Cargando el Contenido del Documento | |
Por favor espere... |
SENTENCIA
C-064/03 Referencia: Expediente D-4060 Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo 38 de la Ley 734 de
2002, "por la cual se
expide el Código Disciplinario Único" Actora: MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO Magistrado
ponente: Dr.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá
D.C., cuatro (4) de febrero del año dos mil tres (2003). LA
SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I.
ANTECEDENTES En ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango
demandó el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, "por medio de la cual se
expide el Código Disciplinario Único". Mediante auto del 30 de
mayo de 2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada, así como comunicar
la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente
del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Fiscal General de la
Nación y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a fin de que conceptuaran
sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno. Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia. II.
NORMA DEMANDADA A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002, y se subraya lo demandado: "LEY 734 de 2002 (5 de febrero) Por la cual se expide el Código Disciplinario Único EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: LIBRO I Parte General (...) TITULO IV Derechos, Deberes, Prohibiciones, Incompatibilidades,
Impedimentos, Inhabilidades Y Conflicto De Intereses Del Servicio Público (...) CAPITULO CUARTO Inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y
conflicto de intereses (...) Artículo 38. Otras
inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar
cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: 1. Además de la descrita
en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido
condenado a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito
doloso dentro de los diez años anteriores, salvo que se trate de delito político. 2. Haber sido sancionado
disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas
graves o leves dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de
tres años contados a partir de la ejecutoria de la última sanción. 3. Hallarse en estado de
interdicción judicial o inhabilitado por una sanción
disciplinaria o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido
de esta, cuando el cargo a desempeñar se relacione con la misma. 4. Haber sido declarado
responsable fiscalmente. PARÁGRAFO 1°. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será
inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado
durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente
declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la
Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales. Si pasados cinco años
desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable
fiscalmente no hubieren pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido
excluido del boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por
cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad
fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por
dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la
cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes. PARÁGRAFO 2°. Para los fines previstos en el inciso final del
artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral 1 de este
artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del Estado
aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público,
representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso
indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una
conducta dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la
sentencia condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma
constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado." III.
LA DEMANDA A juicio de la
demandante, el parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002
desconoce el inciso final del artículo 122 y el artículo 158 de la
Constitución, de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación: 3.1. La actora considera
que el precepto demandado establece requisitos y límites no previstos en la
Constitución para que se configure la inhabilidad contenida en el inciso final
del artículo 122 de la Carta1, que, además, no resultan razonables. En efecto, manifiesta que
la norma que se acusa, definió la ofensa al patrimonio del Estado como aquella
que "producida por una
conducta dolosa" cause "de manera directa lesión al
patrimonio público". Afirma que el Constituyente no distinguió el tipo
de lesión inferida ni el grado de culpabilidad del sujeto activo del delito,
por lo que al legislador le estaba vedado hacerlo. Además, no considera
razonables tales distinciones porque el patrimonio del Estado también puede
sufrir un "perjuicio
indirecto previsible", o uno causado por una conducta no
necesariamente dolosa ¿culposa, gravemente culposa o "por una desatención
elemental"-. Respecto de la obligación
que la preceptiva acusada impone a los jueces penales de especificar en la
sentencia condenatoria "si
la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio
del Estado", aduce que constituye un requisito no exigido por la
Constitución para que se aplique la inhabilidad del artículo 122. 3.2. Por otra parte,
acusa al parágrafo demandado de vulnerar el principio de unidad de materia ¿artículo 158 C.P.-, porque modifica el ordenamiento penal
¿Leyes 599 y 600 de 2000-, cuestión ajena al título y tema de la Ley 734 de
2002. IV.
INTERVENCIONES 1. Auditoría General de
la República La entidad referida,
actuando a través de apoderada especial, interviene en el proceso de la
referencia para solicitar que se declare la inexequibilidad
del parágrafo demandado, y expone las siguientes consideraciones: Manifiesta que las
inhabilidades e incompatibilidades para acceder a los cargos públicos
encuentran justificación en la necesidad de asegurar el recto cumplimiento de
los fines de la función pública, de acuerdo con los principios que la gobiernan
¿artículo 209 C.P.-. Indica que el señalamiento del
régimen de inhabilidades e incompatibilidades corresponde a la Constitución y a
la Ley; aquella previendo parámetros generales o reglas explícitas y ésta, en
virtud de la cláusula general de competencia atribuida al legislador. De modo que acepta que el
órgano legislativo cuenta con amplias facultades para fijar dicho régimen, pero
con las limitaciones establecidas en la Constitución y las que suponen los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. Empero, cuando el constituyente
ha señalado en forma expresa calidades o requisitos para acceder a la función
pública, éstas, en principio, no requieren de desarrollo alguno por la ley,
pues prima la fuerza restrictiva de la Constitución sobre la facultad de
configuración del legislador. Respalda lo dicho transcribiendo apartes de la
Sentencia C-200 de 2001. Teniendo en cuenta lo
anterior, la Auditoría General de la Nación estima que debe acogerse el cargo
elevado por la vulneración del artículo 122 de la Constitución, que establece
en forma expresa la inhabilidad para el desempeño de funciones públicas del
servidor que haya sido condenado por un delito contra el patrimonio del Estado,
pues el legislador no podía, como lo hizo en el parágrafo demandado, establecer
condiciones o requisitos no determinados por el constituyente para hacer
operante dicha inhabilidad. Afirma así que el
precepto constitucional no hizo diferencia entre la forma de la lesión -directa
o indirecta- o entre el grado de culpabilidad del delito -dolo o culpa- ni
exigió que en la sentencia condenatoria se especificara si la conducta objeto
de la misma constituía un delito que afectara el patrimonio del Estado. Por lo demás, descarta la
violación del principio de unidad de materia por parte de la norma demandada,
porque considera que lo regulado en ella tiene una relación razonable con la
materia objeto de la ley de la que hace parte¿artículo
158 C.P.-. Al respecto señala que la Corte ha analizado la conexidad que existe
entre las normas que regulan el régimen disciplinario y las que regulan los
regímenes de inhabilidades y sobre el particular, transcribe apartes de la
Sentencia C-280 de 1996. 2. Fiscalía General de la
Nación El Fiscal General de la
Nación (E) presenta las consideraciones que a continuación se sintetizan,
respecto de la constitucionalidad de la norma demandada. 2.1. En primer lugar,
considera que el parágrafo acusado quebranta la Constitución, en cuanto impone
como condición para que se configure la inhabilidad del artículo 122 C.P., la
afectación directa del patrimonio del Estado a causa del delito cometido por el
servidor público. Lo anterior porque estima
tal exigencia "irracional y descomedida" y contraria a la finalidad
del constituyente de preservar a toda costa el erario público sin tener en
cuenta la forma de afectación del mismo. Igualmente porque no encuentra
justificado que el legislador permita el menoscabo patrimonial del Estado,
cuando el mismo ocurre de manera indirecta. Sobre la interpretación que le ha
dado la Corte al precepto constitucional, cita la Sentencia C-952 de 2001. Señala que, a su juicio, "toda afectación del
patrimonio público debe dar lugar a la inhabilidad prevista en el artículo 122
constitucional", con independencia de la forma en que se produzca, y
solicita que la expresión "de
manera directa" contenida
en el parágrafo demandado sea excluida del ordenamiento jurídico. 2.2. Empero, opina que la
determinación hecha por la norma acusada, del grado de culpabilidad requerido
para que opere la inhabilidad del artículo 122, se aviene con la Constitución. Para el efecto manifiesta
que el legislador está facultado para regular y definir las características de
las inhabilidades, por lo que válidamente puede exigir que la conducta punible
que acarrea la establecida en el artículo 122 sea realizada a título de dolo. Igualmente señala que la
hipótesis propuesta por la actora, según la cual la inhabilidad también se
configura cuando el menoscabo patrimonial proviene de la comisión de una
conducta culposa, resulta contradictoria con el ánimo del Constituyente de
permitir el acceso a cargos públicos de quienes han sido condenados por delitos
culposos -artículos 179-1, 197, 232 y 299 C.P.-. 2.3. Finalmente, el
interviniente estima que el inciso final del parágrafo acusado vulnera el
principio de unidad de materia ¿artículo 158 C.P.- y
debe ser declarado inexequible. Lo anterior porque incorpora un requisito para
la redacción de las sentencias en materia penal, modificando el artículo 170 de
la Ley 600 de 2000, cuestión totalmente ajena al tema de la Ley de la cual hace
parte. Y advierte que, si bien el régimen de inhabilidades puede ser materia de
las leyes disciplinarias, éstas no pueden desconocer principios básicos de la
técnica legislativa ¿cita la Sentencia C-657 de 2000-. A su vez, indica que el
mencionado inciso desconoce el artículo 122 C.P. en cuanto establece un
requisito adicional para que la inhabilidad allí contenida opere. Además, la
ratificación del perjuicio al erario estatal por parte del juez, le resulta
inconveniente "si se
tiene en cuenta que si hay sentencia condenatoria fue porque se llegó a
dilucidar el daño antijurídico de la conducta del agente estatal. ¿Entonces
para que reafirmar algo que ya fue objeto de decisión judicial?". 3. Academia Colombiana de
Jurisprudencia La Academia Colombiana de
Jurisprudencia atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, allegó el
concepto, preparado por el doctor Carlos Ariel Sánchez a petición del
Presidente de la misma, sobre la demanda de la referencia, cuyo contenido se
resume a continuación: 3.1. El interviniente
señala que el parágrafo acusado no desconoce el principio de unidad de materia
(art. 158 C.P.) porque: i) se relaciona con los temas del derecho
disciplinario; ii) tiene relación directa con el título
de la materia que desarrolla la Ley 734 de 2002; iii) resulta coherente en tanto pretende
evitar un vacío en el régimen disciplinario que facilite el desarrollo de
conductas inapropiadas por parte de los servidores públicos, y; iv) pretende dar efectividad al artículo
122 C.P., cuyo contenido hace referencia a un asunto que puede ser objeto la
Ley que lo contiene. 3.2 Estima que la
definición que hace la norma demandada de los delitos contra el patrimonio del
Estado se inscribe dentro de la función del legislador de expedir las leyes y
atiende la potestad que éste tiene para configurarlas. Precisa sin embargo que
en ejercicio de dicha función el Legislador no puede contradecir el texto
constitucional. Advierte al respecto que el artículo 122 Superior no distingue
en manera alguna la forma en que se debe causar el perjuicio contra el
patrimonio del Estado, con lo que la disposición acusada limita el texto
constitucional. Al respecto, cita las Sentencias C-327/97 y C-135/99. 3.3. Aclara el
interviniente que el inciso final del parágrafo acusado no vulnera el
ordenamiento constitucional, pues se justifica por la necesidad de evitar
interpretaciones arbitrarias de las sentencias condenatorias por delitos que
afectan el patrimonio público. V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de
la Nación, una vez manifestado y aceptado el impedimento suyo y el del Vice
Procurador General de la Nación para rendir concepto en el proceso de la
referencia, designó, mediante la Resolución No. 233 del 24 de julio de 2002, a
la Procuradora delegada del Ministerio Público para asuntos penales Nubia
Herrera Ariza para que lo hiciera en su nombre. El concepto, identificado con
el No. 2998, fue recibido en la Secretaría de la Corporación el 5 de septiembre
de 2002, cuyos apartes se sintetizan a continuación: En primer lugar se
refiere al cargo elevado en contra del parágrafo objeto de examen por el desconocimiento
del principio de unidad materia, diciendo que el mismo carece de sustentación
en la demanda. No obstante, afirma que la norma no se aparta de la finalidad de
la Ley 734 de 2002 que la contiene. Al respecto indica que
como quiera que la norma puntualiza los eventos en los que se configura la
inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Constitución, su contenido no es
ajeno al régimen disciplinario, pues existe una relación de conexidad entre
éste y el régimen de inhabilidades, tal y como lo ha aceptado la Corte en las
Sentencias C-280/96 y C-656/97. Además, señala que el
parágrafo no modifica el régimen penal y procesal penal porque en él no se
define qué se entiende por "delitos contra el patrimonio del Estado"- La Vista Fiscal considera
que la norma demandada debe ser declarada inexequible porque deforma la
inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Constitución, restringiendo
indebidamente su alcance y vulnerando además los artículos 123 y 150, numeral
23, del mismo estatuto, con base en los siguientes argumentos: -El Constituyente no
sujetó, ni explícita ni implícitamente, la aplicación de la inhabilidad por él
dispuesta en el inciso final del artículo 122 Superior a condiciones fijadas
por ley, de modo que el legislador carece de competencia para hacerlo. En este
sentido para la vista fiscal dicho texto Superior no necesita ningún desarrollo
por el legislador pues basta la verificación material de la afectación o puesta
en peligro del erario público, para que haya lugar a la inhabilidad así enunciada. -En ese orden de ideas,
la norma acusada limita indebidamente la inhabilidad prevista en la
Constitución cuando define como delitos contra el patrimonio del Estado
solamente aquellos que causen de manera directa su lesión, dejando de lado
conductas punibles que eventualmente pueden producir el mismo efecto de manera
indirecta, como el prevaricato. -El constituyente tampoco
exoneró de la inhabilidad a aquellos servidores que son condenados por un
delito que afecte el patrimonio del Estado cometido culposamente, como el
peculado tipificado en el artículo 400 del Código Penal. -El precepto acusado
contraría así mismo la finalidad del artículo 122 C.P., porque condiciona su
aplicación al efectivo menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida,
uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, excluyendo a
quienes han puesto en peligro dichos bienes o recursos y son condenados por
delitos contra el patrimonio estatal en la modalidad de tentativa,
diferenciación no hecha por el constituyente. -La anterior limitación a
su vez genera incertidumbre jurídica y contraría el artículo 29 C.P., porque
deja al arbitrio del juez penal la aplicación de la inhabilidad y la
determinación sobre si la lesión es directa o no, a tal punto que la inhabilidad
establecida por el constituyente ya no dependerá de la afectación objetiva del
patrimonio del Estado sino de lo afirmado por el Juez penal en la sentencia
condenatoria. -A juicio de quien
representa al Ministerio Público, la finalidad del inciso final del parágrafo
acusado es imponer un requisito adicional a la norma constitucional para la
configuración de la inhabilidad y no la de dotar al funcionario de la certeza
sobre la existencia de un perjuicio patrimonial al Estado, pues de acuerdo al
régimen penal vigente, el juez debe pronunciarse sobre los perjuicios
ocasionados con la conducta punible, y las entidades estatales cuando son
afectadas por la misma, necesariamente deben constituirse como parte civil
dentro del proceso y suscitar un pronunciamiento concreto sobre la condena en
perjuicios ¿artículos 56 y 137 C. P.P.-. En consecuencia solicita
la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad
del parágrafo acusado. Señala que de no accederse a esa solicitud, en forma
subsidiaria, se condicione la exequibilidad de dicho
parágrafo, bajo el entendido que: i) el mismo es meramente enunciativo; ii) la afectación del patrimonio estatal
puede darse en forma directa o indirecta, por dolo o culpa y admite el grado de
tentativa; iii) la falta de especificación en la
sentencia penal sobre si la conducta sancionada afectó el patrimonio del
Estado, no impide que se aplique la inhabilidad, y; iv) se entienda el concepto de lesión,
insertado en el parágrafo acusado, como la efectiva afectación o puesta en
peligro del patrimonio público. VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada
forma parte de la Ley 734 de 2002, que es una Ley de la República. 2. La Materia sujeta a
examen Para la demandante el
parágrafo acusado vulnera la Constitución en tanto restringe y limita el
alcance de la inhabilidad establecida en el inciso final del artículo 122
constitucional cuando señala supuestos y requisitos que no se establecen en
dicho texto Superior. Considera así mismo que
el Legislador desconoció el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.) al
introducir modificaciones a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal,
totalmente ajenas al objeto de la Ley 734 de 2002. La mayoría de los
intervinientes, así como la vista fiscal desestiman el cargo por la supuesta
vulneración del artículo 158 Superior y hacen énfasis en que la jurisprudencia
de esta Corporación ha señalado la conexidad temática que existe entre el
régimen de inhabilidades y la ley disciplinaria. El Fiscal General de la
Nación (e) señala, por el contrario, que el segundo inciso del parágrafo
acusado si vulnera dicho texto constitucional, pues si bien la jurisprudencia
ha señalado que el tema de las inhabilidades puede ser objeto de regulación en la
ley disciplinaria, tal posibilidad no puede ser usada para modificar o
adicionar las normas penales. Los intervinientes en el
proceso, así como la vista fiscal, con diversos matices, acogen los argumentos
planteados en la demanda en relación con el desconocimiento del artículo 122
constitucional por el hecho de que en el parágrafo acusado se señalan límites y
requisitos no previstos por el Constituyente para que se configure la
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas que recae sobre el servidor
público condenado por delitos contra el patrimonio del Estado. Así, la apoderada de la
Auditoria General de la República señala al respecto que si bien el Legislador
posee un amplio poder de configuración en materia de inhabilidades, éste debe
tener en cuenta necesariamente las previsiones que en esta materia ha hecho
directamente la Constitución, lo que la lleva a concluir que en este caso el
Legislador no tenía la posibilidad de establecer condiciones o requisitos no
señalados por el Constituyente. En el mismo sentido la
Procuradora Delegada para el Ministerio Público en asuntos penales considera
que el Constituyente no sujetó ni explicita ni implícitamente la aplicación de
la inhabilidad prevista en el artículo 122 Superior a condiciones fijadas por la
ley, de modo que el legislador carecía de competencia para hacerlo. Afirma que
la expresión delitos contra el patrimonio del estado no excluye los delitos
culposos, ni la tentativa, ni la afectación indirecta de dicho patrimonio, como
tampoco se requiere para que se configure la inhabilidad aludida ninguna
declaración en este sentido por parte del juez penal, por lo que de no
declararse la inexequibilidad de la norma acusada
debe condicionarse su constitucionalidad a ese entendimiento. El Fiscal General de la
Nación (e) si bien comparte las apreciaciones anteriores, precisa sin embargo
que dado que la Constitución permite el acceso a determinados cargos públicos
(art.171-1,197, 233 y 299 CP.) a quienes han sido condenados por delitos
culposos, una interpretación sistemática de la Constitución supone que en este
caso solamente las conductas cometidas a título de dolo son las que dan lugar a
la inhabilidad prevista en el artículo 122 Superior. El representante de la
Academia de Jurisprudencia por su parte si bien considera que el primer inciso
del parágrafo demandado restringe el mandato constitucional contenido en el
inciso final del artículo 122 Superior, precisa que el segundo inciso de la
norma acusada no desconoce dicho texto Superior por cuanto encuentra justificación
en la necesidad de evitar interpretaciones arbitrarias acerca de cuales delitos afectan el patrimonio del estado y cuales no. Corresponde a la Corte en
consecuencia establecer si la norma acusada, y en particular su segundo inciso,
desconocen el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.). Así mismo debe la Corte
establecer si con el parágrafo acusado se establecen previsiones y requisitos
adicionales no previstos en la Constitución que restringen el alcance de la
inhabilidad establecida en el inciso final del artículo 122 Superior, y si
dichas previsiones y requisitos desbordan la potestad de configuración del
legislador en el presente caso. 3. Consideraciones
preliminares Previamente la Corte
considera necesario hacer algunas precisiones en torno a que (i) el Legislador
tiene la potestad para desarrollar la Constitución Política y (ii) que el
Legislador debe desarrollar el inciso final del artículo 122 de la Constitución
para lograr su aplicación eficaz, que resultan pertinentes para el análisis de
los cargos planteados en la demanda. 3.1. El Legislador tiene
la potestad para desarrollar la Constitución Política De manera general el
órgano competente dentro del Estado para desarrollar la Constitución Política
es el Legislador. En efecto, los artículos 114 y 150 de la Carta establecen que
corresponde al Congreso de la República "hacer las leyes",
atribución en virtud de la cual puede este órgano entrar a desarrollar aquellos
aspectos que no fueron ultimados o concretizados por el Constituyente, dado que
la Constitución, por razones de técnica constitucional, no puede entrar a
tratar las materias objeto de regularización de forma prolija y pormenorizada,
pues, eso haría demasiada extensa y engorrosa la Carta Política, lo que
atentaría contra la posibilidad de adaptación a las circunstancias políticas y
sociales cambiantes del mundo moderno. De tal manera que la
ciencia constitucional entiende y acepta como uno de sus principios más
elaborados que sea el legislador el encargado de desarrollar y concretizar los
textos constitucionales. Principio que encuentra pleno respaldo en la
Constitución al habilitar al órgano legislativo para cumplir esa importante
misión. Labor que debe cumplir con total obediencia de los límites establecidos
por el mismo Estatuto Supremo, precisamente para que no desborde sus contenidos
y termine por desnaturalizar la norma de normas. Para dicho desarrollo no
se requiere que la norma constitucional disponga de forma individual que
autoriza al Congreso, debido a que de manera general el Constituyente lo
faculta para ello (C.P., arts. 114 y 150), por tanto, el Legislador con ese
cometido está cumpliendo claras atribuciones constitucionales, con total apego
al principio del estado de derecho, según el cual toda autoridad del Estado no
puede cumplir funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la
Ley (C.P. art., 121). El ejercicio de esta
potestad dependerá, en menor o mayor medida, del grado de precisión con el que
el constituyente regula una institución jurídica, y del propio desarrollo
constitucional de la misma. Así, podría decirse que la libertad de
configuración del legislador es inversamente proporcional a la precisión y
amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica. A mayor
precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de acción para el
legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad Superior,
menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la libertad de
configuración, determina la intensidad del control constitucional. Así lo ha
establecido este Tribunal Constitucional, en Sentencia C ¿
404 de 2001, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, veamos: "En oportunidades
anteriores la Corte ha examinado la razón de ser de la libertad de
configuración política del Congreso y de los límites de la misma. Al respecto,
ha indicado que en principio la sujeción y subordinación de la ley a la
Constitución debe permitir cierto margen de acción en la labor de desarrollo de
las normas superiores, de manera tal que las diversas alternativas se adopten
dentro del marco del principio democrático y pluralista que orienta nuestro
sistema constitucional. Las distintas corrientes de pensamiento y opinión
representadas en el órgano legislativo, deben participar en el desarrollo e
implementación de la Constitución, optando por las diferentes posibilidades
dentro del principio de las mayorías. Sobre el particular la jurisprudencia de
esta Corporación ha vertido los siguientes conceptos: "El legislador no
puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es
norma de normas (art. 4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la
participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro
del marco de la Carta. Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha
denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de
configuración política del Legislador, según la cual corresponde al Congreso
adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes políticas
y definiciones legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías
que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa Corporación ha
señalado que "es propio de una constitución democrática y pluralista como
la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan
permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de
interpretación2." 3 "Este margen de
acción o libertad de configuración política, admite una gradación que depende a
su vez del grado de precisión con el que el constituyente perfila una
institución jurídica, y del propio desarrollo constitucional de la misma. Así,
podría decirse que la libertad de configuración del legislador es inversamente
proporcional a la precisión y amplitud con la que la Constitución regula una
institución jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor
libertad de acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la
normatividad Superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado
de la libertad de configuración, determina la intensidad del control
constitucional: "¿
Esta libertad de configuración del Legislador, así como la propia
naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los
alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las
categorías constitucionales. En efecto, el control material de la Corte de
estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía
de la Carta y la libertad política del Legislador. Por ello, el control
constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues no puede
la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura
constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero
tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca
el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta
es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones
políticas diversas. "Ese control de
límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo
de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución.
Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o
menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto
normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el
Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador. Por el contrario,
si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los
cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso
tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas
del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del
pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la
cláusula general de competencia del Congreso (CP arts
1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio
sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio
para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa
que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador."4 (Negrillas fuera de texto) Conforme a lo visto, en
la medida en que la Constitución no concretice todos los elementos de
determinada institución jurídica el Legislador queda habilitado para ejercer su
potestad de configuración legislativa, pues, al guardar silencio el
Constituyente es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador. De acuerdo con los
anteriores planteamientos entraremos a analizar, en el siguiente acápite, el
carácter abierto del inciso final del artículo 122 de la Carta Política
referente al tema de las inhabilidades de los servidores públicos condenados
por delitos contra el patrimonio público. 3.2 El Legislador debe
desarrollar el inciso final del artículo 122 de la Constitución para lograr su
aplicación eficaz El inciso final del
artículo 122 Superior establece que "Sin perjuicio de las demás
sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas". El artículo 122 Superior
del que hace parte dicho inciso, integra el Capítulo II del Título V de la
Constitución en el que se fijan las normas generales aplicables a los
servidores públicos5, concepto que como ha precisado la Corporación
tiene un contenido finalista y no simplemente nominal en nuestro ordenamiento
Constitucional6. El Constituyente quiso en
efecto someter dichos servidores a estrictas reglas de conducta que garanticen
la moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas,
orientado siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los
fines del Estado (arts. 122, 124 a 129 de la C.P.). Al respecto, recuérdese
que conforme al artículo 2° de la Constitución, las autoridades están
instituidas, entre otras finalidades, "para asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del Estado y de los particulares" y cómo al tenor del
artículo 209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la
función administrativa los "(¿) de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (¿)". La necesidad de poner en
práctica estos principios Superiores significa que, como lo ha precisado en
repetidas ocasiones la Corporación, no obstante el derecho ciudadano a la
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P.
art. 40), quienes acceden al desempeño de funciones públicas deban someterse al
cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, apenas acordes con los supremos
intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la
prosperidad colectiva7. Es así como la
Constitución Política y la ley se han encargado de fijar un régimen de
inhabilidades e incompatibilidades8, a través del cual se persigue
impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no
ostentan las condiciones y cualidades que han sido estatuidas para asegurar la
idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando un cargo
público. En este sentido el inciso
final del artículo 122 constitucional se enmarca dentro del objetivo del
Constituyente de obligar al servidor público a tomar conciencia de la
importancia de su misión y de su deber de actuar de manera diligente y proba en
el cumplimiento de sus tareas9. Debe precisarse que con
dicho inciso el Constituyente pretendió destacar y reforzar la protección del
patrimonio público10, cuando estableció directamente una inhabilidad
general para cualquier servidor que hubiera sido condenado por delitos contra
el patrimonio del Estado, y facultó además al Legislador para imponer dentro
del ámbito de su potestad de configuración otras sanciones por el mismo hecho. Respecto de dicho
objetivo de protección del patrimonio público la Corte ha tenido oportunidad de
pronunciarse en varias decisiones donde ha hecho énfasis en que dicho texto
concreta un propósito moralizador del manejo de los asuntos públicos, dirigido
a la protección de dicho patrimonio. En el mismo sentido la
Corte ha hecho énfasis en que dicho texto constitucional establece un parámetro
constitucional de protección del patrimonio público, que sirve por lo demás de
sustento a otras inhabilidades intemporales que pueda llegar a establecer el
Legislador dentro del ámbito de su competencia. En la Sentencia C-952/01
en la que declaró la exequibilidad parcial del
artículo 37 de la Ley 617 de 200011, expresó: "La causal de
inhabilidad para acceder al cargo de alcalde que trae la norma demandada, no
supone una creación innovadora del legislador, sino que tiene previsión expresa
y genérica en el texto constitucional, con respecto de todos los servidores
públicos que hayan cometido delitos contra el patrimonio del Estado, según lo
establece el artículo 122 Superior. Si bien es cierto que
esta disposición constitucional hace mención específica a una clase de delitos,
como son los relacionados con el patrimonio del Estado, también lo es que el
objetivo de esa especificación se dirige, exclusivamente, a intensificar la
protección del patrimonio público, pero no a impedir que la misma causal sea
referida a otra clase de delitos, cuando la propia Constitución en varias
situaciones la hace extensiva a todos los delitos, como ocurre frente a la
posible elección de los congresistas (CP, art. 179-1), del Presidente de la
República (CP, art. 197) y del Contralor General de la República (CP, art.
267). Sobre el particular esta
Corporación ha señalado: "Finalmente, debe la
Corte descartar cualquier violación del artículo 122 de la Carta, en el sentido
de que éste consagra la prohibición por sentencia judicial condenatoria
únicamente frente a delitos que afectan el patrimonio del Estado, en tanto que
la norma acusada la extiende a cualquier clase de hechos punibles ¿salvo los
políticos o culposos-, ya que, invocando el principio de interpretación
sistemática de la Constitución, puede concluirse que con la previsión contenida
en el referido artículo 122, lo que quiso el constituyente fue destacar y
reforzar la protección del patrimonio público, sin pretender limitar la
inhabilidad a ese sólo aspecto. De ahí que, por una parte, sea la propia norma
la que disponga su aplicación "Sin perjuicio de las demás sanciones que
establezca la ley" y, por la otra, existan otros dispositivos
constitucionales que hacen extensiva la misma inhabilidad por sentencia
condenatoria a todos los delitos excepto los políticos o culposos (C.P. arts.
179-1, 197 y 267)12. Como puede deducirse de
lo antes expuesto, la causal de inhabilidad por la existencia de una condena
previa a pena privativa de la libertad, mediante sentencia judicial, excepto
por delitos políticos o culposos, presenta un respaldo constitucional, según se
pone de presente, entre otros pronunciamientos, en las Sentencias C-194 de
1995, C-038 de 1996, C-111 de 1998 y C-209 de 2000, proferidas por la Corte
Constitucional". La norma constitucional
en comento se refiere de manera específica a delitos contra el patrimonio del
Estado, partiendo del supuesto básico de la condena del servidor público para
señalar que éste quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas,
pero sin determinar elementos que resultan fundamentales para hacer efectivo el
mandato de protección del patrimonio del Estado, como también los derechos y
libertades de las personas. En efecto, el inciso final del artículo 122 de la
Constitución no determina los delitos contra el patrimonio del Estado, ni el
grado de culpabilidad del sujeto activo, o la clase de afectación de dicho
patrimonio, que generan la referida inhabilidad. La propia Constitución no
determina cuales son los delitos contra el patrimonio del Estado. Tampoco
define si el servidor público debe ser condenado por un delito contra el
patrimonio del Estado, con ocasión del ejercicio de sus funciones o que tenga
relación o causa en esas funciones públicas. Mucho menos precisa en qué lugar
debe estar el patrimonio; si en un ente público o en uno privado o si haciendo
parte del patrimonio de otro ente, por ejemplo, como aporte minoritario a una
sociedad o empresa mixta, etc. El Código Penal no
contiene un título de "delitos contra el patrimonio del Estado" y no
se puede identificar los delitos contra el patrimonio del Estado con los
delitos contra la Administración Pública, ya que algunos de los últimos no
atentan contra el patrimonio del Estado; por ejemplo, el delito de perturbación
de actos oficiales previstos en el artículo 430 del Código Penal y porque
pueden atentar contra el patrimonio otros que estén por fuera del título de los
delitos contra la Administración Pública. El patrimonio del Estado
puede cobijar bienes de muy diverso contenido y naturaleza: muebles e
inmuebles; materiales e inmateriales; y esto se hace más difícil, en la medida
en que el derecho extiende progresivamente su protección a nuevos bienes; por
ejemplo, al patrimonio cultural, al patrimonio arqueológico, al patrimonio
genético, al patrimonio ecológico, el derecho al paisaje, etc., etc.
Precisamente porque se trata de distintos aspectos del patrimonio del Estado y
de diversas lesiones del mismo. Tampoco se puede
identificar a quienes atentan directamente contra el patrimonio del Estado, con
quienes lo hacen indirectamente o quien lo hace con conocimiento y voluntad, a
quienes lo hacen culposamente, pues no hay duda que siendo ambas conductas
reprochables, debe ser objeto de mayor reproche la dolosa que la culposa. Por tanto, es necesario
especificar los delitos que generan la inhabilidad aludida, pues no es lo mismo
atentar contra los recursos ecológicos, -que también integran el patrimonio del
Estado-, que apropiarse de los recursos del tesoro público, o sustraer bienes
de propiedad de las entidades públicas. Así las cosas, la Corte
estima que la caracterización de esos elementos corresponde al Legislador
teniendo en cuenta la cláusula general de competencia para desarrollar la
Constitución, puesto que el Constituyente no los determinó, lo cual exige de
manera legítima la intervención del Legislador. 4. El análisis de los
cargos La actora acusa el parágrafo
2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 tanto por la vulneración del principio
de unidad de materia (art. 158 C.P.), como por el desconocimiento del mandato
contenido en el inciso final del artículo 122 constitucional, que en su
concepto es restringido indebidamente por el Legislador, en cuanto éste
establece supuestos y requisitos para que se configure la inhabilidad para el
ejercicio de funciones públicas de los servidores condenados por delitos contra
el patrimonio del Estado, que no señala dicho texto constitucional. 4.1 La norma acusada no
quebranta el principio de unidad de materia Para la actora el
parágrafo acusado vulnera el artículo 158 constitucional por cuanto en su concepto se
refiere a un asunto totalmente ajeno al objeto de la Ley 734 de 2002 e introduce modificaciones a los
Códigos Penal y de Procedimiento Penal. Al respecto cabe recordar
que esta Corporación ha sostenido que el principio de unidad de materia no es
un concepto rígido que pueda restringir de manera excesiva la tarea del
legislador, sino que debe entenderse dentro de un objetivo razonable de
garantizar que el debate democrático se realice en forma transparente, al
tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las normas por parte de sus
destinatarios, sin que puedan aparecer de manera sorpresiva e inconsulta temas
que no guardan ningún tipo de relación con las disposiciones objeto de
regulación por el Congreso. Sobre el particular ha
señalado esta Corporación la importancia de determinar el núcleo temático de la
ley objeto de análisis y la conexidad de éste con las disposiciones atacadas13 para establecer si existe una
relación causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de
la misma. Al respecto ha dicho: "Esta Corporación en
múltiples pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia
consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha
sostenido "que la razón de su exigencia constitucional tiene como único
propósito evitar las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita,
a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no
guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas
incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que
desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en
ley las iniciativas legislativas."14 Ahora bien, es importante
resaltar que, en aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio
de la unidad de materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su
finalidad pues, "Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de
una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica
con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley"15. En consecuencia, el término
"materia" debe interpretarse desde una perspectiva "amplia,
global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que
la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de
la ley16."17 Frente al caso concreto,
encuentra la Corte que el precepto acusado en nada contraviene el principio de
unidad de materia, toda vez que existe de manera evidente una relación
teleológica y sistemática entre el eje temático de la Ley 734 de 2002 "por la cual se expide el
Código Disciplinario Único" y
el objeto de la norma acusada, a saber, la definición de lo que se entiende por
delitos contra el patrimonio del Estado, para efectos de la responsabilidad
disciplinaria y como presupuesto para la aplicación de la inhabilidad prevista
en el inciso final del artículo 122 Superior. Cabe recordar al respecto
que como tiene señalado la jurisprudencia el tema de las inhabilidades puede
ser objeto de las normas que regulan el régimen disciplinario de los servidores
públicos. Sobre el particular dijo
la Corte: "En ese orden de
ideas, si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades
cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen
disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del
tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de
materia, por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad
acusada".18 Así las cosas, resulta
claro que en el presente caso no se desconoce el principio de unidad de materia
(art. 158 C.P.), pues lo que se regula en el parágrafo demandado, cuyo objeto
contrariamente a lo que afirma la actora, no es el de reformar las normas
penales, guarda relación con la materia dominante regulada en la ley de que
hace parte, por lo que la Corte rechazará el cargo planteado en la demanda en
este sentido. 4.2. El Legislador no
vulneró la libertad de configuración Tanto la apoderada de la
Auditoría General de la República como la Procuradora Delegada del Ministerio
Público para asuntos penales afirman en sus intervenciones que el Constituyente
no sujetó la inhabilidad establecida en el inciso final del artículo 122
Superior a condiciones fijadas por la ley y que en este sentido dicho texto
constitucional no admite ningún desarrollo por parte del Legislador. Frente a este argumento,
si bien no planteado por la actora en su demanda, la primera cuestión que debe
resolverse por la Corte es la de sí el Legislador tiene competencia para
desarrollar el texto del inciso final del artículo 122 constitucional; a lo que
la Corte debe responder claramente que sí, como ya tuvo oportunidad de
precisarlo con anterioridad. Al respecto esta
Corporación recuerda que "el órgano que tiene la potestad genérica de
desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a este corresponde hacer las leyes"19. La Corporación considera
pertinente recordar también que en oportunidades anteriores ha examinado la
razón de ser de la potestad de configuración política del Congreso (arts 1º, 3º, 8º y 150 C.P.), y de los límites de la misma y
ha concluido que si bien el legislador no puede desbordar la Constitución y
está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (art. 4º C.P.), ello
no es óbice para que en función del pluralismo y la participación democrática,
el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta20. Dicha potestad de
configuración, así como la propia naturaleza de ciertos conceptos
constitucionales, ha dicho la Corte, permiten precisar los alcances del control
constitucional de las definiciones legislativas de las categorías
constitucionales en el sentido de que el control de estas definiciones
legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la
libertad del Legislador. Por ello, ha precisado igualmente la Corporación, que
el control constitucional en este campo es ante todo un control de límites,
pues no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la
estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la
Carta. Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal
que desconozca el pluralismo político y la posibilidad de diferentes políticas,
pues la Carta es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten
visiones políticas diversas21. En armonía con los
criterios reseñados la posibilidad de desarrollo legal del inciso final del
artículo 122 Superior supone entonces necesariamente el respeto de los límites
que dicho artículo fija y del mandato de protección del patrimonio público que
en él se contiene. En este sentido, para la
Corte lo que se desprende de la norma Superior es un mandato de protección del patrimonio
público que no deja al Legislador margen diferente que el necesario para
aplicarlo y hacerlo efectivo, por consiguiente, dicho margen entra a formar
parte de las posibilidades de configuración legislativa, precisamente para
lograr la plena realización de la norma constitucional. Quedó demostrado en
líneas anteriores que el inciso final del artículo 122 del Estatuto Supremo
guardó silencio sobre aspectos relevantes tanto para la efectividad de las
inhabilidades como para la protección de los derechos de las personas. Quedó
planteado también, como lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación,
que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es
porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones
y opciones de parte del Legislador. De donde se puede
concluir de manera válida que el Congreso de la República es competente para
desarrollar todos aquellos elementos que son necesarios para lograr el fin
perseguido por el Constituyente. Siendo así, esta Corporación encuentra que el
cargo formulado debe ser desechado al no quebrantarse disposición alguna de la
Carta Política. 4.3 El Legislador
desarrolló en forma legítima el inciso final del artículo 122 constitucional De acuerdo con el
parágrafo acusado, para los fines previstos en el inciso final del artículo 122
de la Constitución Política: "(...) se entenderá por delitos que
afecten el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa
lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o
recursos públicos, producida
por una conducta dolosa, cometida por un servidor público. Para estos efectos la sentencia condenatoria
deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un delito que
afecte el patrimonio del Estado." (subrayas
fuera de texto) La Corte estima
pertinente analizar por separado los desarrollos introducidos por el Legislador
a la figura de las inhabilidades de los servidores públicos que sean condenados
por delitos contra el patrimonio del Estado, que se concretan en que i) los
delitos deben atentar de manera directa contra el aludido patrimonio, ii) se
requiere de la lesión del patrimonio estatal y iii) que el servidor público
haya sido condenado por esos delitos a título de dolo. Se considera por la
demandante, para alegar la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
acusada, que el Constituyente no distinguió los tipos de delitos en relación con
el bien jurídico, ni el grado de culpabilidad del sujeto activo del delito, y
que además el patrimonio del Estado puede sufrir un "perjuicio
indirecto previsible", por lo que dichas distinciones no son
razonables. 4.3.1 Los delitos deben
atentar contra el patrimonio del Estado y ser cometidos por servidor público en
ejercicio de sus funciones Sobre este punto se
observa, en primer lugar, que no hay definición constitucional de patrimonio
del Estado, lo que obliga a acudir a los criterios generales señalados en la
Carta Política sobre el particular. Por otro lado, la Corte considera que no es
posible asimilar o confundir el concepto de patrimonio privado con el de
patrimonio del Estado, puesto que éste involucra formas de propiedad como los
bienes de uso público (C.Pol., art. 63), el
patrimonio ecológico, el genético (C. Pol., arts 8°,
79 y 80), el patrimonio cultural, el arqueológico (C. Pol., arts
63 y 72) que no se asemejan a las formas de propiedad privada, precisamente
porque tienen características diversas y persiguen fines distintos y se
encuentran bajo la especial protección del Estado. Por tal razón, el concepto
de patrimonio del Estado es propio del Derecho Público, lo que lógicamente se
desprende del tipo de relación que surge sobre esos bienes, que no es igual al
que tienen los particulares sobre la propiedad privada. A juicio de esta
Corporación la distinción introducida por el Legislador, con base en el margen
de configuración normativa que le otorga la Constitución con el objeto de no
abarcar con la mencionada inhabilidad los delitos que de manera indirecta
afectan el patrimonio estatal, es legítima y no desborda ninguna disposición
constitucional, en la medida en que busca proteger dicho patrimonio de modo
principal y no de modo secundario o accesorio, como efecto de la violación de
otros bienes jurídicos. Por tal motivo, es justificado, desde el punto de vista
constitucional, no dar un tratamiento similar a quienes se encuentran en
supuestos diversos, dado que se quebrantaría los principios de justicia e
igualdad, que prohíben ese proceder. Así mismo, los delitos
cometidos por el servidor público contra el patrimonio del Estado, para ser
considerados como tales tienen que ser cometidos en ejercicio de sus funciones,
por tratarse de un sujeto activo calificado, conforme a lo previsto en el
artículo 20 del Código Penal22, de suerte que su comisión en otra
calidad no está comprendida en el citado texto constitucional. En consecuencia,
se requiere que las funciones desempeñadas por el servidor público aparejen una
relación con dicho patrimonio, por ejemplo, administrador, operador o
depositario de ellos. 4.3.2 Se requiere lesión
del patrimonio estatal El aparte de la
disposición demandada exige que el patrimonio estatal sea efectivamente
lesionado para que pueda generarse la inhabilidad que él mismo consagra. A
juicio de la Corte tal exigencia no implica una mengua del mandato de
protección del patrimonio público y por ende del artículo 122 Superior. 4.3.3 Se exige que el
servidor público sea condenado por esos delitos a título de dolo La demandante, así como
los diferentes intervinientes en el presente proceso, consideran que la
disposición acusada al establecer que sólo los delitos contra el patrimonio del
Estado ocasionados por una conducta dolosa generan la inhabilidad prescrita en
el artículo 122 Superior es irrazonable y quebranta el mandato de protección al
patrimonio estatal que la mencionada norma constitucional consagra. La Corte considera que la
diferencia entre delitos dolosos y culposos no es indiferente para el
Constituyente, de tal manera que esa distinción es utilizada por él en
distintas disposiciones de la Carta para dar un tratamiento proporcional con el
tipo de responsabilidad que esas conductas aparejan. Así, en materia de
inhabilidades para ser congresista se tiene en cuenta como criterio relevante
de distinción la modalidad de la conducta punible, debido a que si la persona
fue condenada en cualquier época por delitos dolosos quedará inhabilitada, en
cambio si la conducta fue culposa queda exceptuada de la inhabilidad, tal como
se desprende del numeral 1° del artículo 179 de la Constitución. De igual
manera sucede con las inhabilidades para ser magistrado de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado (C.P.,
art. 232-3) y para ser diputado de las Asambleas Departamentales (C.P., art.
299). Sobre este punto es
pertinente anotar la diferenciación entre conductas punibles dolosas y
culposas. Por las primeras se entienden aquellos en los cuales el agente conoce
los hechos constitutivos de infracción penal y quiere su realización, de igual
forma cuando la realización de la infracción penal ha sido prevista como
probable y su no realización se deja librada al azar (Código Penal art. 22);
por conductas punibles culposas, por su parte, se entiende aquellos en que el
resultado típico es producto de la infracción al deber objetivo de cuidado y el
agente debió haberlo previsto por ser previsible, o habiéndolo previsto, confió
en poder evitarlo (Código Penal art. 23). Como
puede observarse la modalidad de la conducta del sujeto activo en esta clase de
delitos es diversa: mientras en los delitos dolosos el agente dirige su
conducta de manera inequívoca a producir un daño a bienes tutelados por el
orden jurídico, en los delitos culposos el daño ocasionado es producto de una
negligencia, imprudencia o impericia, sin que en ningún momento el autor haya
querido ocasionar un menoscabo del bien tutelado por la ley. Esa circunstancia
permite diferenciar claramente estas conductas delictivas, haciendo posible,
también, atribuirle consecuencias jurídicas diferentes, atendiendo al principio
de proporcionalidad. En síntesis, la diferencia entre las conductas punibles
dolosas y culposas se explica en virtud de sus distintos contenidos de
injusticia, pues mientras en las primeras existe un claro momento subjetivo
orientado a la vulneración del bien jurídico protegido, en las culposas ese
momento no existe. De allí que en cumplimiento del principio de
proporcionalidad las consecuencias punitivas no pueden ser -ni son en efecto-
las mismas. Esta diferenciación
establecida por la Constitución fue tenida en cuenta por el Legislador en el
Código Penal vigente (Ley 599 de 2000) en desarrollo de la política criminal
del Estado y con fundamento en ella otorgó un tratamiento benigno y
proporcional a las conductas culposas, para la dosificación de las penas, tanto
principales como accesorias, sin que por esto pueda afirmarse que desbordó los
límites impuestos por la Carta Política, porque es ésta misma la que sirve de
base a esa distinción. Sobre el principio de
proporcionalidad la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: "...El concepto de
proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios
constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la
aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro,
corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es
proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado23. El concepto de
proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los
medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la
utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro
medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios
constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en
sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por
el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más
importantes. En el caso concreto del
principio de igualdad, el concepto de proporcionalidad significa, por tanto,
que un trato desigual no vulnera ese principio sólo si se demuestra que es (1)
adecuado para el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesario, es
decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de
otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; y (3) proporcionado,
esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios (dentro de los
cuales se encuentra el principio de igualdad) que tengan un mayor peso que el
principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato. Sobre este último
punto, el de la proporcionalidad en sentido estricto, ha dicho la Corte en la
sentencia T-422 de 1992: "Los medios
escogidos por el legislador no sólo deben guardar proporcionalidad con los
fines buscados por la norma, sino compartir con su carácter de legitimidad. El
principio de proporcionalidad busca que la medida no sólo tenga fundamento
legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras
personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado
mínimo."24 A continuación se
establecerá como la regulación realizada por el Legislador se ajusta a estos
parámetros. Como quiera que es la
propia Constitución la que atribuye al Legislador la facultad de establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y la forma de hacerla efectiva
(C.P., art. 124), puede, en consecuencia, el Legislador delimitar de manera
legítima el ámbito de esa responsabilidad utilizando los mismos criterios
utilizados por el Constituyente. Cuando el inciso final
del artículo 122 de la Carta Fundamental dispone que "el servidor
público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará
inhabilitado para el desempeño de funciones públicas" no estableció
una cláusula general que atribuya idénticas consecuencias a las conductas
culposas y dolosas, y es así porque de acuerdo con una interpretación
sistemática de las disposiciones constitucionales en materia de inhabilidades
es razonable sostener que dichas disposiciones otorgan y permiten dar un
tratamiento diverso a esas conductas, luego no puede reprochársele al
Legislador el criterio de distinción utilizado por el propio Constituyente para
regular los mencionados comportamientos delictivos. Ahora bien, la
inhabilidad de que trata la disposición constitucional citada es perpetua, lo
que quiere decir que el servidor público que se coloque en el supuesto para
imponerla no podrá en el futuro desempeñar funciones públicas, sin forma de
rehabilitación alguna como forma de protección efectiva del patrimonio estatal. En criterio de la
demandante esta inhabilidad se genera por delitos contra el patrimonio estatal
producto de conductas tanto dolosas como culposas, dado que esa norma
constitucional no distingue, por lo que debe entenderse que no le es dado a la
ley hacerlo. A juicio de la Corte esta
afirmación no tiene respaldo constitucional. Vimos como una interpretación
sistemática de la Constitución otorga un tratamiento disímil a estas conductas,
por tanto, no es válido sostener que el artículo 122 de la Carta atribuyó la
misma consecuencia a esas conductas, pues como quedó establecido, hay un
tratamiento constitucional y legal más favorable para los delitos culposos. Por
tanto, no todo delito contra el patrimonio del Estado puede generar la
inhabilidad prevista en su último inciso, puesto que los delitos culposos no pueden
originar la inhabilidad permanente en él establecida. Ello no significa que los
delitos culposos contra el patrimonio del Estado no generen inhabilidad, porque
el Legislador dentro del marco de la política criminal del Estado puede
atribuírsela, como de hecho sucede cuando dosifica las penas, así encontramos,
entre otros delitos, que el peculado por apropiación, regulado por el artículo
397 del actual Código Penal, tiene previsto como pena principal prisión de seis
(6) a quince (15) años e inhabilitación para el ejercicio de derechos y
funciones públicas por el mismo término. En consecuencia, los delitos culposos
contra el patrimonio del Estado cometidos por servidores públicos en ejercicio
de sus funciones pueden acarrear inhabilidades, pero no perennes o perpetuas
sino las contempladas en la ley, con fundamento en la libertad de configuración
del Legislador consagrada en los artículos 114 y 150 Superiores. La Corte deja claramente
establecido que los delitos culposos no están exentos de inhabilidad, ni el
legislador puede eximirlos de inhabilidad, pues se estaría violando el artículo
122 de la Constitución; pues ellos deben conllevar un mínimo de inhabilidad; lo
que no puede el legislador es atribuirles una inhabilidad perpetua. Existen,
entonces dos limites uno hacia abajo, que consiste en que debe existir
inhabilidad (o sea que no pueden quedar sin inhabilidad) y otro hacia arriba
consistente en que la inhabilidad no puede ser perpetua; dentro de esos limites el legislador tiene una amplia capacidad de configuración
tratándose de delitos culposos. De este modo se conjuga aquel principio con la
protección del patrimonio del Estado perseguida por el Constituyente. El legislador ya tiene
establecidas inhabilidades temporales para ciertos delitos culposos; por
ejemplo, el artículo 400 del Código Penal que tipifica el peculado culposo
tiene una inhabilidad. El legislador podrá en el futuro modificarla, para este
u otros delitos culposos. Por estas razones, se
desechará el cargo formulado y se declarará la exequibilidad
de la norma acusada, en el sentido de que respecto de las conductas culposas se
aplicarán las inhabilidades previstas en la ley. VII.
DECISION En mérito de lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE DECLARAR EXEQUIBLE el
parágrafo 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, en el entendido de que
respecto a las conductas culposas se aplicarán las inhabilidades previstas en
la ley. Notifíquese, Comuníquese, Cúmplase,
Publíquese, Insértese En La Gaceta De La Corte Constitucional Y Archívese El
Expediente EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT Presidente JAIME
ARAÚJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO
BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO
ESCOBAR GIL Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA Magistrado ÁLVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Artículo 122, inciso final C.P.: "Sin perjuicio de las demás
sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas". 2 Corte Constitucional. Sentencia C-531/93. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz. 3 Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P :
Alejandro Martínez Caballero 4 Ibídem 5 "Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. "Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento. "La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que
temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio". 6 Ver Sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis 7 Ver Sentencia C-209/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 8 Respecto a la naturaleza jurídica de las inhabilidades e
incompatibilidades, la Corte tuvo oportunidad de señalar que: "...con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder
a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses
públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones
que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de
igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y
antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad. Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se
prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones
de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones,
actividades, facultades o cargos." (Sentencia C-564/97, M.P. Antonio
Barrera Carbonell). 9 Durante el debate en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional
Constituyente, en el momento de discutir el artículo 122 se señaló lo
siguiente: "...considero insuficiente lo relativo a la sanción que se
desprendería para los funcionarios que sean condenados por delitos contra el
patrimonio del Estado, es decir lo consideran no insuficiente sino ausente del
texto, yo pienso que hay que consagrar una inhabilidad definitiva para ocupar
puestos públicos a aquel funcionario que haya sido condenado por delitos contra
el patrimonio del Estado, e imprescriptible las acciones penales y
disciplinarias que tenga que ver con la malversación de fondos públicos, aquí
yo creo que debería quedar consagrada exactamente esa disposición y no en
ningún otro texto de la Constitución." (Actas de Comisión Tercera. Sesión
del 15 de Mayo de 1991). Opinión que fue compartida durante el debate que se llevó a cabo en la
plenaria, tal y como lo pone de presente el siguiente aparte de la exposición
que acompañó la proposición sustitutiva del artículo en mención, que finalmente
fue aprobado en Sesión Plenaria del 30 de Mayo de 1991. Gaceta Constitucional
122, pag. 5 " (...) En tercer lugar, definir un exigente régimen para los
servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de esos servidores
públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las
funciones propias de su cargo, no para servir a la ciudadanía, sino para
someter a los ciudadanos, para condicionar la actividad política de los
ciudadanos y quiere el pueblo de Colombia, con absoluta seguridad, que la
Constitución le ponga freno a esta situación." "Finalmente, planteamos, igualmente, Señor Presidente, la
inhabilidad definitiva para los servidores públicos, que sean condenados por la
comisión de delitos contra el patrimonio del Estado; es decir, que quien sea
penado por haber cometido un delito contra el patrimonio del Estado, queda
inhabilitado de por vida para ejercer un cargo público, parece una medida
supremamente dura pero conveniente y necesaria en la situación actual de tanta
inmoralidad."( Actas de Plenaria. Sesión del 22
de Mayo de 1991). 10 Ver Sentencia C-951/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis. 11 Artículo 37.
Inhabilidades para ser alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará
así: "Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito
como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a
pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya
perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente
ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se
encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 12 Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro naranjo Mesa. 13 Sentencia C-501 de 2001. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 14 Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 15 Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz 16 Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 17 Sentencia C-565/97 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 18 Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero 19 Sentencia C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 20 Sentencia C- 081/96. M.P . Alejandro
Martínez Caballero,. En el mismo Sentido ver la
Sentencia C-404/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 21 Ibídem Sentencia C- 081/96. M.P . Alejandro
Martínez Caballero Para los mismos efectos se consideran servidores públicos los miembros
de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma
permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la
República, los integrantes de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata
el artículo 338 de la Constitución Política. 23 Cf., entre otras, las sentencias T-403/92 ,
T-422 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y SU-089/95, M.P: Jorge Arango Mejía 24 Sentencia C - 022 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. |