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  Concepto 116 de 2003 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 24/09/2003  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 24/09/2003  
  Medio de Publicación: No se publicó  


 
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Bogotá, D.C., Septiembre 24 de 2003.

Concepto No. 116 de 2003.

Radicado: 1-2003-45053

Doctor

JOSÉ GABRIEL MESA CARDENAS

Jefe Oficina de Cooperación y Relaciones Internacionales

MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL

Carrera 13 No 32 - 76

Ciudad

Asunto. Nuevas Informaciones Caso 2151, radicado 1 – 2003 - 39596 el 31 de julio de 2003.

 Ver el Concepto de la Secretaría General 115 de 2003 , Ver la Resolución de la Secretaría General 17 de 2003


Apreciado Doctor Mesa.

Con toda atención hemos recibido el oficio del asunto, mediante el cual solicita al Gobierno Distrital dar respuesta a las nuevas formulaciones que la Unión de Servidores Públicos de los Distritos y Municipios de Colombia – UNES ha planteado ante la Organización Internacional del Trabajo – OIT, en relación con el caso 2151 y en atención al traslado que de éstas hiciera al Gobierno Nacional el Director del Departamento de Normas Internacionales del Trabajo de la OIT. En ese orden de ideas, y en desarrollo del artículo 53 del Decreto Ley 1421 de 1993 nos permitimos presentarle las siguientes consideraciones sobre el particular:

UNES solicita al Comité de Libertad Sindical de la OIT que se "inste al Gobierno Colombiano a respetar el Convenio 151 de la OIT en especial sus artículos 7 y 8. Igualmente, exigir al Gobierno Colombiano el respeto a los derechos adquiridos por los trabajadores, establecidos en la Ley y convenios sindicales".

En esta oportunidad, UNES plantea sus nuevas informaciones argumentando que "en síntesis, el Convenio 151 de la OIT en especial sus artículos 7 y 8 determinan que los empleados públicos pueden participar en las decisiones que los afectan, siendo la negociación colectiva una modalidad para ello; pero reconociendo que existen otras modalidades lícitas para incidir en las condiciones de trabajo que quiera imponer el gobierno.

En ese sentido queda claro entonces, que el Señor Alcalde de Bogotá ANTANAS MOCKUS SIVICKAS, no reconoce la negociación colectiva como un derecho de los trabajadores, pero tampoco permite que los empleados públicos puedan utilizar otros medios lícitos para participar en las decisiones que los afectan, violando de paso el Convenio 151.

La queja 2151 presentada por UNES COLOMBIA, se fundamentó en el hecho de que en los procesos de reestructuración con supresión de cargos, no se consultó ni se permitió la concertación y participación de las Organizaciones Sindicales; hoy, como un nuevo hecho similar de reiteración de la misma conducta, el Gobierno Colombiano Distrital y Nacional, reitera su posición de impedir a los sindicatos tomar parte de las decisiones de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, igual que en las reestructuraciones, pero esta vez desmejorando sus prestaciones y salarios, desconociendo lo establecido en el literal a, del artículo 2 de la Ley 4 de 1992".

UNES fundamenta su nueva intervención ante la OIT aduciendo la vulneración del derecho a la libre discusión entre las entidades públicas y las asociaciones sindicales de las garantías salariales y prestacionales, cuestionamiento que, en su decir, se evidencia con la expedición de los Decretos 1133 y 1808 de 1994 y 1919 de 2002 que desarrollaron la Ley 4 de 1992.

En ese orden de razonamientos, abordaremos a continuación la temática de acuerdo con los siguientes acápites:

I. COMPETENCIA PARA FIJAR EL REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS:

En vigencia de la anterior Constitución Política (1886) como en la actual (1991), el régimen salarial y prestacional de los funcionarios estatales ha sido competencia del legislador y del ejecutivo, así:

De conformidad con el artículo 76 numeral 9º, de la anterior Constitución Política le correspondía al Congreso por medio de ley "fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales."

Al Presidente de la República de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 120 numeral 21, le correspondía fijar las asignaciones salariales a los empleos estatales dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República.

En la actual Constitución Política, corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, así como el prestacional mínimo de los trabajadores oficiales, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f).

Por su parte corresponde al Presidente de la República, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 189 numeral 14, fijar las "dotaciones" y "emolumentos" de los empleados públicos.

De lo anterior tenemos que actualmente corresponde al Congreso expedir la ley marco que contenga los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar los salarios y prestaciones sociales, y esa ley es la 4ª de 1992.

II. REGIMEN PRESTACIONAL Y SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS EN EL DISTRITO CAPITAL:

La Constitución Política dispone en el artículo 286, primer inciso lo siguiente:

"Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas." (subrayado fuera de texto).

A su vez, en el artículo 322, dispone:

"Santafé de Bogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios...". (subrayado fuera de texto)

Con relación a las leyes especiales a que se refiere la norma antes transcrita tenemos, que el artículo transitorio 41, ibídem dispuso:

"Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes." (subrayado fuera de texto).

Con relación a lo dispuesto en esta última norma cabe mencionar, que en ejercicio de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional, se expidió el Decreto - Ley 1421 de 1993, que contiene el Estatuto Especial del Distrito Capital.

Dicho Estatuto en el artículo 129, al hablar de salarios y prestaciones sociales, dispone:

"Regirán en el distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4 de 1992."

El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 12 de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 1133 de 1994, el cual dispone en el artículo 1, lo siguiente:

"Las personas que se vinculen al servicio público en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas a partir de la vigencia del presente Decreto y que conforme a las disposiciones vigentes tengan el carácter de empleados públicos, gozarán del régimen prestacional señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público"

El decreto en mención dispone en el artículo 2 que fue modificado por el artículo 1 del Decreto 1808 de 1994, lo siguiente:

"Las personas que se hubieren vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de este Decreto continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando."

(...)

De lo anterior tenemos que el régimen prestacional de los funcionarios del Distrito Capital se encontraba regulado por lo dispuesto en los Decretos 1133 y 1808 de 1994, el cual se circunscribía básicamente a lo siguiente:

  1. Los funcionarios que se hubiesen vinculado al Distrito Capital con anterioridad al 4 de agosto de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Decreto 1808 del mismo año, tenían derecho a percibir las prestaciones sociales que se les venían reconociendo y pagando.

  2. Los empleados públicos que se hubiesen vinculado al Distrito Capital a partir de la fecha antes mencionada, tenían derecho a percibir las prestaciones sociales correspondientes a los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público.

  3. Los trabajadores oficiales que se vincularon al Distrito Capital a partir de la fecha en mención tenían derecho a percibir las prestaciones sociales que legalmente rigen para este ente territorial y las que se deriven de las convenciones colectivas de trabajo vigentes; a esta conclusión llega la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 14 de diciembre de 2000, con radicación 1317, teniendo en cuenta que el artículo 1 del Decreto 1133 de 1994 sólo prescribe las prestaciones sociales de los empleados públicos que se vinculen al Distrito con posterioridad al 4 de agosto de 1994, sin que se haga mención a los trabajadores oficiales.

Con relación a las prestaciones sociales a que se hace alusión en el literal a), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 17 de marzo de 1995, con radicación 675 expresó:

"La sala agrega que mediante actos locales, ordenanzas, acuerdos o decretos, jurídicamente no es posible regular las prestaciones sociales porque, de conformidad con los artículos 150, ordinal 19, letra e) y f), de la constitución y 12 de la ley 4 de 1992, esta materia es de la exclusiva competencia del gobierno nacional, con fundamento en la correspondiente ley marco."

Por otra parte la misma Corporación en concepto del 14 de diciembre de 2000 con radicación 1317, manifestó:

"Se entiende que el régimen prestacional anterior es el reconocido legalmente, pues como se señaló, mediante actos como ordenanzas o acuerdos no es posible regular prestaciones sociales, salvo que ellas contemplen algunas que previamente tuvieran amparo en la misma ley, en cuyo caso su eficacia tiene fundamento en ésta última."

Sobre este punto, la mencionada Corporación en concepto del 18 de julio de 2002 con radicación 1393 es reiterativa en cuanto a la interpretación de lo dispuesto en el Decreto 1133 de 1994, así:

"no puede ser tan amplio que llegue hasta el punto de convalidar actos administrativos, expedidos sin competencia alguna, tales como fueron los acuerdos que a partir de 1968 crearon o regularon prestaciones sociales. Ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de señalar que "es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia"(Subrayado fuera de texto).

Por último, el Gobierno Nacional en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (artículo 150 numeral 19 literales e) y f) y legales (artículo 12 de la Ley 4 de 1992) expidió el Decreto 1919 de 2002, mediante el cual fijó el régimen prestacional para los empleados públicos y el régimen mínimo de los trabajadores oficiales del nivel territorial, equiparándolo al establecido para los funcionarios públicos de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional. Esta norma empezó a regir a partir del 1 de septiembre de 2002.

Ahora bien, respecto al régimen salarial de los funcionarios del Distrito hay que mencionar que la Ley 4ª de 1992, facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico.

La misma norma en el artículo 12 se refiere al régimen prestacional y salarial de los servidores públicos de las entidades territoriales y en el parágrafo dispone:

"El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional."

En consecuencia, tenemos que corresponde al Gobierno Nacional determinar los límites máximos de los salarios de los servidores públicos en el orden territorial.

Por otra parte, el Decreto Ley 1421 de 1993, en el artículo 38 numeral 9º, señala como una de las atribuciones del Alcalde Mayor:

"Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administración central, señalarles sus funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes..." (Subrayado fuera de texto)

De la norma antes transcrita tenemos que se está facultando al Alcalde Mayor para determinar los emolumentos de los empleos del nivel central y no del descentralizado.

En relación con las entidades descentralizadas, la Ley 489 de 1998 en el artículo 68, al hablar de estas entidades del orden nacional dispone que "se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos." y en el parágrafo 1º establece que el régimen jurídico aquí previsto es aplicable a las entidades territoriales.

Con relación al tema en mención nos permitimos transcribir un aparte del concepto 1220 de 1999, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, al absolver una consulta sobre la autoridad competente para determinar el salario y fijar el respectivo incremento anual a los empleados de los niveles central y descentralizado del Distrito Capital:

"... Respecto de las entidades descentralizadas del orden distrital, no operan las mismas competencias que para la administración central, porque la descentralización y la autonomía administrativa y presupuestal de aquellas llevan a que sus autoridades u órganos competentes sean los llamados a fijar las respectivas escalas de remuneración, con sujeción a lo que determine el estatuto de cada entidad y todo sin desconocer los límites máximos que señale el Gobierno Nacional..."

(...)

"Los salarios de los funcionarios de las entidades descentralizadas del Distrito Capital son determinados por las Juntas o Consejos Directivos de la respectiva entidad,..."

III. DERECHOS ADQUIRIDOS EN MATERIA LABORAL:

La Corte Constitucional en sentencia C-529 de 1994, manifestó sobre el tema:

"Ahora bien, el artículo 58 de la Constitución ampara los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y expresa que ellos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

La norma se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas. Estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.

En ese orden de ideas, la norma legal mediante la cual se derogan otras no choca en principio con la Constitución, a menos que pretenda cobijar situaciones ya definidas, en cuyo caso desconocería los derechos adquiridos que el artículo 58 de la Carta busca proteger.

Los criterios anteriores son válidos por regla general en cuanto a las distintas modalidades de derechos, para dejarlos a salvo, sin perjuicio de la discrecionalidad que debe reconocerse al legislador en lo referente a la creación de nuevas normas, pues ella es indispensable para que, dentro de la órbita de las atribuciones que le han sido señaladas por la Constitución, introduzca las innovaciones que el orden jurídico requiera según las épocas, las necesidades y las conveniencias de la sociedad.

Desde luego, no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho, el legislador carece de atribuciones que impliquen la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al trabajo. Por ello, no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, como perentoriamente lo establece el artículo 53 de la Constitución.

El análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso, teniendo en cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las expresadas garantías constitucionales.

Pero de allí no se sigue que las normas legales de carácter laboral sean inmodificables. Ocurre sí que no pueden tener efecto negativo sobre situaciones jurídicas ya consolidadas a la luz de las disposiciones que las anteceden.

En cuanto a la posible desmejora de derechos y garantías laborales consagrados genéricamente en leyes anteriores, solamente puede establecerse que ella se configura si se acude al examen de una determinada disposición o de un conjunto de normas que materialmente impliquen una contradicción con la preceptiva constitucional. La sola derogación del mandato legal que consagraba una garantía no implica per se la desmejora laboral, pues bien puede acontecer que mediante otras disposiciones el legislador la haya restablecido o inclusive mejorado o complementado."

Lo anterior fue reiterado por la Corte Constitucional en sentencia C-428 de 1997.

Por su parte la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto radicado con el número 1317 del 14 de diciembre de 2000, manifestó:

"La Sala en esta oportunidad reitera este criterio, por cuanto la remisión a las prestaciones que se venían reconociendo y pagando a quienes estaban vinculados al Distrito Capital con anterioridad a la expedición del decreto 1808 de 1994, son aquellas contenidas en disposiciones de orden legal, dado que ni en vigencia de la anterior Carta Política, ni bajo la actual, es competencia de las autoridades territoriales el ejercicio de funciones relacionadas con prestaciones sociales, atribuciones éstas que no son delegables en las corporaciones públicas y que por prohibición constitucional, no pueden arrogárselas."

(...)

"Sea lo primero advertir que en materia laboral los derechos adquiridos solamente pueden invocarse respecto de aquellos que el funcionario ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependen del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene derecho"

De lo anterior tenemos que las normas que regulan salarios y prestaciones sociales no son inmodificables, las mismas pueden ser incluso derogadas por otras, teniendo en cuenta, que éstas no vulneren situaciones consolidadas (derechos adquiridos) conforme a derecho.

Precisamente, al abordar el estudio de los Decretos 1133 de 1994, cuyo artículo 2° fue subrogado por el Decreto 1808 del mismo año, referentes ambos a las prestaciones sociales de los empleados públicos del Distrito Capital, el Consejo de Estado mediante concepto reciente expresa lo afirmado en los siguientes términos:

"La locución "las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando" utilizadas en el artículo 1° del Decreto 1808 de 1994, pareciera dar a entender que se estuviera consagrado un derecho adquirido a percibir determinadas asignaciones de forma independiente a su conformidad con la Constitución y la ley, y que, por tanto, para efectos de reconocimiento de las mismas, sólo fuera necesario confrontar mecánicamente los reconocimientos efectuados, para determinar el régimen prestacional respectivo. Sin embargo, la Sala no comparte esta clase de interpretaciones por cuanto, de una parte, no existen derechos adquiridos contra la ley, máxime cuando se quebranta el orden constitucional, sino porque, de otra, tal practica entraña la usurpación de las competencias atribuidas en la Carta para establecer la clase y el monto de las prestaciones.

Así, el régimen "prestacional anterior" al que se remiten las normas transcritas, no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento Superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital".

Es así como el Decreto 1919 de 2002 dispone que solamente son protegidas las situaciones jurídicas consolidadas, esto es, las prestaciones que hayan ingresado al patrimonio del servidor público, antes de la entrada en vigencia del mismo.

Las demás situaciones no consolidadas, esto es, aquellas en el que el derecho no se ha perfeccionado son, en términos de la jurisprudencia, meras expectativas que no gozan de protección constitucional y están sujetas a las modificaciones que la ley introduzca.

De esta forma, la prohibición de desmejorar salarios y prestaciones sociales, contenida en el literal a) del artículo 2º de la Ley 4 de 1992 y con fundamento en lo atrás enunciado, se predica de aquellas prestaciones legalmente reconocidas y que además constituyen derechos adquiridos de los servidores públicos y no meras expectativas, como en efecto se establece en la primera parte del citado literal.

IV. LAS ACTAS CONVENIO:

Afirma UNES en esta nueva actuación que "en desarrollo a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, el Gobierno Colombiano, expidió los Decretos 1133 y 1808 de 1994, mediante los cuales se respetaron los derechos adquiridos de los Empleados Públicos del Distrito Capital y las Actas Convenio suscritas entre SINDISTRITALES y la Alcaldía Mayor de Bogotá. 4. A pesar de que el poder legislativo de nuestro país expidió la ya mencionada Ley 4 mediante la cual le fijaron los parámetros al Ejecutivo para la fijación de nuestro régimen salarial y prestacional, el Gobierno del Presidente URIBE VELEZ, el 26 de agosto de 2002 expidió el Decreto 1919 mediante el cual se desconocen las ACTAS DE CONVENIO SINDICALES, y se afectan los siguientes factores salariales y prestacionales ".

Sobre el particular, tal y como se enunció anteriormente, UNES manifiesta su inconformidad con el Gobierno Nacional por cuanto considera que con la expedición del Decreto 1919 de 2002 el Gobierno Nacional desconoció las Actas Convenio suscritas entre SINDISTRITALES y la Alcaldía Mayor de Bogotá.

En primer lugar, es oportuno traer a colación las argumentaciones antecedentes ya que en ellas se han esclarecido las competencias y distribución de funciones al interior de nuestro ordenamiento jurídico para determinar los regímenes salariales y prestacionales para los servidores públicos de la República.

En ese orden de razonamientos, es preciso recordar nuevamente, a manera ilustrativa, el Concepto 1393 del 18 de julio de 2002, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, en donde el Gobierno Distrital, por conducto del Ministro del Interior, consultó al Alto Tribunal sobre "¿Cuál sería el mecanismo jurídico para que las diferentes entidades del Distrito Capital suspendan el pago a sus empleados públicos de los factores salariales y prestaciones sociales creados o modificados por acuerdos convencionales?"

De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado comienza su análisis con el artículo 55 de la Carta Política que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales con las excepciones que señale la Ley.

Al respecto afirma el Consejo que, el Código Sustantivo del Trabajo establece en su artículo 416 que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero que los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga.

De otro lado, el Consejo sostiene que la anterior disposición debe interpretarse armónicamente con el artículo 414 antes indicado y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 7 del Convenio 151 sobre la protección del derecho de asociación sindical y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública adoptada en la 64 reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 1978, y que fue incorporado a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 411 de 1997, según la cual "deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o por cualquier otro método que permita a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones".

Respecto de este último asunto, el Consejo de Estado fundamenta el análisis del citado Convenio de acuerdo con lo decidido sobre el particular por la Corte Constitucional en Sentencia C – 377 de 1998 que se expondrá en el capítulo siguiente.

Ahora bien, el Consejo de Estado afirma que "estimar y fomentar (...) procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo", no significa desconocer la facultad unilateral que tiene el Estado para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos, sometidos a una situación legal y reglamentaria, cuyas condiciones laborales, en lo fundamental, están predeterminadas en el ordenamiento jurídico.

Adicionalmente afirma el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo que, el verdadero sentido y alcance de la norma, dirigido a conseguir respuestas negociadas acerca de las condiciones de empleo, no significa que el régimen prestacional de los referidos servidores pueda consagrarse mediante acuerdos - como son los que se sometieron a su consideración suscritos entre el Alcalde Mayor, quien no tiene potestad para fijar un régimen prestacional, y el Sindicato – ya existe un imperativo constitucional (Art. 150 Numeral 19. e) que confiere dicha facultad de forma exclusiva al Gobierno Nacional, de conformidad con las directrices y principios trazadas por la Ley 4 de 1992, potestad según afirma, que en aras de acatar los compromisos internacionales referidos, puede reflejar la materialización de soluciones concertadas.

Seguidamente el Consejo evalúa jurídicamente la impertinencia de las prestaciones sociales a las que alude UNES, en los siguientes términos:

"Ahora bien, frente al caso concreto del denominado quinquenio para los empleados del Distrito, se advierte que fue establecido a nivel distrital por los acuerdos 44 de 1961, artículo 22, 86 de 1967, 796 de 1974, 18 de 1987 y por el acta convenio de 1992. Esta última contempla:

"A partir del primero (1) de enero de 1992, la Administración Central Distrital pagará el quinquenio a los Empleados de la Administración Central que hubieren trabajado por períodos de cinco (5) años consecutivos sin interrupciones mayores de ciento ochenta días (180) continuos en caso de enfermedad o accidente de trabajo, o treinta (30) días consecutivos por otras interrupciones mientras no devenguen pensión de jubilación, el valor de este reconocimiento se liquidará sobre el total devengado en el último año del quinquenio respectivo en la siguiente proporción:

Primer quinquenio 27%

Segundo Quinquenio 27%

Tercer Quinquenio 28%

Cuarto quinquenio en adelante 28%

En caso de retiro de un funcionario de la Administración Central Distrital, que hubiere laborado como mínimo cuatro años y seis meses del respectivo quinquenio, se le reconocerá en forma proporcional."

En Consulta 785 de 1996 se sostuvo sobre el denominado quinquenio lo siguiente:

"Para los servidores del sector distrital, en cambio, la recompensa o bonificación por servicios prestados, fue concebida como una prestación que será pagada a empleados y trabajadores al servicio del Distrito o de sus entidades descentralizadas por períodos de cinco años consecutivos y por un valor equivalente al 15% del sueldo devengado por el empleado oficial en el último año del respectivo quinquenio. Aunque originada en una norma local, el acuerdo 44 de 1961, y por tanto, anterior en un poco más de tres lustros a la retribución salarial que con el mismo nombre otorgara la ley a empleados del nivel nacional, no ha perdido esa característica de prestación social. Antes bien, disposiciones posteriores que tienen su fundamento en la Constitución de 1991 y en la ley, como los ya mencionados decretos 1133 y 1808 de 1994, avalan esa conclusión y, aún más, convalidan su fuerza jurídica. Es así como se dispone que de tal recompensa continuarán gozando las personas que se hubieran vinculado como empleados públicos o trabajadores oficiales al Distrito Capital y a sus entidades descentralizadas, antes del 4 de agosto de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el decreto 1808 del mismo año, dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 12 de la ley 4ª de 1992."

Considera la Sala importante precisar que el criterio plasmado en el concepto antes transcrito amerita ser revaluado por las siguientes razones: en primer lugar, el denominado "quinquenio" es una "prestación" que, como se vio, no tiene correspondencia con ninguna prestación social establecida por el Gobierno Nacional, o por el Congreso de la República. En este sentido, ya la Sala en consulta 835 de 1996, había sostenido: "No es ortodoxo, por tanto, que ‘convenios’ celebrados entre una entidad estatal y su sindicato de trabajadores oficiales (como es el caso del acta de convenio suscrita en 1992 entre el Distrito Capital y Sindistritales), se acuerde pagar ‘a los empleados de la administración central’ una recompensa por servicios o quinquenio, en porcentajes más favorables a los determinados en las normas dictadas por la ley o el concejo distrital; como es también irregular que se disponga, para los casos de retiro de la administración distrital, que al ‘funcionario’ (vocablo que desde la expedición de la ley 4ª de 1913 es sinónimo de empleado público) que hubiere laborado como mínimo cuatro años y seis meses, se le reconocerá el quinquenio en forma proporcional. Todo lo anterior equivale a hacer extensivas a los empleados públicos o funcionarios, prerrogativas que solamente son aplicables a los trabajadores oficiales."

En segundo término, es cierto que los decretos 1133 y 1808 de 1994 dispusieron que las personas que se hubieran vinculado como empleados públicos antes de la vigencia de los mismos, continuarían gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando. Sin embargo, el sentido y alcance de tales preceptos no puede ser tan amplio como se sugiere en la Consulta 785, que llegue hasta el punto de convalidar actos administrativos, expedidos sin competencia alguna, tales como fueron los acuerdos que a partir de 1968 crearon o regularon prestaciones sociales, materia que, se reitera, ha sido competencia del Congreso de la República. En este punto ha sido enfática la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de señalar que ‘Es claro que no todos los vicios del acto administrativo pueden ser susceptibles de convalidación: escapan a esta posibilidad de saneamiento, la carencia absoluta de competencia, a menos que se trate de una competencia puramente interna, o el acto ilícito porque su contenido no se ajusta a las normas jurídicas vigentes. ‘Dada su naturaleza este vicio no puede subsanarse, pues el acto de convalidación, por tener también contenido ilícito, sería así mismo nulo’ (Sayagués Lasso. Tratado de Derecho Administrativo. T.I., No. 334, Montevideo, 1953)." (Destaca la Sala).

Como los decretos 1133 y 1808 de 1994, fuera de su remisión general al régimen prestacional de los empleados públicos de la rama ejecutiva, no hacen referencia expresa a ninguna prestación en particular y el quinquenio no hace parte de aquel régimen, no es dable entenderlo convalidado por este medio. De esta manera, la preceptiva en mención, según se advirtió antes, se limita a garantizar las situaciones jurídicas laborales individuales consolidadas conforme a derecho, esto es las prestaciones establecidas por el legislador antes de su vigencia."

Frente a lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado en el Concepto 1.393 del 18 de julio de 2002, concluye:

  1. Las Actas Convenio suscritas durante los años 1976 a 1992 entre el Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá y la Administración, por expresa prohibición legal no son aplicables a los empleados públicos, sus normas resultan ineficaces en tanto hacen extensivos a éstos beneficios reconocidos a los trabajadores oficiales, sin que la autoridad competente haya expedido el acto administrativo que corresponde conforme a la Constitución y la Ley que materialice este convenio, por cuanto la Ley no está a merced de las partes, y por tanto no pueden estas derogarla.

  2. No es viable que las Actas Convenio produzcan válidamente efectos jurídicos con relación a servidores públicos que tienen una relación legal y reglamentaria con la Administración, de lo que se infiere que es improcedente que a ellos se les continúe reconociendo y pagando factores salariales y las prestaciones sociales allí creadas – o reguladas por fuera de los límites establecidos por el Congreso y el Gobierno Nacional – tales como el quinquenio y el auxilio educativo.

  3. No obstante lo anterior, manifiesta que las situaciones jurídicas laborales ya definidas – los reconocimientos ya efectuados- no pueden resultar afectados, como tampoco los derechos de los trabajadores oficiales, quienes cuentan con su régimen convencional.

d. La Administración Pública Distrital sólo debe reconocer y pagar a los empleados públicos las prestaciones sociales establecidas por las autoridades competentes conforme a la Constitución Política, liquidadas con base en los factores salariales establecidos en la ley, aplicando los respectivos regímenes en la forma señalada en los decretos 1133 y 1808 de 1994.

V. DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL Y NEGOCIACION COLECTIVA DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS:

Ahora bien, luego de haber efectuado un recuento que evidencia por qué son improcedentes las afirmaciones formuladas por UNES a la luz de nuestra normatividad constitucional y legal, es necesario entonces poner ésta en consonancia con la posibilidad de que sus límites, principios y vigencia sean objeto de negociación y modificación por el Distrito Capital y las organizaciones sindicales, con el propósito de esclarecer la razón por la cual no se ha vulnerado el derecho de asociación sindical cuando no se negocian cuestiones no negociables, y mucho menos se vulneran las normas internacionales del trabajo cuando la concepción de nuestro Estado Social y Democrático de derecho fija límites en la facultad de determinación de los regímenes salarial y prestacional de los empleados públicos.

En primer lugar, es preciso indicar que las normas internacionales son de carácter universal y quienes las redactan intentan que todos los países miembros puedan ratificarlas y aplicarlas, independientemente del nivel de desarrollo económico o del sistema social y económico de cada uno de ellos, es decir, que la redacción de las mismas contempla cierta flexibilidad en lo que se refiere a los compromisos de los Estados miembros.

Una vez ratificadas estas normas promocionales, los países deben utilizar medios apropiados a la situación nacional para promover los objetivos, y poder demostrar que a lo largo del tiempo avanzan en la consecución de los mismos1.

En este contexto se enmarca el Convenio 151 de la OIT sobre la "protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", aprobado en Colombia mediante la Ley 411 de 1997, promulgado a través del Decreto Nacional 424 de 2001 y en vigor desde el 8 de diciembre del mismo año.

De lo anterior se infiere que, el instrumento internacional aludido es de carácter general, que constituye una expresión de valores y principios y "sólo establece unos mínimos que deben ser tenidos en cuenta, pero que requieren ser adaptados a la preceptiva constitucional colombiana" (Corte Constitucional Sentencia T-502/98. M. P. Alfredo Beltrán Sierra) a través de los mecanismos legales pertinentes, con el fin de que se concilien el derecho de negociación con el buen funcionamiento de la administración pública, en forma tal que se garantice el interés general a la vez que se establezcan el procedimiento y la competencia aplicables para el efecto.

De hecho, la necesidad de que las normas generales contenidas en el Convenio 151 sean adaptadas a la normativa interna del país está reconocido por el mismo instrumento en los artículos 7º y 8°.

Es así como el artículo 7° señala que los Estados deben adoptar medidas que, "tomando en cuenta las especificidades nacionales", fomenten la negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o que "al menos" permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones y el artículo 8° dispone que en caso de conflicto, se deberá buscar un acuerdo, "de manera apropiada a las condiciones nacionales", por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados.

En el mismo sentido, la Recomendación N° 159 sobre "procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública", complementaria del Convenio N° 151 de la OIT, establece que "en caso de las condiciones de empleo de conformidad con la parte IV del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la Administración Pública, 1978, las personas u órganos competentes para negociar en nombre de la autoridad pública, y los procedimientos para poner en práctica las condiciones de empleo convenidas "deberían preverse en la legislación nacional o por otros medios apropiados".

Por su parte, la Corte Constitucional, en cumplimiento de la función a ella asignada por el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política ejerció el control integral, previo y automático sobre el Convenio 151 OIT y su ley aprobatoria y decidió definitivamente sobre su exequibilidad mediante la sentencia C-377 de 1998.

En dicho pronunciamiento, la Corte precisó los siguientes aspectos:

  1. Las finalidades del Convenio armonizan plenamente con los principios y valores constitucionales, pues la Carta reconoce que en general los servidores públicos gozan de sus derechos constitucionales, como toda persona y todo trabajador, aun cuando éstos pueden ser limitados en algunos aspectos debido a que la relación de trabajo al interior de la administración pública comporta un contenido de interés general.

  2. Los artículos 7° y 8° del Convenio 151 establecen mecanismos para regular las condiciones de empleo en el sector público y para solucionar los conflictos en ese ámbito.

  3. En virtud del principio hermenéutico de armonización concreta o de concordancia práctica, según el cual, siempre se debe preferir aquella interpretación que permite satisfacer simultáneamente las normas constitucionales en conflicto la Corte encuentra que, es posible armonizar la facultad que tienen las autoridades de señalar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos con el deber del Estado de promover la solución concertada de los conflictos laborales y con el derecho de los empleados públicos a participar en estas determinaciones. Lo anterior por cuanto, la facultad de las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo y los emolumentos de los empleados públicos en manera alguna excluye que existan procesos de consulta entre las autoridades y los trabajadores sobre esta materia, y que en caso de conflicto se busquen, hasta donde sea posible, soluciones concertadas.

  4. Sin embargo, la Corporación deja claro que dicha búsqueda de soluciones negociadas o concertadas no puede afectar la facultad que la Carta confiere a las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de empleo, ya que en última instancia la decisión corresponde a las autoridades señaladas en la Constitución, esto es, al Congreso y al Presidente en el plano nacional, y a las asambleas, a los concejos, a los gobernadores y a los alcaldes en los distintos órdenes territoriales, que para el efecto obran autónomamente.

En el mismo sentido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó, en Concepto 1355 de 2001 del cual fue Ponente el Consejero Luis Camilo Osorio, que el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo que prohíbe la negociación colectiva a los empleados públicos se encuentra vigente, toda vez que los artículos 7° y 8° del Convenio 151 de la OIT, sobre condiciones de empleo y solución de conflictos, se entienden sin perjuicio de la facultad ya mencionada por parte de las autoridades para expedir unilateralmente los actos jurídicos que fijan las funciones y emolumentos de los empleados públicos, previo agotamiento de medios de concertación.

Este mismo criterio que había sido sostenido por la Corte Constitucional mediante Sentencias C-110 de 1994 y C-347 de 1998, fue reiterado recientemente en Sentencia C-201 de 19 de marzo de 2002, en los siguientes términos:

"Con fundamento en consideraciones similares, la Corte Suprema de Justicia también ha encontrado justificada la restricción al derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos, señalando además que aquélla "no se contrapone a los Convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las Leyes N° 411 del 5 de Noviembre de 1997 y 524 del 12 de Agosto de 1999 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquéllos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales. Por ello, se hace en estos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional - inciso dos del artículo 55 de la C.P. - constituye un deber para el Estado colombiano."

Por las razones expuestas, la Corte declarará exequibles las normas demandadas, pues deben armonizarse con el artículo 416 del C.S.T., el cual restringe el derecho de negociación colectiva para los sindicatos de empleados públicos en el sentido de prohibirles presentar pliegos de condiciones y celebrar convenciones colectivas, restricción que la Corte reiteradamente ha considerado acorde con la Constitución Política.

Sin embargo, la Corte debe advertir que, estando garantizado constitucionalmente el derecho de negociación colectiva para todas las relaciones laborales, incluidas las de los empleados públicos, y existiendo una amplia facultad de configuración normativa en esta materia por parte del legislador, este último podría en el futuro permitirle a dichos empleados presentar pliegos de condiciones".

En conclusión, nuevamente se reitera respecto de este aspecto la facultad del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos que emana de sus potestades constitucionales derivadas de los artículos 150 numeral 19, literales e) y f) y 189 numeral 11 de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 y en ese sentido no vulnera el derecho de asociación sindical de los empleados públicos.

De acuerdo con el reciente pronunciamiento de la Corte Constitucional, se requiere de una ley que faculte a los empleados públicos a presentar pliegos de peticiones y, en consecuencia, adelantar el trámite de una negociación colectiva.

Finalmente, es del caso precisar que el Gobierno Distrital no ha conculcado los derechos de los sindicatos y asociaciones de trabajadores del sector público. Por el contrario, éste ha estado presto a atender oportunamente todas las solicitudes e inquietudes que éstas organizaciones le han formulado en las distintas instancias judiciales y administrativas.

VI. EVOLUCION DEL CASO 2151.

Dentro de su nueva petición, UNES afirma en los puntos 6 y 7 de sus formulaciones lo siguiente:

"6. La Unión de Servidores Públicos y Municipios de Colombia UNES COLOMBIA, con el concurso de más de 19 mil firmas ciudadanas realizó un Cabildo Abierto, el 6 de diciembre de 2002 en las Instalaciones del Concejo de Bogotá, pidiendo al Alcalde:

  1. La Determinación del Quinquenio como factor salarial y por lo tanto su no afectación por el Decreto 1919 de 2002.

  2. Modificación de Acuerdos que crearon factores salariales, actualización en su valor real.

  3. Conformación de una comisión tripartita (Concejo, Administración Distrital y Trabajadores), que revise las plantas de inversión social y de funcionamiento en cada una de las Entidades Distritales.

  4. Conformación de una comisión tripartita (Concejo, Administración Distrital y Trabajadores), que revise las Ordenes de Prestación de Servicio en cada una de las Entidades Distritales y determine si estas cumplen con los requisitos del Contrato Laboral establecidos en el Código Sustantivo del Trabajo: subordinación, remuneración y horario de trabajo. Esto con el fin de establecer si estos contratos son civiles o laborales para en este caso exigir la creación de los empleos en las plantas de personal otorgándose a estos trabajadores la posibilidad de ejercer libremente plenos derechos para la asociación sindical y defender sus intereses económicos.

  5. Conformación de una comisión tripartita (Concejo, Administración Distrital y Trabajadores), que revise las actuaciones de la Administración Distrital frente a los Convenios de la OIT.

7. Pese al deseo de concertación de parte de UNES COLOMBIA, el Alcalde Mayor ha hecho caso omiso a las solicitudes presentadas por el Cabildo Abierto en el numeral anterior, por lo que nos vimos abocados a ejercer una Acción de Tutela, cuya sentencia (anexo) emitida por la Juez 39 Civil Municipal ordenó que el Señor Alcalde de la Capital de la República de Colombia, antes del 31 de mayo de 2003, diera respuesta en Audiencia Pública en el Concejo a los temas solicitados, en forma concreta, escrita y razonada. No obstante estar obligado a responder de la manera como lo exigió la Juez 39, el Alcalde no acudió a la audiencia por lo que el Concejo de Bogotá dejó constancia sobre esta actitud"

Es importante destacar que el escrito contentivo de las anteriores observaciones fue remitido por UNES al Comité de Libertad Sindical el pasado 16 de junio de 2003.

Sin embargo, es necesario dejar claro que el Gobierno Distrital asistió al Cabildo a través de los delegados, que por la especialidad temática fueron designados por el Alcalde Mayor del DC, cuestión que es muy diferente a lo afirmado por UNES en su escrito. En efecto:

  1. En primer lugar debe mencionarse que la Administración Distrital siempre ha estado presente en los Cabildos Abiertos propuestos, toda vez que se respeta y promueve el principio de participación ciudadana que involucra esta figura. Este reconocimiento se desprende de lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 1421 de 1993, según el cual "las autoridades distritales promoverán la organización de los habitantes y comunidades del Distrito y estimularán la creación de las asociaciones profesionales, culturales, cívicas, populares, comunitarias y juveniles que sirvan de mecanismo de representación en las distintas instancias de participación, concertación y vigilancia de la gestión distrital y local".

  2. En segundo lugar, la especialidad de los temas hace indispensable que sean las entidades distritales con responsabilidades en ellos, las que asistan y participen en los Cabildos Abiertos propuestos por la ciudadanía sin que para el efecto sea indispensable la presencia del Alcalde Mayor.

  3. En tercer lugar, debe recordarse que de conformidad con el Decreto Ley 1421 de 1993, el Alcalde Mayor de Bogotá es el Jefe del Gobierno y de la Administración Distritales y dentro de sus atribuciones está la de dirigir la acción administrativa del Distrito. Para ello, debe distribuir los negocios según su naturaleza entre las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y las entidades descentralizadas. En efecto, según lo dispuesto por el artículo 53 ibídem el Alcalde Mayor "ejerce sus atribuciones por medio de los organismos o entidades que conforme al presente Decreto sean creadas por el Concejo".

  4. En cuarto lugar, y como consecuencia de lo anterior, la desconcentración de funciones persigue un claro objetivo de eficiencia en el ejercicio de las tareas públicas. En el caso que nos ocupa, los temas a tratar en el Cabildo incluidos en la Proposición 84 del Concejo Distrital, son específicos y diversos: el laudo arbitral de ICA, reintegros laborales como generadores de detrimento patrimonial para el Distrito, temporalidad de órdenes de prestación de servicio en los Jardines Infantiles del Departamento Administrativo de Bienestar Social, aplicación del Decreto 1919 de 2002 sobre gastos de funcionamiento e inversión social, reforma administrativa y presupuesto para la vigencia de 2003.

Desde el anterior punto de vista, es claro que correspondía a las diferentes entidades responsables de cada tema resolver los asuntos solicitados por UNES para debatirlos en el Cabildo Abierto.

Las anteriores afirmaciones explican suficientemente la razón por la cual para el Cabildo propuesto, se hubiera designado por el Alcalde Mayor a los Secretarios de Gobierno y Hacienda, los Jefes de los Departamentos Administrativos de Bienestar Social, del Servicio Civil Distrital y al Director Instituto de Desarrollo Urbano para que representaran a la Administración Distrital en el citado mecanismo de participación ciudadana.

Ahora bien, UNES no indica en su petición que la decisión de la Administración antes indicada fue refrendada por el Juzgado 45 Civil Municipal de Bogotá DC en el sentido de haber ratificado que "no es estrictamente necesaria la presencia física del Alcalde Mayor en estos eventos, ya que según las normas del Decreto Ley 1421 de 1993 el Alcalde ejerce sus funciones a través de los organismos o entidades que conforme al presente Decreto – 1421 de 1993 – sean creados por el Concejo"2. En el mismo sentido, se pronunció la Procuraduría General de la Nación mediante Auto de Archivo que se anexa para su conocimiento.

En consecuencia, no es cierto que el Gobierno Distrital no se hubiera hecho presente en el Cabildo Abierto por cuanto el Alcalde Mayor, en ejercicio de sus atribuciones legales, distribuyó la petición de la ciudadanía entre las entidades que podían atender de la mejor manera posible los temas técnicos contenidos en la misma.

Es preciso indicar que el Gobierno Distrital ha dado respuesta oportuna, clara y razonada a todas las peticiones que le ha presentado UNES sobre la aplicación del Decreto 1919 de 2002 a la luz de los principios y postulados jurídicos explicados en los enunciados anteriores, siendo esto una cuestión diferente a que hubiera aceptado aplicar tales peticiones, por lo que es necesario reiterar que las peticiones formuladas al Gobierno Distrital respecto de la aplicación de regímenes salariales y prestaciones para los empleados públicos diferentes a los definidos por el Legislador y el Gobierno Nacional es improcedente.

De otra parte, tras haber sido presentadas las Recomendaciones por parte del Comité de Libertad Sindical al Consejo de Administración, los servidores públicos desvinculados en los procesos de modificación de las plantas de personal del Distrito y los representantes de UNES han formulado diversas solicitudes, cuyo propósito esencial es solicitar reintegros y el pago de indemnizaciones por supresión de los cargos y la correlativa separación del empleo.

Es imprescindible recordar que, el Gobierno Distrital efectuó todos los procedimientos jurídicos establecidos para implementar las reformas en las plantas de personal de sus entidades, y la noticia de la implementación de estas medidas generó que muchos de los servidores públicos que serían desvinculados del servicio comenzarán a crear múltiples organizaciones sindicales para impedir su retiro del servicio, utilizando inadecuadamente los beneficios que la Constitución y la Ley le han otorgado al fuero sindical y deslegitimando de este modo el derecho de asociación sindical en un fenómeno que la Justicia Laboral ha denominado "El Carrusel de los Sindicatos".

Ante esta circunstancia, la Administración debió ajustar sus procedimientos para garantizar, de un lado, la protección que el ordenamiento jurídico le ha otorgado a aquellos trabajadores que fundan, adhieren o presiden las organizaciones sindicales, y del otro, debiendo agotar los mecanismos establecidos en la legislación laboral para poder hacer efectiva la modificación de las plantas de personal en sus entidades respecto de estos servidores aforados.

El primero de ellos, como protección que el ordenamiento jurídico le otorga sólo por un lapso de tiempo a los fundadores y adherentes de una organización sindical, y el segundo como una protección permanente otorgada a los dirigentes de éstas.

Ahora bien, el Distrito Capital en desarrollo de las normas y garantías jurídico laborales procedió a esperar el agotamiento de la protección circunstancial de los fundadores y adherentes para hacer efectiva la terminación de sus servicios, y, con el mismo propósito, solicitó a la Justicia Laboral el levantamiento del fuero de los dirigentes sindicales.

La legitimidad y juridicidad de los procedimientos implementados por el Gobierno Distrital han sido reiteradamente aceptados en las diferentes instancias de la Justicia Laboral, que inclusive ha llegado a catalogar al "Carrusel de los Sindicatos" como una práctica de mala fe y de un abuso del derecho de asociación sindical por parte de los servidores públicos que la desarrollaron.

En ese sentido y como sustento de las anteriores consideraciones, nos permitimos remitirle copia de los siguientes fallos del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá DC, Sala Laboral:

  1. Expediente 20 – 2002 – 0048 – 02 MP. Dra. Carmen Rosa Ruiz Vargas.

  2. Expediente 18 – 2001 – 0526 – 01 MP. Dr. Reynaldo Valderrama Mesa.

  3. Expediente 02 – 0152 – 0526 – 01 MP. Dr. Ramiro Torres Lozano.

  4. Expediente 09 – 2002 – 0220 – 01 MP. Dra. Graciela Moreno de Rodríguez.

  5. Expediente 08 – 2001 – 0405 – 01 MP. Dra. Graciela Moreno de Rodríguez.

  6. Expediente 18 – 2001 – 0740 – 01 MP. Dra. Carmen Rosa Ruiz Vargas.

  7. Expediente 17 – 2001 – 0448 – 01 MP. Dr. Gustavo Hernando López Algarra.

De otro lado, es importante destacar que la Administración ha atendido oportuna, clara y coherentemente todas las peticiones individuales que en el mismo sentido le han presentado en diversas ocasiones y bajo diferentes modalidades jurídicas.

En la medida en que en relación con este asunto se han recibido y contestado más de 8000 peticiones y 250 acciones de tutela, empleando los mismos fundamentos de hecho y de derecho e iguales peticiones a las planteadas por las organizaciones que los representan, la Administración, a través de la Secretaría General, expidió la Resolución 17 del 9 de septiembre de 2003, por medio de la cual el Subsecretario de Asuntos Legales, ordena "abrir una actuación administrativa a partir de la fecha de publicación de la misma en el Registro Distrital, con el propósito de dar respuesta conjunta, completa, oportuna y eficiente a los derechos de petición presentados o que se presenten a la Alcaldía Mayor de Bogotá en relación con el caso 2151".

Por tanto, para el Gobierno Distrital es claro que no ha efectuado actos de persecución sindical, que ha respetado el derecho de asociación y el fuero sindical de los servidores fundadores, adherentes y dirigentes de estas organizaciones, puesto que ha empleado correctamente los mecanismos que el ordenamiento jurídico ha diseñado para poder hacer efectiva las modificaciones de sus plantas de personal.

VII. CONCLUSIONES.

  1. El Gobierno Distrital no conculca el derecho de asociación sindical cuando en aplicación a los postulados constitucionales y legales que determinan la competencia del Legislador y del Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, no pacta, negocia o modifica con las asociaciones sindicales lo que de acuerdo con el ordenamiento jurídico no puede ni pactar, ni negociar, ni modificar.

  2. El Gobierno Distrital no ha efectuado actos de persecución de las organizaciones sindicales. Por el contrario, la Justicia Laboral ha encontrado ajustada a derecho la conducta del Distrito Capital a la hora de hacer efectiva la supresión de cargos respecto de los servidores aforados, bien como fundadores o adherentes de un sindicato, bien como sus directivos y representantes.

  3. En ejercicio de su disposición al diálogo abierto y respetuoso con las organizaciones sindicales y los servidores públicos, la Administración ha sostenido numerosas reuniones con los representantes de tales organizaciones, además de informarles ampliamente los diferentes procedimientos jurídicos que se emplearon para garantizar los derechos laborales colectivos derivados del fuero sindical.

Finalmente, es preciso indicar que UNES y las demás agremiaciones sindicales han presentado alrededor de treinta oficios al Comité de Libertad Sindical; en un comienzo, poniéndolo en conocimiento del tema de las modificaciones de las plantas de personal y el fuero sindical; luego del derecho de negociación colectiva de los sindicatos de empleados públicos; y ahora, de la cuestión relativa a los derechos adquiridos y la facultad de los empleados públicos para negociar con los entes territoriales sus condiciones salariales y prestacionales. Frente a estas formulaciones, el Gobierno Nacional y el Distrital, a través de éste último, han dado completa y oportuna respuesta, además de suministrar y colaborarle a la OIT con la información y documentos requeridos para llevar a efecto sus actuaciones.

Sin embargo y como puede observarse, las agremiaciones de trabajadores han venido planteando en sus diferentes actuaciones nuevas temáticas y tópicos diferentes a los que fundamentaron el comienzo del Caso 2151. Esta circunstancia ha desnaturalizado la cuestión inicialmente planteada e impedido correlativamente que el mismo sea culminado en forma efectiva. Es por esta razón que, respetuosamente solicitamos al Gobierno Nacional adelantar las gestiones necesarias ante la OIT para dar culminación al caso en comento.

En los anteriores términos, esperamos haber absuelto las nuevas formulaciones que UNES ha planteado a la OIT y que muy atentamente su Despacho ha trasladado al Gobierno Distrital.

Sin otro particular y manifestándole que estaremos atentos para absolver cualquier inquietud adicional que sobre el tema en comento pueda llegar a requerir la Organización Internacional del Trabajo y el Gobierno Nacional.

Cordial saludo,

LILIANA CABALLERO DURÁN

Secretaria General

NURIA CONSUELO VILLADIEGO MEDINA

Directora

Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital

Anexos: Lo enunciado en 75 folios.

cjom/lesi/mao/FAMG/1140

NOTAS DE PIE DE PAGINA:

1 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. OIT. Página Web. www.ilo.org "Peculiaridades de las normas internacionales del trabajo".

2 Folio 6 Parte Motiva. Sentencia del 19 de diciembre de 1999. Juzgado 45 Civil Municipal de Bogotá DC. Se adjunta Copia.

 
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