RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Al Concejo Distrital de Santafé de Bogotá corresponde la facultad de expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción no en virtud de los artículos 313 numeral 7_ de la Carta Política y 187 de la Ley 136 de 1994, sino por mandato de la disposición antes transcrita, que tiene la misma fuerza o entidad normativa de una ley especial para el Distrito Capital, conforme a lo previsto en los artículos 322 y transitorio 41 de la C.P., ante la inexistencia de norma constitucional especial y expresa referida al mismo que le atribuya dicha facultad y porque tal norma especial prevalece frente a las normas que regulan a los municipios; y a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., la de ejecutar tales reglamentaciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 numerales 1º y 4º del citado Decreto 1421 de 1993. En conclusión, las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda de que tratan la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., a quien corresponde ejecutar las reglamentaciones que sobre dicho aspecto expida el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá.

Ver el Decreto Nacional 1080 de 1996

Negada la ponencia presentada por el Honorable Consejero doctor Mario Alario Méndez, procede la Sala a dirimir el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C.

La Superintendencia de Sociedades, en ejercicio de la acción de definición de competencias administrativas instituida en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Consejo de Estado declare que el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., el organismo encargado de inspeccionar, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, por mandato de los artículos 313 numeral 7 de la Constitución y 187 de la Ley 136 de 1994; que, en consecuencia, al Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., le corresponde de manera exclusiva supervisar el cumplimiento de las obligaciones impuestas en la desintervención de las personas naturales y jurídicas dedicadas a la actividad relacionada con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, y que el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., debe abocar el conocimiento de las intervenciones o tomas de posesión en la modalidad de administración o liquidación de la persona naturales y jurídicas dedicadas a las actividades de vivienda, así como tramitar las peticiones referidas al tema que se hayan formulado o se formularen.

Explicó la Superintendencia de Sociedades que mediante la Ley 66 de 1968, modificada por el Decreto 2610 de 1979, se atribuyó al Gobierno, a través de la Superintendencia Bancaria, la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las actividades relacionados con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda; así, en el artículo 12 de la citada ley, se dispuso que la Superintendencia Bancaria, por determinadas causas, podría tomar inmediatamente posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas naturales o jurídicas que se ocuparan de tales actividades o disponer su liquidación .

Posteriormente, mediante el Decreto 78 de 1987, artículo 1º, se asignó al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios beneficiarios de la cesión del impuesto al valor agregado, las funciones de intervención que ejercía entonces la Superintendencia Bancaria relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y con el otorgamiento de permisos para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las viviendas resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias.

Después, mediante el Decreto 497 de 1987, artículo 2º, le fueron atribuidas a la Superintendencia de Sociedades las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollaran actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, con excepción de las sociedades fiduciarias que adelantaran tales actividades, cuya vigilancia integral correspondía a la Superintendencia Bancaria. Y entre esas funciones, se advierte, la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas dedicadas a tales actividades o disponer su liquidación cuando se dieran las causales legalmente establecidas.

Mediante el Decreto 1555 de 1988, posteriormente, se reglamentó el Decreto 78 de 1987, en el sentido de delimitar aquellas funciones que correspondían a los distritos y municipios y las que eran competencia de la Superintendencia de Sociedades.

Luego la Constitución de 1991, artículo 313, numeral 7, estableció que correspondía a los concejos municipales la función de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites que fije la ley.

El Decreto 78 de 1987 fue objeto de nueva reglamentación por el Decreto 405 de 1994, derogatorio del Decreto 1555 de 1988. Así, se dispuso que los distritos y municipios ejercían las funciones relativas a la inspección y vigilancia de la dicha actividad, salvo la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas dedicadas a la nombrada, atribución que continuó radicada en la Superintendencia de Sociedades.

Y mediante la Ley 136 de 1994, artículo 187, en cumplimiento del mandato constitucional, se dispuso que correspondía a los concejos municipales ejercer vigilancia y control sobre la actividad de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, y se concedió a la Superintendencia de Sociedades un término de seis meses para trasladar a los municipios los documentos relativos a tales funciones e impartir la capacitación necesaria a las autoridades respectivas para su cabal cumplimiento.

Siendo así, concluyó la Superintendencia de Sociedades, perdió ésta toda competencia en materia de control y vigilancia sobre la actividad urbanística y dejó de ser atribución suya la relativa a la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas dedicadas a las actividades de vivienda.

La posición del Concejo Distrital de Santafé de Bogotá fue expresada en el oficio de 30 de marzo de 1995 dirigido por el Presidente de ese organismo a la Superintendencia de Sociedades, en el cual se dijo que la Ley 136 de 1994, artículo 187, atribuyó a los concejos municipales la función de vigilancia y control de la actividad de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de conformidad con lo establecido en el artículo 313, numeral 7 constitucional; que esta última función, según la disposición constitucional, está supeditada a la reglamentación legal, pues los concejos municipales no tenían tal función; que según que el artículo 322 constitucional el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será determinado por la Constitución, "las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios"; que el régimen especial del Distrito Capital contenido en el Decreto 1421 de 1993, en el artículo 12, numeral 12, tiene establecida como atribución del Concejo Distrital en la materia la de promover y estimular la industria de la construcción, fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes, sobre uso del suelo y disponer las sanciones correspondientes, y expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda; que la facultad así otorgada al Concejo Distrital por el régimen especial ordenado en la Constitución defiere del común de los demás municipios, y no incluye la función de vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Correspondía al Gobierno, a través de la Superintendencia Bancaria, ejercer la inspección y vigilancia sobre las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, por haberlo dispuesto así el artículo 1º de la Ley 66 de 1968, modificado por el artículo 1º del Decreto extraordinario 2610 de 1979. Para ello, los interesados en desarrollar esas actividades debían registrarse ante la Superintendencia Bancaria, según lo dispuesto en el artículo 3º de esa ley, modificado por el artículo 3º del Decreto 2610 de 1979; además, en cada caso, para anunciar y desarrollar actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, debían obtener el permiso correspondiente, como mandaba el artículo 5º de la ley, modificado por el 4º del mismo decreto.

Tenía la Superintendencia Bancaria entre sus atribuciones la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocuparan de tales actividades, o disponer su liquidación, por determinadas causas, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según lo establecido en los artículos 12 y 26 de la Ley 66 de 1968.

Y, según lo establecido en el artículo 28, la de imponer multas a quienes incumplieran las órdenes o requerimientos que hubiera expedido en uso de sus facultades de inspección y vigilancia.

Por el Decreto extraordinario 125 de 1976, artículos 1º, literal b), y 73, fue reiterada la competencia de la Superintendencia Bancaria para ejercer la inspección y vigilancia sobre las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

La Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979 fueron reglamentados mediante los Decretos 219 y 1742 de 1981.

El Decreto extraordinario 1939 de 1986, artículo 43, dispuso que la Superintendencia Bancaria continuaría desarrollando las funciones que le fueron otorgadas mediante la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979.

En la misma fecha fue expedido el Decreto 1941 de 1986, con invocación de las atribuciones del artículo 132, inciso 2º, de la Constitución vigente para entonces, que permitía al Presidente de la República distribuir los negocios, según sus afinidades, entre los Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos. Y se decidió, en el artículo 1º, literal a) asignar al Ministerio de Desarrollo Económico las funciones de vigilancia y control atribuidas a la Superintendencia Bancaria mediante el Decreto 1939 de 1986 sobre las personas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, con excepción de las sociedades fiduciarias que adelantaran proyectos de enajenación de inmuebles en desarrollo de negocios de fideicomiso, cuya vigilancia integral conservaría la Superintendencia Bancaria.

Posteriormente, por el Decreto extraordinario 78 de 1987, artículo 1º, se asignaron al Distrito Especial de Bogotá y a todos los municipios beneficiarios de la cesión del impuesto al valor agregado, las funciones de intervención que ejercía el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria, relacionadas con el otorgamiento de permisos para desarrollar actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda y para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y de las actividades de enajenación de las viviendas resultantes de los mismos, en los términos de la Ley 66 de 1968, el Decreto extraordinario 2610 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias.

Así, mediante el artículo 2º de ese decreto se dispuso que el Distrito Especial de Bogotá y los nombrados municipios ejercerían, entre otras, las funciones de llevar el registro de las personas dedicadas a las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda; otorgar los permisos correspondientes para anunciar y desarrollar tales actividades; otorgar permisos para desarrollar planes y programas de autoconstrucción y para anunciar y enajenar las unidades de vivienda resultantes de los mismos; informar acerca de la ocurrencia de cualquiera de las causales establecidas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968 a la entidad que ejerza la inspección y vigilancia, e imponer multas.

Después fue expedido el Decreto 497 de 1987, con invocación también de las atribuciones del artículo 132, inciso 2º, constitucional. Así, se dispuso en el artículo 1º distribuir entre los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico las funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que desarrollaran las actividades a que se referían la Ley 66 de 1968 y los Decretos 219 de 1969, 2610 de 1979 y 1742 de 1981; en el artículo 2º se estableció que el Ministerio de Desarrollo Económico, a través de la Superintendencia de Sociedades, ejercería las funciones de inspección y vigilancia sobre todas las personas que desarrollaran tales actividades, con excepción de las sociedades fiduciarias, cuya vigilancia integral conservaría el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través de la Superintendencia Bancaria; en el artículo 3º se estableció que la Superintendencia de Sociedades, para el ejercicio cabal de las funciones que se le otorgaban, contaría con los mismos recursos y facultades que mediante las disposiciones citadas le fueron asignadas a la Superintendencia Bancaria, y entre éstas, se advierte, la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas a que se refiere el decreto, como fue reiterado en el artículo 5º

Como se considerara "indispensable reglamentar la distribución de competencias entre la Superintendencia de Sociedades y el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, mediante la diferenciación de las funciones inherentes al ejercicio de inspección y vigilancia, de aquellas otras que corresponden al ejercicio de la función de intervención", fue expedido para el efecto el Decreto 1555 de 1988, reglamentario de los Decretos 78 y 497 de 1987. Así, en el artículo 1º, se asignó al Distrito Especial de Bogotá y a los demás municipios la facultad de llevar el registro de las personas naturales y jurídicas dedicadas a las actividades señaladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, entre otras, pero se reservó a la Superintendencia de Sociedades, según lo dispuesto en los artículos 3º y 5º, la atribución de inspección y vigilancia, sin perjuicio de su potestad de tomar posesión o disponer la liquidación de los negocios o haberes de las personas dedicadas a la referida actividad, por las causas establecidas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968.

El artículo 51 del Decreto extraordinario 2155 de 1992 dispuso que la inspección, control y vigilancia sobre las personas naturales o jurídicas dedicadas a la construcción y enajenación, continuaría siendo ejercida por la Superintendencia de Sociedades hasta tanto se reglamentara su traslado a los municipios o se delegara de acuerdo con la ley.

El Decreto 1555 de 1988 fue derogado por el Decreto 405 de 1994, reglamentario del Decreto 78 de 1987, en cuyo artículo 1º se dispuso que los distritos y los municipios ejercerían las funciones establecidas en este último decreto y que mediante el Decreto 1555 de 1968 fueron trasladadas a la Superintendencia de Sociedades. Y en su artículo 2º se estableció que los distritos y municipios debían anexar a la información acerca de la ocurrencia de cualquiera de las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, los antecedentes que poseyeran de la persona que se pretenda intervenir, y que la Superintendencia de Sociedades evaluaría la información remitida a fin de determinar la ocurrencia de alguna de esas causales, y que si del estudio efectuado se concluía que dichas causales no se configuraban, devolvería el expediente al respectivo distrito o municipio.

La Constitución de 1991, en Capítulo 3 Título XI, que comprende los artículos 311 a 321, reguló el Régimen Municipal. En el Capítulo 4 reguló el Régimen Especial y dentro de él se refirió a Santafé de Bogotá, Distrito Capital, señalándole así una categoría especial a nivel de las entidades territoriales y diferente de la de los municipios.

El artículo 322 ibídem prevé:

"Santafé de Bogotá, Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales para que el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios...".

Del contenido de la norma transcrita se infiere que las disposiciones aplicables al Distrito Capital son, en su orden: en primer lugar, las constitucionales para el mismo, señaladas en los artículos 322 a 327; en segundo lugar, las contenidas leyes especiales; y en defecto de éstas, las constitucionales y legales vigentes para los municipios.

Dentro de las normas constitucionales antes mencionadas relativas al régimen especial contenidas en el Capítulo 4 Título XI no existe precepto alguno que haya hecho referencia a la facultad del Distrito Capital de Santafé de Bogotá de inspeccionar, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Siguiendo el orden de prelación de las normas que le son aplicables al Distrito Capital trazado en la norma constitucional, se encuentran las disposiciones del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993 "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", el cual por haber sido expedido con fundamento en el artículo transitorio 41 de la Carta Política tiene la misma fuerza o entidad normativa de una ley especial.

Dicho decreto, en su artículo 12 numeral 12, estatuye:

"Atribuciones. Corresponde al Concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

(...)

12. Promover y estimular la industria de la construcción, particularmente de vivienda, fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre uso del suelo, y disponer las sanciones correspondientes. Igualmente, expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda;...".

Resulta claro para la Sala que al Concejo Distrital de Santafé de Bogotá corresponde la facultad de expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción, no en virtud de los artículos 313 numeral 7º de la Carta Política y 187 de la Ley 136 de 1994, sino por mandato de la disposición antes transcrita, que tiene la misma fuerza o entidad normativa de una ley especial para el Distrito Capital, conforme con lo previsto en los artículos 322 y transitorio 41 de la Carta Política, ante la inexistencia de norma constitucional especial y expresa referida al mismo que le atribuya dicha facultad y porque tal norma especial prevalece frente a las normas que regulan a los municipios; y a la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., la de ejecutar tales reglamentaciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 38 numerales 1º y 4º del citado Decreto 1421 de 1993.

En conclusión, las funciones de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda de que tratan la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., a quien corresponde ejecutar las reglamentaciones que sobre dicho aspecto expedida el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

Dirimir el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., en el sentido de declarar que es competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites establecidos en la ley, de conformidad con las reglamentaciones que sobre tales aspectos expida el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

Mediante el artículo 12, numeral 12, del Decreto 1421 de 1993, o Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, se facultó el Concejo Distrital para expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y el control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Esta norma, frente a lo dispuestos en los artículos 313, numeral 7, y 322 de la Constitución, no excluye la vigilancia y el control que ha de ejercer el Concejo sobre las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sino que sujeta el ejercicio de esas funciones por el Concejo a las reglamentaciones que para el efecto expida el mismo Concejo, en conformidad de la ley siendo así el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá D.C., debió dirimirse en el sentido de declarar que es competencia de este último vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción, enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites establecidos en la ley, claro está, y con sujeción a las reglamentaciones que expida el mismo Concejo en conformidad con la ley.

Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).

De conformidad con lo establecido en el artículo 313, numeral 7 de la Constitución, a los concejos municipales corresponde vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles, dentro de los límites que fije la ley, y así fue reiterado en Ley 136 de 1994, artículo 187.

De la misma manera, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles, dentro de los limites que fije la ley, son funciones del Concejo del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, porque según lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución el régimen político, fiscal y administrativo de Santafé de Bogotá será el que determinen, a más de la Constitución y las leyes especiales, las disposiciones vigentes para los municipios.

Ahora bien, mediante el artículo 12, numeral 12 del Decreto 1421 de 1993, o Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, se facultó al Concejo Distrital para expedir las reglamentaciones que le autorice la ley para la vigilancia y el control de las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinado a vivienda. Esta norma, frente a lo dispuesto en los artículos 313, numeral 7, y 322 de la Constitución, no excluye la vigilancia y el control que ha de ejercer el Concejo sobre las actividades relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda, sino que sujeta el ejercicio de esas funciones por el Concejo a las reglamentaciones que para el efecto expida el mismo Concejo, en conformidad con la ley.

Siendo así, el conflicto de competencias administrativas surgido entre la Superintendencia de Sociedades y el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, D.C., debió dirimirse en el sentido de declarar que es competencia de este último vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción, enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites establecidos en la ley, claro está, y con sujeción a las reglamentaciones que expida el mismo Concejo en conformidad con la ley.