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SENTENCIA C-893/03 REFERENCIA: EXPEDIENTE D-4452 Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 35 numeral
22 de la ley 734 de 2002 "por medio de la cual se expide el Código
Disciplinario Único." ACTOR:
MARCELA PATRICIA JIMÉNEZ ARANGO. MAGISTRADO PONENTE: DR. ALFREDO BELTRÁN SIERRA. BOGOTÁ, D. C., SIETE (7) DE OCTUBRE DE DOS MIL
TRES (2003). LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango, demandó la
constitucionalidad del numeral 22 del artículo 35 de la ley 734 de 2002
"por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único". Por auto del doce (12) de febrero de dos mil tres
(2003), el Magistrado sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista
la norma parcialmente acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente
del Congreso de la misma y al señor Ministro del Interior y de Justicia. Cumplidos los trámites constitucionales y
legales, y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación,
entra la Corte a decidir. II. NORMA DEMANDADA. A continuación, se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.699,
subrayándose la parte demandada. "LEY 734 DE 2002 (MAYO 5) Por la cual se expide el Código Disciplinario
Único. El Congreso de Colombia DECRETA: (...) TITULO IV DERECHOS, DEBERES, PROHIBICIONES,
INCOMPATIBILIDADES, IMPEDIMENTOS, INHABILIDADES Y CONFLICTO DE INTERESES DEL
SERVIDOR PÚBLICO CAPITULO TERCERO Prohibiciones "Artículo 35. Prohibiciones. A todo
servidor público le está prohibido: (....) "22. Prestar, a título particular, servicios
de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las
funciones propias del cargo, hasta por un término de un año después de la
dejación del cargo o permitir que ello ocurra". III. LA DEMANDA. En concepto de la demandante, la norma
transcrita, en el aparte demandado, desconoce los artículos 13, 16, 25, y 26 de
la Constitución, así como los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Sus razones se resumen a continuación: La norma disciplinaria contraria la Carta Magna,
al imponer obligaciones a quien ya no ostenta la calidad de "servidor
público". Es decir, la persona desvinculada de la administración o de la
función pública. Igualmente, prohíbe al servidor público para que
"por un término de un año después de la dejación del cargo" preste
servicios de asistencia, representación o asesoría "a título
personal," en otras palabras, se impone una obligación al particular para
que no pueda ejercer profesión u oficio lícitos, lo cual es objetivamente
inconstitucional. También se infringe el derecho a la igualdad,
pues sin motivación razonable suficiente se establece una discriminación para
quien se ha vinculado con la administración pública, esto es, para quien ha
sido servidor público, así sea por el término de dos días, quedando impedido
para el ejercicio de su profesión por el término de un año. Se vulnera el derecho al libre desarrollo de la
personalidad y el derecho al trabajo, pues la persona que ya no tiene
vinculación laboral con la administración pública, y en general ninguna clase
de vinculación, estará limitada durante un año luego de la dejación del cargo,
a no poder optar por una profesión u oficio, ni mucho menos practicarlo o
ejercerlo. IV. INTERVENCIONES. En el término constitucional establecido para
intervenir en la defensa o impugnación de las normas parcialmente acusadas,
presentó escrito la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue
en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitando la exequibilidad de la disposición demandada. Afirma esta interviniente que, a diferencia de lo
que esgrime el demandante, no puede considerarse que la norma imposibilite el
ejercicio profesional; por el contrario lo que dispone es la prohibición no de
desempeñar una actividad, sino de inmiscuirse en casos o asuntos concretos de
los que se conocía en virtud de la investidura de servidor público. La norma acusada, no atenta contra el derecho al
trabajo, sino que propugna por el establecimiento de unos cánones éticos que
han de regir la moralidad pública y que han de respetar no sólo quienes tienen
una vinculación directa con la administración, sino también quienes manejan
información privilegiada en cuanto fueron parte de aquella. Finalmente considera que la disposición sujeta a
estudio, no reprime al ciudadano común de ejercer ciertos derechos, dentro de
los cuales se encuentran la libertad de escoger profesión, oficio y trabajo
digno, y la posibilidad de ser proactivo en beneficio de la comunidad, sin que
exista una razón constitucionalmente válida para ello, su contenido propugna
por la protección del Estado, estableciendo una razonable limitación, además
temporal, a una actividad cuyo ejercicio puede representar irreparable
detrimento a la moral pública, a la trasparencia, a la imparcialidad y a la
prevalecía del interés general. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. La Sala Plena de la Corte Constitucional,
mediante auto de marzo cuatro (4) de dos mil tres (2003), aceptó el impedimento
manifestado por el doctor Edgardo José Maya Villazón,
Procurador General de la Nación. Igualmente, mediante auto de abril primero (1)
del año en curso aceptó el impedimento manifestado por el doctor Carlos Arturo
Gómez Pavajeau, Viceprocurador General de la Nación,
para conceptuar dentro del proceso de la referencia. En consecuencia, por medio del concepto número
3232 de mayo veintisiete (27) de dos mil tres 2003, la Procuradora Delegada
para el Ministerio Público en Asuntos Penales, doctora Nubia Herrera Ariza,
solicitó a la Corte Constitucional, declarar la exequibilidad
de la expresión acusada. Como primera medida, el Ministerio Público señaló
que sólo emitirá su concepto en relación con la expresión "hasta por el término de un
año después de la dejación del cargo", pues las razones que sustentan
la inconstitucionalidad alegada, sólo se circunscribe a cuestionar este aspecto
y no a la prohibición en sí misma como resultado de una incompatibilidad del
servidor público en ejercicio de sus funciones. Sobre el cargo especifico, expresó que es
competencia del legislador determinar la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva, en este sentido, el legislador goza
de la más amplia libertad de configuración para establecer la ética del
servidor, las responsabilidades por su incumplimiento y el modo de hacerlas
efectivas. En cuanto a la prohibición demandada, considera
que ella resulta conforme con el orden constitucional vigente ya que está
encaminada a hacer prevalecer preventivamente el interés general, al buscar
evitar que los servidores públicos se aprovechen indebidamente, de manera
presente o futura, del conocimiento y del ejercicio de una función, para que no
pueda una vez ha hecho dejación del cargo, beneficiarse como particular de ese
conocimiento e incluso de actuaciones ejecutadas por él como servidor público. Finalmente, la prolongación de la referida
prohibición por el término de un año para los ex servidores públicos, hace
alusión únicamente a los asuntos de los cuales conoció por estar relacionados
con las funciones propias del cargo público que ejerció, prohibición estatuida
para preservar el interés general y en ningún momento se relaciona con la
prohibición genérica para desempeñar totalmente una profesión u oficio que si
podrá ejercer, salvo ante la entidad que laboró como funcionario y frente a los
temas en los que él tuvo alguna injerencia, por razón de la función o cargo que
desempeñaba. Con relación a la vulneración del derecho a la
igualdad alegada por la demandante, considera que dado el conocimiento que
tiene el ex servidor público de los asuntos que tuvo a su cargo, éste frente a
otros particulares estará en condición de ventaja para gestionar en su nombre o
en el de terceros estos asuntos. Pasado el año se presume que los asuntos que
él conoció se encuentran finiquitados. Concluye señalando que la prohibición que
contempla la norma está encaminada a proteger el interés general, lo que nada
compromete la esfera privada del ex servidor público. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. La Corte es competente para conocer de la demanda
de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4º de la Constitución, pues se acusan parcialmente artículos contenidos en una
ley de la República. 2. Lo que se debate. Según la demanda, el numeral 2 del artículo 35 de
la ley 734 de 2002, debe ser declarado contrario a la Constitución, por cuanto
en él se establece una prohibición disciplinaria al servidor público de actuar
como particular en asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo.
Es decir, el servidor público no puede por el término de un año intervenir en
los asuntos que fueron de su conocimiento en razón del cargo que desempeñó.
Disposición que a juicio de la ciudadana demandante, viola el derecho de todo
persona a escoger libremente profesión u oficio, el derecho a la igualdad, el
libre desarrollo de la personalidad y la vigencia de un orden justo, pues una
prohibición exclusiva de servidores públicos se extiende a quien deja de serlo. En este sentido, corresponde a la Corte
establecer si el numeral del artículo acusado es contrario o no a la
Constitución. 3. La función pública. 3.1. La estructura de la administración comprende
dos aspectos: la parte estática y la parte dinámica. La primera integrada por
todos los organismos encargados de cumplir con la función administrativa. La
otra, constituida por los organismos que tienen como misión principal
administrar, es decir entes en movimiento generadores de actos administrativos,
y personas que de una u otra forma se encuentran vinculadas a la
administración. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
afirmó que la función pública "supone
el ceñimiento de quienes a ella se vinculan a las reglas señaladas en el orden
jurídico y que exijan determinadas condiciones y requisitos de aptitud,
capacidad e idoneidad para desempeñarla a cabalidad, siempre y cuando esas
regulaciones normativas se deriven de un mandato constitucional, hayan sido
proferidos por el organismo o funcionario competente para expedirlas y no
atenten contra alguno de los derechos o libertades reconocidos por la
Carta" (CSJ, Sentencia
No. 61 de agosto 12 de 1982; M.P. Manuel Gaona Cruz). 3.2. A partir de la Constitución de 1991, la
función pública constituye uno de los problemas más complejos de la
administración, ya que se ocupa no sólo de la clasificación de las distintas
categorías de las personas que sirven a la administración, sino de su ingreso,
permanencia, ascenso, retiro, deberes, prerrogativas, incompatibilidades, y
prohibiciones (artículos 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131 de la
Constitución). 3.3. Así las cosas, los servidores públicos sólo
pueden hacer aquello que les está permitido por la Constitución y las leyes
respectivas, y de ello son responsables. A diferencia de los particulares, que
pueden hacer todo aquello que la Constitución y la ley no les prohíba,
principio encaminado a la protección de los intereses de los administrados. 3.4. Conforme a lo dispuesto por el artículo 209
de la Carta Política, la función administrativa se encuentra instituida "al servicio de los intereses
generales" y ha de
cumplirse de manera tal que a través de las actuaciones de los funcionarios
públicos se hagan efectivos "los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad" lo que
significa que las conductas contrarias a estos principios constituyen quebranto
de la Constitución Política, que habrá de sancionarse de acuerdo con la ley. 4. El derecho disciplinario, libertad de configuración
del legislador. 4.1. En armonía con lo antes expuesto le
corresponde al Estado garantizar que la actividad que desarrollan los
servidores públicos en ejercicio de sus funciones se ajuste, de manera
estricta, a lo establecido por la Constitución y la ley. Precisamente por ello,
el artículo 6 de la Constitución señala que los servidores públicos son
responsables no solo por infringir la Constitución y las leyes, sino, también
cuando incurran en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones,
norma ésta que guarda estrecha relación con el artículo 123 de la Carta según
el cual, los servidores públicos "están al servicio del Estado y de la
comunidad" y sometidos a "la Constitución, la ley y el
reglamento". De la misma manera el artículo 124 de la
Constitución le ordena a la ley que determine "la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva". De esta suerte, es al Congreso de la República al
que le corresponde, en ejercicio de la atribución que le otorga el artículo 150
de la Constitución, expedir el código disciplinario de los servidores públicos,
en el cual se señalen con claridad las faltas en que pueden incurrir, así como
las sanciones correspondientes y el procedimiento para conocer de aquellas e
imponer las últimas cuando fuere el caso, siempre con la garantía del debido
proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución. 4.2. Ha sido el propio Constituyente, entonces,
tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación, sentencia
C-286 de 1996, entre otras, el que ha sometido al servidor público, a un
régimen disciplinario. Así, se ha dicho que "todo
servidor público, por el hecho de serlo, queda sometido automáticamente a un
régimen disciplinario, según los términos previstos por la Constitución y por
la ley, el fundamento de su aplicación es subjetivo,
pues tiene lugar con motivo y a partir de la investidura correspondiente
radicada en el sujeto, en cuanto es titular genérico de las funciones públicas
que su cargo implica, con total independencia de si las ha ejercido o no. A la inversa, el particular, quien precisamente
no se encuentra en la condición del servidor público, toda vez que no ha
establecido un vínculo de dependencia o subordinación frente al Estado - en
cualquiera de los cargos, organismos, entidades o corporaciones que hacen parte
de su estructura-, ni percibe de él asignación o salario, está en principio
exento del régimen disciplinario estatal y su responsabilidad ante las
autoridades únicamente puede surgir de las transgresiones en que incurra en
relación con los preceptos constitucionales y legales, tal como lo pregona el
artículo 6º de la Carta Política". 4.3. Para la Corte Constitucional "el
derecho disciplinario es una rama esencial al funcionamiento del Estado
enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando
los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones
correspondientes y los procedimientos para aplicarlas". "..... el derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan" "Ello hace parte de las condiciones mínimas
inherentes a la actividad oficial, que resultan imprescindibles para la
eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su
mantenimiento, merced a un ordenamiento jurídico especial de reglas y
sanciones, no solamente constituye derecho sino que es ante todo deber del Estado. "El derecho disciplinario es, pues,
consustancial a la organización política y tiene lugar preferente dentro del
conjunto de las instituciones jurídicas." (Sentencia C-417 de 1993) 4.4. Dentro de este contexto, el legislador
estableció que los servidores públicos están sometidos a un régimen especial de
incompatibilidades, inhabilidades, y prohibiciones; entendiéndose como
incompatibilidades la situación de choque o exclusión creada por el ejercicio
simultáneo de funciones públicas o privadas, con lo cual se lesionan los
principios de moralidad, la convivencia pacifica, la
igualdad y la trasparencia. Inhabilidad, como aquel límite razonable a los
intereses particulares de los servidores públicos, o, cuando ciertas
actuaciones privadas no pueden adelantarse ante uno o varios sectores del
Estado, por haber servido en ellas y esto, para evitar el trafico
de influencias o el aprovechamiento privado de posiciones oficiales que
desempeñaron en el pasado inmediato; y por último, prohibición como una
obligación de no hacer, con la finalidad de garantizar el interés general
frente a los intereses de los particulares, en relación con quienes están o han
estado al servicio del Estado. 4.5. Ahora bien, en este caso, la actora reprocha
la prohibición a todo servidor público de incurrir o permitir que se incurra en
la incompatibilidad de prestar, a título particular, servicios de asistencia,
representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del
cargo, que se prolonga por el término de un año a partir de la dejación del
mismo, pues considera que esta prohibición viola los derechos a la igualdad
(artículo 13), el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16), la
libertad de escoger profesión u oficio (artículo 26) y la vigencia de un orden
justo, por cuanto, según su concepto se impone obligaciones de servidor público
a una persona que ya no está vinculada con la administración. Para la Procuraduría no hay tal violación, por el
contrario, se está frente a una carga impuesta al servidor público que
justifica su previsión por el legislador para evitar que el interés público se
vea menoscabado por los de tipo privado, lo que explica la prolongación en el
tiempo. Igualmente, el interviniente del Ministerio del
Interior y de Justicia, consideró que la norma no se aparta de los postulados
constitucionales que rigen lo concerniente al derecho al trabajo, el poder
público disciplinario y la responsabilidad de los particulares frente al
Estado. 4.6. De acuerdo con lo anterior, la Corte
considera que en efecto las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones
impuestas al servidor público, extendiéndolas en el tiempo, a quienes hayan
dejado de pertenecer a la administración, tienen como finalidad impedir el
ejercicio de influencias, bien para gestionar negocios o para obtener contratos
amparados en la circunstancia de haberlos conocido o tramitado mientras se
estuvo vinculado a la administración. En ese orden de ideas, la adopción por el
legislador de un régimen específico de incompatibilidades y el establecimiento
de prohibiciones a los servidores públicos para que queden separados de manera
nítida los intereses particulares y el ejercicio de las funciones públicas,
resulta plenamente acorde con los principios que informan el Estado de Derecho,
entre los cuales es de su esencia que la función pública se realice dándole
eficacia a los principios que para ella señala el artículo 209 de la
Constitución. En efecto, quienes no son servidores del Estado,
se encuentran asistidos por el derecho a que las funciones públicas se realicen
conforme a la Constitución y a la ley y, con mayor razón, tal derecho se
extiende a los propios servidores públicos. Es esa una garantía propia del
Estado de Derecho, que se erige como una salvaguardia frente a la
arbitrariedad, al capricho o a la discriminación no autorizada por la
Constitución y la ley en el ejercicio de la función pública. Es una realización
concreta del derecho a la igualdad frente a la ley, así como del principio de
legalidad de los actos del Estado. Del mismo modo, no es extraño a la Constitución,
sino al contrario, característica del Estado de Derecho, que la función pública
nada tenga de oculto, sino al contrario, que ha de ser transparente, esto es,
que los actos del Estado se ajusten de manera estricta a la legalidad, que
puedan ser sometidos al examen o escrutinio público, lo cual excluye de suyo
que la función pública sea utilizada de manera ilegal en provecho de intereses
particulares o con exclusiones indebidas, o con favoritismos que reflejen
privilegios no autorizados por la ley, o con ventajas obtenidas a merced del
uso de información a la que se tuvo acceso por razón de la calidad de servidor
público. Desde luego, como corolario obligado de lo
expuesto en precedencia, al Estado de Derecho le repugna que la función pública
se ejerza con quebranto de la moralidad administrativa o que se dilate sin
causa justificada, o que al realizarla no se cumpla con ella la finalidad
propia del servicio público que, se repite, se ha instituido para la
satisfacción del interés público o de los intereses particulares pero conforme
a la ley. 4.7. Así las cosas, encuentra la Corte que la
norma contenida en el artículo 35 numeral 22 de la Ley 734 de 2002 según la
cual a todos los servidores públicos les está prohibido "Prestar, a
título particular, servicios de asistencia, representación o asesoría en
asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, hasta por un término
de un año después de la dejación del cargo o permitir que ello ocurra", se ajusta a la Carta Política,
conforme a las precisiones que a continuación se exponen: 4.7.1. De entrada, ha de observarse por la
Corporación que la prohibición que ahora ocupa la atención de la Corte, tiene un
sólido fundamento constitucional con respecto a aquellos asuntos concretos de
los cuales el servidor público conoció en ejercicio de su cargo, pues pugna con
las normas constitucionales que quien conoció de un asunto concreto en
ejercicio de sus funciones, pudiera sin embargo luego de desvinculado actuar
prestando sus servicios de asistencia, representación o asesoría sobre el mismo
asunto y ante el organismo, corporación o entidad en la cual laboraba con
anterioridad. Es legítimo pues, que el legislador establezca esta prohibición. 4.7.2. De la misma manera, encuentra la Corte
ajustado a la Constitución que en guarda de la moralidad administrativa, de la
igualdad ante la ley, de la imparcialidad y de la trasparencia de la función
pública, se extienda por un año la prohibición a quien fue servidor público de
un organismo, entidad o corporación, de prestar servicios de asesoría,
representación o asistencia ante su inmediato y anterior empleador. 4.7.3. Tampoco tendría explicación
constitucionalmente válida, que se autorizara y se le diera legitimidad en
nuestro ordenamiento jurídico a la prestación de servicios de asesoría,
asistencia o representación por parte de servidores públicos que lo fueron
dentro del año inmediatamente anterior, a quienes conforme a la ley se
encuentran sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la
entidad, corporación u organismo a la cual se estaba vinculado como servidor
público, pues en tal caso, aparecerían seriamente comprometidos y lesionados,
entre otros, los principios de la igualdad, la trasparencia, y la imparcialidad
de la función pública. 4.7.4. Como puede apreciarse, conforme al texto
mismo del artículo 35, numeral 22 de la ley 734 de 2002, la prohibición objeto
de análisis, la hizo extensiva el legislador "a todo servidor
público". Ello significa, entonces, que no es aplicable solo a los
servidores públicos de la rama ejecutiva del poder público en el sector central
y en el descentralizado, sino también a los servidores de la rama judicial con
respecto al Juzgado o Corporación de la que formaron parte como Magistrados, e
igualmente a los servidores de la rama legislativa; y, por las mismas razones,
en tal prohibición quedan comprendidos también los servidores públicos de la
Organización Electoral, de la Defensoría del Pueblo, de la Contraloría General
de la República y de la Procuraduría General de la Nación. 4.7.5. Aunque resultaría superfluo, considera
oportuno recordarlo la Corte que nada de lo anteriormente dicho puede
significar ninguna restricción ni inaplicación de las normas específicamente
previstas en la Constitución (en el título VI capítulo 6) con respecto al
régimen de inhabilidades e incompatibilidades expresamente en ella señalados
para los miembros del Congreso de la República. VII.- DECISIÓN. Por lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declárase EXEQUIBLE el numeral 22 del artículo 35 de
la ley 734 de 2002 en el entendido que la prohibición establecida en este
numeral será indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los
cuales el servidor conoció en ejercicio de sus funciones; y que será de un (1)
año en los demás casos, con respecto del organismo, entidad o corporación en la
cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia,
representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección,
vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismo al que
se haya estado vinculado. NOTIFÍQUESE,
CÓPIESE, PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE E INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ PRESIDENTE JAIME ARAÚJO RENTERIA MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO MAGISTRADO RODRIGO ESCOBAR GIL MAGISTRADO MARCO GERARDO MONROY CABRA MAGISTRADO LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS MAGISTRADO IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO SECRETARIO GENERAL (E) EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E) DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento
para intervenir en la presente decisión. IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO SECRETARIO GENERAL (E) |