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Concepto 3 de 2001 Secretaría Distrital de Hacienda

Fecha de Expedición:
27/08/2001
Fecha de Entrada en Vigencia:
27/08/2001
Medio de Publicación:
No se publicó
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Concepto : Nº 3

CONCEPTO 03 DE 2001

SECRETARIA DE HACIENDA DE BOGOTA D.C.

Tema: Presupuesto

Subtemas: Naturaleza de la tasa de alumbrado público . Redistribución ingresos corrientes

Fecha: 27 . agosto . 2001

Consultante: Dirección Distrital de Presupuesto

En atención a su memorando radicado con número 2001IE14511, mediante el cual solicita concepto sobre si la tasa por alumbrado público es o no un ingreso corriente y en caso de serlo, sí éste debe distribuirse a los Fondos de Desarrollo Local en virtud del artículo 89 del Decreto 1421 de 1993, esta Dirección se permite realizar las siguientes precisiones

ANTECEDENTES

Naturaleza del Ingreso

Respecto a la pregunta si el cobro de alumbrado público constituye un ingreso corriente de la Administración Central, es pertinente indicar lo que el Estatuto Orgánico de Presupuesto y la doctrina han señalado sobre el tipo de ingreso que se propone en el texto del proyecto de Acuerdo presentado el 14 de mayo del presente año al Concejo de Bogotá.

En el proyecto de Acuerdo presentado, el cobro de alumbrado público, es considerado como tasa y se caracteriza así:

"Artículo 58. (...) La tasa por Alumbrado Público es un tributo que se cobra con destinación a la recuperación del costo por la prestación del Servicio de Alumbrado Público en vías de uso público, parques y demás espacios de libre circulación, el cual incluye el suministro de energía eléctrica, la operación, administración, mantenimiento, modernización y la expansión del servicio." (Negrillas Nuestras)

La tasa ha sido clasificada como un ingreso corriente no tributario, teniendo en cuenta su regularidad (periodicidad y constancia) y posibilidad de prever su recaudo.

El artículo 358 de la Constitución Política, los define así:

"Para los efectos contemplados en los dos artículos anteriores, entiéndese por ingresos corrientes los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital." (Negrillas Nuestras)

El artículo 27 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala:

"Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas" (Negrillas Nuestras)

La Corte Constitucional aclaró lo dispuesto por la Carta Fundamental y el Estatuto Orgánico del Presupuesto destacando las características de estos ingresos:

"(...) Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan otras características que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas:

Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre.

Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual.

En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.

Por reunir estas características se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas, multas y contribuciones, y las rentas contractuales (...)"1 (Negrillas Nuestras)

Consecuente con lo expresado, la doctrina presupuestal considera que son ingresos corrientes: "(...) los recursos rentísticos propios del Estado, que son percibidos en forma periódica o constante, debido al carácter de "potestad soberana" o de "dominio" que asume y ejerce el Estado frente a sus gobernados (...)"2

Asimismo, se resalta en el libro Presupuesto Público Colombiano la regularidad que debe tener este ingreso: "(...) Los ingresos corrientes son aquellas rentas o recursos de que dispone o puede disponer el municipio regularmente para atender los gastos que demanden la ejecución de sus cometidos."3

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, en caso de aprobarse la Tasa por Alumbrado Público, que tendría como destinación la recuperación del costo por la prestación del servicio, ésta debe ser clasificada como un ingreso corriente no tributario de la Administración Central, con la destinación antes citada.

Debemos resaltar, que en el nivel territorial no existen las limitaciones para crear rentas de destinación específica, como es el caso de la Tasa propuesta. Si bien para el orden Nacional existe una disposición de rango constitucional (art. 359) que prohíbe la creación de rentas nacionales con destinación específica, salvo algunas excepciones previstas en la misma Constitución, en el nivel territorial no se encuentra dicha limitación, y por lo tanto, la tasa no tendría vicio de legalidad o inconstitucionalidad.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado reiteradamente destacando que la prohibición de crear rentas con destinación específica se dirige exclusivamente a las rentas tributarias del orden Nacional:

f"(...) Por último, vale la pena estudiar brevemente, -dado que es objeto del siguiente acápite de esta providencia- el significado del artículo 359 de la Carta de 1991.

Dicho artículo prohíbe la existencia de rentas nacionales de destinación específica. Bien cabe preguntarse entonces a qué tipo de gravámenes se refiere. Tal y como habrá de señalarse esta norma se aplica a los ingresos corrientes del Estado que entran a formar parte del presupuesto general de la Nación, más no a las rentas de carácter territorial, ni a los ingresos parafiscales.5

(...) De otra parte, la prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales, distritales o municipales.

Esta Corporación ha dicho al respecto:

"Si la finalidad de la norma -artículo 359 de la Carta- era la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto nacional para que el monto de la participación a las entidades territoriales sea mayor, es claro que no tiene ningún sentido prohibir a las autoridades competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinación específica, dado que estas no se computan dentro de los ingresos corrientes del Estado..4.

Así las cosas, entiende la Corte que la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales (...)

Teniendo en cuenta que la Tasa por Alumbrado Público que se pretende establecer, es un ingreso corriente no tributario con destinación específica, que pertenece a la Administración Central de Bogotá, D.C., deberá presupuestarse, administrarse y distribuirse conforme a su naturaleza, es decir, la de ser un ingreso con destinación específica.

Con base a la naturaleza de la Tasa, se desarrollará a continuación el estudio jurídico en el que se concluye que los ingresos causados por su implementación, deberán incluirse en el Presupuesto anual de rentas y gastos para poder ser utilizados; deberán estar independientes a la Unidad de Caja de la Tesorería Distrital y; no serán susceptibles de distribución a los Fondos de Desarrollo Local, en atención a lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 111/96, el cual debe aplicarse en virtud del artículo 109 del mismo Estatuto Orgánico del Presupuesto.

ASPECTOS JURIDICOS Y CONSIDERACIONES

Presupuestación del Ingreso

Definida la naturaleza de la Tasa propuesta, se puede proceder en consecuencia con ésta a resolver su consulta, sobre sí este ingreso debería tener reflejo en el Presupuesto de Ingresos y Gastos de la Administración Central, cuando el cobro y el recaudo se llegare a delegar en CODENSA.

Al respecto, existen disposiciones de orden constitucional y de leyes orgánicas que obligan a presupuestar todos los recursos que deban ser utilizados para realizar los gastos de la administración en aplicación del principio de la universalidad que rige esta materia.

El artículo 345 de la Constitución Política se refiere al principio de la universalidad, al señalar que "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos (...)"

Dicho principio es reiterado en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996 "Estatuto Orgánico del Presupuesto", en el artículo 138 del Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Bogotá", y en el artículo 13 del Decreto 714 de 1996 "Estatuto Orgánico del Presupuesto Distrital".

El tratadista Abel Cruz Santos se refirió a este principio expresando que (...) en el Presupuesto deben incluirse, sin deducciones, todos los ingresos y gastos públicos, salvo que se trate de empresas o servicios descentralizados (...)"5

Adicionalmente, el Decreto 714 de 1996, establece taxativamente la inclusión tanto de los ingresos que se verán comprometidos, como la de los gastos que se deberán realizar:

"Artículo 15. De la composición del Presupuesto.

El Presupuesto Anual del Distrito Capital se compone de las siguientes partes :

El Presupuesto de Rentas e Ingresos. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las transferencias, las contribuciones parafiscales y los recursos de Capital de la Administración Central y de los Establecimientos Públicos Distritales.

El Presupuesto de Gastos. Incluirá la totalidad de las apropiaciones para el Concejo Distrital, la Personería Distrital, la Contraloría Distrital, la Veeduría Distrital, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos Distritales, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión."

Con base en lo dispuesto en las normas transcritas, la tasa por Alumbrado Público al ser un ingreso corriente, deberá reflejarse en el Presupuesto de Ingresos y de Gastos, toda vez que estas normas no exceptúan las rentas con destinación específica.

Es de aclarar, que de acuerdo con la redacción del artículo 65 del Proyecto de Acuerdo el Alcalde Mayor de Bogotá, puede suscribir convenios con las empresas de servicios públicos para que éstas efectúen el recaudo mensual de la Tasa por Alumbrado Público, es decir, que el recaudo lo puede realizar una o varias empresas de servicios públicos, no expresamente CODENSA.

La destinación específica de un ingreso, afecta dos aspectos presupuestales, la administración y su reparto, los cuales han sido interpretados por la Corte Constitucional y reglamentados por las normas orgánicas de presupuesto como se expresa a continuación.

Administración

Como habíamos establecido previamente en este escrito, la Tasa por uso del Alumbrado Público es un ingreso corriente Distrital no tributario, con destinación específica que deberá estar supeditada en cuanto a su administración a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto tanto Nacional como Distrital, para los ingresos con destinación específica.

Al respecto, podemos encontrar lo concerniente al recaudo y ejecución de los recursos que corresponde a las tesorerías públicas, para lo cual se dispuso el Principio de Unidad Caja en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, replicado en el estatuto Distrital, Decreto 714 de 1996:

El artículo 13. De los principios del Sistema Presupuestal.

"(...) Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto Anual del Distrito Capital, salvo las excepciones contempladas en la Ley."

La Dirección General del Presupuesto Nacional Oficina Jurídica, en el Concepto 1241 del 18 de marzo de 1998, cita un pronunciamiento efectuado por el Contralor General de la República sobre Rentas de Destinación Específica:

"Las Rentas de Destinación Específica (RDE) propiamente dichas, podrían definirse (...) como aquellos impuestos, tasas, multas y rentas contractuales de índole nacional, de las cuales el Estado no puede disponer libremente, pues las normas legales han predeterminado que sean destinadas a fines específicos (...)"

Igualmente, en dicho concepto se sostiene respecto de las rentas mencionadas, lo siguiente:

"(...) Se les ha denominado rentas atadas, y consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto. La técnica hacendística, en términos generales, las repudia porque tales rentas le restan flexibilidad al presupuesto nacional, ya que desconocen el principio de unidad de caja al detraer del mismo los dineros correspondientes, con la consiguiente merma del mismo para satisfacer las necesidades de carácter general de la comunidad, tomada en su conjunto (...)"

Para cumplir con la destinación establecida en el proyecto, los recursos deben quedar fuera de dicho fondo común, es decir, que estos ingresos corrientes no tributarios, están afectos a la financiación de un gasto específico, que es el de cubrir el costo de la prestación del servicio de alumbrado público; así se concluye de la lectura del texto del artículo 64 y del último inciso del artículo 65 del proyecto, que disponen:

"Art. 64. Finalizada la Gradualidad en el pago del Servicio de Alumbrado Público y en el evento de que el valor recaudado por la Tasa de Alumbrado Público durante la vigencia respectiva no cubra la totalidad del costo de la prestación del servicio, la diferencia deberá ser cubierta con recursos del presupuesto distrital.

En caso de que el valor recaudado por la Tasa de Alumbrado Público exceda la totalidad del costo de la prestación del servicio, este saldo a favor será abonado como pago por compensación a la factura del servicio de la siguiente vigencia."

"Art. 65. Recaudo. (...) Cuando la empresa prestadora del Servicio de Alumbrado Público efectúe recaudos, descontará el costo atribuible a la prestación del servicio según lo previsto en el convenio correspondiente."

Si los recursos a recaudar ingresan al presupuesto obedeciendo el principio de unidad de caja, se desvirtuaría su destinación, porque irían a un fondo común que no permite la especificidad en tal sentido y porque serían susceptibles a distribuirse a los Fondos de Desarrollo Local, dejándose de cumplir la destinación previamente establecida, originando una responsabilidad en razón de dicho incumplimiento.

De conformidad con lo anterior, la administración de los recursos que se recauden en virtud de la mencionada Tasa, deberá realizarse sin aplicar el Principio de Unidad de Caja por parte de la Dirección Distrital de Tesorería.

CONCLUSIÓN

Como consecuencia de la naturaleza de la Tasa, los recursos por ella causados no se podrán destinar a gastos diferentes a los establecidos en la norma que le dio origen, en tanto que la Administración Central del Distrito sólo puede distribuir lo que le está legalmente autorizado a distribuir.

La prohibición de destinar los recursos con destinación específica a otros gastos diferentes para los que fueron dispuestos, esta contemplada en el artículo 28 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual es aplicable de conformidad con el artículo 109 del mismo Estatuto.

Así las cosas, la participación en los ingresos corrientes de la Administración Central del Distrito, que el artículo 89 del Decreto 1421 de 1993 ordena a favor de las localidades, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la población de cada una de ellas y según los índices que para el efecto establezca la entidad distrital de planeación, en este caso no es aplicable, toda vez que por tratarse de un ingreso con destinación específica, se apartaría de la asignación que se hace en el presupuesto Distrital para cada localidad, por cuanto el valor recaudado está dirigido expresamente a neutralizar el costo por la prestación del servicio.

Notas de pie de página:

1. Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995, Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz

2. Parra Vargas Rodrigo. Manual de Presupuesto Municipal, cit., p. 52

3. Gómez Ricardo Jorge. Presupuesto Público Colombiano, cit., p. 50

4. Sentencia 5. C-040 de febrero 11 de 1993, Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón

5. Cruz Santos Abel. Finanzas Públicas, cit., p. 408