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  Concepto 3 de 2005 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 01/03/2005  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 01/03/2005  
  Medio de Publicación: No se publicó  


 
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2214200

Bogotá D.C.

Marzo 01 de 2005

Doctora

MEIRA ROJAS DONADO

Jefe Oficina Jurídica

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Ciudad

Radicación 2-2005-9354

Asunto: Solicitud de Actos Administrativos sobre revocatoria directa de Licencias de Urbanismo y Construcción. Radicación 1-2005-9685

 Ver el art. 36, Decreto Nacional 1600 de 2005 , Ver el Concepto del Consejo de Estado 1643 de 2005


Reciba un cordial saludo, doctora Rojas

Hemos recibido el oficio del Asunto, por medio del cual solicita remitir al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los conceptos jurídicos expedidos por esta Secretaría respecto de la revocatoria directa de las licencias urbanísticas expedidas por los curadores urbanos de Bogotá.

En virtud de lo anterior, me permito manifestar la posición de esta Secretaría respecto de la revocatoria directa, así como anexar concepto del Departamento Administrativo de Planeación Distrital DAPD en el cual se sostiene una tesis contraria a la de esta Secretaría, y al mismo tiempo sugiero el posible contenido de algunos artículos que consideramos pueden ser incluidos en el Decreto que está siendo estudiado por el Ministerio de Ambiente.

1. Antecedentes normativos

Mediante la Ley 388 de 18 de julio de 1997, "Por la cual se modifica la Ley No. 9 de 1989 y la Ley No. 3 de 1991 y se dictan otras disposiciones", artículos 99 y ss., del Título XI, y su Decreto Reglamentario 2111 de 1997", se había establecido el régimen sobre licencias y sanciones urbanísticas, introduciendo así modificaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9ª de 1989 y el Decreto Ley 2150 de 1995 sobre dichas materias.

Mediante el Decreto Ley 2150 de 1995 se dispuso la creación en municipios y distritos, de curadores urbanos para el estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanismo y construcción.

Posteriormente se promulgó la Ley 400 de 1997, la cual modificó algunos aspectos relacionados con la expedición de las licencias de construcción, los curadores urbanos y las sanciones urbanísticas.

El mencionado Decreto 2111 de 1997 fue derogado expresamente por el Decreto 1052 del 10 de junio de 1998, (artículo 89), publicado en el Diario Oficial 43.321 de 16 de junio de 1998. Esta última norma citada vino a armonizar las modificaciones introducidas por la Ley No. 400 de 1997 con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 referentes, entre otros, al tema de los curadores urbanos.

La Ley 810 de 2003 modificó la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos.

Finalmente el Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto No. 190 de 2004 (compilatorio de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003), se ocupa de algunos aspectos de las licencias de construcción.

2. Licencias de construcción y urbanismo:

El artículo 5º, inciso 1º, del Decreto 1052 de 1998, por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, el ejercicio de la curaduría urbana, entre otras materias, señala:

"Obligatoriedad. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos de expansión urbana y rurales, se requiere la licencia correspondiente expedida por la persona o autoridad competente antes de la iniciación."

A su vez, el artículo 101, de la Ley 388 de 1997 modificado por el art. 9 de la Ley 810 de 2003 en los incisos 1º y 2º establece:

"El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su jurisdicción.

La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción."

Y el artículo 99 numeral 6 de la Ley 388 de 1997, dispone:

"Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo"

El artículo 23 del Decreto 1052 de 1998, dispone que contra los actos que resuelvan las solicitudes de licencias procederán los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

De la misma manera el Art. 50 del Código Contencioso Administrativo, dispone que contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: ..."2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo..."

Y en el mismo sentido el Art. 112 de la Ley 489 de 1998, referido al ejercicio de funciones públicas por particulares, señala que"...los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición, y requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos..."

De la normatividad transcrita se concluye por una parte que las obras de urbanismo y construcción deben estar amparadas por la respectiva licencia, expedida por las autoridades competentes de conformidad con las normas vigentes, que en el caso de Bogotá son los curadores urbanos; igualmente se concluye expresamente que contra los actos que resuelven las solicitudes de licencias procede la revocatoria directa (Art. 23 del Decreto 2150), en los términos del C.C.A., para los actos administrativos.

3. Curadurías Urbanas

Como se mencionó anteriormente, los artículos 101 de la Ley 388 de 1997 (modificado por el art. 9 de la Ley 810 de 2003), 35 y 36 del Decreto 1052 de 1998 (equivalentes al antiguo artículo 24 del Decreto 2111 de 1997) señalan que los curadores urbanos son particulares que ejercen funciones públicas y a los cuáles les está asignada la función de expedir las licencias de urbanismo o construcción, basándose para ello, desde luego, en la normatividad distrital y nacional vigente en materia de urbanismo y reglamentación de licencias para construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos y de expansión urbana y rural.

La segunda instancia de las decisiones que sobre la materia adopten los curadores corresponde al Departamento Administrativo de Planeación Distrital conforme lo señala el artículo 59 del Decreto 2150 de 1995.

Así mismo, el artículo 35 del Decreto 1052 de junio 10 de 1998, preceptúa que "El curador urbano es autónomo en el ejercicio de sus funciones y responsable conforme a la ley".

Por su parte, de conformidad con los artículos 101, numeral 7 de la Ley 388 de 1997 y 73 del Decreto 1052 de 1998, corresponde al Alcalde Mayor del Distrito Capital, ejercer la vigilancia y el control para el cumplimiento de las normas urbanísticas y del plan de ordenamiento territorial por parte de los curadores urbanos.

4. Revocatoria directa de los actos administrativos

De conformidad con el art. 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

La revocatoria directa se presenta por fuera de la vía gubernativa e independientemente de ella, es una excepción al principio de inmutabilidad de los actos. Si bien, según lo expuesto en el art. 23 del Decreto 1052 de 1998, contra los actos que resuelven las solicitudes de licencias proceden los recursos de vía gubernativa, revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo; no hay que olvidar que los actos pueden ser revocados por los mismo funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores (art. 69 ya citado).

5. Competencia de las Oficinas de Planeación para resolver revocatoria directa de actos administrativos de curadores

Después de haber mencionado las disposiciones legales que se refieren al tema de la controversia, debemos centrarnos en los argumentos jurídicos que nos permiten conceptuar sobre la competencia de las Oficinas de Planeación distrital y municipal para conocer las solicitudes de revocatoria directa, en relación con los actos administrativos que profieran los curadores urbanos.

a. Carácter de las Oficinas de Planeación como superiores inmediatos de los curadores.

Debe advertirse que, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2150 de 1995, las Oficinas de Planeación Distrital y municipal son las entidades competentes para resolver el recurso de apelación interpuesto contra decisiones de los curadores urbanos. Desde este punto de vista debe concluirse que para efectos de resolver los recursos de vía gubernativa, la ley ha considerado que las Oficinas de Planeación son las superiores inmediatas de los curadores urbanos.

Desde este punto de vista, independientemente de la autonomía que tienen los curadores para resolver las solicitudes de licencias de urbanismo y de construcción, la ley (Decreto Ley 2150 de 1995) ha considerado importante que las decisiones que éstos tomen no estén por fuera de los controles de las autoridades estatales, razón por la cual, ha definido de manera expresa que contra estos actos proceden no solamente los recursos de vía gubernativa, sino también la solicitud de revocatoria directa.

No sobra expresar que este carácter de inmediato superior que le ha dado la ley a las Oficinas de Planeación municipal o distrital, no significa que éstas sean superiores jerárquicas de las curadurías, sino que son competentes para analizar los motivos de inconformidad que presenten los ciudadanos contra las decisiones que tomen los curadores urbanos.

Este carácter de inmediato superior que el Decreto ley 2150 de 1995 le ha otorgado a las Oficinas de Planeación municipal o distrital es el que explica que éstas tengan competencias para resolver igualmente las solicitudes de revocatoria que ante ellas se formulen.

Así las cosas, en la medida en que las Oficinas de Planeación municipal o distrital son las inmediatas superiores de las curadurías urbanas, no existe argumento para negar la competencia de éstas para conocer de la solicitud de la revocatoria directa, pues de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 del Código Contenciosos administrativo, "Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores".

Por su parte, el artículo 50 del mismo Código Contencioso Administrativo dispone, en el Titulo II de la vía Gubernativa, que el recurso de apelación será resuelto por el "inmediato superior administrativo", con el objeto que la decisión en primera instancia sea aclarada, modificada o revocada.

Se concluye entonces en primer lugar que siendo la Oficina de Planeación el inmediato superior administrativo de los curadores urbanos, es ésta competente para conocer del recurso de apelación y de la solicitud de revocatoria directa que se formule contra los actos que expidan los mencionados curadores.

En otras palabras, no resulta necesario que la ley de manera expresa defina la competencia de las Oficinas de Planeación para resolver las solicitudes de revocatoria directa de los actos de los curadores urbanos, toda vez que la misma ley ha definido a éstas como superiores administrativas de los curadores urbanos.

b. Interpretación sistemática de las Leyes 388 de 1997 y 489 de 1998.

De conformidad con lo establecido en el numeral 6º del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, "Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo". En el mismo sentido, el artículo 112 de la Ley 489 de 1998, en lo que se refiere a la descentralización por colaboración o ejercicio de funciones públicas por particulares, dispone que "los actos unilaterales están sujetos en cuanto a su expedición y requisitos externos e internos, a los procedimientos de comunicación e impugnación a las disposiciones propias de los actos administrativos".

c. Finalidades de la apelación y de la Revocatoria Directa

Obsérvese como a través de las disposiciones citadas se establece que en relación con los actos administrativos que expidan los curadores urbanos operan las reglas de la revocatoria directa, definidas en el Código Contencioso Administrativo. Debe advertirse que estas normas legales no hacen distinción alguna en cuanto a que la revocatoria puede solicitarse solamente ante la autoridad que expidió el acto y no ante su inmediato superior administrativo, razón por la cual debe entenderse que procede en relación con cualquiera de las dos autoridades mencionadas.

Debe mencionarse el principio de interpretación clásico del derecho, según el cual, cuando la ley no realiza distinciones, no cabe hacerlas al interprete. De conformidad con lo dicho, resulta claro que la solicitud de revocatoria directa es procedente ejercerla ante las autoridades municipales de planeación, adicionalmente por cuanto, como ya se menciono, para estos efectos éstas son superiores administrativas de los curadores urbanos.

Ahora bien, el numeral 6º del artículo 99 de la Ley 388 de 1997 ya citado establece que al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

En la jurisprudencia que se cita a continuación podemos encontrar que no existe sustancialmente diferencia entre el objeto del recurso de apelación y la solicitud de revocatoria directa, pues estos dos instrumentos administrativos parten del supuesto de que el ciudadano interesado no esta de acuerdo con una decisión pública que toma una determinada autoridad. La diferencia sería fundamentalmente de grado, ya que en la revocatoria, además del desacuerdo con la decisión tomada, deben existir los requisitos establecidos para el efecto en el C.C.A, esto es la violación de la Ley, el perjuicio al ciudadano o al interés público y social.

"La revocación directa es la prerrogativa que tiene la administración para enmendar, en forma directa o a petición de parte, sus actuaciones contrarias a la ley o a la Constitución, que atenten contra el interés público o social o que generen agravio injustificado a alguna persona. Y es una prerrogativa en tanto que la administración puede extinguir sus propios actos por las causales previstas en la ley y está facultada para hacerlo en cualquier momento, incluso cuando el acto administrativo ya ha sido demandado ante lo contencioso administrativo; pero, también es una obligación que forzosamente debe asumir en los eventos en que, motu proprio, constatare la ocurrencia de una de las causales señaladas. Si así fuere, la administración tiene el deber de revocar el acto lesivo de la constitucionalidad o legalidad o atentatorio del interés público o social o que causa agravio injustificado a una persona". (Sentencia C-742/99)

"El recurso de apelación está encaminado a asegurar que sobre las decisiones judiciales o administrativas exista un mayor grado de certeza jurídica." (Sentencia C-175/01)"

En este orden de ideas, como la finalidad tanto de la revocatoria directa como del recurso de apelación es la búsqueda de la certeza jurídica, no es acertado señalar que la segunda instancia de las decisiones de los curadores para unos casos este en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y en otros casos no, al tenor del artículo 59 del Decreto 2150 de 1995.

Confirma lo anterior, que el artículo 18 del Decreto Nacional 2111 de 1997, prescribe que contra los actos que resuelvan las solicitudes de licencias procederán los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo. Partiendo de la base de que ya está previamente establecida la entidad que ejerce la segunda instancia de las decisiones de los curadores.

Obsérvese como en esta disposición se reitera la procedencia de la revocatoria directa, sin hacer distinción el Decreto Nacional de las autoridades que puedan resolverla, esto es, la autoridad que emite el acto y el superior administrativo respectivo.

En los anteriores términos se da respuesta a las inquietudes planteadas en el escrito de la referencia.

Atentamente,

MANUEL AVILA OLARTE

Subdirector de Conceptos

Anexo 18 folios

Dr. Juan Carlos López

Subdirector Jurídico ¿ Departamento Administrativo de Planeación Distrital DAPD

 
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