RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

"Por el cual se amplía el cupo de endeudamiento autorizado mediante los Acuerdos No. 08 de 1998, No. 41 de 2001 y No. 112 de 2003 y se dictan otras disposiciones"

El presente Proyecto de Acuerdo tiene como objetivo solicitar al Honorable Concejo de Bogotá aprobación para ampliar en 600 millones de dólares, el cupo de endeudamiento autorizado al Distrito Capital mediante los Acuerdos No. 08 de 1998, No. 41 de 2001 y No. 112 de 2003 para el periodo 2004-2008, cantidad que sumada al saldo vigente equivale al monto de recursos que por endeudamiento contempla la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión". El Plan de Desarrollo contempla recursos por $21.9 billones para el período 2004 - 2008 (en pesos constantes del año 2004), de los cuales la suma de $2.18 billones corresponde a recursos del crédito, que serán destinados a la ejecución de proyectos de inversión, en especial los que atienden las necesidades definidas en el ámbito social.

La noción de cupo de endeudamiento corresponde a la autorización genérica, que en desarrollo de las funciones constitucionales, compete a los cuerpos colegiados, para que el gobierno celebre y garantice operaciones de crédito público hasta por el valor que la misma norma define como límite. En el caso del Distrito Capital corresponde al H. Concejo impartir esta autorización. El cupo de endeudamiento, tanto de la Nación como del Distrito Capital, constituye una autorización global que permite la celebración de operaciones de crédito público a través de las cuales se adquieren recursos con plazo para su pago y/o se otorgan garantías.

La aprobación del cupo de endeudamiento permitirá a la ciudad planear y ejecutar una estrategia de endeudamiento, que sopese debidamente, la necesidad de recursos con la preservación de un perfil de deuda que garantice su sostenibilidad en el largo plazo. En efecto, el cupo de endeudamiento es condición previa y necesaria tanto para la ampliación del programa de emisión y colocación de bonos internos, como para la contratación de empréstitos con la banca multilateral, ambas operaciones consideradas como ejes del financiamiento.

En consecuencia, el presente proyecto señala los aspectos tanto técnicos como jurídicos que sustentan la solicitud de ampliación del cupo de endeudamiento, enmarcados dentro del Plan de Desarrollo, su estrategia financiera y en especial en la estrategia de endeudamiento. En la sección final se presenta el articulado del Proyecto de Acuerdo.

De conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 1421 de 1993, corresponde al H. Concejo de Bogotá, entre otras funciones, reformar los Acuerdos que expida y autorizar el cupo de endeudamiento del Distrito y de sus entidades descentralizadas, a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. así:

"Artículo 13. Iniciativa. Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del Alcalde (...) a que se refieren los ordinales 2, 3, 4, 5, 8, 14, 17, y 21 del artículo anterior" (negrilla fuera de texto).

De otra parte, el Artículo 63 del Acuerdo 24 de 1995 regula lo referente a nuevos cupos de endeudamiento, así:

Según lo dispuesto en las normas transcritas, el H. Concejo Distrital conoce y decide sobre los proyectos de Acuerdo que se refieran a la autorización de un cupo de endeudamiento para el Distrito y sus entidades descentralizadas y tiene la facultad de reformar los expedidos sobre esta materia, si a iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., estos son sometidos a consideración de la Corporación.

Con fundamento en lo anterior se solicita al Honorable Concejo de Bogotá aprobación para ampliar en 600 millones de dólares, el cupo de endeudamiento autorizado al Distrito Capital mediante los Acuerdos No. 08 de 1998, No. 41 de 2001 y No. 112 de 2003 para el periodo 2004-2008.

Vale la pena recordar que no es la primera vez que el Concejo Distrital, en materia de endeudamiento, ha procedido a ampliar el cupo, como se colige del texto del Acuerdo 04 de 1996 "Por el Cual se amplía el cupo de endeudamiento para la Administración Central (.)", el Acuerdo 41 de 2001, mediante el cual se modificó el Acuerdo 08 de 1998, y el Acuerdo 112 de 2003, por el cual se modificaron los Acuerdos antes citados.

Con fundamento en las normas vigentes, el presente Proyecto de Acuerdo cuenta con la viabilidad jurídica necesaria y suficiente que le permite al H. Concejo Distrital autorizar la ampliación del Cupo de Endeudamiento del Distrito Capital en la suma de SEISCIENTOS MILLONES DE DÓLARES (US$600.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas.

La práctica jurídica que viene aplicando el Distrito Capital en materia de cupo de endeudamiento concuerda con la utilizada por las autorizaciones otorgadas a la Nación. En efecto, en la Nación ha sido tradicional que las autorizaciones de endeudamiento otorgadas por el Congreso de la República se expidan para períodos que cubren por lo general el ejercicio de un gobierno.

Es así como desde el año 1959, con fundamento en la Constitución Política de 1886 y con la expedición en ese entonces de la Ley 123, el Congreso de la República ha venido autorizando al Gobierno Nacional cupos de endeudamiento a fin de contratar operaciones de crédito público. En cada ley de endeudamiento se amplían las autorizaciones iniciales otorgadas por la mencionada Ley 123 de 1959, que es la norma que constituye el primer antecedente de la noción de cupo de endeudamiento como límite cuantitativo al otorgamiento de una autorización genérica para celebrar operaciones de crédito público.

Este es el caso de la ley 43 de 1987 que incrementó el cupo de endeudamiento de la Nación en US$4.000 millones, el cual fue ejecutado en su totalidad durante los años 1987 a 1991. No obstante, antes de haberse ejecutado en su totalidad el cupo anterior, en 1990 se promulgó la Ley 78 que amplió nuevamente el cupo de endeudamiento en US$2,500 millones, utilizados durante 1990 y 1991. Posteriormente fue aprobada la Ley 51 de 1990, la cual autorizó una ampliación de cupo en $250,000 millones para operaciones de crédito público interno y en US$4,500 millones para operaciones de crédito público externo, entre otras disposiciones. Dicho cupo fue utilizado durante el período 1991-1994.

Igualmente, la Ley 185 de 1995 amplió el cupo en US$6,900 millones de deuda externa y el cupo interno en $450,000 millones. En 1999 fue expedida la Ley 533 por la cual se amplió en US$12,000 millones o su equivalente en otras monedas, las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional.

Actualmente se encuentra vigente la autorización impartida por la Ley 781 del 20 de diciembre de 2002, mediante la cual el Congreso de la República amplió el cupo de endeudamiento al Gobierno Nacional en la suma de US$16.500 millones, con dicha autorización, puede concluirse que se sigue adoptando el mecanismo de ampliación de cupo de endeudamiento.

La noción de cupo de endeudamiento corresponde a la autorización genérica, que en desarrollo de las funciones constitucionales, compete a los cuerpos colegiados, para que el gobierno celebre y garantice operaciones de crédito público hasta por el valor que la misma norma define como límite.

El actual cupo de endeudamiento, tanto de la Nación como del Distrito Capital, constituye una autorización global que permite la celebración de operaciones de crédito público a través de las cuales se adquieren recursos con plazo para su pago, consistente con las metas de financiamiento de la Administración y con su capacidad de pago. Igualmente, permite hacer una eficiente planeación y ejecución de su estrategia financiera y de endeudamiento de largo plazo, así como atender las necesidades de financiamiento del respectivo Plan de Desarrollo, lo cual permite un manejo razonable y austero de las finanzas.

Como antecedentes de la política de endeudamiento del distrito capital es preciso señalar que durante el período comprendido entre 1992 - 1997 las administraciones tramitaban ante el H. Concejo cupos de endeudamiento para la vigencia de un año, lo cual conllevaba a recurrir al endeudamiento con el único propósito de agotar el cupo existente y poder proceder a solicitar un nuevo cupo, generando altos costos financieros como resultado de mantener recursos ociosos en caja.

Los cupos de endeudamiento anuales no han resultado eficientes desde el punto de vista financiero ya que estos han conducido a una practica financiera malsana obligando a la Administración a contratar deuda en momentos en los cuales los recursos no eran requeridos por el flujo de caja y sometiéndose a las condiciones desfavorables del mercado. Los cupos anuales, no permitieron una planificación eficiente de la utilización, asignación y manejo de los recursos por deuda y de igual forma no garantizaban la continuidad de los proyectos de inversión.

El Distrito Capital viene contando con cupos de endeudamientos globales autorizados por el Concejo Distrital , mediante el Acuerdo No. 8 de 1998, modificado por el Acuerdo No. 41 de 2001, por la suma de US$ 778.000.000 o su equivalente en otras monedas y ampliado por el Acuerdo No. 112 de 2003 en US$ 100.000.000 o su equivalente en otras monedas, política que concuerda con las decisiones del Congreso de la República y el manejo dado por la Nación a los cupos de endeudamiento para los últimos períodos. Esto evidencia que a la Nación se le han otorgado nuevos cupos sin haber agotado los existentes para períodos que cubren por lo general el ejercicio de un gobierno.

Contar con un cupo de endeudamiento global ha permitido al Distrito Capital diseñar y ejecutar una política de manejo de estos pasivos, acorde con los lineamientos de una administración financiera moderna, de control del riesgo y muy responsable, con un marco fiscal sostenible en el largo plazo. Igualmente, ha logrado planificar a mediano y largo plazo la realización de operaciones de crédito público, el cual se ve reflejado en la diversificación y utilización de instrumentos de deuda que reducen en gran medida el riesgo, el mejoramiento en las condiciones de negociación y contratación de créditos internacionales, la incorporación de una cultura de manejo de riesgo y cobertura, el posicionamiento exitoso en el mercado de capitales internacional, así como la presencia en el mercado de capitales doméstico a través del Programa de Emisión y Colocación, fundamentos que contribuyeron al otorgamiento, por parte de Agencias Calificadoras de Riesgo, tanto nacionales como internacionales de la actual calificación del Distrito Capital.

La aprobación del presente proyecto de Acuerdo, permitirá a la ciudad dar continuidad, así como consolidar el manejo responsable que hasta ahora se le ha dado al endeudamiento y a sus finanzas públicas.

En efecto, el cupo de endeudamiento es condición previa y necesaria tanto para la ampliación del programa de emisión y colocación de bonos internos, como para la contratación de empréstitos con la banca multilateral, ambas operaciones consideradas como ejes del financiamiento.

• De carácter Particular

Tal y como se cita en la presente exposición de motivos, y a fin de contar con los recursos necesarios para llevar a cabo la financiación del Plan de Desarrollo 2004-2008, la Administración procede a solicitar ante el H. Concejo la ampliación del cupo de endeudamiento vigente por un valor de SEISCIENTOS MILLONES DE DÓLARES (US$600.000.000) o su equivalente en otras monedas.

Cabe mencionar que del cupo de endeudamiento autorizado por el Acuerdo No. 08 de 1998, modificado por el Acuerdo No. 41 de 2001, por la suma de US$778.000.000 o su equivalente en pesos u otras monedas y ampliado por el Acuerdo No. 112 de 2003 en US$ 100.000.000, existe, a la fecha, un saldo por utilizar de US$100 millones, monto que adicionado a la suma de US$600.000.000, objeto de la presente autorización, dan soporte para cubrir las necesidades de financiamiento con recursos del crédito requeridas en el Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión.

Este saldo de US$100 millones, es apenas el monto necesario que permite contratar los recursos de endeudamiento previstos para la vigencia de 2004. La contratación de estos recursos está programada para finales del mes de noviembre del año en curso, donde se espera la participación del toda la banca del país¹.

En consideración a lo anterior, el H. Concejo Distrital deberá considerar que el Distrito Capital requiere ampliación del cupo de endeudamiento del que se encuentra vigente, que le permita contratar los recursos de crédito que se requieren para cumplir con las metas previstas en el plan de Desarrollo, así mismo planear y ejecutar una estrategia de endeudamiento, que sopese debidamente, la necesidad de recursos vía endeudamiento, los cuales se encuentran contemplados en el Plan Financiero 2004 - 2008.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

En la vigencia de 2004, cabe señalar que en el Presupuesto se estimó, como Recursos del Crédito la suma de $440.406.5 millones, de los cuales el monto de $315.830 millones corresponde a créditos autorizados y no contratados, y $124.576.5 como créditos contratados, cifra que equivaldría al saldo por utilizar del cupo de endeudamiento. Los Cuadro 4 y 5 muestran la utilización del saldo del cupo de endeudamiento.

Cifras en millones

NOTA: El cálculo de agotamiento se realizó con tasas de cambio estimadas

(1) Créditos en etapa de desembolso - Banco Mundial 7162 y BID 1086 y 1385. Crédito BID 1086 afectó el Cupo en agosto de 1998 USD $ 10 Millones. Crédito BID 1385 afectó el Cupo abril de 2002 USD $ 16 Millones. Crédito BIRF 7162 CO afectó el Cupo junio de 2003 USD $ 100 Millones

(2) Corresponde al crédito ordinario, principalmente la emisión de bonos de deuda interna a través del Programa de Emisión y Colocación.

Cifras en millones

NOTA : Para efectos del monto afectado del cupo de endeudamiento se utilizaron las Tasas Representativas del Mercado a la fecha de emisión.

En consecuencia, la ampliación del cupo de endeudamiento permitirá al Distrito ejecutar el plan de endeudamiento hasta el 2008. Tal y como se describe en el presente documento sobre el Plan de Endeudamiento del Distrito Capital, los instrumentos previstos para el financiamiento en este periodo, son principalmente el Programa de Emisión y Colocación de Bogotá, D.C. (Bonos Internos) - PEC - y las operaciones de crédito con la Banca Multilateral. De todas formas, el plan contempla además, la celebración de operaciones de financiamiento externo (bonos o créditos sindicados) y operaciones con el sector financiero local.

La ampliación del cupo de endeudamiento es condición previa y necesaria para obtener las autorizaciones de carácter legal y técnico de la ampliación del Programa de Emisión y Colocación de Bonos Internos y de los créditos multilaterales.

Por ejemplo, para acceder a los recursos de crédito de la Banca Multilateral debe tenerse en cuenta que estos recursos son otorgados por estas instituciones dentro del marco de programación plurianual, los cuales para los próximos años se establecerán durante el 2004, tal y conforme a los lineamientos del Documento CONPES 3119 de junio de 2001, que establece la estrategia general de endeudamiento de la Nación y las entidades públicas con la banca multilateral y bilateral.

Además, teniendo en cuenta que una buena parte del plan de endeudamiento se ejecutará con empréstitos y operaciones externas, es necesario que la ampliación del cupo de endeudamiento sea denominado en dólares de los EUA o su equivalente en otras monedas, para garantizar que a la hora de realizar las operaciones, éstas se ajusten a las necesidades de recursos estimadas en la estrategia de financiamiento.

En los años recientes, las administraciones de la ciudad se han ocupado, desde distintas perspectivas y con diferentes énfasis, de la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas de la capital. Particular atención han merecido las obras de infraestructura, el sistema de transporte masivo, el espacio público, la convivencia y participación ciudadana y la ampliación de cobertura en salud, educación y servicios básicos. De igual forma, la cultura, la recreación, el medio ambiente y la eficiencia institucional han merecido especial atención.

Aunque estas inversiones han convertido a Bogotá en una ciudad moderna y pujante, los logros alcanzados deben ser complementados con más inversiones que hagan de Bogotá una ciudad con capital productivo en lo económico, incluyente en lo social y participativo en lo político.

Se hace necesario entonces, reorientar los esfuerzos y crear iniciativas en donde se integren la ciudad moderna y la ciudad humana, donde las políticas que han generado la modernización de Bogotá se mantengan. Igualmente, se tendrá un enfoque en la ciudad humana, que concibe el desarrollo como la plena vigencia de los derechos humanos en una perspectiva integral.

Para responder a todas estas exigencias, el Concejo de Bogotá, mediante Acuerdo No. 119 del 29 de mayo de 2004, aprobó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008 "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión", el cual gira en torno a tres Ejes estructurales:

• El Eje Social: Se concreta en el compromiso social contra la pobreza y la exclusión, comprendiendo acciones de orden estructural y de emergencia. Entre los programas a ejecutarse se encuentran Bogotá sin hambre; Educación de calidad para todos y todas; Salud para la vida digna; Reestablecimiento de derechos e inclusión social; Combatir el trabajo, el maltrato y la explotación infantil; Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo; Escuela ciudad y ciudad escuela; Cultura para la inclusión social y Recreación y deporte para todos y todas. El 60% del de los recursos del Plan se destinarán a este eje durante el periodo 2004-2008.
• El Eje Urbano-Regional: Tendrá como asuntos prioritarios el Plan de Ordenamiento Territorial, la perspectiva de ciudad-región y la promoción de la competitividad. Comprenderá programas como Hábitat desde los barrios, las UPZ y las UPR, Red de centralidades Distritales, movilidad y espacio público, Hábitat urbano-rural, Región integrada para el desarrollo y Bogotá productiva.
• El Eje de Reconciliación: Fortalecerá y ampliará las estrategias de seguridad ciudadana, desarme, reconciliación, participación, descentralización y desconcentración. Se ejecutará a través de programas tales como Sistema Distrital de justicia, Gestión pacífica de conflictos, Atención integral de violencia, delincuencia y orden público, Derechos humanos para todos y todas, Resistencia civil y no-violencia, Atención a población en condiciones de desplazamiento forzado, desmovilización o vulnerabilidad frente a la violencia, empoderamiento ciudadano y participación efectiva y Bogotá, menos vulnerable ante eventos críticos.

Para articular los anteriores Ejes, se encuentra aprobado el objetivo de Gestión Pública Humana, Sostenible y Eficaz, el cual busca fortalecer la gestión institucional a fin de garantizar la materialización y el respeto de los derechos constitucionales y legales de sus gentes, como condición fundamental para el logro de una Bogotá sin indiferencia.

Dentro del citado objetivo de Gestión Pública Humana, Sostenible y Eficaz, se orientarán programas tendientes a obtener una administración moderna y humana, localidades modernas y eficaces, fortaleciendo el servicio a la ciudadanía, a las acciones de control interno, desarrollando un sistema Distrital de información, fomentando canales de información, propiciará el crecimiento real de los ingresos y la disminución de la evasión, buscará fortalecer la gestión financiera del Distrito y se implementaran herramientas que conlleven a crear una cultura de racionalización del gasto y generación de ahorro.

A través de la puesta en marcha del Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión" se busca avanzar en la construcción colectiva de una ciudad moderna y humana, incluyente, solidaria y comprometida con el desarrollo del Estado Social de Derecho, con mujeres y hombres que ejercen su ciudadanía y reconocen su diversidad. Una ciudad con una gestión pública efectiva y honesta que genera compromiso social y confianza para avanzar en la reconciliación entre sus habitantes. Una ciudad integrada local y regionalmente, articulada con la nación y el mundo, para crear mejores condiciones y oportunidades para el desarrollo sostenible de las capacidades humanas, la generación de empleo e ingresos y la producción de riqueza colectiva.

La estrategia financiera del Plan se fundamenta en (i) generación de ingresos y fortalecimiento de la gestión antievasión, (ii) gestión de recursos nacionales, (iii) racionalización del gasto y equidad en la inversión, (iv) una estrategia óptima de endeudamiento, (v) cofinanciación y participación local, (vi) utilidades y disminución de capital de entidades descentralizadas, (vii) cooperación internacional, y (viii) un responsable manejo del riesgo y las contingencias.

El Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión" asciende a $21.9 billones para el período 2004-2008 (en pesos constantes de 2004), los cuales contaran para su financiación con $15.4 billones correspondientes a la Administración Central, $ 3.0 billones de los Establecimiento Públicos y $3.4 billones de recursos propios de las Empresas Industriales y Comerciales (no incluye ETB, EEB). Cabe anotar que de la totalidad de los recursos que se destinarán a la financiación del Plan de Desarrollo la suma de $2.18 billones corresponde a recursos del crédito.

Los recursos por la suma de $21.9 billones serán destinados a la ejecución de proyectos de inversión de acuerdo a los ejes definidos en el Plan de Desarrollo, con un gran porcentaje a atender las necesidades definidas en el Eje Social. De esta forma, el citado Eje Social demandará $13 billones para el periodo 2004 -2008 (60% de participación dentro del Plan de Desarrollo), el Eje Urbano Regional $7.3 billones (34% de participación), el Eje de Reconciliación $0.75 billones (3% de participación), y el Componente de Gestión Pública Humana, Sostenible y Eficaz $0.7 billones (3% de participación). La financiación a cargo de la Administración Central, tal y como se aprecia en el cuadro 6, se basará principalmente en transferencias de la Nación, ingresos corrientes así como de recursos de capital.

El cuadro 7 presenta los recursos a ser destinados, por cada uno de los sectores, definidos en el Plan de Desarrollo.

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

En el siguiente Cuadro 8, se muestra la distribución de los recursos del crédito por Ejes del Plan de Desarrollo.

En el cuadro 9 se detallan las cifras por cada uno de los sectores que conforman el Plan de Desarrollo.

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Presupuesto.

Al analizar el destino de los recursos del crédito dentro de los sectores expuestos con anterioridad, se aprecia que una gran porción del endeudamiento será destinado a educación, bienestar social y salud. A continuación se exponen los principales programas enmarcados dentro de los Ejes del Plan de Desarrollo a ser financiados parcialmente con recursos del crédito:

Fuente: SHD . Dirección Distrital de Presupuesto.

Fuente: SHD . Dirección Distrital de Presupuesto.

Fuente: SHD . Dirección Distrital de Presupuesto.

Fuente: SHD . Dirección Distrital de Presupuesto.

El endeudamiento del Distrito Capital en el período 1990 . 2001 tuvo un crecimiento del 10,8% real. A partir del año 2002 la tendencia ha sido decreciente.

En el período 1994 .1997 el saldo de la deuda se incrementó en $386.9 mil millones; entre 1997 y el 2000 aumentó en otros $395.7 mil millones y entre el 2000 y el 2004 se presenta una disminución de cerca de $353 mil millones, debido a las amortizaciones del crédito sindicado en moneda externa y vencimiento de Décima Emisión Bonos 1997 por $70 mil millones. Ver cuadro 14 y Gráfico 1.

(*) Saldo de 2004 estimado al cierre de la vigencia.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Adicionalmente, en el comportamiento del endeudamiento para el periodo 2001-2003, se destaca el esfuerzo realizado por la Administración Distrital en diversificar sus fuentes de endeudamiento y en crear estructuras de financiamiento más sofisticadas, que le han permitido obtener recursos de crédito mediante instrumentos de deuda que por un lado garanticen el financiamiento de las inversiones y por el otro preserven la capacidad de pago de Bogotá D.C.

La administración del portafolio de la deuda del Distrito Capital se realiza en la actualidad bajo lineamientos técnicos de gestión financiera de administración de riesgos, en un contexto de intercambio entre costo y riesgo.

Bogotá D.C. presenta un endeudamiento diversificado. En efecto, ha obtenido recursos provenientes de la banca doméstica, del mercado local de capitales mediante la emisión de bonos de deuda pública interna, de la banca internacional, del mercado internacional de capitales con la emisión de bonos externos, de la Banca Multilateral y de créditos de gobiernos. Esta diversificación de fuentes atenúa el nivel de riesgo de refinanciación y permite mejorar las condiciones de negociación de las operaciones de crédito público.

En el periodo comprendido entre 1992 y 1996 el endeudamiento del Distrito Capital fue principalmente interno. En el año 1997 dicha tendencia cambió como producto de la contratación del Crédito Sindicado Externo liderado por Société Générale. A partir del año 2000, la participación de la deuda interna ha presentado niveles entre el 45% y el 50% del endeudamiento total, y con las operaciones de cobertura la composición se cambia a un 85,6% de deuda interna más externa cubierta y 14,4% externa sin cobertura, tal y como se aprecia en el siguiente gráfico 2.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

A principios de la década de los noventa el endeudamiento del Distrito Capital presentaba una marcada orientación a las fuentes de banca multilateral y a las emisiones de bonos internas.

En el Gráfico 4 se aprecia la evolución de las fuentes de financiamiento en el periodo 1992-2003

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

La deuda del Distrito está diversificada entre diferentes fuentes: Banca Interna, Bonos Internos, Banca Externa, Bonos Externos, Banca Multilateral y otros. Esta variedad de fuentes reduce la dependencia de una fuente en particular, contribuye a facilitar la consecución de fondos y mejora los términos de los mismos, al poder escoger entre la fuente disponible mas eficiente y generar competencia entre los prestamistas.

El saldo de la deuda del Distrito Capital - Administración Central a 30 de septiembre de 2004 ascendía a la suma de $1.913.281,3 millones, su vida media² de 3,18 años y una duración modificada³ de 0,83.

La deuda externa ascendió a $902.9 mil millones (US$346,2 Millones) siendo la Banca Multilateral con la mayor participación con el 23,93% de la deuda total, mientras que la deuda interna alcanzó la suma de $1.010,4 miles de millones, siendo los bonos de deuda pública los más representativos en participación con el 37,49%, seguidos por la cartera ordinaria con el 14,38%.

30 de septiembre de 2004 - (Millones de pesos)

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público, Subdirección de financiamiento

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Con el propósito de mejorar el perfil de la deuda del Distrito Capital frente a los principales riesgos inherentes, especialmente la concentración de vencimientos, desde el año 2002 se viene realizando operaciones de cobertura y de sustitución de deuda. Es así como, entre otras, se llevó a cabo una operación de manejo sobre los compromisos del Crédito CAF-1880, consistente en un Cross Currency Swap, con el cual el Distrito Capital realizó la cobertura de por un monto de US$ 17 millones con Credit Suisse First Boston (CSFB). Así mismo, se suscribió una operación de manejo de deuda con Bear Stearns, consistente en un Cross Currency Swap, para la cobertura de tasa de cambio sobre las amortizaciones por US$ 19.9 millones del Crédito BIRF-4021.

Durante la vigencia 2004 se diseñaron y estructuraron dos operaciones de manejo de deuda, sobre los compromisos del créditos externo CAF-1880 por US$87.6 millones y sobre los Bonos Externos con vencimiento en diciembre de 2006 por US$99.3 millones, mejorando aún más el perfil del servicio de la deuda y reduciendo la exposición del Distrito Capital al riesgo cambiario y de tasa de interés de sus pasivos denominados en dólares. La primera de las operaciones suscritas durante la vigencia 2004 se ejecutó el pasado 10 de junio entre el Distrito Capital, CSFB y Citibank, y consistió en una cobertura de tasa de cambio sobre las amortizaciones en dólares entre mayo de 2005 y mayo de 2011 del crédito CAF-1880. Igualmente, el 24 de junio se suscribió un Cross Currency Swap sobre los compromisos derivados de la Emisión de Bonos Externa con vencimiento en diciembre 12 de 2006.

Las operaciones de cobertura cambiaria realizadas por la SHD le han permitido fijar el costo de devaluación del 65% de la deuda externa, por medio de la tasa de devaluación implícita en las operaciones de cobertura, la cual se encuentran alrededor del 7% anual. Estos niveles de devaluación son inferiores al promedio observado en los últimos años del 14.73%. Las operaciones de cobertura fueron realizadas para un plazo de 8 años lo que asegura la protección de las finanzas del distrito frente al riesgo cambiario en el largo plazo.

De esta forma, la gestión sobre el portafolio realizada en los años 2003 y 2004, han disminuido el presupuesto de servicio de deuda de los próximos años. Específicamente para el año 2006 la diferencia entre la tasa de presupuestación del servicio de la deuda y la tasa obtenida en las operaciones de cobertura, genera un menor valor de servicio de deuda para este año aproximado de $91 mil millones de pesos.

Tal y como se aprecia en el Gráfico 7, en el escenario estimado para el Marco de Mediano Plazo, el servicio de la deuda en ninguno de los años estimados supera en un 20% los ingresos totales. Es importante resaltar que el servicio de la deuda incluye no solo el pago de intereses y comisiones, sino también el pago de principal.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

La Ley 358 de 1997 establece como capacidad de pago "... el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones". El límite fijado por la mencionada ley se define a través de los siguientes indicadores:

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Otro indicador, aun que no de ley, es el que mide la proporción de la deuda con relación al PIB. Para el Distrito Capital este indicador (saldo deuda / PIB), es relativamente marginal si se le compara con la nación e incluso con otras ciudades en el mundo. En efecto, el indicador se sitúa alrededor del 4%.

Las agencias calificadoras de riesgo son compañías que se encargan de revisar diferentes aspectos de la economía de un país o ente territorial con el objeto de proveer una calificación para los inversionistas y otras personas o instituciones interesadas. Por otra parte, esta calificación hace posible la comparación entre países, empresas y entes territoriales, y permite tener una idea, en términos relativos, de la posición de un país con respecto a otros.

Uno de los objetivos de la administración es mantener la calificación de riesgo AAA asignada al Distrito Capital. Para esto, se ha diseñado una estrategia financiera que define un endeudamiento sostenible durante las próximas vigencias.

Cabe recordar que el Distrito Capital recibió por primera vez la calificación de AAA por parte de la firma Duff & Phelps de Colombia S.A., para todas las emisiones de deuda pública interna del Distrito Capital, así como para el Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C. Igualmente, es importante informar que la agencia calificadora BRC Investor Services S.A. asignó calificación de AAA al Programa de Emisión y Colocación de Bogotá D.C., lo cual ratifica la buena percepción de riesgo por parte de los agentes, con respecto a las emisiones del Distrito Capital. La evolución en la calificación del Distrito Capital se puede apreciar en el Cuadro10.

Con respecto a las calificaciones otorgadas al Distrito por las agencias internacionales, se debe anotar que para el Distrito Capital es de obligada referencia la calificación otorgada por las agencias internacionales a la República de Colombia, ya que dichas agencias imponen como "techo" la otorgada a la Nación para asignar calificaciones a gobiernos municipales y regionales.

Cuadro 16. Evolución Calificaciones de Riesgo del Distrito Capital

Fuente: SHD, Dirección Distrital de Crédito Público

Con el objeto de fortalecer el manejo de las finanzas, el Distrito Capital - Secretaría de Hacienda Distrital implementó una estrategia integral de gestión de riesgo financiero. De una parte generó e implementó el conjunto de políticas que gobiernan la administración de los portafolios de activos y pasivos y la gestión de las obligaciones contingentes. Estas políticas se constituyen en punto de referencia obligado para la toma de decisiones financieras. De manera paralela desarrolló las herramientas y procedimientos necesarios para administrar los portafolios de activos y pasivos. Todos los desarrollos mencionados descansan sobre el criterio de eficiencia financiera, el cual busca que los portafolios logren la obtención y mantenimiento de un intercambio óptimo entre el riesgo financiero asumido y la rentabilidad /costo generado. Lo anterior, enmarcado en una estrategia integral, consistente y proactiva de gestión conjunta de riesgo de los portafolios de activos y pasivos de la Secretaría de Hacienda Distrital.

• Gestión de Activos

Dentro del contexto legal vigente la Secretaría de Hacienda Distrital definió el conjunto de políticas que gobiernan las operaciones de inversión que efectúa la Dirección Distrital de Tesorería en la estructuración y manejo de su portafolio de excedentes de liquidez. El objetivo es garantizar el cumplimiento oportuno de las necesidades del flujo de caja, definidas en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), realizando una administración eficiente en términos de rentabilidad y riesgo. Lo anterior, debe cumplirse bajo los principios de seguridad, solidez, liquidez, y rentabilidad y en condiciones de mercado.

• Gestión de Pasivos

La misión principal del administrador del portafolio de pasivos es asegurar la consecución oportuna de los recursos necesarios para el financiamiento del D.C y el cumplimiento de sus obligaciones, al menor costo posible en el mediano y largo plazo, con sujeción a un nivel de riesgo financiero prudente.

Para cumplir este objetivo el administrador debe acercar su portafolio a los niveles de los Lineamientos de Administración de Riesgo. Estos consisten en un conjunto de lineamientos técnicos definidos en términos de un nivel de duración objetivo, un máximo de amortizaciones anuales de deuda y una meta de composición cambiaria, los cuales permitirán a la Dirección Distrital de Crédito Público actuar de forma inmediata en el control de los riesgos de mayor impacto sobre los pasivos distritales. Los riesgos sobre los cuales se realiza gestión son: Riesgo de liquidez (concentración de pagos); riesgo cambiario y riesgo de tasa de interés.

• Gestión Entidades Descentralizadas

Una de las actividades prioritarias de la actual administración es extender la estrategia de gestión de riesgo financiero implementada en la Secretaría de Hacienda a sus Empresas y Establecimientos Públicos. Para el efecto se han desarrollado mecanismos de acompañamiento en la toma de decisiones estratégicas y en el direccionamiento de procesos tales como titularizaciones, readquisición de acciones y disminución de excedentes de capital.

• Gestión de Obligaciones Contingentes

Una política clara para la gestión de las obligaciones contingentes trae consigo ventajas de diferente índole. Facilita el manejo eficiente del proceso de otorgamiento de garantías en los proyectos de inversión, constituye un paso más en el camino hacia la adopción de una disciplina fiscal en la planeación técnica de las actividades y proyectos y permite cuantificar y acotar los riesgos que pueden comprometer la capacidad financiera de las entidades en el futuro, pudiendo llegar a afectar inclusive la situación fiscal del Distrito.

Cabe mencionar, que como consecuencia de este desarrollo el Distrito Capital se consolida como líder en el desarrollo de metodologías para cuantificar obligaciones contingentes judiciales. A nivel Nacional, aún no se han construido estas metodologías, razón por la cual el CONPES No. 3250 del 20 de octubre de 2003 estableció un grupo de trabajo interdisciplinario con el fin que desarrollar una metodología de valoración para estas obligaciones contingentes.

Como puede deducirse de las consideraciones anteriores, y con el propósito de atender las metas establecidas Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión, así como dar cumplimiento a reconocimientos adquiridos, se plantea llevar a cabo la estrategia de endeudamiento que se describe a continuación.

El plan de endeudamiento para el periodo 2004 . 2008, está orientado a obtener los recursos de crédito mediante la utilización de varios instrumentos de deuda que por un lado garanticen el financiamiento de las inversiones (cerca de $2.2 billones de pesos constantes de 2004) y por el otro preserven la capacidad de pago de Bogotá D.C. En este contexto, este plan no solo tiene en cuenta la contratación de los recursos que requiere la financiación del plan de desarrollo, dentro de parámetros que se ajusten a la política de control de riesgos establecida en el Distrito, sino que además continúa con el programa de mejoramiento del perfil de la deuda.

• Operaciones de Financiamiento

Consecuentes con la necesidad de recursos y de contar con las condiciones financieras más acordes al perfil financiero del Distrito Capital, los instrumentos previstos para el financiamiento en este periodo, son principalmente el Programa de Emisión y Colocación de Bonos Locales .PEC y las operaciones de crédito con la Banca Multilateral. De todas formas, el plan contempla además, la realización de operaciones de financiamiento externo (bonos o créditos sindicados) y operaciones con el sector financiero local, entre otras.

En el mercado local, la principal fuente de financiación será el Programa de Emisión y Colocación de Bonos de Deuda Interna de Bogotá D.C. -PEC-. Este esquema de financiamiento interno permitiría a Bogotá D.C. obtener recursos de un grupo amplio de inversionistas del mercado local, al tiempo que accede a condiciones financiera más eficientes en comparación con otras fuentes tradicionales.

Teniendo en cuenta el tamaño de la demanda de recursos por deuda del Distrito Capital y las conocidas restricciones del mercado financiero local para la consecución de recursos, la ciudad debe optar necesariamente por la consecución de recursos adicionales en el mercado externo. En desarrollo de lo anterior, el Plan de Endeudamiento considera como su segundo pilar de financiamiento la Banca Multilateral, cuyas condiciones en cuanto a monto, plazos y tasas de interés complementa estratégicamente el Endeudamiento interno sugerido. Para el efecto ya se están adelantando las gestiones preliminares que se oficializarán una vez aprobado el cupo de endeudamiento.

De otra parte se espera acceder a la consecución de los recursos adicionales en el mercado externo, básicamente para el próximo año, dadas las favorables condiciones de crédito hacia las economías emergentes. La estructuración de esta operación, ya sea por medio de crédito sindicado o una nueva emisión de bonos, dependerá de la aprobación del cupo de endeudamiento y de las gestiones que adelante la Dirección Distrital de Crédito Público ante la banca internacional.

El Plan de Endeudamiento, como se mencionó anteriormente, es lo suficientemente flexible para adaptarse a restricciones de mercado o de liquidez a nivel interno o externo. Estas fuentes pueden ser complementarias entre si, los cronogramas de desembolsos pueden adelantarse o prolongarse en el tiempo y los vencimientos programarse ante nuevas realidades en el perfil de la deuda. Dependerá entonces de la gestión del administrador del portafolio de pasivos que se haga uso eficiente de las herramientas. A manera de ilustración, los recursos provenientes del mercado local de capitales podrían ser reemplazados, parcialmente, por los del mercado financiero externo. Igualmente podría incrementarse la participación de créditos de origen externo. Estas fuentes, en todo caso, deberán ir acompañadas de operaciones de cobertura que disminuyan el riesgo cambiario asociadas a ellas.

• Operaciones de Manejo de Deuda

Como complemento al Plan de Endeudamiento 2004-2008 de Bogotá Distrito Capital se buscará optimizar la planeación financiera y el manejo de los riesgos implícitos en las operaciones de crédito a través de la ejecución de operaciones de sustitución de deuda y de cobertura, reduciendo así la exposición de la deuda ante riesgos financieros. Este proceso se logra a través del mejoramiento del Perfil de la Deuda.

Con el Plan de Endeudamiento propuesto, se avanza decididamente en el logro del objetivo mencionado, toda vez que las fuentes de financiamiento utilizadas y la estructuración de su utilización permite alcanzar de una manera implícita las características deseadas del portafolio. En este sentido merece la pena mencionar la creación de títulos con maduración en años con baja presión de vencimientos; la constitución de tramos a tasa fija que incrementarán la duración; la estructuración de operaciones de crédito que no incidan en años de altos vencimientos, etc. Los ejes de estas operaciones de manejo serán: Las operaciones de sustitución y las operaciones de cobertura de riesgo.

Las operaciones de sustitución deben reducir los pagos de principal, redistribuyéndolos en años posteriores. Dentro de este término se incluyen las operaciones de canje, sustitución y prepago de deuda.

Por otro lado, el Distrito Capital ha acumulado en los últimos 3 años una experiencia importante en la realización de operaciones de cobertura, especialmente de tasa de cambio, que le permitirá actuar sin obstáculos en sus coberturas a través de operaciones derivadas. Las experiencias previas sugieren que estas operaciones se realicen sobre montos importantes toda vez que el esfuerzo que dedica la estructuración de las mismas, el control de ejecución y la misma negociación de las operaciones se reducen.

• Proyección de Indicadores dentro del marco del plan de endeudamiento

El Distrito Capital mantiene la política de sostener los indicadores de la Ley 358 de 1997 por debajo de los límites permitidos. El comportamiento futuro de este indicador se muestra en la gráfico 10, el cual incorpora el desarrollo del Plan de Endeudamiento del Distrito Capital .2004-2008.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

Al igual que el indicador de sostenibilidad, la relación intereses de la deuda sobre ahorro operacional presenta una tendencia a la baja después del año 2006, tal y como se aprecia en el siguiente gráfico 11.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

La proyección de los indicadores al finalizar el año 2004 es de 11,33% (Intereses / Ahorro Operacional) y de 49.93% (Saldo de la Deuda / Ingresos Corrientes). Estos indicadores se muestran favorables debido a la revaluación que se presentó durante la vigencia y la recuperación de los ingresos corrientes durante la vigencia 2003.

Finalmente, otro indicador importante para analizar el endeudamiento del Distrito Capital es el de Saldo de la Deuda / PIB, el cual, como producto del bajo crecimiento de la economía en los últimos cinco años aumentó, llegando a niveles del 4.2% en el año 2001, pero mostrando a partir de dicho año una tendencia decreciente.

En el Gráfico 12 se presenta un comparativo del indicador saldo de la deuda sobre PIB, tanto a nivel de la Nación como el del Distrito Capital, en el que se puede apreciar la estabilidad en el manejo del endeudamiento de la ciudad.

Fuente: Dirección Distrital de Crédito Público

El saldo de la deuda del Distrito frente al PIB Distrital al cierre del 2004 no tiene una participación significante, es decir, equivale a casi un centésimo de la deuda del Gobierno Nacional y representa cerca del 3,68% del PIB Distrital, mientras que la deuda de la Nación representa el 51,93% del PIB de la Nación.

El objetivo de este Proyecto de Acuerdo es solicitar al Honorable Concejo de Bogotá aprobación para ampliar en 600 millones de dólares, el cupo de endeudamiento autorizado al Distrito Capital mediante los Acuerdos No. 08 de 1998, No. 41 de 2001 y No. 112 de 2003 para el periodo 2004-2008, cantidad que sumada al saldo vigente equivale al monto de recursos que por endeudamiento contempla la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión".

Con base en este cupo, la administración podrá contratar los recursos de deuda que se requieren para financiar parcialmente los proyectos inversión social previstos para el cuatrienio, dentro de un marco de planeación y ejecución del endeudamiento, que sopese debidamente, la necesidad de recursos con la preservación de un perfil de deuda que garantice su sostenibilidad en el largo plazo.

Este cupo de endeudamiento global permitirá a la ciudad continuar con el manejo estratégico y articulado del endeudamiento dentro del marco de la política macroeconómica y financiera del país. Igualmente, planificar la diversificación de fuentes, el mejoramiento en las condiciones de negociación y contratación de créditos internacionales, la incorporación de una cultura de manejo de riesgo y cobertura, el posicionamiento exitoso en el mercado de capitales internacional, así como la presencia en el mercado de capitales doméstico a mediano y largo plazo.

Señores Concejales:

Por lo antes expuesto, y ante la urgente necesidad para el Distrito de contar con una ampliación del cupo de endeudamiento que le permita gestionar los recursos de crédito necesarios que le permitan llevar a cabo los programas de inversión contemplados en el Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y la exclusión", los cuales redundarán en el mejoramiento de la calidad de vida de los bogotanos, nos permitimos poner a consideración del H. Concejo de Bogotá el Proyecto de Acuerdo "Por el cual se amplía el cupo de endeudamiento autorizado mediante los Acuerdos No. 08 de 1998, No. 41 de 2001 y No. 112 de 2003".

Estaremos atentos a suministrar al H. Concejo de Bogotá D.C. la información adicional que solicite, con el objeto que cuente con todos los elementos de juicio necesarios para el análisis del Proyecto de Acuerdo sometido a consideración y de los demás aspectos de la política fiscal del Distrito.

De los Honorables Concejales,

ARTÍCULO PRIMERO: Amplíese en SEISCIENTOS MILLONES DE DÓLARES (US$600.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, la autorización conferida al Distrito Capital mediante los Acuerdos Nos. 8 de 1998, 41 de 2001 y 112 de 2003. Este cupo puede ser utilizado para celebrar operaciones de crédito público interno, externo u operaciones asimiladas a las anteriores, de acuerdo con la evaluación económica y de conveniencia que realice la Administración Distrital, y sujeto al cumplimiento de las disposiciones legales vigentes sobre la materia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Corresponde a la Secretaría de Hacienda Distrital controlar la capacidad de pago del Distrito Capital, sin exceder lo contemplado por la Ley.

PARÁGRAFO: La Secretaría de Hacienda Distrital remitirá al Concejo Distrital un informe trimestral sobre el estado de la deuda del Distrito y sus Entidades Descentralizadas, sobre la utilización del cupo y la evolución de los indicadores de endeudamiento.

ARTÍCULO TERCERO: El presente Acuerdo modifica y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su promulgación.

EL PRESIDENTE DEL H. CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

EL SECRETARIO DEL H. CONCEJO DE BOGOTÁ D.C.

EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

Dado en Bogotá D.C., a los días del mes de de dos mil cuatro (2004).