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SENTENCIA C-948/02 REFERENCIA:
EXPEDIENTES D-3937 Y D-3944 Acción pública de inconstitucionalidad
contra los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28
numeral 2° (parcial) y 4°, 30 (parcial), 32 (parcial), 44 numeral 1° (parcial)
y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "por la cual se
expide el Código Disciplinario Único" ACTORES:
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Y MANUEL ALBERTO MORALES TAMARA MAGISTRADO PONENTE: DR. ALVARO TAFUR
GALVIS BOGOTÁ D.C., SEIS (6)
DE NOVIEMBRE DEL AÑO DOS MIL DOS (2002). LA SALA PLENA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Mario Isaza
Serrano y Manuel Alberto Morales Tamara Rada demandaron los artículos 3
(parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial), 17 (parcial), 28 numerales 2° (parcial) y
4°, 30 (parcial), 32 (parcial), 44 numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46
(parcial) de la Ley 734 de 2002 "por la cual se expide el Código
Disciplinario Único" Mediante auto del 8 de
marzo de 2002, el Magistrado Ponente admitió la referida demanda una vez
verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991 "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional". Al
proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar en lista las disposiciones acusadas
en la Secretaría General de la Corte, para garantizar la intervención
ciudadana, se dispuso enviar copia de la demanda al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, así como también al Ministro de
Justicia y del Derecho, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a
la Asociación Nacional de Universidades ¿ASCUN- y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia. Cumplidos los trámites
propios de los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a
decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se
transcribe el texto de las normas demandadas conforme a su publicación en el
Diario Oficial No.44.699 del 5 de febrero de 2002. (Se subraya lo demandado) "LEY 734 DE 2002 (Febrero 5) Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único DECRETA: (...) LIBRO I PARTE GENERAL TITULO I PRINCIPIOS RECTORES DE
LA LEY DISCIPLINARIA (¿) Artículo 3°. Poder
disciplinario preferente. La Procuraduría
General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder
disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier
investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control
disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso
en segunda instancia. En virtud de la misma
potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier
persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan
internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se
procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso. La Procuraduría
General de la Nación y el Consejo Superior de la
Judicatura son competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del
proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo
los que tengan fuero constitucional. Las personerías
municipales y distritales tendrán frente a la administración poder
disciplinario preferente. Artículo 5°. Ilicitud
sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin
justificación alguna. Artículo 7°. Efecto
general inmediato de las normas procesales. La ley que fije la
jurisdicción y competencia o determine lo concerniente a la sustanciación y
ritualidad del proceso se aplicará desde el momento en que entre a regir, salvo
lo que la misma ley determine. Artículo 13. Culpabilidad. En
materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.
Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa. Artículo 14. Favorabilidad. En
materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior,
se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige
también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la
Carta Política. Artículo 17. Derecho
a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene
derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado
solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue
como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial,
si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser
estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas
legalmente. (¿) T I T U L O II LA LEY DISCIPLINARIA CAPITULO QUINTO Exclusión de la
responsabilidad disciplinaria Artículo 28. Causales
de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está
exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o
caso fortuito. 2. En estricto
cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia
que el sacrificado. 3. En cumplimiento de
orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Por salvar un
derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón
de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5. Por insuperable
coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción
errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de
inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el
competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de
las inhabilidades sobrevinientes. No habrá lugar al
reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento. (¿) CAPITULO SEGUNDO Prescripción de la
acción disciplinaria Artículo 30. Términos
de prescripción de la acción disciplinaria. La
acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas
instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o
continuado desde la realización del último acto. En el término de doce
años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del
artículo 48 y las del artículo 55 de este código. Cuando fueren varias
las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se
cumple independientemente para cada una de ellas. Parágrafo. Los
términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en los
tratados internacionales que Colombia ratifique. (¿) CAPITULO TERCERO Prescripción de la
sanción disciplinaria Artículo 32. Término
de prescripción de la sanción disciplinaria. La
sanción disciplinaria prescribe en un término de cinco años, contados a partir
de la ejecutoria del fallo. Cuando la sanción
impuesta fuere la destitución e inhabilidad general o la suspensión e
inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en forma
automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política. (¿) TITULO V FALTAS Y SANCIONES CAPITULO SEGUNDO Clasificación y límite
de las sanciones Artículo 44. Clases de
sanciones. El servidor público está sometido a las
siguientes sanciones: 1. Destitución e
inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas
con culpa gravísima. 2. Suspensión en el
ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o
gravísimas culposas. 3. Suspensión, para
las faltas graves culposas. 4. Multa, para las
faltas leves dolosas. 5. Amonestación
escrita, para las faltas leves culposas. Parágrafo. Habrá
culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina,
desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia
del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones. (¿) Artículo 46. Límite de
las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte
años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a
doce meses;pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente. La suspensión no será
inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado
haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o
durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se
convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en
salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de
la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. La multa no podrá ser
inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario
básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. La amonestación
escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida. 1. LAS DEMANDAS 1. Demanda instaurada
por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano El demandante solicita
la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13,
14 (parcial), 17 (parcial), 28 numeral 2° (parcial) y 4°, 32 (parcial), 44
numeral 1° (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002, basado
en los argumentos que se resumen a continuación. Para el actor la expresión
"La Procuraduría General de la Nación y" contenida en el artículo 3
de la Ley 734 de 2002 vulnera el numeral 3° del artículo 256 superior, por
cuanto con ella se le confiere a la Procuraduría General de la Nación una
competencia a prevención que desconoce la competencia reconocida por la
Constitución al Consejo Superior y a los Consejos Seccionales de la Judicatura
para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
funcionarios de la rama judicial. Para el actor en este caso la Procuraduría
General de la Nación sólo puede tener injerencia en calidad de sujeto procesal. A su juicio, el
artículo 5 acusado vulnera los artículos 2 y 29 superiores, por cuanto
estructura la antijuridicidad de la conducta bajo un referente jurídico-formal,
pues la falta disciplinaria está determinada por la afectación al deber
funcional y no por el daño material causado, que es el verdadero interés
jurídico que deben proteger las autoridades públicas. Precisa que el deber
funcional "solo es un medio para determinar si la conducta se
estructura por la vulneración material y no formal, de un interés a cuya
protección se debía orientar la realización del mismo". Por lo tanto, solicita
a esta Corporación que declare la exequibilidad
condicionada del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la
afectación del deber funcional debe ser material y no formal y trascendente al
interés jurídico protegido. Frente al texto del
artículo 7 de la misma ley, que establece el efecto inmediato de las normas
procesales en materia disciplinaria, el actor considera que el artículo 29
superior no distingue entre ley sustantiva o adjetiva cuando señala que nadie
podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa
y que cualquier excepción a este mandato debe fundamentarse en el principio de
favorabilidad, por lo que considera que la norma acusada desconoce dicho
principio constitucional. En criterio del
demandante el artículo 13 acusado vulnera el artículo 29 superior y los
principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad, al limitarse a proscribir en
materia disciplinaria la responsabilidad objetiva y señalar las faltas
sancionables, sin hacer para efectos de la punición, la determinación del
carácter general o excepcional de las conductas culposas, dejando en manos de
quien ejerce la función disciplinaria un margen de discrecionalidad, ya
que " si no es dolosa la conducta se podrá considerar como culposa
y viceversa, y de todas maneras podrá ser sancionada bajo alguna forma
conductual", con el agravante, según afirma, de que el disciplinado
antes de la formulación de cargos no tendrá ninguna certeza acerca de cómo
defenderse de la infracción endilgada por el Estado. Por ende, señala
que "sólo puede ajustarse a la Carta Política la culpabilidad
concebida en materia disciplinaria bajo las pautas de declaratoria de
constitucionalidad condicionada que hiciera extensiva a la ley disciplinaria,
el régimen excepcional de punición para las conductas culposas que trae el
código penal". No obstante lo anterior,
el actor expone que dado el número considerable de conductas disciplinarias
neutras y la falta de una estructura normativa del tipo disciplinario, la
imputación de dolo o de culpa del sancionable bajo la comisión de estas
conductas se hará conforme a una evaluación de la estructura fáctica y
circunstancias modales temporo-espaciales que
rodearon la correspondiente acción, hecho que considera contrario al debido
proceso. Así mismo sostiene que
la expresión "salvo lo dispuesto en la Carta Política" de
los artículos 14 y 32, así como la expresión "pero cuando la falta
afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente" del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002 vulneran los artículos 29 y 122
constitucionales, toda vez que la inhabilidad permanente taxativamente
determinada en la Constitución como sanción por la comisión de delitos contra
el patrimonio del Estado, se hizo extensiva por la ley impugnada al derecho
disciplinario para eventos no autorizados por las normas superiores. Añade que
en el caso de la suspensión e inhabilidad especial, en las que sanción
principal mantiene el vínculo laboral, la inhabilidad intemporal aludida
obligaría al sancionado, una vez purgada la suspensión, a renunciar a la
relación laboral para evitar que se le impute la vulneración del régimen de
inhabilidades. A su juicio, las
funciones de defensa del procesado en el derecho disciplinario son diferentes a
las que Constitución en el inciso tercero del artículo 29 ha establecido para
otros derechos, toda vez que " las etapas de investigación y
juzgamiento no pueden ser adelantadas por una persona que no se encuentre
científica y técnicamente habilitada como profesional del derecho, so pena de
la configuración de una situación de anulabilidad de lo actuado en el estrado
judicial por razones constitucionales¿",por lo que en su concepto la
expresión "que podrá ser estudiante de Consultorio Jurídico de las
universidades reconocidas legalmente" contenida en el artículo 17
atacado, desconoce dicho texto superior. Para el actor las
causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria establecidas en el
numeral 2° y 4° del artículo 28 del Código Disciplinario Único son
inconstitucionales, al introducir unos referentes normativos externos al tipo
disciplinario y al contenido de la voluntad del disciplinado que demandan de
éste una evaluación antecedente o concomitante de aspectos objetivos
relacionados con el tipo pero no insertos en él, circunstancia por la que
anota, se desconoce la exigencia de culpabilidad y tipicidad contenidas en el
artículo 29 de la Carta Política, dando paso a que el análisis de la
antijuridicidad de la conducta que se reprocha se haga al arbitrio del operador
disciplinario con base en unos elementos ajenos a la conducta. Sostiene que las
culpas gravísima y grave, como fueron concebidas por el artículo 44 enjuiciado,
vulneran el artículo 29 de la Carta Política. Precisa al respecto que el
comportamiento disciplinario reprochable, no se determina por el dominio del
hecho, sino por las consideraciones personales del sujeto, "donde
para ello cuenta: su grado de formación, la mayor o menor atención o la entidad
de la violación determinada por el hecho de que las reglas sean o no de
obligatorio cumplimiento, pero nunca por elementos subjetivos propios de la
culpabilidad". Afirma que la
ignorancia supina como causal de falta gravísima imputable al disciplinado, no
integra la culpabilidad del mismo, como tampoco lo hace la falta del cuidado
necesario que cualquier persona imprime a sus actuaciones en el caso de culpa
grave, toda vez que son los elementos ajenos a la psique del agente los que
determinan proporcionalmente la sanción a imponer en materia disciplinaria. 2. Demanda instaurada
por el ciudadano Manuel Alberto Morales Tamara El demandante solicita
la declaratoria de exequibilidad condicionada del
inciso segundo del artículo 30 de la Ley 734 de 2002, por vulnerar los
artículos 1, 2 y 13 de la Constitución Política. Así mismo argumenta que la
norma acusada desconoce todos los componentes del derecho a la
igualdad reconocidos en los Pactos de New York y de San José de Costa
Rica, aprobados por la Ley 74 de 1968 y la Ley 16 de 1972 respectivamente,
disposiciones que en su criterio, hacen parte del bloque de constitucionalidad. El actor afirma,
basado en los considerandos de la sentencia C-286 de 1996 de esta Corporación,
que la reserva legal para la regulación del régimen de responsabilidad
disciplinaria de los particulares que temporal y permanentemente desempeñan
funciones públicas, está sujeta a una serie de límites, que obligan al
Legislador a observar y cumplir en todo momento el derecho a la igualdad (art.
13 C.P.), como ha sido regulado en el bloque de constitucionalidad en mención. Por lo que concluye,
que el precepto censurado vulnera tal principio constitucional, cuando
establece para los particulares que cumplen las labores descritas en el tipo
disciplinario "una discriminación negativa frente a las mismas
faltas cuando son cometidas por servidores públicos, pues en relación con estos
últimos y frente a los mismos supuestos de hecho recogidos normativamente como
faltas gravísimas, el término de prescripción es de solo cinco años, frente a
los doce años que cobijará a los particulares cuando la ley entre a regir, pues
su vigencia se presentará a partir del 5 de mayo de 2002", más aun
cuando las faltas gravísimas contenidas en el artículo 55 de la Ley 734 de 2002
para los particulares que cumplen funciones públicas tienen su equivalente en
las faltas gravísimas imputables a los servidores públicos contenidas en el
artículo 48 de la misma norma. Sostiene que el
referido derecho es igualmente vulnerado, dado que si todas las faltas
gravísimas imputables prescriben en 12 años y sus equivalentes en los
servidores públicos se gobiernan por el mismo término, existiría un plazo doble
para la prescripción de la acción disciplinaria, es decir, algunas faltas
gravísimas imputables a servidores públicos prescriben en 5 años y otras en 12
años, sin tener en cuenta que el servidor público responde por disposición del
artículo 6 superior por unas faltas que lo ubican en condición diferente al
particular. Precisa que a pesar de que el artículo 123 constitucional reconoce
tal diferencia y la reafirma al institucionalizar deberes de sujeción especial
muy precisos para los servidores, no significa que al Legislador le esté
permitido determinar un régimen de responsabilidad para los particulares más
severo. Añade que la
expresión "solo" contenida en el artículo 6 de la
Carta Política establece un límite claro al Estado para la confección y
aplicación de la ley de responsabilidad de los particulares, en el que los
particulares deben estar en situación de privilegio frente a los servidores
públicos o a lo sumo en una situación equiparable a la de éstos, por lo que considera
que la disposición acusada al no sujetar su contenido a las limitantes
referidas no asegura la vigencia de un orden justo, vulnera igualmente el
artículo 1 y 3 de la Ley 74 de 1968(aprobatoria del Pacto de New York), el
artículo 1 numerales 1 y 2 de la Ley 16 de 1972 (aprobatoria del Pacto de San
José), el Preámbulo de la Constitución Política y el artículo 2 superior. Recuerda al respecto
que en la exposición de motivos del Proyecto de Código Disciplinario presentado
por el entonces Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar,
se reafirmó la existencia de una discriminación positiva a favor de los
particulares sujeta al respeto por los principios constitucionales, en especial
por el de proporcionalidad en el campo punitivo disciplinario, y, en el que
afirma, "nunca se estableció, en relación con los particulares,
ese odioso y discriminatorio término de prescripción de 10 a 12 años como quedó
en la ley 734 de 2002". Por último advierte
que la discriminación establecida en el precepto censurado olvida las
diferencias existentes entre los sujetos disciplinables, estableciendo una
discriminación que "no persigue un beneficio para el Estado o para la
comunidad", sino que favorece a quien por su vinculación legal y reglamentaria
está sujeto a un mayor grado de compromiso con las tareas del Estado. Por lo que concluye
que, la exequibilidad del artículo 30 acusado debe
ser condicionada, en el sentido de que el término de prescripción para los
sujetos disciplinables de que trata tal precepto, es el mismo contemplado
cuando se cometen las faltas del artículo 55 de la Ley 734 de 2002, es decir,
de cinco años, por ser ésta en su sentir, la regla general que sobre
prescripción de la acción disciplinaria debe aplicarse. 3. Coadyuvancia El presidente del
Consejo Superior de la Judicatura, doctor Carlos Enrique Marín Vélez,
interviene en el proceso para coadyuvar la demanda presentada contra el tercer
inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002 basado en las consideraciones que
se resumen a continuación. Afirma que el aparte
demandado de dicho artículo desconoce la existencia de la jurisdicción
disciplinaria1 a la que se asigna por la Constitución (art.
256-3 C.P.) la competencia para examinar la conducta y sancionar las faltas de
los funcionarios de la rama judicial. Señala que si bien por
regla general la Procuraduría General de la Nación ejerce la vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas y
ejerce preferentemente el poder disciplinario, dicha regla tiene excepciones y
que en este sentido "no puede pasar desapercibido que fue voluntad del
mismo Constituyente crear otro fuero para los funcionarios de la rama judicial,
justamente por la naturaleza de sus funciones". Al respecto señala que
"Tal fuero especial explicado sucinta pero contundentemente en el texto de
la demanda encaja perfectamente dentro del mandato constitucional de la
existencia del juez natural, lo que despeja cualquier posibilidad de que
coexistan dos jueces naturales, más cuando uno de ellos emite sentencias
judiciales con carácter de cosa juzgada y constitutivas de verdaderos
antecedentes como lo señala el artículo 248 de la Carta, y el otro emite actos
administrativos a su vez susceptibles de control por la jurisdicción
contenciosa administrativa, circunstancia que atenta contra la SEGURIDAD
JURÍDICA, el mismo principio del JUEZ NATURAL y el orden constitucional
(¿)" Afirma que con la
competencia a prevención a que alude la norma acusada se vulnera además el
principio de independencia de la rama judicial "al verse interferida por
un órgano administrativo" de la misma manera que "se rompe con el
principio fundamental de todo Estado de Derecho relativo a la seguridad
jurídica, amén de que se ve resquebrajado el derecho fundamental a la IGUALDAD a
que tiene derecho todo asociado. Ello, por cuanto dependiendo de una mera
contingencia, -quien asuma el juzgamiento-, tiene o no la posibilidad de acudir
a la jurisdicción contencioso administrativa, e incluso a la aplicación de un
procedimiento distinto, pues el establecido para todos los funcionarios en la
Ley 734 de 2002, es diferente al establecido en los artículos 93 y
siguientes" de la misma Ley para el juzgamiento por el Consejo Superior y
por los Consejos Seccionales de la Judicatura de las faltas disciplinarias en
que incurran los funcionarios judiciales. Por esta razón
solicita a la Corte revisar su jurisprudencia en este campo y "definir de
una vez por todas, con carácter de cosa juzgada constitucional, que es la
jurisdicción disciplinaria la encargada de juzgar y sancionar
disciplinariamente a los funcionarios de la Rama Judicial". IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador
Segundo Delegado para la Casación Penal2, mediante concepto No. 2924
del 28 de junio de 2002 solicita a la Corporación i) la declaratoria de exequibilidad de los artículos 3, 5, 17, 28, 44 y 46 de la
Ley 734 de 2002, ii) la declaratoria de inexequibilidad
de la expresión "y las del artículo 55 de este Código" contenida
en el artículo 30 íbidem, iii) estar a lo
resuelto en las sentencias C-181 y C-155 de 2002 respecto de los cargos
formulados contra los artículos 7 y 13 acusados, y iv) declararse inhibida para
pronunciarse de fondo respecto de los cargos en contra de la expresión "salvo
lo dispuesto en la Carta Política" contenida en los artículos 14
y 32 de la misma ley. Los fundamentos de lo conceptuado son los siguientes. Sostiene que a la luz
de la Sentencia C-1052 de 20013, la Corte debe declararse inhibida
para conocer los cargos planteados por el actor en contra de la expresión "salvo
lo dispuesto en la Carta Política" contenida en los artículos 14
y 32 de la Ley 734 de 2002, dado que éstos carecen de fundamento no solamente
por falta de claridad en su formulación sino por respaldarse en razones que
parten de presupuestos fácticos que no resultan predicables de las normas
acusadas. En relación a la
competencia a prevención de que trata el artículo 3 demandado, precisa que el
ejercicio del poder disciplinario por parte de la Procuraduría General de la
Nación, es preferente, como lo señala el artículo 277 numeral 6 de la Carta
Política5. Afirma que esta Corporación señaló que la competencia del
Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales para sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial, debe ejercerse sin perjuicio
del poder preferente que ostenta la Procuraduría General, la que al asumir el
conocimiento de una falta disciplinaria de un funcionario judicial desplaza al
Consejo Superior de la Judicatura ¿Sala Disciplinaria-
o al Consejo Seccional correspondiente6. No obstante lo
anterior, el Ministerio Público advierte que en la Sentencia SU-337 de 1998 se
dio solución a la dualidad de competencias que en materia disciplinaria
ostentan la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la
Judicatura y los Consejos Seccionales, al determinar que los conflictos de tal
naturaleza entre estos funcionarios se rigen por la institución de la
competencia a prevención, misma que permite que interactúen el poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación y la atribución constitucional del
Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales para investigar y
sancionar disciplinariamente a los funcionarios de la rama judicial, toda vez
que la celeridad con que tales entidades avoquen el conocimiento de una
investigación disciplinaria es la que determina quién ha de conservar el
conocimiento del proceso disciplinario respectivo. Es por esto que
solicita a la Corte la declaración de exequibilidad
de la expresión "La Procuraduría General de La Nación" del artículo
3° enjuiciado, respecto del cual solicita a la Corte efectuar la unidad
normativa, por cuanto la expresión demandada solo tiene sentido jurídico al ser
integrada con el resto del contenido del inciso tercero. Al referirse al marco
constitucional de la potestad disciplinaria del Estado, el Procurador Delegado,
concluye que la actividad pública está sujeta a los cometidos y fines del
Estado y a los principios éticos que inspiran tal función, que de ser desconocidos,
facultan válidamente al Estado para exigir y deducir la responsabilidad
disciplinaria de los servidores públicos y de los particulres
que cumplen funciones públicas. En este punto de su
exposición la Vista Fiscal hace referencia a los fundamentos constitucionales y
legales que estructuran el derecho penal y el derecho disciplinario, para
seguidamente resaltar que el derecho disciplinario es abiertamente diferente de
aquel, a pesar de hacer parte del derecho sancionatorio y de nutrirse de algunos
conceptos del derecho penal, puesto que "su esencia está dada por
el derecho administrativo y más especialmente por la responsabilidad
administrativa, en cuanto el fin principal es la corrección en el ejercicio de
las funciones públicas". Además, como al interior del derecho penal no ha
existido acuerdo en cuanto a la estructura del delito no es adecuado
transportar las categorías penales al derecho disciplinario". Frente a las
acusaciones formuladas en contra del artículo 5 de la Ley 734 de 2002,
referente a la ilicitud sustancial, el señor Procurador estima que dicha norma
se ajusta al marco constitucional del derecho disciplinario y desarrolla la
naturaleza jurídica de éste7, al construir el ilícito disciplinario
a partir de la noción del deber funcional en el que el resultado
material de la conducta no es esencial para estructurar la falta disciplinaria,
sino el desconocimiento del deber que altera el correcto funcionamiento del
Estado, por ende la ilicitud sustancial a pesar de no comprender el resultado
material no impide la estructuración de la falta disciplinaria. Respecto del artículo
13 que sanciona las faltas disciplinarias sólo a título de dolo o de culpa, el
Procurador Delegado encuentra que dicho contenido normativo es igual al del
artículo 14 de la Ley 200 de 1995, declarado exequible en la Sentencia C-155 de
2002; en tal virtud, a su juicio, habría operado el fenómeno de la cosa juzgada
material, por lo que solicita a esta Corporación estarse a lo resuelto en la
referida sentencia. No obstante, respecto
del principio de culpabilidad afirma lo siguiente: 1.
Según el artículo 29 inciso 4°, la responsabilidad
objetiva está proscrita del derecho sancionatorio. 2.
Sujeto al referente anterior, señala que el
artículo 13 impugnado solo sanciona las faltas disciplinarias a título de dolo
o de culpa. 3.
El Legislador no está obligado a señalar
expresamente cuáles son los comportamientos culposos, tal y como sucede en el
derecho penal, toda vez que "la culpabilidad en el derecho
disciplinario se trata bajo el sistema de numerus apertus,
en donde la regla general son las conductas culposas incriminando al lado de
las conductas dolosas, que son la excepción, su correspondiente culposa, lo
cual permite una sanción general a la imprudencia y a la negligencia¿" 4.
"La idea de dolo en el
derecho disciplinario no está referida únicamente a los aspectos de
conocimiento y voluntad, sino que se resuelven en el concepto de previsión
efectiva, de este modo la previsibilidad se considera el antecedente lógico y
psicológico para evitar un resultado contrario a derecho y no deseado. La culpa
en el derecho disciplinario no se genera por negligencia, impericia,
imprudencia, como en el derecho penal, sino que obedece a la noción de
diligencia exigible a quien desempeña funciones públicas, en razón de su
especial deber de sujeción para con el Estado". Sobre los cargos
aducidos en contra de los numerales 2° y 4° del artículo 28 de la Ley 734 de
2002, el concepto fiscal defiende la constitucionalidad de tales disposiciones
argumentando que las causales de exoneración de responsabilidad disciplinaria
allí contenidas no comportan un desconocimiento de los principios de tipicidad
y culpabilidad, toda vez que en el numeral 2° acusado los deberes del
funcionario hacen parte de la tipicidad de la conducta, y en el numeral 4°
enjuiciado el incumplimiento del deber se valora teniendo en cuenta la colisión
de un derecho propio o ajeno y un deber que a pesar de no estar insertos en el
tipo, están sujetos a la consideración del contenido de la voluntad del sujeto
disciplinable, en consecuencia tales principios se mantienen inescindiblemente
en el tipo penal demandado. Precisa que "la exclusión de la
antijuridicidad hace imposible que perviva la tipicidad; en consecuencia, no es
cierto que ante estas causales de exclusión del ilícito disciplinario el
operador jurídico pondere la antijuridicidad con elementos ajenos a la
conducta". Afirma además
que "el sujeto disciplinable que cumple funciones públicas tiene
la obligación de conocer y cumplir sus deberes funcionales en debida forma con
la capacidad de valorar, en un momento determinado, cuáles de ellos son los de
mayor importancia para el efectivo cumplimiento de los fines estatales". Respecto de los cargos
esgrimidos en contra del artículo 44 de la mencionada Ley 734, el Ministerio
Público advierte que a pesar de existir la proscripción de responsabilidad
objetiva en materia disciplinaria, tal circunstancia no obsta para que el
Legislador determine y defina los distintos grados de culpa, en razón a que se
espera siquiera del servidor público que en el desempeño de su actividad obre
con aquella diligencia con la que obraría toda persona razonable y sensata.
Enfatiza que en la regulación dada a la culpa gravísima y grave en la Ley 734
de 2002 se utilizó la "técnica estándar propia de la valoración de la
culpa, con la cual se han perfilado los caracteres de la culpa grave y
gravísima desde un primer nivel de la imputación de la culpa" (artículo
44 del Código Disciplinario Único). Complementa su
intervención al respecto, señalando que la naturaleza jurídica del derecho
disciplinario, permite que el Legislador separe el concepto de culpa en materia
penal y regule de manera independiente la valoración de la culpa en el campo
disciplinario, sin que se considere vulnerado el artículo 29 constitucional. A
manera de ejemplo señala que la ignorancia supina como causal de culpa
gravísima potencializa lo anteriormente reseñado y la especial posición que
adquiere el ciudadano cuando decide hacer parte del aparato estatal, al
obligarse a conocer y saber todo aquello que en razón de su función tiene el
deber cumplir, circunstancia igualmente buscada con el establecimiento de la
culpa grave, a fin de propender a la conservación de la función pública a
través de funcionarios idóneos y capacitados para su desarrollo. En este punto de su
exposición, la Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional estarse a lo
dispuesto en la Sentencia C-181 de 2002 en la que se declaró exequible el
artículo 9 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido determina el efecto inmediato
de las normas procesales en idénticos términos establecidos en el artículo 7
enjuiciado. Expone que el
establecimiento de una inhabilidad permanente por conductas disciplinables que
afecten el patrimonio económico del Estado, como lo consagra el artículo 46
enjuiciado, no vulneran ni el debido proceso ni el artículo 122 superior, pues
jurisprudencialmente8 se ha señalado que la intemporalidad de
la inhabilidad para acceder y desempeñar ciertos cargos y funciones públicas en
diversas ocasiones, permite precisar el alcance y finalidad del inciso final
del artículo 122 constitucional, siendo así que el Legislador con el fin de
garantizar el adecuado desarrollo de las funciones públicas puede erigir en
falta disciplinaria comportamientos descritos en la ley penal como delitos y
sancionarlos con inhabilidad permanente a que hace referencia el Código
Disciplinario Único, para lo que precisa es necesario que "la
conducta disciplinable tenga estas características. i) Que esté tipificada como
delito sancionable a título de dolo; ii) que se realice en razón, con ocasión o
como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo; iii) que afecte
el patrimonio económico del Estado".9 Reafirma tal
circunstancia cuando señala que "cuando un servidor público
incurra en faltas que afecten el patrimonio del Estado y que a su vez haga
parte del comportamiento descrito en el numeral 1 del artículo 48 del Código
Disciplinario Único, se le debe imponer la sanción prevista para las faltas gravísimas,
y en caso de que por este mismo comportamiento sea condenado penalmente y el
juez en la sentencia haya especificado que la conducta objeto de la misma
constituyó un delito que afectó el patrimonio del Estado, la inhabilidad
general o especial que se le hubiere impuesto al culminar el proceso
disciplinario debe ser modificada por inhabilidad de carácter
permanente de que trata la norma acusada" Por lo que concluye
que se puede sancionar con la inhabilidad permanente contenida en el artículo
46 impugnado siempre y cuando exista una condena penal de que trata el artículo
122 superior, ya que de no existir ésta, el funcionario encargado de imponer la
sanción disciplinaria sólo podrá imponer la inhabilidad dentro de los máximos
que señala el estatuto disciplinario, "que no es otro que el de 20
años". En relación con el
artículo 17 enjuiciado, que como recuerda se refiere al derecho de defensa
técnica y a la posibilidad que tienen los estudiantes de consultorio jurídico
de actuar como defensores de oficio en un proceso disciplinario, el señor
Procurador sostiene que a la luz del artículo 229 superior le está permitido al
Legislador establecer los casos en los que se puede litigar en causa ajena sin
poseer título profesional10. Por último en relación
con el artículo 30 demandado, el Ministerio Público afirma que es
inconstitucional, en cuanto señala términos prescriptivos de la acción
disciplinaria diferentes para los servidores públicos y para los particulares
que cumplen funciones públicas, con lo que se vulnera el derecho fundamental a
la igualdad (art. 13 C.P.). Explica que el sujeto
disciplinado y la naturaleza de la falta disciplinaria, hacen que el término
prescriptivo de la acción disciplinaria fijada para los particulares que
desarrollan actividades públicas, deba coincidir por lo menos con el término
general de prescripción establecido para los servidores públicos, es decir, de
cinco años. Precisa según su criterio que del análisis de las faltas descritas
en el artículo 48 numerales 4, 5, 6,7, 8, 9 y 10 del Código Disciplinario para
los servidores públicos, se tiene que éstas revisten en su comportamiento mayor
gravedad y demandan un tiempo mayor de investigación respecto de las descritas
en el artículo 55 íbidem para los mencionados
particulares, excepto la establecida en el numeral 7, "debido a
que este comportamiento, si bien no está redactado en idénticos términos que el
descrito en el numeral 4 del artículo 48 se subsume en él¿". La Vista Fiscal al
hacer mención a las sentencias C-309 de 1997, C-475 de 1997 y C-371 de 2000
advierte que, el artículo 30 enjuiciado no soporta un juicio de
proporcionalidad que justifique la diferencia que el Legislador estableció para
uno y otro de los sujetos pasivos a que se ha venido haciendo mención, por lo tanto
solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del artículo en
mención, "pero debe aclararse en el correspondiente fallo que el
término de prescripción de la acción disciplinaria para los particulares será
el general de (5) años previstos en el inciso primero del artículo 30 de la Ley
734 de 2002, salvo en relación con la conducta descrita en el numeral 7 del
artículo 55¿". VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo
dispuesto en el numeral 4 del artículo 241, de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia. 2. La materia sujeta a
examen Para el ciudadano
Carlos Mario Isaza Serrano la expresión "La Procuraduría General
de la Nación y" contenida en el artículo 3 de la Ley 734 de 2002
desconoce el numeral tercero del artículo 256 superior por cuanto permite que
se desplace la competencia del Consejo Superior y de los Consejos Seccionales
de la Judicatura para conocer de los procesos disciplinarios adelantados contra
los funcionarios judiciales, cuando establece una competencia a prevención
tanto para dichos Consejos como para la Procuraduría General de la Nación, a
quien solo corresponde actuar en este caso como sujeto procesal. Afirmación que
coadyuva el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, para quien la
norma vulnera además los principios de juez natural, de seguridad jurídica e
igualdad, así como la independencia del poder judicial. El demandante solicita
de otra parte que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 5
de la Ley 734 de 2002, bajo el entendido que la afectación del deber funcional
a que alude la norma debe ser material y no formal, so pena de que se vulneren
el segundo inciso del artículo 2 y el artículo 29 constitucionales. Solicita igualmente la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 7 de la
misma ley que establece el efecto general inmediato de las normas procesales
basado en el supuesto desconocimiento del principio de favorablidad
señalado en el artículo 29 superior. El mismo artículo
constitucional es el que invoca para solicitar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 13 de la Ley enunciada en la
que se dispone que en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y que las faltas solo son sancionables a título de
dolo o culpa, con lo que en su concepto el Legislador omitió señalar el
carácter general o excepcional de las conductas culposas y su consecuente
sanción, como si lo hace el Código Penal, dejando al "operador
disciplinario" la posibilidad de determinar a su arbitrio la "forma
conductual" dolosa o culposa aplicable en cada caso. Para el actor las
expresiones "de mayor importancia que el sacrificado" contenida en el
numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que
establece las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria,
vulneran el principio de tipicidad establecido en el artículo 29 superior, por
cuanto por una vía diferente a la estructuración legal de la conducta
considerada como falta disciplinaria, se exige del destinatario de la ley
disciplinaria una evaluación de aspectos objetivos relacionados con el tipo
disciplinario, pero no insertos en este, con lo que escapan a la consideración
de su voluntad al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente. La vulneración del
artículo 29 superior es el que también invoca para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de la definición que de la culpa
gravísima y de la culpa grave se hace en el parágrafo del artículo 44 de la Ley
734 de 2002 por cuanto considera que la referencia que dicha definición hace a
"la ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta
de reglas de obligatorio cumplimiento" y a "la inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus
actuaciones" implica que la configuración de la culpa disciplinaria no
dependa ni de la definición legal que de ella se da, ni del conocimiento y
conciencia que tenga el agente que comete la falta de la misma, sino de
elementos objetivos ajenos a la psique del autor "que son los que en
últimas determinan proporcionalmente la sanción a imponer". El actor señala así
mismo frente al texto del artículo 17 de la ley 734 de 2002, que permite que se
designe en los procesos disciplinarios como defensor de oficio a los
estudiantes de consultorio jurídico de las universidades reconocidas
legalmente, que dicha norma vulnera el derecho a contar con una defensa técnica
reconocida según el actor por el artículo 29 superior "en todos aquellos
casos en que la persona es sometida por medio de un proceso, a las
consecuencias de un derecho penal o de corte punitivo" . Finalmente el
ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano considera que el condicionamiento que se
hace en los artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002 para la aplicación del
principio de favorabilidad y de la rehabilitación de quien ha sido sujeto de
una sanción disciplinaria, a la excepción prevista en el artículo 122
constitucional, así como la previsión contenida en el primer inciso del
artículo 44 de la misma ley de acuerdo con la cual, cuando la falta
disciplinaria afecte el patrimonio del Estado la inhabilidad será permanente,
vulneran los artículos 29 y 122 constitucionales, por cuanto trasladan al
ámbito disciplinario una inhabilidad intemporal prevista por el Constituyente
exclusivamente para aquellos eventos en los que se condena a una persona por
delitos cometidos contra el patrimonio del Estado. El ciudadano Manuel
Alberto Morales Támara solicita por su parte la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "y las del
artículo 55 de este Código" contenida en el segundo inciso del artículo
30 de la Ley 734 de 2002 por considerar que con ella se vulnera el principio de
igualdad, por cuanto la norma acusada impone un término de prescripción de la
acción disciplinaria en relación con las faltas gravísimas en que incurran los
particulares que cumplen funciones públicas que resulta discriminatorio frente
al término de prescripción que se establece en la misma Ley para las mismas
faltas cuando son cometidas por servidores públicos, sin que exista ninguna
justificación constitucional para establecer esta diferencia de trato. El señor Procurador
segundo Delegado para la Casación Penal en su intervención llama la atención de
la Corte en primer término sobre la configuración del fenómeno de la cosa
juzgada material en relación con los cargos formulados por el ciudadano Carlos
Mario Isaza Serrano en contra de los artículos 7 y 13 de la ley 734 de 2002, en
los que se reprodujo por el Legislador el texto de los artículos 9 y 14 de la
Ley 200 de 1995, sobre los cuales la Corporación se pronunció en las Sentencias
C-181 y C-155 de 2002 respectivamente, frente a cargos idénticos a los que
ahora se proponen y que fueron alegados en los procesos que culminaron con
dichas sentencias por el mismo ciudadano que ahora los plantea en el presente
proceso. La vista fiscal
solicita a la Corte así mismo abstenerse de pronunciarse sobre los apartes de
la demanda propuesta por el mismo ciudadano Isaza Serrano en contra de la
expresión "salvo lo dispuesto en la Carta Política" contenida en los
artículos 14 y 32 de la Ley 734 de 2002 por cuanto en su concepto los argumentos
que expone el demandante parten de una interpretación errada de las normas que
invoca y por no exponerse claramente las razones por las cuales dichas normas
vulneran la Constitución. Frente a los cargos
contra el aparte acusado del tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002
señala que la norma recoge la jurisprudencia de esta Corporación contenida en
la Sentencia SU-337/98 según la cual el poder disciplinario preferente de la
Procuraduría General de la Nación recae sobre los empleados de la rama judicial,
mientras que respecto de los funcionarios de la misma rama existe una
competencia a prevención de los Consejos Superior y Seccional de la Judicatura
y de la Procuraduría General de la Nación, con lo que se respetan las
competencias que la Constitución atribuye a cada uno de ellos. Explica que la
competencia en cada caso se concreta de acuerdo con la celeridad con que una de
dichas entidades avoque el conocimiento de la investigación disciplinaria
contra el funcionario judicial. Recuerda de otra parte
que existen diferencias sustanciales entre el derecho penal y el derecho
disciplinario que impiden que se puedan examinar en este caso asuntos como la
tipicidad, la antijuridicidad o la culpabilidad en la falta disciplinaria con
las categorías propias del derecho penal, como en su concepto lo hace el actor
en relación con varios de los cargos que formula en su demanda. En este sentido afirma
que el concepto de ilicitud sustancial contenido en el artículo 5 de la Ley 734
de 2002 acusado no desconoce el debido proceso como lo afirma el actor, pues
cuando dicho artículo prescribe que la falta disciplinaria será antijurídica
cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna, no hace otra cosa
que desarrollar la naturaleza del derecho disciplinario dirigida a encausar la conducta de quienes cumplen funciones públicas
mediante la imposición de deberes, por lo que el resultado material de la
conducta no es esencial para que se estructure la falta disciplinaria. Explica
al respecto que en el derecho disciplinario los conceptos de tipicidad y antijuricidad sustancial se encuentran unidos, y que los
tipos disciplinarios son de mera conducta y no de resultado como lo entiende el
demandante. Agrega que en este campo solo por excepción se alude en materia
disciplinaria a un resultado material separable de la conducta. A partir de los mismos
presupuestos descarta la vulneración del principio de tipicidad por los
numerales 2 y 4 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002, que establece las
causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Sobre el particular
hace énfasis en que el sujeto disciplinable que cumple funciones públicas tiene
la obligación de conocer y cumplir sus deberes funcionales en debida forma con
la capacidad de valorar, en un momento determinado, cuáles de ellos son de
mayor importancia para el efectivo cumplimiento de los fines estatales. En el mismo sentido
señala que las definiciones de culpa gravísima y culpa grave que contiene el
parágrafo del artículo 44 buscan dar identidad propia al concepto de culpa en
materia disciplinaria a partir del fundamento que le es propio, cual es la
diligencia exigible del agente estatal y que en manera alguna la norma puede
entenderse como un desconocimiento de la proscripción de la responsabilidad
objetiva en materia disciplinaria. Afirma así mismo que
como lo tiene claramente establecido la jurisprudencia el derecho de defensa no
se vulnera por que los estudiantes de consultorio jurídico actúen como
defensores de oficio en los casos excepcionales a que alude el artículo 17
acusado en la demanda. Señala que la
inhabilidad permanente que establece el artículo 46 de la Ley 734 de 2002 lejos
de desconocer el artículo 122 de la Constitución lo que hace es observar la
consecuencia sancionatoria que expresamente consagró el constituyente para los
servidores públicos que sean condenados por delitos contra el patrimonio del
Estado, y que en este caso ha de entenderse que para ser aplicada la
inhabilidad simultáneamente se debe configurar un delito y una falta
disciplinaria en los términos del artículo 1° del artículo 48 de la Ley sub
examine. Finalmente la vista
fiscal solicita a la corte declarar la inexequibilidad
de la expresión "y las del artículo 55 de este Código", por cuanto
considera que con ella se establece una discriminación que vulnera el principio
de igualdad en contra de los particulares encargados de funciones públicas para
quienes se establece sin justificación alguna un término de prescripción de la
acción disciplinaria sustancialmente mayor que el que se establece para los
servidores públicos en relación con las mismas conductas. Corresponde a la Corte
en consecuencia establecer i) Si la
expresión "la Procuraduría General y" contenida en
el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002 en el que se señala una
competencia a prevención para la Procuraduría General de la Nación y para el
Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la judicatura, vulnera o no el
numeral tercero del artículo 256 constitucional, así como los principios de
juez natural, seguridad jurídica e igualdad, al igual que la independencia del
poder judicial. ii) Si la noción de
ilicitud sustancial contenida en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 se ajusta
a la Constitución, o si debe condicionarse su constitucionalidad a la
afectación material del deber funcional a cargo del servidor público
disciplinado. iii) Si la
expresión "de mayor importancia que el sacrificado" contenida
en el numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002
que establece las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria, se
ajustan a la Constitución, o si deben declararse inexequibles por desconocer el
principio de tipicidad en tanto introducirían referentes normativos externos de
carácter objetivo no previstos en el tipo disciplinario y que por lo tanto no
podrían ser objeto de conocimiento y voluntad en la comisión del hecho que
pueda llegar a reprocharse a la persona procesada disciplinariamente. iv) Si las
definiciones de culpa gravísima y de culpa grave que contiene el parágrafo del
artículo 44 de la Ley 734 de 2002 se ajustan a la Constitución o si deben
declararse inconstitucionales por cuanto con ellas se establecerían elementos
objetivos "ajenos a la psique del autor" para que se configure la
culpabilidad, dejando de lado la conducta del sujeto a quien se reprocha la
falta disciplinaria. v) Si la posibilidad
de designar como defensor de oficio a los estudiantes de Consultorio Jurídico
de las Universidades reconocidas legalmente, a que se refiere el artículo 17 de
la Ley 734 de 2002, desconoce el derecho de defensa de quien es juzgado como
persona ausente en un proceso disciplinario. vi) Si la
expresión "salvo lo dispuesto en la Carta Política" contenida
en los artículos 14, -relativo al principio de favorabilidad- , y 32 inciso segundo,
-relativo a la rehabilitación automática luego del cumplimiento de la sanciones
de inhabilidad a que éste alude-, así como la expresión "pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente" contenida en el primer inciso del artículo 46 de la
Ley 734 de 2002, se ajustan a la Constitución, o si por el contrario ellas
deben ser declaradas inexequibles por cuanto con ellas se desconocería el
artículo 122 superior por introducir en materia disciplinaria una inhabilidad
intemporal prevista por el Constituyente exclusivamente como sanción en el
ámbito penal en el caso en que se cometan delitos contra el patrimonio del
Estado. vii) Si la
expresión "y las del artículo 55 de este Código" contenida
en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 se ajusta a la Constitución, o si por
el contrario ella debe ser declarada inexequible, por cuanto su mantenimiento
en el ordenamiento jurídico implicaría dar un trato discriminatorio a los
particulares que ejercen funciones públicas a que se refiere la Ley, en la
medida en que con ella se señala un término de prescripción para la acción
disciplinaria que puede ser ejercida contra ellos, sustancialmente mayor que el
que se establece en la misma Ley para los servidores públicos respecto de las
mismas conductas tipificadas como faltas disciplinarias en dicho artículo 55. 3. Consideraciones
preliminares Previamente al examen
de estos aspectos la Corte debe hacer algunas precisiones relativas a (i) la
configuración en el presente caso del fenómeno de la cosa juzgada material,
(ii) la solicitud de inhibición planteada en el expediente, y (iii) la
necesidad de efectuar la unidad normativa en relación con una de las
disposiciones demandadas. a. Cosa juzgada
material Frente a los cargos formulados
por el ciudadano Carlos Mario Isaza Serrano contra los artículos 7 y 13 de la
Ley 734 de 2002, la Corte constata que esta Corporación en las sentencias
C-181/02 y C-155/02 declaró la constitucionalidad de los artículos 9 y 14 de la
Ley 200 de 1995 cuyo tenor literal es exactamente el mismo de los artículos
ahora demandados y que los cargos planteados en la presente demanda contra
dichos artículos son idénticos a los que el mismo ciudadano formulara contra
las disposiciones declaradas exequibles por la Corporación en dichas sentencias
y que fueron reproducidas por el Legislador en los artículos 7 y 13 acusados. Así las cosas, la
Corte encuentra que respecto de los artículos sobre los cuales recaerá el
presente pronunciamiento, y en relación con tales acusaciones, ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada material que como lo ha hecho ver esta Corporación,
se presenta cuando a pesar no tratarse de la misma disposición demandada, por
ser su contenido normativo igual al de otra que fue estudiada por los mismos
cargos, debe entenderse que la Corte ha proferido ya un pronunciamiento de
mérito sobre la acusación: "El fenómeno de
la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la Corte, no sólo se
presenta cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en
relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda, sino también
cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es
literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico. "En efecto: hay
lugar a declarar la cosa juzgada formal "cuando existe una decisión
previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevadaposteriormente a su estudio", y la cosa
juzgada material "cuando no se trata de una norma con texto normativo
exactamente igual, es decir, formalmente igual, sino de una disposición cuyos
contenidos normativos son idénticos."11 En este último
caso tal fenómeno "tiene lugar cuando la decisión constitucional
resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el
contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta
Política."12 En atención a las
anteriores circunstancias la Corte se estará a los resuelto en la Sentencia
C-181/02 en relación con los cargos formulados en el presente proceso contra el
artículo 7 de la Ley 734 de 2002. De la misma manera, la
Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-155/02 en relación con los
cargos formulados en el presente proceso contra el artículo 14 de la Ley 734 de
2002. b. La solicitud de inhibición En relación con la
solicitud de inhibición para conocer de los cargos formulados por el ciudadano
Carlos Mario Isaza Serrano contra la expresión "salvo lo dispuesto en la
Carta Política" contenida en los artículos 14 y 32- segundo inciso- de la Ley
734 de 2002 la Corte constata que contrariamente a lo señalado por el señor
Procurador Segundo Delegado para la Casación Penal el actor presenta argumentos
concretos para solicitar la inexequibilidad de dichas
disposiciones que permiten a la Corte realizar el juicio de consntitucionalidad
planteado en la demanda. En efecto, de acuerdo
con el demandante la mención que hace el Legislador en dichos artículos al
texto constitucional se refiere a la inhabilidad intemporal que establece al
aparte final del artículo 122 superior, con lo que se estaría introduciendo en
materia disciplinaria una inhabilidad prevista por el Constituyente
exclusivamente para el ámbito penal y para el caso en que se cometan delitos
contra el patrimonio del Estado. Así las cosas, la Corte
no accederá a la solicitud de inhibición planteada por la vista fiscal y
procederá a analizar el cargo formulado por el actor en contra de la expresión
referida, contenida en los artículos 14 y 32, segundo, inciso de la Ley 734 de
2002. c. Unidad normativa En relación con los
cargos formulados contra la expresión "La Procuraduría General de
la República y" contenida en el tercer inciso del artículo
tercero de la Ley 734 de 2002 es necesario efectuar la unidad normativa de
dicha expresión con el texto completo del inciso aludido. Cabe recordar que en
el juicio de constitucionalidad dicha integración procede cuando la proposición
jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan
íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones13. Así mismo la Corte ha
señalado que en aquellos casos en los que "el aparte demandado
constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral
de dicha norma" y en los que "de declararse la inexequibilidad
del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido,
porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el
legislador quiso hacer"14 procede efectuar dicha unidad
normativa. Ahora bien, en el
presente caso, para entender el sentido de la frase demandada, no solamente es
necesario leerla en el contexto de la totalidad del inciso en el que se
encuentra inserta sino que de declararse la inexequibilidad
de la misma, la norma resultante carecería de sentido, pues dicho inciso
señalaría lo siguiente "(¿)el Consejo Superior de la Judicatura son
competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del
proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo
los que tengan fuero constitucional.". Cabe recordar además
que es igualmente legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global
de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación resulta de una dudosa
constitucionalidad, circunstancia que, como se explicará mas
adelante, acontece en el presente caso. Es por ello que esta
Corporación integrará la proposición normativa en los términos señalados y en
consecuencia, el examen de constitucionalidad comprenderá la totalidad del
inciso 3 de la Ley 734 de 2002. 4. El análisis de los
cargos 4.1. El análisis de
constitucionalidad del tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 2002 De acuerdo con el
tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de 200215 la Procuraduría
General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son competentes a
prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas
atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero
constitucional. Tanto para el
demandante como para el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura que
coadyuva la demanda en este punto, la competencia a prevención que en dicho
inciso se establece para la Procuraduría General de la Nación y el Consejo
Superior de la Judicatura, vulnera el numeral tercero del artículo 256
constitucional que señala como atribución del Consejo Superior de la Judicatura
o de los Consejos Seccionales, la de examinar la conducta y sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial. El coadyuvante señala
además que la disposición vulnera los principios de seguridad jurídica y de
juez natural, por cuanto desconoce la competencia específica atribuida por el
Constituyente a la jurisdicción disciplinaria conformada por las Salas Disciplinarias
de los Consejos Superior y Seccional de la Judicatura a las que compete decidir
mediante providencias que hacen tránsito a cosa juzgada sobre la conducta de
los funcionarios de la rama judicial, al tiempo que desconoce la autonomía de
misma. Así mismo afirma que
con la norma se desconoce el derecho a la igualdad por cuanto dependiendo de
quien asuma el juzgamiento, el funcionario judicial tendrá o no la posibilidad
de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, e incluso a la
aplicación de un procedimiento diferente, pues el establecido para todos los
funcionarios en la Ley 734 de 2002, es distinto al establecido en los artículos
93 y siguientes de la misma Ley para el juzgamiento por el Consejo Superior y
por los Consejos Seccionales de la Judicatura de las faltas disciplinarias en
que incurran dichos funcionarios judiciales. La vista fiscal, por
el contrario, señala que dicha competencia a prevención lo que hace es
armonizar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 256 numeral
3 y 277 numeral 6 superiores, en la medida en que reconoce el poder preferente
que en materia disciplinaria el Constituyente le asignó a la Procuraduría
General de la Nación, sin desconocer al mismo tiempo, la atribución
constitucional que tiene el Consejo Superior y los Consejos seccionales de la
Judicatura para disciplinar a los funcionarios de la rama judicial. Afirma además que la
solución adoptada por el Legislador toma en cuenta la jurisprudencia de la
Corporación que en sucesivas decisiones16 se refirió a la
controversia jurídica suscitada sobre este punto, la cual se zanjó, en su
concepto, definitivamente con el reconocimiento de la existencia de una
competencia a prevención para la Procuraduría General de la Nación y para el
Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura, respecto del
conocimiento de los procesos disciplinarios adelantados en contra de los
funcionarios de la rama judicial, excepto los que gozan de fuero
constitucional, mientras que en relación con los empleados de la rama judicial
se señaló la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación. Cabe recordar en
efecto que esta Corporación en reiteradas ocasiones se ha referido a este tema
para resolver diversos problemas de orden constitucional que se le han
planteado tanto en relación con demandas de constitucionalidad como de revisión
de decisiones de tutela. La Corte considera en
consecuencia pertinente recordar el contenido de esas decisiones previamente al
examen de los argumentos planteados en el presente proceso sobre este punto. Así, la Corporación en
la sentencia C-417 de 1993 en la que se declaró la exequibilidad
parcial del artículo 51 del Decreto 1888 de 1989, que disponía que las
providencias que se dictaran en materia disciplinaria en relación con
funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción
administrativa, esta Corporación consideró necesario hacer algunas precisiones
en relación con el régimen disciplinario de los funcionarios judiciales, que
luego fueron acogidas en decisiones posteriores sobre el mismo tema. En esa ocasión señaló
la Corte lo siguiente: "La Constitución
Política de 1991 no concentra la función disciplinaria en cabeza de un
organismo único, aunque establece una cláusula general de competencia en la
materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación. A ésta encomienda la
atribución de "ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley"
(artículo 277, numeral 6º C.N.). Esa competencia de la
Procuraduría se ejerce respecto de todo funcionario o empleado, sea cualquiera
el organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que gocen de fuero
especial según la Constitución. En cuanto a éstos se refiere, como ya se dijo,
el Procurador General tan sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto
dentro del proceso que adelante la autoridad competente (artículo 278, numeral
2, C.N.). Con respecto a los
funcionarios judiciales que carecen de fuero se aplica el artículo 278, numeral
1, de la Constitución, que dice: "Artículo 278.-
El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes
funciones: 1. Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia
de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su
cargo". De conformidad con lo
previsto en el artículo 256, numeral 3º, de la Constitución, corresponde al
Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y
de acuerdo con la ley, la atribución de "examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así como las de los
abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la
ley", sin perjuicio de la atribución que la Constitución confiere al
Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder
disciplinario (artículo 277, numeral 6º C.N.). En el evento en que la
Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un funcionario judicial
en un caso concreto, desplaza al Consejo Superior de la Judicatura -Sala
Disciplinaria- o al Consejo Seccional correspondiente y al superior jerárquico,
evitando así dualidad de procesos y colisión de competencias respecto de un
mismo hecho. El desplazamiento se produce, en aplicación de la nombrada norma
constitucional, dado el carácter externo del control que ejerce el Procurador. En síntesis, las
normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el
sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan
investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo
expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de
la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de
administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de
fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente
por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se
produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la
Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es
decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio
de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de
la Procuraduría General de la Nación. (¿) La disposición
demandada atribuye naturaleza jurisdiccional a unas determinadas providencias
proferidas en materia disciplinaria: concretamente a las que se dicten en
relación con funcionarios y empleados judiciales. Puesto que se trata de
una categorización de origen legal, es menester verificar si ella se ajusta a
los mandatos constitucionales, o si, por el contrario, no surge de éstos. Ya que la norma
acusada, al calificar como jurisdiccionales las providencias mediante las
cuales se impone sanción disciplinaria a funcionarios o empleados judiciales,
excluye expresamente toda posibilidad de acción ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, sería el caso de entrar en el análisis material
acerca del contenido -administrativo o jurisdiccional- de tales actos, con el
objeto de verificar si ello encaja dentro de la preceptiva fundamental. No obstante, tal
examen resulta innecesario e improcedente, toda vez que, en cuanto se refiere
a funcionarios judiciales, la propia Constitución ha
señalado el órgano encargado de investigar su conducta y de imponer las
correspondientes sanciones -la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura- y ha otorgado el rango de providencias judiciales a los actos
mediante los cuales dicho órgano se pronuncia. En efecto, dispone el
primer inciso del artículo 116 de la Constitución: "Artículo 116.-
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los
Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia
Penal Militar". El artículo 254 divide
el Consejo Superior de la Judicatura en dos salas, una de las cuales tiene a su
cargo funciones jurisdiccionales. Es claro que dicha
Sala fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama
Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza
jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que
gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución). Formalmente, el
ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de
actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-,
llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal. Es esto
precisamente lo que acontece con las providencias que profiere la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales
en desarrollo de la aludida función. En otros términos, al
crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial
e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de
administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama
Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados. (¿) La Constitución de
1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás
(Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son
verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y
pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso
Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este
proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles
tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos
administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra. Vistas así las cosas,
la norma sometida a estudio no choca con la Constitución en lo atinente a
funcionarios judiciales, desde luego teniendo presente el ya mencionado poder
disciplinario preferente en cabeza de la Procuraduría. Por el contrario, a ese
respecto el cánon legal en controversia desarrolla el
mandato del artículo 256, numeral 3, del Estatuto Fundamental. Otro es el caso de
los empleados judiciales, es decir, el personal
subalterno o de apoyo de la Rama Judicial, que no tiene a su cargo la función
de administrar justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de
competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del
mencionado numeral 3 del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno
alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6, de la Carta dispone: "Artículo 277.-
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones: (...) 6. Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
respectivas sanciones conforme a la ley". Preferencia,
según el Diccionario de la Academia Española de la Lengua es "primacía,
ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya
en el merecimiento"; "Elección de una cosa o persona, entre
varias". Aplicado este concepto
al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la Nación es
el organismo que goza, por mandato constitucional, de una claúsula
general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los
empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos
estatales. Lo dicho es suficiente
para concluir que las palabras "...y empleados...", que hacen parte
del artículo demandado, son inconstitucionales y así habrá de declararlo la
Corte"17. De dicha sentencia se
desprende claramente la diferencia que la Corte hace entre el caso de los
empleados de la rama judicial y el de los funcionarios de la misma rama y el
consiguiente tratamiento específico en uno y otro caso. De otra parte, como
bien se puede observar, en esta sentencia la Corte decidió que el poder
disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación (C.P., art.
277.6) se extendía a todos los servidores públicos que no ostentaban fuero
especial, independientemente de la rama u órgano del Estado al cual estuvieran
vinculados. Ello significaba que esa prevalencia en materia disciplinaria
también se aplicaba a los funcionarios judiciales, con las consecuencias que de
ahí se derivan para el ejercicio de la función disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. La misma sentencia
señala la naturaleza jurisdiccional de las decisiones adoptadas por los
Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura cuyas salas Disciplinarias
constituyen una verdadera jurisdicción. Ahora bien, en la
sentencia C-037 de 199618 que versó sobre el proyecto de ley
estatutaria de la administración de justicia, se expresó que el poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria, en
lo que tiene que ver con los funcionarios judiciales, se aplicaba solamente en
la medida en que la investigación respectiva no hubiera sido iniciada a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura o de los Consejos
Seccionales. Esto significaba que
en aquellos casos en los que el Consejo Superior o los Consejos Seccionales de
la Judicatura hubieran iniciado una investigación disciplinaria la Procuraduría
no podía desplazarlos, con lo cual se limitaba el poder disciplinario
preferente de esta institución. En el fallo en el aparte que declaró la inexequibilidad del artículo 32 de dicha ley19 se
expuso: "Resta agregar
que la responsabilidad de vigilar la conducta oficial de los encargados de prestar
funciones públicas es competencia permanente del Procurador General de la
Nación, atribuciones estas que deberá realizar de conformidad con los
criterios, lineamientos y parámetros que al respecto le defina la ley (Art.
277-6 C.P.), siempre y cuando dicha competencia, para el caso de la rama
judicial, no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo Superior de
la Judicatura (Art. 257 C.P.)". En esa misma decisión
en el aparte consagrado al examen de constitucionalidad del artículo 111 de la
Ley Estatutaria20, la Corte además de recordar los considerandos de
la Sentencia C-417/93 ya citada, reitera que las providencias que dicte la Sala
Jurisdiccional Disciplinarias son en realidad sentencias y, por tanto, cuentan
con la misma fuerza y efectos jurídicos que aquellas que profiera cualquier
otra autoridad judicial. Advierte en todo caso que si una providencia que
resuelva un asunto disciplinario contiene, en los términos que ha definido la
Corte Constitucional, una vía de hecho que acarree la ostensible vulneración de
un derecho constitucional fundamental, entonces será posible acudir a un medio
de defensa judicial como la acción de tutela para reparar el menoscabo que se
ha causado mediante esa decisión. En pronunciamientos
posteriores la Corte reiteró los considerandos expuestos en las Sentencias
C-417/93 y C.-037/96. Así se hizo en la
sentencia C-244 de 1996, la cual versó, entre otras cosas, sobre el inciso 3
del artículo 61 de la Ley 200 de 1995 -Código Disciplinario Único-, el cual
expresaba: "Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán
competentes para investigar y sancionar las salas jurisdiccionales
disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos
seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y
sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del
poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación".
En esa oportunidad, la Corte indicó: "En conclusión se
tiene que el inciso final del artículo 61 de la Ley 200 de 1995, no infringe la
Constitución al atribuirle competencia a las Salas Disciplinarias del Consejo
Superior de la Judicatura y de los Consejos Secciónales, para investigar a los
funcionarios de la Rama Judicial, siempre y cuando se entienda en los mismos
términos señalados en la sentencia antes transcrita (C-417/93), esto es, que
tal competencia sólo recae sobre los funcionarios que administran justicia -
jueces y magistrados que no gozan de fuero constitucional -... "El poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la
rama judicial que carecen de fuero y a los empleados de la misma, tampoco
vulnera el Estatuto Superior, siempre y cuando en el caso de los funcionarios
dicha competencia ¿no haya sido asumida a prevención
por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)¿. No ocurre lo
mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la
administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior
jerárquico que esté adelantando el proceso"21. Cabe precisar que
dicha sentencia tuvo un salvamento de voto en el que se expusieron entre otros,
los siguientes argumentos: "Considero que el
fundamento doctrinario de la jurisprudencia inicial de esta Corporación sobre
este punto, que ahora reitera la Corte con un ligero matiz en cuanto a la
fijación de la competencia a prevención entre la Procuraduría General de la
Nación y el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, que surgió
con el examen de la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de la
administración de justicia, debe construirse a la luz de otras consideraciones
y, si es del caso, debe corregirse, puesto que ha sido elaborado con base en
una aproximación parcial al conjunto de las instituciones constitucionales que
regulan la materia de las competencias disciplinarias sobre la conducta de los
funcionarios públicos y, específicamente, sobre la conducta y las faltas de los
funcionarios de la rama judicial. Además, estimo que la mencionada
jurisprudencia ha sido elaborada a partir de una interpretación inicial de la
disposición contenida en el numeral 6o. del artículo 277 de la Carta y que ésta
bien puede evolucionar en otro sentido. (¿) En mi opinión, de
conformidad con lo que señala la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional,22 en
sentencia pronunciada con ocasión del estudio de la Constitucionalidad de las
normas que regulan la existencia y el funcionamiento del H. Consejo Superior de
la Judicatura, reiterada y desarrollada con nitidez por el H. Consejo de Estado23 en
providencias posteriores, es claro que los artículos 2o. y 3o., 20 y 61 inciso
segundo de la ley 200 de 1995, también contradicen las mencionadas
disposiciones constitucionales, al no excluir a los funcionarios de la Rama
Judicial del Poder Público del listado de sujetos y conductas objeto de las
competencias disciplinarias del Señor Procurador General de la Nación,
argumentando los supuestos alcances de un "Poder Disciplinario
Preferente". (¿) En efecto, en mi
respetuoso concepto, para la Constitución de 1991, los funcionarios judiciales
están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y los actos de ésta no son susceptibles de revisión contencioso
administrativa dada su naturaleza jurisdiccional, por ello esa función se
atribuye a las Salas Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de
la Judicatura24 cuando se trata de los funcionarios judiciales;
así, los Jueces y Magistrados de los tribunales están sometidos al escrutinio y
juzgamiento del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales
exclusivamente, es decir, a la Jurisdicción Disciplinaria. Por tanto, el
desplazamiento de la Jurisdicción Disciplinaria por parte de la Procuraduría
General de la Nación, así sea por virtud de la interpretación corregida que se
desarrolla en la sentencia sobre la Ley Estatutaria de la Justicia y que ahora
reitera la Corte, es contrario a la Carta Política. Es claro pues, que
según esta interpretación de la Constitución Política de 1991, los funcionarios
judiciales están sometidos a la Jurisdicción Disciplinaria cuya cabeza es el
Consejo Superior de la Judicatura creado por el Constituyente como un órgano
imparcial e independiente, con la misión específica de administrar justicia en
materia disciplinaría en el interior de la rama judicial y por
fuera de ella en relación con los abogados; por ello, no puede aceptarse que
simultáneamente se le haya asignado al Procurador General o a sus agentes la
misma facultad, pues se cercenaría y limitaría la función del Consejo Superior.
Al admitir ese desplazamiento, los sujetos del régimen disciplinario de la
Jurisdicción disciplinaría pueden ser investigados y juzgados
mediante los trámites de un proceso administrativo adelantado en una sede
procesal de naturaleza administrativa, o por un procedimiento judicial en
instancias judiciales. Esa situación conduce a que en algunos casos se prive a
los funcionarios judiciales del fuero que les otorga la Constitución y la ley
como del derecho al juzgamiento con las formas propias del Juicio, de igual
modo se crea una absurda confusión de competencias y procedimientos y, desde
luego, de doctrina y jurisprudencia que no es compatible con un profundo examen
dogmático de la Carta Política. En mi concepto, es
indudable que el poder disciplinario preferente del Procurador se circunscribe,
en el caso de la Rama Judicial, al ámbito establecido en el artículo 115 de la
ley estatutaria de la Administración de Justicia, que radica la competencia
disciplinaria sobre los empleados judiciales en el superior jerárquico,
"sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al
Procurador General de la Nación, de ejercer preferentemente el poder
disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales. De otra parte, la
facultad indiscutible y exclusiva del Procurador General de
desvincular, del cargo, previa audiencia y mediante decisión
motivada al funcionario público que incurra en Ias
faltas específicas del artículo 278 de la Carta, incluídos
los funcionarios judiciales y exceptuados los Magistrados de las Altas Cortes,
es bien diferente de la anterior, como quiera que dicha atribución responde a
un procedimiento seguido por el jefe del Ministerio Público por la
vía administrativa, y revisable por lo tanto, por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa; así, si bien la desvinculación del funcionario de que se trate
tenga connotaciones disciplinarias, no puede confundirse con el ejercicio de la
función jurisdiccional disciplinaria."25 Dichos argumentos, sin
embargo, no tuvieron acogida por parte de la Corporación. Así, en la sentencia
C-280 de 1996, en la que se analizó la constitucionalidad de distintos
artículos de la misma Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único), la Corte
reiteró que "en relación con los funcionarios de la rama judicial que
carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta el
ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y cuando
dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del Consejo
Superior de la Judicatura"26. En el mismo sentido en
las Sentencias C-057/98 y C-181/02 la Corte recordó los criterios expuestos en
su jurisprudencia vigente hasta ahora en la materia, haciendo énfasis en que
cuando la investigación disciplinaria ya ha sido avocada por el Consejo
Superior de la Judicatura en relación con los funcionarios judiciales que
carecen de fuero, la Procuraduría General de la Nación no puede desplazarlo
"pues en estos casos el Consejo ejerce una competencia preventiva"27 Ahora bien, no
solamente en decisiones de constitucionalidad la Corte se ha pronunciado sobre
este tema. Igualmente, en relación con la revisión de decisiones de tutela
proferidas dentro de procesos en los que se ha planteado el problema del órgano
competente para conocer de los procesos disciplinarios de los funcionarios
judiciales así como de la normatividad aplicable en ese caso la Corte se ha
pronunciado sobre el particular. Así, en la sentencia
SU-637 de 1996, en la que el problema jurídico a resolver se refería a la
aplicabilidad o no del Código disciplinario único a los funcionarios judiciales28,
además de afirmar la plena aplicabilidad de las normas del Código Disciplinario
único a dichos funcionarios, la Corte reafirmó que el concepto de poder
disciplinario preferente de la Procuraduría en relación con los funcionarios
judiciales excluidos del fuero, solamente se podía hacer valer cuando el
Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales no hubieran
asumido a prevención la investigación disciplinaria correspondiente. Cabe recordar que en
dicha ocasión el Consejo Superior de la Judicatura expuso diversos argumentos
para fundamentar su posición acerca de que el Código Disciplinario Único no
podía aplicarse a los funcionarios de la rama judicial, frente a los cuales la
Corporación hizo las siguientes consideraciones: "5. Asevera el
Consejo Superior de la Judicatura que la Constitución Política estableció un
fuero de juzgamiento disciplinario para todos los funcionarios de la Rama
Jurisdiccional, en su artículo 256, numeral 3. Este dispone que
"Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos
Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:
(...) 3) Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la
rama judicial, así como las de los abogados en ejercicio de su profesión, en la
instancia que señale la ley". Esta Corporación ya ha
establecido que de los funcionarios judiciales únicamente gozan de fuero
especial disciplinario los señalados en el artículo 174 de la Constitución
Política, es decir, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, los miembros del Consejo
Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. En efecto, en la
sentencia C-417 de 1993, (MP José Gregorio Hernández Galindo), precisó la Corte
que los funcionarios judiciales citados "únicamente están sometidos al
escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas
que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia -Sala
Penal- cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo
fuero, se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la
Judicatura que, en los términos del artículo 257, numeral 3, de la
Constitución, ha de ejercerse por dicha Corporación sobre los funcionarios de
la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en ejercicio de su
profesión, en la instancia que señale la ley". Obsérvese que el texto
citado precisa que solamente los magistrados de las altas Cortes, los miembros
del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General gozan de fuero
especial tanto para las materias disciplinarias como para las penales. Con
respecto a los demás funcionarios de la Rama Jurisdiccional la Corte ya ha
manifestado que ellos no poseen un fuero disciplinario o judicial. El punto
final lo desarrolla la misma sentencia al expresarse acerca del papel
concurrente de la Procuraduría General de la Nación y de los Consejos Superior
y Seccionales de la Judicatura en la labor disciplinaria sobre los funcionarios
judiciales no señalados en el artículo 174 de la Constitución. (¿) 7. Manifiesta también
el Consejo que las normas de la Ley 200 de 1995 son de carácter administrativo,
mientras que las decisiones del Consejo Superior de la Judicatura poseen la
calidad de sentencias. Sostiene que en la Ley 200 se contempla una serie de
recursos que no pueden aplicarse a los procesos disciplinarios que realiza el
Consejo, precisamente en virtud del carácter judicial de la actuación de este
último. En la misma sentencia
C-417 de 1993, la Corte reconoció el carácter judicial de las decisiones del
Consejo Superior de la Judicatura. En efecto, allí se expresó lo siguiente: "La Constitución
de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás
(Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son
verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y
pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso
Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este
proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles
tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos
administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de
otra". Asimismo, el artículo
111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que los
actos del Consejo en relación con los funcionarios judiciales tienen carácter
jurisdiccional y que contra ellos no procede recurso alguno. Pero el hecho de que
las providencias del Consejo ostenten el carácter de sentencias judiciales no se
opone a que las normas del CDU sean aplicadas, en lo pertinente, a los procesos
disciplinarios que adelante el Consejo Superior, tal como lo decidió el
legislador en uso de su facultad de establecer el régimen disciplinario de los
servidores públicos. La interpretación de
la Corte acerca de que el CDU se aplica a todos los servidores públicos, con
excepción de los miembros de la fuerza pública, no implica que para las
diferentes ramas y órganos del Estado no se puedan dictar normas disciplinarias
propias, conforme a la naturaleza especial de sus funciones. La Ley 200 de 1995
sirve como marco general del régimen disciplinario, pero se pueden crear normas
disciplinarias específicas, de acuerdo con las peculiaridades de las ramas del
poder público y de las funciones de cada órgano. De hecho, la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia en los artículos 150 a 154, contiene
importantes disposiciones aplicables a los funcionarios judiciales. En punto a
inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones. 8. La consideración
anterior ofrece la respuesta a otra objeción presentada por el Consejo, en el
sentido de que el CDU es una norma general, mientras que el Decreto 1888 de
1989 es la norma especial, lo que conduce a plantear la prevalencia de esta
última. Al respecto cabe recalcar que, como ya se afirmó en el punto 4 de estos
fundamentos, en el artículo 177 del CDU se impuso la derogatoria de todos los
regímenes especiales existentes hasta el momento, lo cual apareja de manera
inequívoca la pérdida de vigencia del Decreto 1888 de 1989. Pero incluso si la
decisión del legislador hubiese sido otra y el referido Decreto 1888 de 1989
estuviese vigente, la relación entre el CDU y este decreto sería diferente a la
planteada por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese hipotético caso,
dado que el CDU sienta las bases generales del régimen disciplinario aplicable
a todos los servidores públicos, los regímenes especiales deberían construirse
e interpretarse sobre esos fundamentos comunes, de manera tal que, en lugar de
sostenerse que la existencia de un régimen disciplinario especial autorizaría
el desacato del régimen general, habría de deducirse que dicho régimen especial
es complementario del general. 9. Según el Consejo el
CDU vulnera el principio de la separación de los poderes. Asimismo, considera
que si los jueces gozan de autonomía e independencia, lo lógico es que ellos
estén sometidos a normas disciplinarias especiales. Sobre esta tesis cabe
simplemente señalar que la Constitución le asignó al Legislador la facultad de
decidir acerca del régimen disciplinario de los servidores públicos (CP arts.
6, 124, 150-23 y 209). Ahora, dentro del abanico de posibilidades que el
legislador tenía a su disposición, decidió, en uso de legítima libertad de
configuración normativa, expedir un estatuto disciplinario básico aplicable a
todos los funcionarios (arts. 20 y 177). El Congreso podría haber optado por
otra fórmula, mas no lo hizo. Por otra parte, ha de
precisarse que de la existencia de un régimen disciplinario general no se puede
deducir ni un peligro para la separación de los poderes ni una afectación de la
autonomía funcional de los jueces, máxime si se tiene en cuenta que ese régimen
debe respetar siempre la autonomía que a éstos reserve la Constitución
Política."29 Finalmente en la
Sentencia SU- 337 de 1998 la Corte, además de hacer alusión a las decisiones de
constitucionalidad y de tutela a que se ha hecho referencia, precisó que la
prevención es un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un
proceso determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales y las características que en este caso tiene dicho
mecanismo legal para establecer la competencia bien de la Procuraduría General
de la Nación o bien del Consejo Superior o los Consejos Seccionales de la
Judicatura. Dijo en esa ocasión la
Corporación: "La prevención es
un factor que contribuye a determinar la competencia sobre un proceso
determinado, en el caso de que éste pueda ser conocido por distintas
autoridades judiciales. Tal como se ha señalado, la Corte ha recurrido al
concepto de "competencia a prevención" para solucionar los conflictos
que se pueden presentar entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura y la Procuraduría General de la Nación en el momento
de determinar cuál de las dos entidades es la competente para conocer de una
investigación disciplinaria. El propósito de este concepto es establecer que
aquella autoridad que haya entrado primero a conocer el proceso materia del
litigio conservará la competencia sobre él. Para situaciones en las que
la investigación es iniciada en el mismo día por ambas entidades, razón que
hace difícil esclarecer cuál de ellas empezó primero con la instrucción, deberá
observarse cuál de las dos fue la que comunicó antes que había iniciado el
proceso disciplinario. Esta comunicación tiene por fin expresar la
intención de avocar directamente un caso y de afirmar la competencia sobre él,
separando a la otra entidad del conocimiento del mismo. Esta
manifestación expresa la voluntad de conocer primero sobre un caso, para poder
asegurarse la competencia sobre él. Así, ella cumple con un objetivo
equivalente al de la competencia a prevención, en la forma en que la Corte ha
interpretado esta figura. Por lo tanto, ha de tenerse también encuentra cuál de
las dos entidades le comunicó primero a la otra su decisión de tramitar el
proceso investigativo"30.(subrayas fuera de texto). Del anterior recuento
de providencias de esta Corporación, de las cuales solo algunas corresponden al
ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, se desprende que los
aspectos analizados por la Corte sobre este punto se han centrado en (i) la
diferencia que debe establecerse en este campo en relación con la situación de
los funcionarios y de los empleados de la rama judicial, (ii) la existencia de
un fuero especial en materia disciplinaria para determinados servidores
públicos a los que no se aplica el régimen general previsto para los demás funcionarios
y empleados al servicio del Estado, (iii) el carácter de decisiones
jurisdiccionales de las providencias que profieran el Consejo Superior y los
Consejos Seccionales de la Judicatura en materia disciplinaria que por lo tanto
no quedan sometidas al control de la jurisdicción en lo contencioso
administrativo, como si sucede con las decisiones adoptadas por la Procuraduría
General de la Nación, (iv) la aplicabilidad de las normas del Código
disciplinario único a los funcionarios judiciales, (v) el Poder preferente de
la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria (vi) el mecanismo
legal de competencia a prevención como instrumento para conciliar dicho poder
preferente con la competencia atribuida en la Constitución al Consejo Superior
y a los Consejos Seccionales de la Judicatura. Ahora bien, frente a
los argumentos expresados en la demanda y en el escrito de coadyuvancia
que obra en el proceso, la Corte considera necesario examinar nuevamente el
tema de la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se
adelanten contra los funcionarios judiciales a partir de algunos elementos que
no fueron tomados en cuenta por la Corporación en sus decisiones anteriores, o
que solamente fueron estudiados de manera tangencial. Dichos elementos hacen
relación a: (i) La asignación
expresa y específica que hace el Constituyente de una competencia en cabeza del
Consejo Superior y de los Consejos Seccionales de la Judicatura para conocer de
los procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, lo que si bien no
constituye un fuero especial, si determina un régimen especial determinado por
el Constituyente.
ii.La posible vulneración de la
autonomía de la rama judicial por cuanto la jurisdicción disciplinaria,
instituida por el Constituyente dentro de la rama judicial ve desplazada su
competencia jurisdiccional por un organismo que si bien tiene a su cargo la
vigilancia superior de la conducta oficial de los funcionarios públicos bien
puede no tener atribuidos necesariamente el examen de la conducta y la sanción
de las faltas de ciertos funcionarios, conforme a la propia Constitución. Lo
anterior por cuanto a juicio de la Corte la vigilancia superior de la conducta
de los funcionarios públicos no comporta como elemento necesario e inescindible
el ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio de la intervención del
Procurador, como titular de aquella vigilancia superior, para poner en
movimiento los mecanismos de control disciplinaria y para, en todo caso, actuar
como parte en los procesos que se adelanten por los funcionarios judiciales
sobre los cuales se ejerce la potestad disciplinaria y respecto de sus
actuaciones. La asignación
específica por el Constituyente de una competencia al Consejo Superior y a los
Consejos seccionales de la Judicatura y la proyección de la autonomía de la
Rama Judicial. Para la Corte la
asignación específica de la competencia para examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la rama judicial que hace el Constituyente en
el numeral tercero del artículo 256 superior no puede considerarse como una
mención sin consecuencia en materia de organización de la rama judicial, así
como tampoco respecto de la potestad disciplinaria. En ese orden de ideas,
la Corporación considera pertinente examinar nuevamente el texto de las normas
constitucionales en las que se ha basado el análisis sobre la competencia
atribuida al Consejo Superior y a los Consejos secciónales de la Judicatura en
materia de procesos disciplinarios de los funcionarios judiciales, así como
sobre la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación en
materia disciplinaria. Dichos textos son los
siguientes: ARTICULO 254. El
Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: 1. La Sala
Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho
años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte
Constitucional y tres por el Consejo de Estado. 2. La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete
magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de
ternas enviadas por el Gobierno.Podrá haber
Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley. ARTICULO 256. Corresponden
al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según
el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1. Administrar la
carrera judicial. 2. Elaborar las listas
de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la
entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se
regirá por normas especiales. 3. Examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial,
así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia
que señale la ley. 4. Llevar el control
de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales. 5. Elaborar el
proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al
Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. 6. Dirimir los conflictos
de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 7. Las demás que
señale la ley. ARTICULO 277. El
Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes,
tendrá las siguientes funciones: 1. Vigilar el cumplimiento
de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos. 2. Proteger los
derechos humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del
Pueblo. 3. Defender los
intereses de la sociedad. 4. Defender los intereses
colectivos, en especial el ambiente. 5. Velar por el
ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6. Ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder
disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las
respectivas sanciones conforme a la Ley. 7. Intervenir en los
procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales. 8. Rendir anualmente
informe de su gestión al Congreso. 9. Exigir a los
funcionarios públicos y a los particulares la información que considere
necesaria. 10. Las demás que
determine la ley. Para el cumplimiento
de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y
podrá interponer las acciones que considere necesarias. ARTICULO 278. El
Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 1. Desvincular del
cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público
que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta
la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en
el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las
investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción
de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del
ejercicio de su cargo. 2. Emitir conceptos en
los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a
fuero especial. (...) De los anteriores
textos se desprende en forma clara que el Constituyente quiso establecer una
jurisdicción disciplinaria encargada de examinar las conductas y sancionar las
faltas de los funcionarios de la rama judicial, creación que como lo ha
señalado esta Corporación atiende a la distribución de competencias orgánicas y
funcionales de los distintos poderes públicos así como a la autonomía de la
misma Rama Judicial para asegurar la especifica misión constitucionalmente
confiada. Al respecto la Corte
señaló concretamente lo siguiente: "La Corte
encuentra que la creación del Consejo Superior de la Judicatura obedece a
varios propósitos del Constituyente entre los que está la idea de modernizar y
transformar las funciones correspondientes a la administración de los recursos
económicos y de personal de la justicia y la del fortalecimiento de la
actividad disciplinaria garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios
y de distribución de competencias orgánicas y funciones de los distintos
poderes públicos que en especial se relacionan con la autonomía de integración
de la misma Rama Judicial. "Además a dicho
organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas judiciales, que
corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la conducta y
sancionar en las instancias que señale la ley, las faltas de los funcionarios
de la Rama Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio de su
profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las
distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N. y 10 del Decreto 2652 de 1991) "En efecto como
se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos Sala autónomas (La Sala
Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de la C.N), a las que
por su separación, origen, denominación y finalidad implícita les ha prescrito
un funcionamiento separado respecto de las funciones constitucionales que a su
naturaleza y finalidad correspondan. "Así la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente en forma
autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la función
jurisdiccional disciplinaria, que por constituir función pública de
administración de justicia actúo como órgano autónomo y con independencia de
sus nominadores (art. 228 de la C.P.)"31 No obstante de la
creación de la jurisdicción disciplinaria con las características que se
destacan en el aparte transcrito, no se desprende que la Constitución haya
establecido un fuero especial para los funcionarios de la rama judicial, pues
dicho fuero, como ya se señaló31, solamente es predicable respecto
de determinados funcionarios a los que la Constitución se refirió
específicamente (art. 174 C.P.); empero, es claro que el Constituyente quiso
que los funcionarios de la rama judicial fueran sometidos en materia
disciplinaria a la competencia de la jurisdicción disciplinaria que estableció
expresamente para este efecto y que dicha previsión obedece al carácter
especial de las funciones que se encuentran a cargo de los jueces, magistrados
y fiscales a los que la disposición se refiere y de las características propias
de la misma organización judicial como rama del poder público. Ahora bien, frente al
texto del numeral sexto del artículo 277 superior a cuyo tenor el Procurador
General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes tendrá
entre otras funciones las de "ejercer vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección
popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme
a la Ley", la Corte llama la atención sobre el hecho de que dicho numeral
se refiere a tres funciones diferentes que si bien pueden coincidir en relación
con algunos servidores públicos no necesariamente deben ejercerse en todas las
circunstancias, como ya se enunció. (1) Así, cabe precisar
que una es la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, inclusive las de elección popular, función que no tiene
exclusión alguna y que por tanto ha de predicarse frente a todo aquel que
ejerce funciones públicas. Vigilancia superior que puede significar que el
Procurador por si mismo proceda a desvincular del
cargo a un servidor (art 278 núm. 1 C.P.), o que simplemente ponga en
movimiento los mecanismos de control disciplinario establecidos en la
Constitución y en la Ley. (2) Una segunda
función se concreta en el ejercicio preferente del poder disciplinario,
posibilidad que resulta predicable frente a todo servidor público o particular
que ejerce funciones públicas, con excepción de aquellos respecto de los cuales
la Constitución no haya previsto un fuero especial (art. 274) o no haya
asignado a unos órganos específicos el ejercicio de dicho poder disciplinario
(art. 256 núm. 3). (3) Y una tercera
función se refiere a la imposición de las respectivas sanciones de acuerdo con
la ley, competencia que la Procuraduría General ejerce sobre aquellos
servidores respecto de los cuales de acuerdo con la Constitución y la Ley le
corresponde ejercer el poder disciplinario. En relación con el
poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es pertinente
precisar que éste resulta predicable sin ninguna limitación frente a los
empleados judiciales respecto de los cuales, al igual que de los demás
servidores públicos carentes de fuero, no exista en la Constitución asignación
de competencia a órganos específicos para ejercer el poder disciplinario. La situación no es la
misma respecto de los funcionarios judiciales, a quienes precisamente el
Constituyente quiso someter, se reitera, en razón de las características
propias de su función jurisdiccional y de la necesidad de mantener la
independencia funcional de la rama judicial, al control de unos órganos
específicos pertenecientes a la misma rama judicial dentro de la cual creó para
el efecto una jurisdicción disciplinaria, en consonancia con la autonomía
estructural y funcional propias de la misma conforme a la Constitución. En este punto la Corte
debe reiterar que la existencia de los contenidos normativos de los artículos
256 y 277 constitucionales ya aludidos no necesariamente debe llevar a la
conclusión de una competencia concurrente de la Procuraduría General de la
Nación y del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la potestad
disciplinaria respecto de los funcionarios judiciales, es decir exclusivamente
los titulares de la función judicial que deba ser resuelta legalmente ya sea
mediante la previsión de un poder disciplinario preferente a favor de la
procuraduría o del Consejo de la Judicatura o de una competencia a prevención
de uno de los dos organismos. Tampoco cabría aludir
a la aplicación del criterio legal de interpretación conforme al cual en un
mismo estatuto debe preferirse a la disposición posterior sobre la anterior,
según su numeración. En efecto tratándose de la Constitución un tal criterio no
resulta predicable pues las disposiciones constitucionales no están ordenadas
por su secuencia dentro del texto de la Constitución sino que responden a
criterios que la misma jurisprudencia ha detectado y resaltado como por ejemplo
aquel según el cual la parte orgánica de la Constitución debe ceder a la parte
dogmática que ha de servir para interpretar y aclarar los mandatos de aquella. Para la Corte como ya
se expresó atendida la especificidad de la función a cargo de los denominados
funcionarios judiciales la mención de atribuciones en los artículos 256 y 277
constitucionales significa, por una parte, que al Procurador corresponde la
vigilancia superior de la conducta oficial de los servidores públicos y que en
cumplimiento de esta función habrá de poner en movimiento los mecanismos de
control disciplinario e intervenir en los correspondientes procesos
disciplinarios (artículo 277,6 C.P.) y por otra, que al Consejo Superior de la
Judicatura, órgano integrante de la propia rama judicial, compete el examen de
la conducta y la sanción de las faltas de los funcionarios de la rama judicial,
así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia
que señale la ley (artículo 256,3 C.P.). En armonía con la conclusión
expresada, la Corte, frente a las decisiones que se han traído a colación para
marcar el derrotero observado por ella misma antes de esta providencia,
encuentra necesario precisar que si bien en un primer momento la Corporación
pudo hacer una interpretación diferente del artículo 277 numeral 6 y no señaló
para el poder preferente a que aludía la norma limitación alguna32,
a partir de las decisiones en las que se aceptó que en este campo operaba una
competencia a prevención entre la Procuraduría General de la Nación y los
Consejos Superior y Seccional de la Judicatura reorientó su interpretación de
la Constitución en la dirección que ahora se hace más explicita
en la presente sentencia. En efecto, la Corte
destaca que (i) tanto la competencia preferente como la competencia a
prevención requieren que haya unidad en cuanto a la función que corresponde a
las autoridades que concurren, lo cual como se ha señalado no sucede en el
supuesto que se analiza pues bien entendido el contenido de los artículos 256-3-,
y 277-6- es claro que en ellos no se establece una competencia con igual
contenido tanto para la procuraduría General de la Nación como para el Consejo
Superior de la Judicatura; (ii) la aceptación de la competencia a prevención,
comporta necesariamente, la aceptación, para el caso en análisis, de la
inexistencia de un poder preferente, en cabeza de un órgano ¿Procuraduría
General de la Nación-, llamado a desplazar a otro -Consejo Superior de la
Judicatura-, por principio igualmente competente; (iii) por lo demás, si la
competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación pudiera
predicarse en esta circunstancia, en ningún caso podría oponerse a dicho poder
preferente el hecho de que el Consejo Superior o los Consejos seccionales de la
Judicatura hayan asumido previamente competencia sobre un asunto disciplinario
en el que se examine la conducta de un funcionario judicial. Entonces, se reitera,
es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente
por asignación expresa del Constituyente para examinar la conducta y sancionar
las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia
pueda ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra
autoridad del Estado. En ese orden de ideas
cabe recordar que la Ley estatutaria de administración de justicia en su
artículo 111 señala que las providencias que en materia disciplinaria se dicten
en relación con los funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no
susceptibles de acción contencioso administrativa. No debe olvidarse al
respecto que como lo señalan los artículos 228 y 230 superiores, la
Constitución garantiza la independencia técnica, científica y funcional de la
función judicial y que uno de los elementos de esa independencia se concreta,
por querer del Constituyente, en la existencia de una jurisdicción
disciplinaria autónoma encargada de disciplinar a los funcionarios judiciales
que administran justicia. De acuerdo con las
consideraciones efectuadas, la Corte encuentra que las expresiones "La
procuraduría General de la Nación y" y "a prevención" contenidas
en tercer inciso del artículo 3° de la ley 734 de 2002 resultan contrarias a la
Constitución y por tanto declarará su inexequibilidad
en la parte resolutiva. Ahora bien, para efectos del correcto entendimiento del
texto del mencionado inciso tercero del artículo 3° de la ley, el mismo deberá
leerse en la forma que se señala en la parte resolutiva. 4.2 El análisis de los
cargos contra el artículo 5 y contra los apartes acusados de los artículos 17,
28 y 44 de la Ley 734 de 2002. En atención a que los
cargos formulados en contra del artículo 5 y de los apartes acusados de los
artículos 17, 28 y 44 de la Ley 734 de 2002, guardan una cierta unidad temática
en virtud de la invocación por parte del actor de diversos conceptos y
categorías propias del derecho penal para sustentar sus afirmaciones, la Corte
considera pertinente agrupar en un solo acápite el análisis de los mismos. Así mismo, previamente
al examen de los argumentos expuestos por el actor en relación con cada uno de
los artículos enunciados, la Corte considera necesario referirse a las
características de la potestad sancionadora del Estado de acuerdo a sus
diversos regímenes, y en especial a las particularidades del derecho disciplinario,
aspectos que resultan pertinentes para el examen de los cargos formulados en la
demanda. 4.2.1. La potestad
sancionatoria del Estado, sus proyecciones y la especificidad del derecho
disciplinario. 4.2.1.1 Los diversos
regímenes y sus diferencias. De tiempo atrás esta
Corporación, siguiendo los criterios que ya había enunciado la Corte Suprema de
Justicia, cuando ejercía la guarda de la Constitución, ha señalado que el
derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja pues recubre, como género,
al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho
correccional y el derecho de punición por indignidad política o
"impeachment"33. También ha señalado la
jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos regímenes
sancionadores es lo cierto que las características específicas de cada uno de
ellos exigen tratamientos diferenciales34. En ese orden de ideas,
la Corte ha expresado que "entre el derecho penal y los otros derechos
sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así,
el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la
libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las
personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo
rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los
servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la
Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando
pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho
penal."35. -subrayas fuera de texto-. En la doctrina36se
postula, así mismo, sin discusión que la administración o las autoridades
titulares de funciones administrativas lo sean de potestad sancionadora y que
ésta en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios
generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera explícita
en los textos constitucionales. Así, a los principios de configuración
del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción debe tener
fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción específica y precisa
por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas
que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede
imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas
y otras) y de prescripción (los particulares no pueden quedar sujetos de manera
indefinida a la puesta en marcha de los instrumentos sancionatorios), se suman
los propios de aplicación del sistema sancionador, como los de
culpabilidad o responsabilidad según el caso ¿ régimen disciplinario o régimen
de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta37),
de proporcionalidad o el denominado non bis in ídem. Así mismo dentro del
ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la
interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la
multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento
legalmente establecido38. 4.2.1.2 La
especificidad del derecho disciplinario De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal -como forma
paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las
formas de actividad sancionadora del Estado39. Sin embargo en los
otros ámbitos distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como
lo ha señalado reiteradamente la Corporación, sus particularidades (C.P., art.
29)40. Dicha especificidad en
lo que tiene que ver con el derecho disciplinario ha sido objeto de
consideración por esta Corporación en numerosas ocasiones41, en las
que se ha referido particularmente a tres aspectos que, por lo demás, revisten
especial importancia para el examen de los cargos planteados por el actor, ello
son (i) la imposibilidad de transportar integralmente los principios del
derecho penal al derecho disciplinario, (ii) el incumplimiento de los deberes
funcionales como fundamento de la responsabilidad disciplinaria y (iii) la
vigencia en el derecho disciplinario del sistema de sanción de las faltas
disciplinarias denominado de los números abiertos, o numerus apertus, por oposición al sistema de números cerrados
o clausus del derecho penal. Al respecto cabe
recordar en efecto que esta Corporación en relación con la imposibilidad de
asimilar integralmente los principios del derecho penal al derecho
disciplinario ha señalado que: "La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial
- en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido."42 Y en otra ocasión, la
Corte expresó: "Sea lo primero
señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las faltas
disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas contrarias al
cumplimiento recto del servicio público y leal de la función pública, lesivas
de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar revestido de todas las
garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas constitucional y
legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente, en lo que hace
al derecho penal43, en la medida en que ambos participan de
elementos comunes. Sinembargo, la remisión a los
institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia de
regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho disciplinario
constituye una disciplina autónoma e independiente de orden jurídico44."45 Dicha autonomía a que
alude la jurisprudencia citada parte del hecho de que los objetivos perseguidos
por la ley disciplinaria son claramente distintos a los que pretende el régimen
penal. La ley disciplinaria
tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión
pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del
Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten
o pongan en peligro. Cabe recordar en ese
sentido que constituye elemento básico de la organización estatal y de la
realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la
potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores,
dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica
surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el
cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética
del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y
eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de
la función pública. En el cumplimiento de
esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes
funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del
objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al
Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el
reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública
de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior
y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123)46. En ese contexto la
Corte ha precisado que el derecho disciplinario pretende garantizar "la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la
eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo"47;
cometido éste que se vincula de manera íntima al artículo 209 de la Carta
Política porque sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los
servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la
Administración Pública cumpliese los principios de "igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad" a que hace
referencia la norma constitucional. La Corte ha precisado
igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el
cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al
derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones48. De
allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas
en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el
desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al
particular que cumple funciones públicas49. En este sentido
también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta
administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el
desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la
consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de
castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que -
por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la
falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un
deber de cuidado o diligencia50. De otra parte cabe
recordar que la jurisprudencia ha señalado que el régimen disciplinario se
caracteriza, a diferencia del penal, porque las conductas constitutivas de
falta disciplinaria están consignadas en tipos abiertos, ante la
imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas
a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos. Ha dicho la Corte: "(..) es de anotar como peculiaridad propia del derecho
disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas
disciplinarias se encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la
materia penal, en donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en
la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e
individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario, por las razones que a continuación se señalan: ¿La prohibición de la
conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención,
sujeto pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una
exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición
de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función
pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que
sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad,
y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación,
tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano
competente para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Las sanciones penales
se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a la
reinserción del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias tienen que ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan
deducirse de los hechos que la originaron¿51."52. De las consideraciones
anteriores se desprende entonces que las normas disciplinarias tienen un
complemento normativo compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones,
mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para
imponer las sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los
derechos de los procesados53 permite una mayor adaptación del
derecho disciplinario a sus objetivos. Así mismo cabe concluir que la
infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido,
incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado y que
dado que el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la Administración pública, es necesario garantizar de manera
efectiva la observancia juiciosa de los deberes de servicio asignados a los
funcionarios del Estado mediante la sanción de cualquier omisión o
extralimitación en su cumplimiento, por lo que la negligencia, la imprudencia,
la falta de cuidado y la impericia pueden ser sancionados en este campo en
cuanto impliquen la vulneración de los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas. Con base en las
anteriores precisiones la Corte procede a efectuar el examen de los cargos
planteados por el actor en relación con el artículo enunciado en el presente
acápite de esta Sentencia. 4.2.2. El análisis de
los cargos planteados en la demanda en contra del artículo 5 de la Ley 734 de 2002. Para el actor el
artículo 5 de la Ley 734 de 200254 debe ser declarado exequible
pero bajo el entendido que la afectación del deber material a que alude la
norma debe ser material y no formal. Petición que la vista fiscal considera
improcedente por cuanto la norma no hace otra cosa que desarrollar la
naturaleza del derecho disciplinario basada en el encauzamiento de la conducta
de quienes cumplen funciones públicas con el objeto de que se cumplan los fines
del Estado, por lo que en su concepto el resultado material de la conducta no
es esencial para que se estructure la falta disciplinaria, pues el solo
desconocimiento del deber es el que origina la antijuricidad
de la conducta. Al respecto la Corte
constata que la norma traduce la adopción por el Legislador de una postura
clara a favor de la autonomía del derecho disciplinario en materia de
determinación de la antijuricidad de las conductas
que dicho derecho sanciona frente a las categorías propias del derecho penal. Cabe recordar en
efecto que en el proyecto inicial presentado a consideración del Congreso el
artículo quinto acusado era de un tenor sustancialmente diferente del que ahora
se examina. Dicho artículo señalaba lo siguiente: Artículo 5°. Lesividad. La falta del servidor público o del
particular que ejerza funciones públicas solo dará lugar a responsabilidad
disciplinaria cuando afecte o ponga en peligro la función pública. La exposición de
motivos sustentaba dicho texto basada en las siguientes consideraciones: "Otra de las
innovaciones en materia de principios rectores con contenido garantista la
constituye la consagración expresa del principio de lesividad,
refiriéndolo específicamente a la función pública, como único bien jurídico
cuya lesión o puesta en peligro amerita reproche disciplinario. Debido a la
falta de claridad de la legislación vigente sobre este aspecto, la
jurisprudencia y la doctrina plantearon tesis encontradas que el proyecto
pretende resolver mediante una regulación expresa e inequívoca, en aras de la
seguridad jurídica. El principio de lesividad se
estructura como una garantía adicional en favor de los destinatarios de la ley
disciplinaria, pero en el caso de este proyecto, claramente diferenciado del
principio de lesividad o de antijuridicidad material
que se desarrolla en la legislación penal vigente; el quebrantamiento de la
norma sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para
preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera
o la pone en peligro." Este texto no fue
acogido por el Congreso, que adoptó finalmente el texto que ahora se examina
por la Corte. Para sustentar el abandono del texto inicial en la Ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto que se convertiría en
la Ley 734 de 2002 55 se hicieron las siguientes
consideraciones: "La expresión
"lesividad" es propia del derecho penal,
mecanismo de control social que tiene como fundamento la protección de bienes
jurídicos cuyo contenido viene dado por los derechos fundamentales. Trasplantar
del derecho penal al derecho disciplinario tal expresión comporta introducir
factores perturbadores que incidirán en la correcta interpretación de la ley,
habida cuenta que, si bien en derecho disciplinario deben regir las categorías
tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, las mismas deben estar dotadas de su
contenido propio y autónomo. Ciertamente que el
derecho disciplinario protege en términos generales el correcto desempeño de la
función pública, lo cual hace a través de una consideración global de la
materia; empero, las especificaciones de tal protección vienen dadas por la
imposición de deberes funcionales acordes con la función que cumple el servidor
público en un Estado Social y Democrático de Derecho (artículos 2º, 6º y 122
inciso 2º de la Carta Política). Decoro, eficiencia y
eficacia no son los únicos valores constitucionales encarnados en los deberes
funcionales, habida cuenta que juegan otros como la moral pública, la
imparcialidad, transparencia y objetividad que emanan de la Carta Política y el
orden jurídico desarrolla. No basta como tal la
infracción a un deber, ni a cualquier deber, sino que se requiere, para no
convertir la ley disciplinaria en instrumento ciego de obediencia, que ello lo
sea en términos sustanciales; esto es, que de manera sustancial ataque por
puesta en peligro o lesión el deber funcional cuestionado. Ello es lo que se
busca con la redacción inicial, empero, la misma resulta equívoca en la medida
en que trata de buscar una autonomía e independencia del derecho penal a través
de la utilización de las categorías dogmáticas de éste. En efecto, la
exposición de motivos presentada por la Procuraduría General de la Nación
deslinda derecho penal y derecho disciplinario, señalando a éste como un "sistema
autónomo e independiente, con objetivos y características propios"1 , precisando la necesidad de diferenciar
la antijuridicidad penal de la disciplinaria, pues en aquél se habla del
"principio de lesividad o de antijuridicidad
material"2 . Pues bien, si ello es
así, como lo es por resultar correcto, no se puede utilizar en derecho
disciplinario la expresión lesividad, habida cuenta
que la misma denota un sistema de injusto montado sobre la base de la lesión a
bienes jurídicos tutelados, cuya puesta en peligro o lesión origina la
antijuridicidad material como categoría dogmática. El derecho
disciplinario no puede ser entendido como protector de bienes jurídicos en el
sentido liberal de la expresión, toda vez que se instauraría una errática
política criminal, habida cuenta que no existiendo diferencias sustanciales
entre derecho penal y derecho disciplinario por virtud de ello, llegaría el día
en que el legislador, sin más ni más, podría convertir sin ningún problema
todos los ilícitos disciplinarios en injustos penales. Si, como lo afirmó la
exposición de motivos "el quebrantamiento de la norma sólo merece reproche
disciplinario cuando la misma está concebida para preservar la función pública,
y la infracción, en el caso concreto, la vulnera o la pone en peligro"3,
tal cometido, sin que se presente a interpretaciones diferentes, se logra con
la modificación propuesta." Para la Corte, como se
desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con
la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho
está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los
servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones56. En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente
la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la
conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de
deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y
funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin
lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública. El incumplimiento de
dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la
determinación de la antijuricidad de las conductas
que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento
formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por
lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho
deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por
ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad
de la conducta. Así ha podido señalar
esta Corporación que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan
a conductas que cuestionan la actuación del servidor público haciendo
abstracción de los deberes funcionales que le incumben como tampoco es posible
consagrar cláusulas de responsabilidad disciplinaria que permitan la imputación
de faltas desprovistas del contenido sustancial de toda falta disciplinaria57. Dicho contenido
sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por si misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la
consecución de sus fines. No asiste razón, en
consecuencia, al actor cuando solicita la constitucionalidad condicionada de la
norma, pues como se ha visto ella simplemente traduce la especificidad propia
de la falta disciplinaria en relación con la antijuricidad
de las conductas que sanciona la Ley disciplinaria, por lo que la Corte
declarará la exequibilidad pura y simple del artículo
5 de la Ley 734 de 2002, pero circunscrita al cargo analizado y así lo señalará
en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.2.3 El análisis de
los cargos contra la expresión "de mayor importancia que el
sacrificado" contenida en el numeral segundo y contra el numeral
cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002. Para el actor las
expresiones "de mayor importancia que el sacrificado" contenida en el
numeral segundo y el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 que
establece las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria58,
vulneran el principio de tipicidad a que alude el artículo 29 superior, por
cuanto por una vía diferente a la estructuración legal de la conducta
considerada como falta disciplinaria, se exige del destinatario de la ley
disciplinaria una evaluación de aspectos objetivos relacionados con el tipo
disciplinario, pero no insertos en éste, con lo que escapan a la consideración
de su voluntad al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente. Acusación que desestima la vista fiscal para la cual, en la
medida en que en el derecho disciplinario tipicidad y antijuricidad
sustancial están unidas, la falta disciplinaria bien puede excluirse por
colisión de deberes. Al respecto la Corte
recuerda que, como ya se señaló en esta misma providencia, el ejercicio del
poder del Estado para sancionar las faltas disciplinarias que cometan sus
servidores como mecanismo para prevenir conductas contrarias al cumplimiento
recto del servicio público y leal de la función pública, debe estar revestido
de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas
constitucional y legalmente. Así pues, los principios del debido proceso,
legalidad, favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley,
reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del
disciplinado, entre otros, se muestran como rectores del proceso disciplinario
en general59. Así en este campo la
garantía constitucional del principio de legalidad impone al legislador la
obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas
consideradas como reprochables y las sanciones en las que incurrirá quien
cometa alguna de las conductas prohibidas, pues sólo de esa manera el principio
de legalidad cumple verdaderamente su función garantista y democrática, protege
la libertad de las personas y asegura la igualdad ante el poder punitivo
estatal.60 Cuando ello no ocurre así, la norma en cuestión
viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la conducta
reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe imponerse
o los criterios que claramente permiten su determinación61. Para el actor los
apartes acusados del artículo 28 de la Ley 734 de 2002 desconocen dichos
presupuestos. Para la Corte sin embargo no son necesarios mayores desarrollos
para concluir que la acusación del actor no toma en cuenta que el objeto del
artículo 28 en que se encuentran insertos los apartes acusados no es la
tipificación de conductas que puedan ser reprochadas disciplinariamente sino
que en ella se señalan son las causales de exclusión de la responsabilidad
disciplinaria, causales que dado su carácter general resultan aplicables a
todos los tipos disciplinarios y que para poder ser invocadas implican el
análisis específico de la situación de cada servidor público en el marco del
proceso respectivo. No sobra señalar
además, como lo recuerda la vista fiscal en su intervención, que no es cierto
que dichas causales escapen a la consideración de la voluntad del servidor
público al momento de la comisión del hecho que pueda reprocharse
disciplinariamente, pues dicho servidor tiene la obligación de conocer y
cumplir sus deberes funcionales en debida forma con la capacidad de valorar, en
un momento determinado, cuales son de mayor importancia para el efectivo
cumplimiento de los fines estatales. Así las cosas frente
al cargo planteado la Corte declarará la exequibilidad
de la expresión "de mayor importancia que el sacrificado" contenida
en el numeral segundo así como el numeral cuarto del artículo 28 de la Ley 734
de 2002 y así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.2.4 El análisis de
los cargos contra la expresión "o realizados con culpa
gravísima" contenida en el numeral primero y contra el parágrafo
del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Para el actor la
definición que de la culpa gravísima y de la culpa grave que se hace en el
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 200262 vulnera el
debido proceso por cuanto considera que la referencia que dicha definición hace
a "la ignorancia supina, la desatención elemental, la violación manifiesta
de reglas de obligatorio cumplimiento" y a "la inobservancia del cuidado
necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones"
implica que la configuración de la culpa disciplinaria no dependa ni de la
definición legal que de ella se da, ni del conocimiento y conciencia que tenga
de la misma el agente que comete la falta, sino de elementos objetivos ajenos a
la psique del autor "que son los que en últimas determinan
proporcionalmente la sanción a imponer". La vista fiscal no comparte
dichos argumentos haciendo énfasis en que la proscripción en materia disciplinaria
de la responsabilidad objetiva no le impone al legislador límites para definir
los diferentes grados de culpa en que puedan incurrir quienes cumplen funciones
públicas. Al respecto la Corte
señala que dado que el principal derrotero que guía la aplicación de las normas
disciplinarias es el normal y correcto funcionamiento de la gestión pública, en
nada resulta incompatible con dicha finalidad - por el contrario, la secunda y
favorece- que el Estado imponga a sus servidores un deber general de cuidado,
diligencia y corrección en el desempeño de sus funciones que, además, pueda ser
sancionable por incumplimiento. Visto que los servidores públicos son
responsables ante la ley, no sólo por quebrantarla, sino por omisión o
extralimitación en ejercicio de las mismas, resulta legítimamente admisible que
el Estado, a través del sistema disciplinario, imponga sanciones a aquellos que
no cumplen, con el esmero requerido, las obligaciones asignadas por la
normatividad63. Obsérvese que se
considera culpa gravísima en primer término la ignorancia supina, que define el
diccionario de la lengua de la Real Academia Española como "la que procede
de negligencia en aprender o inquirir lo que puede y debe saberse". Es
decir que se considera como culpa gravísima la negligencia del servidor que
pese a tener el deber de instruirse a efectos de desempeñara
la labor encomendada64 decide no hacerlo. Otro tanto puede
decirse de la definición de culpa grave en la que se incurre por inobservancia
del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus
actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de una persona que
ejerce funciones públicas a quien, por lo demás, se le exige un particular
nivel de responsabilidad (arts 6 y 123 C.P). Así las cosas lo que
el actor considera elementos objetivos externos a las definiciones de culpa
gravísima y de la culpa grave, son pura y simplemente la aplicación en este
campo de la identidad propia del concepto de culpa en materia disciplinaria
basada en la diligencia exigible a quien ejerce funciones públicas. Aplicación
que no puede considerarse ajena a la conciencia del servidor público obligado a
conocer y cumplir sus deberes funcionales. Recuérdese que en el
cumplimiento de los cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes
funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del
objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al
Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el
reglamento y que por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad
pública de índole disciplinaria, tanto por omisión como por extralimitación en
el ejercicio de sus funciones. En atención a las
anteriores consideraciones la Corte concluye que no asiste razón al actor, por
lo que en relación con el cargo expuesto en la demanda la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "o realizados
con culpa gravísima" contenida en el numeral primero y del
parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. 4.2.5 El análisis de
los cargos contra la expresión "que podrá ser estudiante del
Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas legalmente" contenida
en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002 Para el actor la
expresión acusada contenida en el artículo 17 de la ley 734 de 200265,
en cuanto permite que se designe en los procesos disciplinarios como defensor
de oficio a los estudiantes de consultorio jurídico de las universidades
reconocidas legalmente, vulnera el derecho a contar con una defensa técnica reconocida
en su concepto por el artículo 29 superior "en todos aquellos casos en que
la persona es sometida por medio de un proceso, a las consecuencias de un
derecho penal o de corte punitivo" . Al respecto la Corte
recuerda que en varias ocasiones ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la
constitucionalidad de las normas que autorizan a los estudiantes de consultorio
jurídico de las Universidades reconocidas legalmente para encargarse en
determinadas circunstancias de la defensa técnica en los procesos penales, así
como para intervenir ante las autoridades judiciales y administrativas. Así en la Sentencia
C-037/96 en la que se examinó la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley
Estatutaria de administración de justicia relativo al derecho de defensa la
Corte expreso lo siguiente: "ARTICULO
3o. DERECHO DE DEFENSA. En toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas se garantiza, sin excepción alguna, el derecho de defensa, de
acuerdo con la Constitución Política, los tratados internacionales vigentes
ratificados por Colombia y la ley. Los estudiantes de derecho
pertenecientes a los consultorios jurídicos de las universidades debidamente
reconocidas por el Estado podrán ejercer la defensa técnica con las
limitaciones que señale la ley, siempre y cuando la universidad certifique que
son idóneos para ejercerla". - CONSIDERACIONES DE
LA CORTE (¿) Comentario especial
merece la facultad que el proyecto de ley bajo revisión le
otorga a los estudiantes de derecho de las universidades debidamente reconocidas
por el Estado para ejercer la defensa técnica, con las limitaciones que
establezca la ley, "siempre y cuando la universidad certifique que son
idóneos para ejercerla". La sentencia No.
C-592/93, transcrita, establece claramente que en asuntos de índole penal, el
sindicado siempre debe ser asistido por un profesional del derecho que acuda en
su defensa técnica, particularmente respecto de la aplicación de las garantías
procesales que le permitan al inculpado presentar libremente los argumentos encaminados
a desvirtuar las acusaciones que se le formulen. Sin embargo, por
razones geográficas, económicas y sociales, no siempre es posible asegurar la
presencia de un abogado en estos casos. Por ello, la Ley (Decreto 196/71, arts.
30, 31 y 32, y Decreto 765/77) prevé que en casos excepcionales puedan ser
habilitados como defensores, egresados o estudiantes de derecho pertenecientes
a los consultorios jurídicos66, pues con ellos se logra la presencia
de personas con formación en derecho. Sobre los alcances de esta facultad,
y teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia de unificación de
jurisprudencia citada, ha manifestado la Corte a propósito de la demanda de
inconstitucionalidad del artículo 147 del Decreto 2700 de 1991: (¿) Así las cosas, la
Corte considera que la facultad que el artículo 3o del proyecto de ley bajo
revisión le otorga a los estudiantes de derecho pertenecientes a los
consultorios jurídicos de las universidades del Estado, debe interpretarse de
conformidad con los postulados constitucionales anteriormente descritos. Es
decir, pueden estos estudiantes, de acuerdo con las prescripciones legales,
prestar la defensa técnica en todo tipo de procesos, salvo en aquellos de
índole penal, pues en estos eventos la Carta Política prevé la presencia de un
abogado, esto es, de un profesional del derecho. Con todo, esta Corporación ha
admitido que este principio en algunas ocasiones, y justamente para garantizar
el derecho de defensa, puede ser objeto de una medida diferente, donde el estudiante
de derecho pueda, ante situaciones excepcionales, prestar la defensa técnica a
un sindicado. Significa esto que tanto los despachos judiciales, como los
consultorios jurídicos y las entidades encargadas de prestar el servicio de
defensoría pública, deben abstenerse, en la medida de lo posible, de solicitar
la presencia y la participación de estudiantes de derecho en asuntos penales.
En otras palabras, sólo ante la inexistencia de abogados titulados en algún
municipio del país, o ante la imposibilidad física y material de contar con su
presencia, los estudiantes de los consultorios jurídicos pueden hacer parte de
un proceso penal. Finalmente, la Corte
estima que la certificación de idoneidad que las universidades deban otorgar a
los estudiantes de derecho de los consultorios jurídicos para ejercer la
defensa técnica, no puede de ningún modo circunscribirse exclusivamente a la
valoración académica de la persona, sino que debe incluir el comportamiento
moral y ético que el estudiante ha demostrado a lo largo de sus carrera
universitaria. Lo anterior porque, de una parte, la jurisprudencia de esta
Corte ha sido clara en resaltar que quien asista a una persona en su defensa
judicial debe demostrar mucho más que el simple conocimiento de los pormenores
de un proceso; y, por la otra, el estudiante que represente a un sindicado está
también en gran medida representando a su institución académica con todos los
compromisos de seriedad, responsabilidad y aptitud que ello acarrea. En estos términos,
entonces, el artículo 3o será declarado exequible."66 (subrayas
fuera de texto) Así mismo en relación
con el examen de constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 196 de
1971 "Por el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la Abogacía",
la Corte señaló sobre este tema lo siguiente: "7. Así pues,
"en asuntos penales es requisito indispensable que quien obre en
representación del sindicado, esto es, quien deba asumir su defensa, ha de ser
u profesional del derecho, es decir, aquella persona que ha optado al título de
abogado y, por consiguiente, tiene los conocimientos jurídicos suficientes para
ejercer una defensa técnica, especializada y eficaz, en aras a garantizar al
procesado su derecho de defensa".67 8. Sin
embargo, ha de tenerse en cuenta que en la práctica es difícil que siempre se
cuente con profesionales del derecho y, por tanto, solamente para los casos
excepcionales en que ello ocurra, la ley "puede habilitar defensores que
reúnan al menos las condiciones de egresados, o de estudiantes de derecho pertenecientes
a un consultorio jurídico, (Decreto 196 de 1971, arts. 30, 31 y 32, Decreto 765
de 1977) pues de esta forma se consigue el objetivo de que dichos defensores
sean personas con cierta formación jurídica".68 "69. De dichos
pronunciamientos se desprende que esta Corporación ha considerado que, salvo en
el caso de los procesos penales en los que solamente de manera excepcional cabe
acudir como defensores de oficio a los estudiantes de las universidades
reconocidas legalmente, éstos pueden asumir la defensa en todo tipo de procesos70,
sin que ello signifique la vulneración del derecho de defensa señalado en el
artículo 29 superior. No sobra precisar al respecto, por lo demás, que la
exigencia constitucional de defensa técnica ha sido circunscrita por el Constituyente
al proceso penal y no se ha extendido a otro tipo de procesos71. Ahora bien, la Corte
llama la atención sobre el hecho de que la norma a la que pertenece la
expresión acusada, alude solamente al caso en que se juzgue disciplinariamente
como persona ausente a un procesado, a quien, si no actúa a través de apoderado
judicial -posibilidad que le señala claramente la norma-, se le designará
defensor de oficio que podrá ser estudiante del consultorio jurídico de las
universidades reconocidas legalmente. Estas circunstancias,
unidas al hecho de que como se ha señalado reiteradamente en esta providencia
las garantías del debido proceso predicables en el ámbito disciplinario deben
entenderse moduladas en función de los objetivos propios de la actuación
disciplinaria y que la situación en la que se autoriza la intervención de los
estudiantes de consultorio jurídico denota, salvo existencia de fuerza mayor o
caso fortuito, un incumplimiento de los deberes del procesado en relación con
su comparecencia al proceso disciplinario, llevan a la Corte a concluir que la
expresión acusada no vulnera el artículo 29 superior. Así las cosas la Corte
declarará la exequibilidad de la expresión "que
podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las Universidades reconocidas
legalmente" contenida en el artículo 17 de la Ley 734 de 2002y
así lo señalará en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.3 El análisis de los
cargos contra las expresiones "pero cuando la falta afecte el
patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente" contenida
en el primer inciso del artículo 46 y "salvo lo dispuesto en la
Carta Política" contenida en los artículos 14 y 32-segundo
inciso- de la Ley 734 de 2002. El actor reúne en un
solo acápite de su demanda la acusación en contra de las expresiones
enunciadas, las cuales considera que vulneran el debido proceso, así como el
artículo 122 superior que en su último inciso señala que "Sin perjuicio de
las demás sanciones que establezca la Ley el servidor público que sea condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el
desempeño de funciones públicas" Para el actor en
efecto la mención que se hace a la Constitución en el caso de los artículos 14
y 32, así como el carácter intemporal que se señala para la inhabilidad que
resulta de la afectación del patrimonio económico del Estado como resultado de
una falta disciplinaria, implica introducir en el ámbito disciplinario una
inhabilidad prevista exclusivamente por el Constituyente en el ámbito penal y
para el caso en que se cometan delitos que afecten el patrimonio del Estado. Al respecto la
Corporación hace las siguientes consideraciones: La constitucionalidad
de las inhabilidades intemporales establecidas por el Legislador La Corte recuerda que
si bien la Constitución consagra directamente determinadas inhabilidades sin
límite temporal entre las que se cuentan, además de la que invoca el actor (art
122C.P.) las que se establecen para determinados cargos como en el caso de los
congresistas (art. 179-1), el Presidente de la República (art. 197), los
magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de
Estado y Consejo Nacional Electoral (arts. 232 y 264), el Fiscal General de la
Nación (art. 249) o el Contralor General de la República (art. 267), no
significa que el legislador carezca de facultades para establecer otras
inhabilidades de carácter intemporal. Sobre el particular
cabe recordar que esta Corporación en reiteradas ocasiones ha señalado que el
Legislador puede hacer uso de una amplia potestad de configuración normativa
para establecer el régimen de inhabilidades de quienes aspiran a la función
pública, por lo que la definición de los hechos configuradores de las causales
de inhabilidad como de su duración en el tiempo, son competencia del legislador
y objeto de una potestad discrecional amplia pero subordinada a los valores,
principios y derechos constitucionalmente reconocidos. Lo que indica que el
resultado del ejercicio de la misma no puede ser irrazonable ni desproporcionado
frente a la finalidad que se persigue, y mucho menos desconocer otros derechos
fundamentales estrechamente relacionados, como ocurre con el derecho a la
igualdad, al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio72. Al respecto ha dicho
la Corte: "El legislador,
como ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer
causales de inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos
públicos, y al hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta
Política y plasme reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir
o crear los motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de
experiencias anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto
de garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar
explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así
significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su
papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de
contenido la función legislativa misma."73 En este sentido no
puede afirmarse entonces, como parece entenderlo el demandante que el
Legislador carezca de competencia para establecer inhabilidades intemporales o
que la única inhabilidad permanente que pueda establecerse es la señalada en el
artículo 122 superior. Ahora bien, cabe
recordar que la expedición de un régimen de inhabilidades tiene como finalidad
garantizar los principios de moralidad, idoneidad, probidad, transparencia e
imparcialidad en el ejercicio de la función pública, entendida ésta como
"el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes
órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus
diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus
fines".74 Dado que dicha función se dirige a la atención y
satisfacción de intereses generales, resulta razonable que se exija a las
personas que aspiran a ejercerla, poseer cualidades suficientes que garanticen
su desarrollo con arreglo a los principios mencionados, tal como se consagra en
el artículo 209 de la Constitución75. Así, a través de las
inhabilidades se busca asegurar la excelencia en el ejercicio de la función
pública, a través de personas idóneas y con una conducta intachable toda vez
que, como lo ha sostenido la Corte, "fue propósito esencial del
Constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de inhabilidades,
incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con
la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y
profesionales necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea
resultado de decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la
colectividad que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la
persona a quien se designa o elige, tenga como resultado un adecuado
cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo."76 La Corte ha precisado
en este sentido que las inhabilidades bien pueden no constituir penas impuestas
por la comisión de delitos sino impedimentos para acceder a cargos o funciones
públicas, establecidos por la Constitución y por la Ley con la finalidad de
garantizar la realización de los fines estatales, el cumplimiento de los
principios de la administración pública y el aseguramiento del interés general
aún sobre el interés particular que pueda asistirle a quien resulte afectado
con dichas inhabilidades. En este sentido y en cuanto no se trate de penas o
medidas de seguridad impuestas por la comisión de conductas punibles, las
inhabilidades que con carácter intemporal lleguen a establecerse no vulneran el
artículo 28 constitucional que prohíbe la imprescriptibilidad de las penas77. La Corporación ha
precisado además que la posibilidad de establecer inhabilidades intemporales no
se limita al caso de la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado
sino que la propia Constitución la hace extensiva a todos los delitos, como
ocurre frente a la posible elección de los congresistas (at. 179-1 C.P.), del
Presidente de la República (art 197 C.P.) y del Contralor General de la
República (art. 267 C.P.)78. Así mismo la Corporación ha precisado
que tal posibilidad no se restringe a la comisión de delitos sino que la
comisión de faltas disciplinarias también pueden encontrarse al origen del
establecimiento de inhabilidades de este tipo. Al respecto afirmó la
Corporación: "Por lo demás, ya
la Corte ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la legitimidad constitucional
de la intemporalidad de las inhabilidades precisamente en relación con la
función notarial. En efecto, cuando decidió la demanda de inexequibilidad
presentada contra los numerales 6 y 7 del artículo 133 del Decreto 960 de 1970,
esta Corporación resaltó la facultad del legislador para establecer
inhabilidades de carácter intemporal y tal intemporalidad se justificó en
atención al propósito moralizador del Estado sobre la función notarial, dada la
trascendencia de la tarea que está llamada a cumplir. Se dijo: (¿) La consagración de inhabilidades
con una vigencia indefinida no viola la Constitución, siempre y cuando la
medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y
con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes
aspiran a acceder a la función pública. Como se vio anteriormente, la
disposición parcialmente acusada es respetuosa de estos límites impuestos al
legislador79. (¿) Es importante resaltar
que en ese pronunciamiento la Corte no consideró inhabilidades que remitían a
la comisión de conductas punibles contra el patrimonio del Estado sino a faltas
disciplinarias en cuanto hubiesen generado sanciones de destitución, dos
suspensiones o tres sanciones independientemente de su naturaleza o de las
faltas cometidas. Si ello es así, en el
caso presente tampoco se advierten motivos constitucionalmente relevantes para
afirmar la ilegitimidad de la intemporalidad de la inhabilidad consagrada en la
regla de derecho demandada pues ella también remite a la previa existencia de
sanciones disciplinarias impuestas a notarios que no accedieron a su cargo por
concurso de méritos. Tal intemporalidad se justifica en cuanto ella garantiza
la idoneidad, probidad y moralidad de la función notarial mediante la exclusión
del concurso de aquellas personas que en ejercicio provisional del cargo al
cual aspiran incurrieron en faltas disciplinarias. Además, el carácter
intemporal de tal inhabilidad guarda correspondencia con el tratamiento dado a
otros aspirantes que por haber sido sancionados disciplinariamente en otros
ámbitos del poder público, también están impedidos para concursar."80 Es decir que la Corte
tiene claramente establecido que el Legislador bien puede establecer
inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas disciplinarias,siempre y cuando la medida adoptada
se adecúe a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y con ellas no se
restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes aspiran a
acceder a la función pública. La constitucionalidad
condicionada de la expresión "pero cuando la falta afecte el patrimonio
económico del Estado la inhabilidad será permanente" Ahora bien, sin
perjuicio de las consideraciones hechas, la Corte debe tomar en cuenta que en
el presente caso la norma acusada no establece la inhabilidad permanente como
consecuencia de la sanción disciplinaria e independiente de ésta sino que
precisamente la configura como "sanción disciplinaria" por lo cual el
análisis pertinente debe considerar esa connotación. Así las cosas cabe
señalar, siguiendo la línea jurisprudencial, que en tanto sanción, los
parámetros para analizar la constitucionalidad del carácter intemporal de la
norma varían, pues no se está en este caso frente a un simple impedimento para
acceder a cargos o funciones públicas, que es al que alude la jurisprudencia
reseñada81, sino frente al ejercicio concreto del ius puniendi estatal
en relación con el cual la preceptiva establecida en el artículo 28 superior
debe ser tomada en consideración82. Ha de tenerse en
cuenta en efecto que de acuerdo con el último inciso de dicha disposición
superior "en ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por
deudas, ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles" y que como se ha
señalado en esta misma providencia las garantías penales se proyectan, mutatis
mutandi, en el campo disciplinario83. Ahora bien, la Corte
constata que en el presente caso el Legislador en ejercicio de su potestad de
configuración decidió establecer como sanción una inhabilidad permanente frente
a aquellas faltas disciplinarias que afecten el patrimonio económico del
Estado. En ese orden de ideas
cabe señalar que la Ley 734 de 2002 desarrolla el criterio establecido por el
Constituyente de sancionar con este tipo de inhabilidad a quienes atentan
contra el patrimonio del Estado y son condenados por la comisión de delitos
contra dicho patrimonio (inciso final del artículo 122 Constitucional). Empero este desarrollo
debe enmarcarse dentro de los límites que fija el propio Constituyente en
materia de sanciones, por lo que para la Corte el único entendimiento de la
norma acusada que puede resultar acorde con la Constitución es el que se
refiere a aquellas circunstancias en las que de acuerdo con el numeral 1 del
artículo 48 de la Ley 734Ibidem84, una conducta configura
simultáneamente la comisión de un delito y de una falta disciplinaria y que con
ella se afecta el patrimonio del Estado. Así las cosas la Corte
declarará la exequibilidad de la expresión "pero
cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será
permanente" contenida en el primer inciso del artículo 46 de la
Ley 734 de 2002 pero bajo el entendido que dicha inhabilidad se aplica
exclusivamente cuando la falta disciplinaria que con ella se sanciona consista
en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado, conforme a lo
dispuesto en el inciso final del Artículo 122 de la Constitución Política. La expresión
"salvo lo dispuesto en la Carta Política" no vulnera la Constitución Ahora bien, para la
Corte el hecho de dejar a salvo, como lo hacen los artículos 14 y 32 acusados,
lo dispuesto en la Carta Política en materia de inhabilidades, si bien puede
llegar a considerarse innecesario, o incluso un defecto de técnica legislativa,
no hace que la norma sea inconstitucional. En efecto si bien
independientemente de la mención que se haga en los artículos acusados de las
previsiones constitucionales sobre las inhabilidades que en ella se establecen,
la consecuencia derivada de la aplicabilidad en un caso concreto de la
inhabilidad que se deriva de la condena por la comisión de un delito contra el
patrimonio del Estado será que en ningún caso se pueda invocar la aplicación
del principio de favorabilidad en materia disciplinaria (art. 14 de la Ley 734
de 2002)85 o el derecho a la rehabilitación luego de cumplida
la sanción que se haya impuesto en un caso determinado (artículo 32 -segundo
inciso- de la Ley 734 de 2002)86, para que no se aplique la
inhabilidad intemporal establecida en la Constitución como consecuencia de la
comisión de un delito que afecta el patrimonio del Estado, ello por si mismo no hace que la mención que se hace al respecto en
las normas acusadas sea inconstitucional. La Corte precisa
además que en la medida en que una misma conducta puede, como ya se señaló, a
la ves configurar un delito y una falta disciplinaria en los términos del
numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 200287, la mención que
hacen dichas disposiciones hace que la posible modificación que de la norma
disciplinaria se haga por el Legislador en determinado momento en ningún caso
se pueda entender como la eliminación de la inhabilidad establecida
directamente por el Constituyente. Así las cosas la Corte
declarará la exequibilidad de la Expresión
"salvo lo dispuesto en la Carta Política" contenida en los artículos
14 y 32 segundo inciso de la Ley 734 de 2002. 4.4. El análisis de
los cargos contra la expresión "y las del artículo 55 de este
código" contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley
734 de 2002. Para el actor la
expresión acusada contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734
de 200288, vulnera el principio de igualdad, por cuanto impone un
término de prescripción de la acción disciplinaria en relación con las faltas
gravísimas en que incurran los particulares que cumplen funciones públicas que
resulta discriminatorio frente al término de prescripción que se establece en
la misma Ley para las mismas faltas cuando son cometidas por servidores
públicos, sin que exista ninguna justificación constitucional para establecer
esta diferencia de trato. Acusación que comparte la vista fiscal en su
intervención. Al respecto la Corte
constata que el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 en el que se establecen los
términos de prescripción de la acción disciplinaria señala en su primer inciso
un término general de 5 años, contados para las faltas instantáneas desde el
día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la
realización del último acto, aplicable a la mayoría de las faltas
disciplinarias en las que pueden incurrir los servidores públicos, mientras que
en su segundo inciso se establece un termino especial
de 12 años para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del
artículo 4889, relativas a la vulneración por dichos servidores de
las normas del derecho internacional humanitario. Este término de 12
años, de acuerdo con el mismo inciso, se aplica en el caso de las faltas
establecidas en el artículo 55 Ibidem, es
decir las faltas gravísimas en que pueden incurrir los particulares que cumplan
labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones
públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a
cargo del Estado, de los señalados en el artículo 366 de la Constitución
Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta
que se rijan por el régimen privado, para los cuales la Ley 734 de 2002
establece un régimen especial contenido en el Título I del Libro III de dicho
cuerpo normativo. Las faltas a que hace
alusión la norma son las siguientes: "Artículo 55.
Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos
disciplinables por este título sólo responderán de las faltas gravísimas aquí
descritas. Son faltas gravísimas las siguientes conductas: 1.
Realizar una conducta tipificada objetivamente en
la ley como delito sancionable a título de dolo, por razón o con ocasión de las
funciones. 2.
Actuar u omitir, a pesar de la existencia de
causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses
establecidos en la Constitución o en la ley. 3.
Desatender las instrucciones o directrices
contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulación,
control y vigilancia o de la autoridad o entidad pública titular de la función. 4.
Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho
propio o de un tercero, de recursos públicos, o permitir que otro lo haga; o
utilizarlos indebidamente. 5.
Cobrar por los servicios derechos que no
correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por
aquellos que no causen erogación. 6.
Ofrecer u otorgar dádivas o prebendas a los
servidores públicos o particulares para obtener beneficios personales que
desvíen la transparencia en el uso de los recursos públicos. 7.
Abstenerse de denunciar a los servidores públicos y
particulares que soliciten dádivas, prebendas o cualquier beneficio en
perjuicio de la transparencia del servicio público. 8.
Ejercer las potestades que su empleo o función le
concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante. 9.
Ejercer las funciones con el propósito de defraudar
otra norma de carácter imperativo. 10.
Abusar de los derechos o extralimitarse en las
funciones. 11.
Las consagradas en los numerales 2, 3, 14, 15, 16,
18, 19, 20, 26, 27, 28, 40, 42, 43, 50, 51, 52, 55, 56 y 59, parágrafo cuarto,
del artículo 48 de esta ley cuando resulten compatibles con la función. La Corte constata
frente a este artículo que las conductas de que tratan los numerales, 1, 2, 4,
8 y 9, son prácticamente idénticas a las que se establecen como constitutivas
de falta gravísima para los servidores públicos en los numerales 190,
1791, 3 (segundo inciso)92, 6093 y
6194 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, respecto de las
cuales cabe predicar la aplicación de la regla general en materia de
prescripción a que alude el primer inciso del artículo 30Ibidem. La Corte llama la
atención igualmente sobre el hecho de que la enumeración que contiene el
numeral 11 del artículo 55 citado, remite a una serie de faltas gravísimas
establecidas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, las cuales cuando son
realizadas por servidores públicos tendrán una término de prescripción de 5
años, por aplicación en su caso de la regla general a que se refiere el primer
inciso del artículo 30 Ibidem, pero
cuando en ellas incurran los particulares a los que se aplica el régimen
especial contenido en el título I del Libro III de la Ley Ibidem tendrán un término de prescripción de 12
años de acuerdo con lo preceptuado en el segundo inciso del mismo artículo 30
de la Ley acusado. Existe pues, de manera
evidente un tratamiento diferente por parte del Legislador para unas mismas
conductas, frente a las cuales la acción disciplinaria tendrá un término de
prescripción diverso según se incurra en ellas por parte de los servidores
públicos o por parte de los particulares sometidos al régimen especial
establecido en el título I del Libro III de la Ley 734 de 2002. Ahora bien, revisados
los antecedentes de la disposición acusada, la Corte pudo constatar que ni de
la exposición de motivos de la iniciativa que se convertiría en la Ley 734 de
2002, en la que por lo demás el término de prescripción de 12 años a que alude
la norma acusada no se encontraba previsto, ni de las diferentes ponencias y
debates en el Congreso de la República que precedieron la aprobación por el
Congreso de la referida ley, se desprende la más mínima manifestación por parte
del Legislador que permita establecer la invocación por el Legislador de una
justificación para esta circunstancia95. Podría aducirse que
dicha justificación surge de la voluntad del Legislador de establecer un
régimen especial para los particulares "que cumplan labores de
interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo
que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de
los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren
recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el
régimen privado"96, a los cuales precisamente se aplican las
disposiciones contenidas en el capítulo I del título III de la Ley Ibidem. Para la Corte sin
embargo de la simple enunciación de los elementos básicos del juicio de
igualdad a que acude esta Corporación frente a la posible vulneración del
artículo 13 superior97 se desprende de manera evidente el
desconocimiento de dicho texto constitucional en el presente caso. Nada justifica en
efecto, dentro de la órbita de los principios que rigen el derecho
disciplinario, que frente a una misma conducta se establezca un término de
prescripción completamente diferente. Al respecto la Corte
coincide con la vista fiscal cuando señala que la responsabilidad
disciplinaria, tanto de servidores públicos como de los particulares que
desempeñen funciones públicas, tiene como fundamento constitucional la
obligación de cumplir con los deberes funcionales que el cargo o la función
pública ejercida imponen. Por ello frente al incumplimiento de dicho deber
funcional no resulta proporcionado que se establezca una solución
diametralmente diferente si quien lo incumple es un servidor público o un
particular en ejercicio de funciones públicas. En este caso, cabe
hacer énfasis, se trata de establecer un término de prescripción para el caso
de los particulares que ejercen funciones públicas que es el doble del que se
establece para los servidores públicos. Si bien de acuerdo con
los artículos 123 y 124 constitucionales el Legislador cuenta con una amplia
potestad de configuración para establecer el régimen de responsabilidad tanto
de los servidores públicos como de los particulares que cumplen funciones
públicas, es claro que dicha competencia debe ser ejercida en este caso dentro
del marco de dichos principios y en todo caso dentro del respeto de los
principios y valores constitucionales dentro de los que se cuenta en primer
término el principio de igualdad. Si bien igualmente los
servidores públicos y los particulares que ejercen funciones pública no
resultan por completo asimilables, razón por la cual esta Corporación señaló la
necesidad de establecer para dichos particulares un régimen específico98,
es claro que dicho régimen no puede establecer frente a una misma situación de
hecho una diferencia de trato de la magnitud que se señala en este caso. Así las cosas la Corte
declarará la inexequibilidad de la expresión "y
las del artículo 55" contenida en el segundo inciso del artículo 30 de la
Ley 734 de 2002. La Corte debe precisar
que esta declaratoria de inexequibilidad no puede
interpretarse, en el sentido de dejar sin término de prescripción la acción
disciplinaria en relación con los particulares que cumplen funciones públicas.
Cabe recordar que el artículo 30Ibidem es una norma comprendida en
la parte general de la Ley y por lo tanto aplicable a todos los destinatarios
de la misma, (artículo 25 Ibidem), y que
en la medida en que no resulta posible aplicar la regla especial en materia de
prescripción de la acción disciplinaria prevista en el inciso segundo de dicho
artículo, la regla aplicable es la regla general prevista en su primer inciso,
es decir el término de prescripción de 5 años que en él se establece. DECISIÓN Con fundamento en las
precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones "La procuraduría General de la Nación y" y "a
prevención" contenidas en el tercer inciso del artículo 3 de la Ley 734 de
2002. En consecuencia la norma quedará así: " El Consejo Superior de la
Judicatura es el competente para conocer hasta la terminación, de las faltas
atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan fuero
constitucional". SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE,
por el cargo analizado en esta Sentencia, el artículo 5 de la Ley 734 de 2002. TERCERO.- ESTAR
A LO RESUELTO en la Sentencia C-181/02 en relación con los cargos
formulados en contra del artículo 7 de la Ley 734 de 2002. CUARTO.- ESTAR A LO
RESUELTO en la Sentencia C- 155/02 en relación con los
cargos formulados en contra del artículo 13 de la Ley 734 de 2002. QUINTO.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión "salvo lo dispuesto en la Carta Política" contenida
en el artículo 14 de la Ley 734 de 2002. SEXTO.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión "que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de
las Universidades reconocidas legalmente" contenida en el
artículo 17 de la Ley 734 de 2002. SEPTIMO.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión "de mayor importancia que el sacrificado" contenida
en el numeral 2, así como el numeral 4, del artículo 28 de la Ley 734 de 2002,
por el cargo analizado en esta sentencia. OCTAVO.- Declarar INEXEQUIBLE,
la expresión "y las del artículo 55 de este código" contenida
en el segundo inciso del artículo 30 de la Ley 734 de 2002. NOVENO.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión "salvo lo dispuesto en la Carta Política" contenida
en el segundo inciso del artículo 32 de la Ley 734 de 2002. DÉCIMO.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, la expresión "o
realizadas con culpa gravísima" y el parágrafo del artículo 44 de
la Ley 734 de 2002. DÉCIMO PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE,
la expresión "pero cuando la falta afecte el patrimonio económico
del Estado la inhabilidad será permanente" contenida en el primer
inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 bajo el entendido que se aplica
exclusivamente cuando la falta sea la comisión de un delito contra el
patrimonio del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso final del Artículo
122 de la Constitución Política. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE, INSÉRTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL,
CÚMPLASE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. MARCO GERARDO MONROY
CABRA PRESIDENTE
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ SECRETARIA GENERAL ACLARACIÓN DE VOTO A
LA SENTENCIA C-948/02 Comparto la decisión contenida en esta
sentencia en relación con la inexequibilidad parcial
del artículo 3º de la Ley 734 de 2002, por cuanto a mi juicio tal como se
expresa en la motivación de este fallo el Consejo Superior de la Judicatura por
conducto de su Sala Jurisdiccional Disciplinaria es, desde la Constitución, el
organismo a quien la Carta Política le atribuye la función de conocer y decidir
los procesos disciplinarios contra jueces y magistrados, excepción hecha
respecto de estos últimos de las Corporaciones Judiciales a nivel nacional,
pues ellos tienen fuero constitucional en virtud del cual de los procesos
disciplinarios que contra ellos se adelanten la competencia corresponde al
Congreso de la República. No obstante lo
anteriormente expuesto aclaro mi voto por cuanto en la Sentencia SU-337 de 8 de
julio de 1998 se decidió por la Sala Plena de la Corte Constitucional una
acción de tutela (Expediente T-149299) en la que se afirmó por esta Corporación
que podría existir competencia a prevención en las investigaciones
disciplinarias respecto de funcionarios judiciales cuando afirmaran su
competencia para ese efecto tanto la Procuraduría General de la Nación como el
Consejo Superior de la Judicatura, motivación esta que sirvió para decidir
entonces una situación particular y concreta. Con todo, analizada a fondo y en
este proceso de constitucionalidad la norma contenida en el artículo 3º de la
Ley 734 de 2002, aparece claramente que esa competencia a prevención sólo puede
ejercerse por organismos que, en principio, tienen ambos competencia; y lo que
aquí ocurre es que para la jurisdicción disciplinaria sobre funcionarios
judiciales la Procuraduría General de la Nación carece de ella. Lo dicho
anteriormente, no significa sin embargo que la Corte en esta sentencia
desconozca las demás competencias que la Procuraduría General de la Nación
tiene en relación con la vigilancia de la conducta oficial de los servidores
del Estado. Fecha ut supra. ALFREDO BELTRÁN SIERRA SALVAMENTO PARCIAL DE
VOTO A LA SENTENCIA C-948/02 REFERENCIA: EXPEDIENTE
D-3937 Y D-3944 Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 5, 7, 13, 14 (parcial),
17 (parcial), 28 numeral 2º (parcial) y 4º, 30 (parcial), 32 (parcial), 44
numeral 1º (parcial) y parágrafo y 46 (parcial) de la Ley 734 de 2002 "por
la cual se expide el Código Disciplinario Único". MAGISTRADO PONENTE: DR. ALVARO TAFUR
GALVIS Con todo el respeto
que me merece la mayoría de la Corporación, me permito consignar las razones de
mi salvamento parcial de voto, en relación con el numeral primero de la parte
resolutiva que declara inexequible parcialmente el inciso tercero del artículo
3º de la Ley 734 de 2002. 1.
No es clara la razón por la cual sin haber variado
la Constitución, la Corte Constitucional cambió una jurisprudencia casi que
decenal, que ya existía sobre el tema que estableció la competencia a
prevención entre la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de
la Judicatura y que el legislador no hizo más que recoger en la norma que ahora
se declara inconstitucional y que para no citarlas todas, se encuentra entre
otras sentencias en la C-417 de 1993; C-037 de 1996; C-244 de 1996 y SU-337 de
1998, todas de esta misma Corte Constitucional. 2.
Fuentes del poder disciplinario. El poder
disciplinario tiene dos fuentes diversas. La primera se fundamenta en el
principio de la jerarquía; de tal manera, que el superior jerárquico, tiene
también un poder disciplinario sobre el inferior y esto es lo que explica que
todo superior pueda disciplinar a su inferior jerárquico. El
segundo se fundamenta en el principio del control y esto es lo que explica que
un órgano de control como la Procuraduría pueda disciplinar a servidores
públicos, respecto de los cuales no se encuentra en una relación de jerarquía.
El ministerio público no es superior jerárquico de los congresistas, tampoco lo
es de los diputados o de los concejales, de los alcaldes o de los gobernadores,
y mucho menos de los particulares que ejercen funciones públicas y sin embargo
puede disciplinarlos cuando su conducta oficial viola la Constitución o la ley. Es
claro entonces que el fundamento constitucional del poder disciplinario del
ministerio público, no tiene como fundamento una relación de jerarquía, sino
una relación de control. 3.
El control de la Procuraduría no atenta contra la
independencia de la rama judicial, no es cierto como afirma la mayoría que el
control disciplinario de la Procuraduría, vulnera la independencia de los
jueces. El concepto de independencia de los jueces apunta fundamentalmente a
dos direcciones. La primera a que la rama judicial como tal no se encuentra
subordinada a la rama ejecutiva del poder público y la segunda, a que los
jueces cuando fallan no están sometidos a ordenes o instrucciones, de otro
juez, de tal manera que el juez municipal no está sometido a ordenes o
instrucciones de la Corte Suprema y a lo único que esta
ligado al momento de proferir su fallo es a la Constitución o a la ley; dicho
de manera clara, como lo expresa la Constitución Italiana no existe jerarquía
entre los jueces. Como el juez se encuentra atado a la ley (a no más, pero
tampoco a menos), es que Hans Kelsen a sostenido con razón que en el estado de
derecho hay una primacía del órgano legislativo (parlamento o congreso), sobre
las otras dos ramas que se dedican a ejecutar la ley: El Gobierno la ejecuta
por vía general (de ahí el nombre de ejecutivo) y los jueces también ejecutan
la ley paro en casos concretos. Lo anterior demuestra que el concepto de
independencia no es exclusivo de la rama judicial, ya que el órgano legislativo
también es independiente y sin embargo sus miembros, los legisladores son
disciplinados por el ministerio público y esto no hace que dejen de ser
independientes. Lo
anterior nos lleva a distinguir varios conceptos, que la mayoría de la Corte
confunde y que en virtud de esta confusión, llevó a una sentencia equivocada.
Ya hemos visto como el concepto de independencia no hace inmune al control
disciplinario; estudiemos ahora el concepto de autonomía. Lo primero que hay
que señalar es que un órgano autónomo no es un órgano soberano (el concepto de
soberanía se identifica con el del máximo poder político existente en un
Estado; por ejemplo: El alcalde, el presidente, las cortes o el congreso, si
bien es cierto detentan poder político, no son, sin embargo soberanos ya que la
soberanía reside en el pueblo), todo órgano autónomo, por muy autónomo está
sometido a controles y uno de esos controles es el control disciplinario
(pueden existir otros controles como el fiscal, etc.). Queda
entonces claro que un órgano autónomo estás sujeto a controles y que un órgano
independiente también puede estar sujeto a controles; dicho de otra manera la
autonomía y la independencia no exime de control. La rama legislativa del poder
público es también autónoma e independiente y sin embargo sus miembros son
disciplinados por la Procuraduría General de la Nación y si esto se predica del
Congreso, que dicta le ley, que ata los jueces, con mayor razón el órgano del
control puede disciplinar a los jueces. 4.
No es cierto como lo afirma la sentencia que para
salvaguardar la independencia de la rama es necesario que sean los jueces los
que disciplinen a los jueces y la mayor prueba de ello es que a la cúspide del
poder judicial no lo disciplina el Consejo Superior de la Judicatura, sino otra
rama del poder público como es el Congreso de la República. Tampoco
constituye un exabrupto que una misma persona la puedan disciplinar dos
sujetos; esto es lo que sucede con los servidores públicos, que tienen superior
jerárquico, que pueden ser disciplinados por su superior (con fundamento en el
principio de la jerarquía) o por el órgano de control (Ministerio Público). 5.
No es cierto tampoco que los actos que profieren
uno u otro órgano por ser de naturaleza distinta, sean por ese sólo hecho
inconstitucionales los que expide el Ministerio Público. Se dice que los actos
del Consejo Superior de la Judicatura son actos jurisdiccionales y los de la
Procuraduría son administrativos. Desde una posición garantista del derecho
constitucional es mejor que el disciplinado pueda, ante una sanción, acudir
ante los jueces para controlar la legalidad del acto y desde el punto de vista
del garantismo tiene más defensa si la sanción la
impone la Procuraduría, que el Consejo Superior de la Judicatura. 6.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional es
contradictoria respecto del artículo 256 de la Constitución y las competencias
del Consejo Superior de la Judicatura. A pesar de que el artículo 256 establece
la competencia del Consejo Superior para administrar la carrera judicial, en un
fallo reciente en la C-517 del presente año, sin existir norma constitucional
expresa (como si existe para el Ministerio Público) la Corte dijo que la
administración de la carrera de la Fiscalía, correspondía a la propia Fiscalía
y no al Consejo Superior de la Judicatura. Sorprende entonces, que sin
fundamento constitucional se le haya permitido a la Fiscalía la administración
de su carrera y en cambio existiendo norma constitucional expresa en el numeral
6 del artículo 277 de la Constitución se haya desconocido la competencia de la
Procuraduría. Me pregunto entonces ¿por qué la Fiscalía si y la Procuraduría no?. 7.
La recta interpretación del artículo 277 de la
Constitución. El tema anterior nos lleva a mirar el fundamento constitucional
que tiene la Procuraduría para vigilar a los jueces. Ya hemos visto como su
fundamento no se encuentra en el principio de jerarquía, sino en el principio
de control. Adicionalmente debemos
señalar que el artículo 277 de la Constitución es una norma posterior al
artículo 256. En materia de
competencias, estas se pueden clasificar de distinta manera y para efectos del
caso concreto nos basta con los conceptos de competencia exclusiva y de
competencia concurrente. La primera como su nombre lo dice implica que un solo
órgano tiene la competencia y la segunda, que más de un órgano tiene atribuida
la competencia. El artículo 277
numeral 6 que estableció el poder disciplinario de la Procuraduría no podía
ignorar como no ignoró que había otra fuente del poder disciplinario, que era
el poder jerárquico y que en realidad ese poder disciplinario con fundamento en
el control podía concurrir con el poder disciplinario de otros órganos; en
consecuencia tiene como supuesto fundamental el de ser una competencia
concurrente con la de los otros órganos. Cuando existen
competencias concurrentes existe también la posibilidad de conflicto de
competencias y es necesario establecer unas reglas para resolver este
conflicto, en el caso concreto que nos ocupa el propio constituyente estableció
unas reglas para resolver los conflictos que se presentasen entre la
Procuraduría y cualquier otro órgano que tuviese poder disciplinario. Es así,
como el propio constituyente estableció que la vigilancia de la Procuraduría de
la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas (y los jueces no
hay duda que desempeñan funciones públicas), es una vigilancia superior; de
manera que la otra vigilancia es una vigilancia inferior; de tal forma que si
existe choque entre la vigilancia inferior y la vigilancia superior debe primar
la vigilancia superior. No se contenta el
constituyente con fijar las reglas de la vigilancia superior sino que además
estableció otras reglas cual fue la del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría, de tal modo que en caso de que otro tuviese una competencia
concurrente con la de la Procuraduría en materia disciplinaria el constituyente
prefirió el poder disciplinario del órgano de control. Como se puede ver fue el
propio constituyente el que resolvió el conflicto a favor del órgano de control
al otorgarle poder disciplinario preferente y la vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, incluidos los
jueces. Desde mi punto de
vista lo que era inconstitucional, era entregarle al Consejo Superior de la
Judicatura una competencia a prevención (ya que la competencia a prevención
implica que el que llega primero se queda con la competencia), cuando lo que el
legislador debía respetar era la competencia preferente de la Procuraduría y la
vigilancia superior que estableció el constituyente. Fecha ut supra. JAIME ARAUJO RENTERIA MAGISTRADO NOTAS DE PIE DE
PÁGINA: 1 Al
respecto cita la Sentencia C-037/96 en los apartes referentes al examen de constitucionalidad
del artículo 111 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia. 2
Quien interviene el presente proceso dado el impedimento planteado y aceptado
por la Corporación del señor Procurador General de la Nación Edgardo José Maya Villazón y del señor Viceprocurador General de la Nación
Carlos Arturo Gómez Pavajeau, quienes intervinieron
en razón de sus funciones en el trámite del proyecto que dio origen a la Ley
734 de 2002. 3
Magistrado Ponente doctor Manuel José Cepeda. 4 Al
respecto informa que dicha competencia estaba igualmente reconocida en los
artículos 2 y 61 de la Ley 200 de 1995. 5
Sustenta su argumentación refiriéndose a las Sentencias C- 417 de 1993, M.P.
José Gregorio Hernández, C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo, C- 244 de 1996,
M.P.Carlos Gaviria Díaz. 6 Al
respecto precisa i) el derecho disciplinario tiene fines
éticos, es decir, encauzar el comportamiento de sus destinatarios ii) es
en la ley en donde se hace la descripción de las conductas disciplinables y la
clase de sanción a imponer iii) el ilícito disciplinario
comporta la infracción de un deber funcional o quebrantamiento de un deber,
cuyo origen es la infracción sustancial o atentado contra el buen
funcionamiento del Estado y sus fines iv) la tipicidad y la
antijuridicidad del derecho disciplinario están unidas v) la
culpabilidad así mismo, funciona bajo el concepto de "numerus apertus, en el que la punibilidad por culpa es de carácter
general. 7
Hace referencia a las Sentencias C-111 de 1998 y C-952 de 2001. 8Artículo
48 numeral 1° de la Ley 734 de 2002. 9
Para sustentar su argumentación transcribe apartes de las Sentencias C-025 de
1998 y C-147 de 2001 10 Sent. C-427/96 M.P. Alejandro Martinez
Caballero. 11
Sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 12
Sentencia C-320/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. En este sentido esta
Corporación ha señalado lo siguiente : "(...)la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para
evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable
para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado
en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la
sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros
aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda
decidir de fondo el problema planteado." 13
Sentencia C-472/95. MP Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido ver
también la sentencia C-333/96. 14 Artículo
3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de
la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo
desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o
juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las
entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En
virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición
de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se
tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario.
También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de
un proceso. La
Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura son
competentes a prevención para conocer, hasta la terminación del proceso, de las
faltas atribuidas a los funcionarios de la rama judicial, salvo los que tengan
fuero constitucional. Las
personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder
disciplinario preferente. 15
Invoca en particular las sentencias C-417/93, C-037/96, C-244/96 y SU 337/98 de
esta Corporación. 16
Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 17
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, 18
El texto declarado inexequible era el siguiente: ARTICULO
32. REGIMEN DISCIPLINARIO. En atención a las funciones de investigación y
acusación que cumple la Fiscalía General de la Nación, el régimen disciplinario
aplicable a los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación y
del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, será el previsto en las
leyes especiales que regulan la materia y sin perjuicio del poder preferente
que corresponde al Procurador General de la Nación. En
todo caso cuando un servidor público de la Fiscalía incurra en faltas graves o
cuando de su conducta se desprendan indicios graves de los cuales pueda
inferirse la comisión de delitos, el Fiscal General de la Nación o quien éste
delegue, previa comprobación sumaria de los hechos y oyendo en descargos al
acusado, mediante providencia motivada, podrá de oficio o a petición del
Ministerio Público, disponer su suspensión provisional hasta por sesenta días
mientras se adelanta la investigación, término dentro del cual deberá
proferirse el fallo definitivo, o su desvinculación inmediata, independiente de
la responsabilidad penal, civil o administrativa del infractor. 19
ARTICULO 111. ALCANCE. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional
disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes
disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo
sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los
abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera
transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la
Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias. Las
providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con
funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa. Toda
decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso,
adquiere la fuerza de cosa juzgada. 20
Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz. SV. Magistrado (e) Julio
Cesar Ortiz . 21
"cfr. la sentencia C-265 del 8 de julio de 1993, M.P. Dr. FABIO MORON DIAZ
en la que se advierte que ... "La Corte encuentra que la creación del
Consejo Superior de la Judicatura obedece a varios propósitos del Constituyente
entre los que está la idea de modernizar y transformar las funciones
correspondientes a la administración de los recursos económicos y de personal
de la justicia y la del fortalecimiento de la actividad disciplinaria
garantizando el mantenimiento de elementos doctrinarios y de distribución de
competencias orgánicas y funciones de los distintos poderes públicos que en
especial se relacionan con la autonomía de integración de la misma Rama
Judicial. "Además
a dicho organismo le compete cumplir funciones disciplinarias y algunas
judiciales, que corresponden a la Sala Disciplinaria, como las de examinar la
conducta y sancionar en las instancias que señale la ley, las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en el ejercicio
de su profesión y la de dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre
las distintas jurisdicciones (arts. 256 de la C.N. y 10 del Decreto 2652 de
1991) "En
efecto como se ha advertido anteriormente, la Constitución crea dos Sala
autónomas (La Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Administrativa art. 254 de
la C.N), a las que por su separación, origen, denominación y finalidad
implícita les ha prescrito un funcionamiento separado respecto de las funciones
constitucionales que a su naturaleza y finalidad correspondan. "Así
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria ha sido creada orgánica y funcionalmente
en forma autónoma. En efecto, fue creada únicamente para el ejercicio de la
función jurisdiccional disciplinaria, que por constituir función pública de
administración de justicia actúo como órgano autónomo y con independencia de
sus nominadores (art. 228 de la C.P.) 22
Cfr. la sentencia del 17 de Febrero de 1995, C.P. Libardo
Rodríguez Rodríguez, expediente 2614, en acción de
nulidad, Actor José Lenin Strusverg, en uno de cuyos
apartes se señala que: "4o.
En consecuencia al consagrar la Constitución en su artículo 277 numeral 6 como
funciones del Procurador General de la Nación las de 'ejercer vigilancia
superior', y 'ejercer preferentemente el poder disciplinario', debe entenderse
que dicha 'vigilancia superior' y 'ejercicio preferente del poder
disciplinario' están referidos a la vigilancia y poder disciplinario que otras
actividades, como los superiores jerárquicos, puedan ejercer 'normalmente' en
virtud de la ley, pero no pueden entenderse frente al poder disciplinario que
la misma Constitución ha atribuido directamente a otra autoridad y que
configura asá un fuero especial como es el caso del poder disciplinario
atribuido al Consejo Superior de la Judicatura y frente a 'los funcionarios de
la Rama Judicial' "De
otra parte, no existen antecedentes ni razón jurídica alguna que permita
inferir a la Sala que al haberse radicado expresamente la competencia para el
juzgamiento disciplinario de los funcionarios de la Rama Judicial en el Consejo
Superior de la Judicatura y en los Consejos Seccionales, en la instancias que
señale la ley cuyas decisiones son verdaderas sentencias, como lo ha reconocido
la jurisprudencia, el Constituyente hubiese previsto que en ejercicio del poder
disciplinario prevalente, la Procuraduría General de la Nación pueda desplazar
al mencionado Consejo o al correspondiente Consejo Seccional para avocar el
conocimiento del proceso y culminarlo con un acto de naturaleza administrativa,
pues ello implicaría que una jurisdicción disciplinaria, instituida como un
órgano imparcial e independiente, estará sujeta a la interferencia y a las
determinaciones de otro organismo de control que aunque tiene su misma
categoría constitucional, ejerce su función a través de actos de menor
firmeza" 23
La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia advierte que "las
providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con
funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción
contencioso administrativa. 24
Salvamento de voto del Magistrado (E) Julio Cesar Ortiz a la Sentencia C-
244/96 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 25
Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 26
Sentencia C-057/98 M.P. Carlos Gaviria Diaz citada en
la Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V. de los Magistrados
Eduardo Montealegre Lynet; Jaime Cordoba
Triviño y Alvaro Tafur Galvis 27
En dicho proceso en efecto, el actor consideraba que en la sentencia del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se le impuso la sanción de
destitución, se había incurrido en una vía de hecho por cuanto el Consejo había
basado su fallo en el Decreto 1888 de 1989, a pesar de que éste había sido
derogado por la Ley 200 de 1995, ley que si se hubiera aplicado le habría
acarreado una sanción más favorable. El Consejo Superior de la Judicatura
estimaba al respecto que los funcionarios de la rama judicial del poder público
gozan de fuero disciplinario y que, por lo tanto, no se regían por el código
disciplinario único (Ley 200 de 1995), sino por normas especiales, contenidas
en el Decreto 1888 de 1989. 28
Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 29
Sentencia SU-337/98 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 30
Sentencia C-265/93 M.P. Fabio Morón Díaz 31
Ver al respecto la Sentencia SU-637/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz atrás
citada. 32
Ver Sentencia C-147/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 33
Sentencia 51 de la Corte Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP
Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de
1994, MP Antonio Barrera Carbonell. 34
Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 35 Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas
doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando
expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva
absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe
imperar el principio llamado de "cobertura legal" que "sólo
exige cubrir con ley formal una descripción genérica de las conductas
sancionables y las clases y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad
de remitir a la potestad reglamentaria la descripción pormenorizada de las
conductas ilícitas es decir la tipicidad. Obra citada en la nota 17. 36
Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo. Volumen
II. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición.
2000. 37
Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid
1996. Luis Morell Ocaña. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II "La actividad de las administraciones públicas. Su
control administrativo y jurisdiccional". Arandazi.
Madrid. 1996. 38
Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 39
Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero 40
Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y
Jaime Araujo Rentería. 41
Al respecto ver la Síntesis efectuada en la Sentencia C- 181/02 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba
Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y Alvao Tafur Galvis. Ver igualmente entre otras las
sentencias C-708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis,
C-155/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño
S.P.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo
Montealegre Lynett. 42
Sentencia T-146 de 1993. 43
Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 44
Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 45
Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis. 46
Ibídem Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis. 47
Sentencia C-341 de 1996 48
En reiterados pronunciamientos esta Corporación ha resaltado que la órbita de
injerencia del derecho disciplinario se circunscribe al comportamiento de los
servidores públicos en ejercicio de sus cargos. Por ello se ha expuesto que
"El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales
y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la
disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los
diferentes servicios a su cargo". Corte Constitucional.
Sentencia C-341-96. M. P. Antonio Barrera Carbonell. En el mismo sentido, se ha
indicado que "El Código Disciplinario Único comprende el conjunto de
normas sustanciales y procesales, con las que el legislador pretende asegurar
la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado comportamiento de los
servidores públicos en el ejercicio de sus cargos". Corte
Constitucional. Sentencia C-712.01. M. P. Jaime Córdoba Triviño. 49
Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduerdo Montealegre Lynett. 50
Ver Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra S.P.V.I. de los
Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo
Montealegre Lynett y Alvao
Tafur Galvis. 51
Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz. 52
Sentencia C- 708/99 M.P. Alvaro Tafur Galvis. 53
Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario y su
respeto del debido proceso Ver entre otras la Sentencia C-181/02 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra. 54 Artículo
5°. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando
afecte el deber funcional sin justificación alguna. 55
GACETA 263 DE 2001 56
Ver Sentencia C-417/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 57
Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. S.P.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 58 Artículo
28. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está
exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1.
Por fuerza mayor o caso fortuito. 2.
En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor
importancia que el sacrificado. 3.
En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las
formalidades legales. 4. Por
salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber,
en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5.
Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6.
Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta
disciplinaria. 7.
En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación,
por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el
reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes. No
habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable
hubiere preordenado su comportamiento. 59
Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido
ver la Sentencia C-708/99, MP. Alvaro Tafur Galvis,
donde la Corte reitera la aplicación de los principios generales del debido
proceso al derecho sancionatorio. 60
Corte Constitucional, Sentencia C-843/99, MP: Alejandro Martínez Caballero.. 61
Ver Sentencia C-653/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. de los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería, Rodrigo escobar Gil y Alvaro Tafur Galvis. 62 Artículo
44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes
sanciones: 1.
Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o
realizadas con culpa gravísima. 2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas
graves dolosas o gravísimas culposas. 3.
Suspensión, para las faltas graves culposas. 4.
Multa, para las faltas leves dolosas. 5.
Amonestación escrita, para las faltas leves culposas. Parágrafo. Habrá culpa gravísima cuando se incurra en
falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se
incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que
cualquier persona del común imprime a sus actuaciones. 63
Sentencia C-181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 64
Cabe recordar al respecto el contenido de los numerales 2 y 40 del artículo 34
de la Ley 734 de 2002, a cuyo tenor: Artículo
34. Deberes. Son deberes de
todo servidor público: 2.
Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea
encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o
perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso
indebido del cargo o función. 40.
Capacitarse y actualizarse en el área donde desempeña su función. 65 Artículo
17. Derecho a la defensa. Durante la actuación
disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la
designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un
defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá
estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se
designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio
Jurídico de las universidades reconocidas legalmente. 66
La Corte Constitucional, en Sentencia No. SU-044 del 9 de febrero de 1995
(Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell), avaló sólo como atribución
excepcional la defensa técnica en cabeza de los estudiantes de derecho
pertenecientes a consultorios jurídicos. 67
Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 68
Cf. Corte Constitucional Sala Plena. Sentencia No. C-071 de 1995. M.P. Dr.
Carlos Gaviria Díaz. 69
Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. SU-044 de 1995. M.P. Dr.
Antonio Barrera Carbonell. 70
Sentencia C-025/98 M.P, Fabio Morón Díaz. 71
Sentencia C-037/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 72
Ver sentencia C-131/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 73
Ver Senencia C- 952/01 M.P. Alvaro
Tafur Galvis S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa. En
el mismo sentido ver, entre otras las sentencias C- 1212 de 2001 M.P. Jaime
Araujo Rentería S.V. de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepes y C- 373/02 M.P. Jaime Cordoba
Triviño S.V de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett 74 Sent. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. 75
Sentencias C-631/96 y C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 76
Ver sentencia C- 1212 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. de los
Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimy
Yepes 77 Sent. C-380/97 M.P. Hernando Herrera Vergara. 78
Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 79
Ver Sentencia C- 952/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V
de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. A.V. del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa 80
Corte Constitucional. Sentencia C-1212-012. M. P. Jaime Araújo
Rentería. En este pronunciamiento los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo
Uprimy Yepes salvaron su voto reiterando el carácter
de pena de la inhabilidad derivada de la comisión de un delito, la facultad
privativa del constituyente para establecer una inhabilidad intemporal derivada
de la comisión de un delito y la inexequibilidad de
una inhabilidad intemporal derivada de una falta disciplinaria. 81
Ver Sentencia C-373/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. de los Magistrados
Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett. 82
Cabe recordar en efecto que de acuerdo con la jurisprudencia "Las
inhabilidades o inelegibilidades son impedimentos establecidos por el
constituyente o por el legislador, que restringen el acceso a la función
pública de personas que, a su juicio, carecen de las cualidades requeridas para
ejercerla. Así mismo, se consideran "como hechos o circunstancias
antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se configuran en
su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le
impiden ser elegido o nombrado".Ver Sentencia C-1212/01 M.P. Jaime Araujo Rentería
S.V. de los Magistrados Rodrigo escobar Gil y Rodrigo Uprimy
Yepes. 83
Ver Sentencia C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V.
Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería. 84
Ver, entre otras, las sentencias T-438/92, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195
93, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244/96, M.P. Carlos Gaviria Díaz,
C-280/96 y C-1161/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-827/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo escobar Gil y
Jaime Araujo Rentería. 85 Artículo
48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1.
Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo 86 Artículo
14. Favorabilidad. En materia disciplinaria la ley permisiva
o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la
restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté
cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política. 87 Artículo
32. Término de prescripción de la sanción disciplinaria. La sanción
disciplinaria prescribe en un término de cinco años, contados a partir de la
ejecutoria del fallo. Cuando
la sanción impuesta fuere la destitución e inhabilidad general o la suspensión
e inhabilidad especial, una vez cumplidas se producirá la rehabilitación en
forma automática, salvo lo dispuesto en la Carta Política. (subrayas fuera de texto). 88 Artículo
48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1.
Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito
sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como
consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo 89 Artículo
30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción
disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas
desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado
desde la realización del último acto. En
el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7,
8, 9, 10 del artículo 48 y las del artículo 55 de este código. Cuando
fueren varias las conductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las
acciones se cumple independientemente para cada una de ellas. Parágrafo.
Los términos prescriptivos aquí previstos quedan sujetos a lo establecido en
los tratados internacionales que Colombia ratifique. 90 Artículo
48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (¿) 4.
Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria
originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o
retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos,
preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga
conocimiento en razón del cargo o función. 5.
Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de
destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso,
político o social: a.
Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo; b.
Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de
acarrear su destrucción física, total o parcial; c.
Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo; d.
Traslado por la fuerza de miembros del grupo a otro. 6.
Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional,
étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada
en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o
varios de sus miembros. 7.
Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario. 8.
Someter a una o varias personas a privación de la libertad, cualquiera que sea
la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha
privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de
la ley. 9.
Infligir a una persona dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el
fin de obtener de ella o de un tercero información o
confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o que se sospeche que ha
cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier razón que comporte algún
tipo de discriminación. 10.
Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un
sector de la población que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su
residencia. 91
"1.Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como
delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o
como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo." 92
" 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las
previsiones constitucionales y legales." 93
" 3. (¿)Incrementar injustificadamente el patrimonio, directa o indirectamente,
en favor propio o de un tercero, permitir o tolerar que otro lo haga." 94
"60. Ejercer las potestades que su empleo o función le concedan para una
finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante." 95
"61. Ejercer las funciones con el propósito de defraudar otra norma de
carácter imperativo." 96
De dichos antecedentes se desprende solamente la voluntad del Legislador de
establecer un término de prescripción mas amplio para
aquellas conductas reprimidas por el Derecho Internacional Humanitario,
constitutivas simultáneamente de falta disciplinaria, voluntad que se
manifiesta además en el texto del parágrafo del artículo 30 de la Ley 734 de
2002 en el que se señala que los términos de prescripción de la acción
disciplinaria previstos en dicho artículo "quedan sujetos a lo establecido
en los tratados internacionales que Colombia ratifique"., aspecto sobre el
cual no cabe hacer en este proceso ningún pronunciamiento por no ser objeto de
acusación en el presente proceso. 97
Artículo 53 de la Ley 734 de 2002. 98
En relación con el juicio de igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de
1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero, C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería. 99
Ver Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero. |