29). La modalidad del silencio administrativo que la norma
contiene, cuando dispone que si transcurrido el aludido término "no se
hubiere proferido la respectiva providencia quedará en firme el fallo materia
de la consulta y el funcionario moroso será investigado
disciplinariamente" resulta beneficiosa para el disciplinado, en cuanto le
exige al funcionario que conoce de la consulta la emisión de un pronunciamiento
dentro de un plazo perentorio, y si no lo hace se produce una decisión ficta o
presunta, consistente en la confirmación de la respectiva providencia, que
agota la vía gubernativa y abre por consiguiente la vía contenciosa
administrativa. El no señalamiento de plazo, podría interpretarse en el sentido
de que la autoridad correspondiente puede ilegalmente dilatar indefinidamente
la resolución del trámite de la consulta, con lo cual se atentaría contra el
interés público y contra los derechos del disciplinado, quien naturalmente
tiene interés en que se defina su situación jurídica desde el punto de vista
disciplinario |