RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Junio 9 de 2005.

Concepto 010 de 2005

Señores

Cra. 31 d N°. 4-05 Tel. 2771623

Ciudad

Radicación 2-2005-34128

 Ver el Concepto de la Secretaría General 30 de 2005, Ver el Concepto de la Sec. General 081 de 2008

Cordial saludo,

Hemos recibido su requerimiento del Asunto por medio del cual se solicita se expida concepto para determinar si dentro de los factores a tener en cuenta para liquidar los honorarios recibidos por los ediles de Bogotá, puede incluirse la prima técnica recibida por los alcaldes locales.

Como primera medida debemos señalar que sobre este tema ha habido diferentes pronunciamientos tanto de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, así como varios conceptos emitidos por esta Dirección Jurídica; coincidiendo los tres Entes en sus conclusiones. Precisamente el 2 de mayo de este año, se expidió un concepto dirigido a la Dra. Olga Beatriz Gutiérrez Tobar, Subsecretaria de Asuntos Locales de la Secretaría de Gobierno, en el que se planteaba básicamente la misma duda que ahora presentan ustedes.

Por lo anterior, debe advertirse que esta respuesta reiterará la posición tomada y será adicionada en algunos apartes, para mayor claridad del tema.

Por disposición del artículo 323 de la Constitución Política, en cada una de las localidades habrá una Junta Administradora, elegida popularmente para períodos de cuatro años que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el Concejo Distrital, atendida la población respectiva.

La ley 136 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", determina en su artículo 119 que en cada comuna o corregimiento habrá una junta administradora local, integrada por no menos de cinco ni más de nueve miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres años, y señaló igualmente que "los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad honorem"

A diferencia de este régimen general, el Decreto Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, expedido en virtud de las atribuciones del artículo 41 transitorio de la Constitución Política, determinó en su artículo 72:

"Artículo 72.- Honorarios y Seguros. A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquéllas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por este Decreto a los concejales. (negrilla fuera de texto)

Como se desprende de lo señalado, a diferencia de los demás municipios del país, donde las funciones de los ediles se cumplen ad-honorem, es decir sin ningún tipo de retribución económica, Bogotá reconoce honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales, por las funciones desarrolladas por ellos.

Dicho reconocimiento se hace según el artículo 72 citado, con base en la remuneración del alcalde local, dividida por 20. A continuación se determinará como está compuesta la remuneración recibida por los alcaldes locales de Bogotá.

Para ser nombrado alcalde local se requiere ser ciudadano en ejercicio, haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en la respectiva localidad por lo menos durante los dos años anteriores a la fecha de la elección o del nombramiento y, no encontrarse incurso en alguna de las inhabilidades dispuestas para ser edil. (Artículo 65 D.L. 1421/93).

Los alcaldes locales tienen el carácter de funcionarios de la administración distrital, están sometidos al régimen dispuesto para ellos; y hacen parte de la planta global de la Secretaría de Gobierno, para efectos salariales, según el Decreto Distrital 368 de 2001, como funcionarios del nivel directivo.

Los Acuerdos 37 de 1993 y 14 de 1998 señalan los emolumentos a los que tienen derecho los cargos del nivel directivo, los cuales son, el salario, los gastos de representación y la prima técnica, siendo ésta última relativa y referente a la experiencia y preparación académica de cada funcionario en particular.

De otra parte, el artículo 2° del Decreto Ley 1661 de 1991, que modifica el régimen de prima técnica, determina los criterios para otorgarla, señalando que: Para tener derecho a Prima Técnica serán tenidos en cuenta alternativamente uno de los siguientes criterios, siempre y cuando, en el primer caso, excedan de los requisitos establecidos para el cargo que desempeñe el funcionario o empleado.

Estos criterios se encuentran igualmente consignados en el artículo 3º del Decreto 2164 de 1991, reglamentario del Decreto Ley 1661 de 1991, disposición modificada por el artículo 1º del Decreto 1335 de 1999.

Por su parte, el artículo 7 del Decreto 1661 señala: "Forma de pago, compatibilidad con los gastos de representación. La Prima Técnica asignada se pagará mensualmente, y es compatible con el derecho de percibir gastos de representación. La Prima Técnica constituirá factor de salario cuando se otorgue con base en los criterios de que trata el literal a) del artículo 2 del presente Decreto, y no constituirá factor salarial cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño a que se refiere el literal b) del mismo artículo".

De la misma manera el Decreto 320 de 1995 por el cual se reglamenta el reconocimiento y pago de la Prima Técnica para los niveles Directivo, Ejecutivo y Profesional de la Administración Central del Distrito Capital, señala los factores y porcentajes a tener en cuenta para el reconocimiento y pago de la Prima Técnica a los niveles directivo y ejecutivo, por título de formación universitaria a nivel profesional o de licenciatura, capacitación y experiencia profesional o docente universitaria o en el campo de la investigación técnica o científica en calidad de investigador.

Si bien la remuneración de los alcaldes locales es uniforme en cuanto al pago de la asignación básica y los gastos de representación, difiere en cuanto al monto de la prima la cual se encuentra directamente relacionada con algunos requisitos personales (experiencia y preparación académica).

En este mismo sentido el Consejo de Estado en fallo de septiembre de 2001, a propósito de una demanda de nulidad por inconstitucionalidad presentada contra el artículo 72 del Decreto 1421, señaló:

"La expresión "remuneración" que utiliza el artículo 72 del Decreto 1421 de 1993, al establecer que a los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en día distinto a los de aquellas, y que por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local dividida por veinte (20), debe ser entendida como aquella que se fija en la respectiva escala salarial para el cargo, atendiendo factores propios del empleo, tales como el nivel al cual pertenece, responsabilidades y naturaleza del mismo, independientemente de factores inherentes a la persona que lo desempeña.

Así, por vía de ejemplo, según el Acuerdo 37 de 1993, por el cual se fija la remuneración y el sistema de clasificación para las distintas categorías de empleos en la Administración central de Santafé de Bogotá, D.C., el cargo de alcalde local, se ubica en el nivel directivo de la administración central del Distrito Capital, en la escala salarial allí establecida, le corresponde asignación básica y gastos de representación. Esa es la remuneración correspondiente al cargo"¹. (negrilla fuera de texto)

En otra oportunidad también el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, respecto de una consulta elevada por el Ministro de Gobierno de esa época (1996), frente a los honorarios de los ediles de Bogotá, respondió:

"En sentido gramatical el término remuneración equivale a la contraprestación que se recibe por servicios prestados, de tal forma que se entiende como la retribución por realizar una labor o desempeñar un cargo...

Esto quiere decir que el término remuneración está referido al sueldo y a los gastos de representación prescindiendo de primas, bonificaciones o asignaciones adicionales por lo tanto, para precisar los honorarios de los ediles, sólo se debe tomar como fundamento el sueldo que les fija el Concejo a los alcaldes locales y dividirlo por veinte"².

Y respecto de las preguntas realizadas a la Sala en esa oportunidad, esta contestó de la siguiente forma:

"1. Para liquidar los honorarios de los ediles se debe entender como remuneración de los alcaldes locales de Santa Fe de Bogotá. D.C., el valor del sueldo que les asigne el Concejo Distrital y los gastos de representación, si los hubiere.

2. Para determinar el monto de los honorarios de los ediles por la asistencia a cada sesión plenaria y de comisión permanente, se parte del sueldo asignado a un alcalde local y se divide por veinte.

3. En la eventualidad de que el Concejo de Santa Fe de Bogotá, D.C., fije diferente remuneración para los alcaldes locales, los honorarios de los ediles se determinarán partiendo como base del sueldo que el Concejo asigne al alcalde de la localidad en que tenga jurisdicción la Junta Administradora y dividiendo por veinte.

4. El monto de los honorarios mensuales no puede exceder lo que reciba el alcalde local como sueldo mensual, incluidos los gastos de representación en caso de que existan"³.

Igualmente señaló la misma Corporación en fallo 7355 de 2004 "En síntesis, la posición de esta Corporación en relación con el asunto debatido es que, para liquidar los honorarios de los Ediles, los cuales se determinan en virtud de asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes, se debe entender como remuneración de los alcaldes locales (a la cual se asimilan tales honorarios) el valor del sueldo que les asigne el Concejo Distrital y los gastos de representación si los hubiere para su respectiva localidad, únicamente"⁴.

En la demanda de inconstitucionalidad del artículo 72 antes citada, se alegaba que dado que no todos los alcaldes locales recibirían la misma prima técnica, puesto que esta se otorgaría en razón de capacidades personales de cada uno, resultaría entonces que los ediles de la ciudad no recibirían los mismos honorarios, puesto que si por ejemplo un alcalde recibía prima y otro no, era mayor la base de liquidación de honorarios del primero que la del segundo, y por lo mismo, serían mayores los honorarios de uno que de otro.

El Consejo de Estado luego de señalar el concepto citado de remuneración y realizar un análisis de la prima técnica recibida por los alcaldes locales, determinó que no procedía la nulidad, dado que por ser precisamente la prima un factor personal, basado en las condiciones de cada alcalde local, no podía incluirse en el monto para liquidar honorarios, por lo que a todos los ediles se les liquidan sus honorarios con la misma base, esto es sobre la asignación básica y los gastos de representación.

En el fallo 7355 ya citado⁵, se expresó además, que para liquidar los honorarios de los Ediles, los cuales se determinan en virtud de asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes, se debe entender como remuneración de los alcaldes locales (a la cual se asimilan tales honorarios) el valor del sueldo que les asigne el Concejo Distrital y los gastos de representación si los hubiere para su respectiva localidad, únicamente.

Por tanto, no hay lugar a la inclusión de la prima técnica como factor de liquidación de los honorarios de los Ediles del Distrito Capital..." (subraya fuera de texto)

A continuación se pasa a explicar la naturaleza y finalidad de la prima técnica percibida por los alcaldes locales.

La prima técnica, definida como un reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado, a empleados altamente calificados, se otorga con base en estudios y experiencia, es un factor relacionado con la persona, no con el cargo, por lo tanto no puede ser entendida como factor constitutivo de remuneración del alcalde local en forma genérica para calcular los honorarios de los ediles⁶. (subraya fuera de texto)

"Respecto a la naturaleza jurídica de la prima técnica, el articulo 184 de la Ley 136 de 1994 señala, que los concejos municipales podrán facultar a los alcaldes para que, en casos excepcionales reconozcan el pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente calificados que requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o Especializados. Es decir, este articulo supedita el reconocimiento de la prima técnica a las habilidades, conocimiento o aptitudes que deba poseer el servidor público, en el ejercicio de su cargo"⁷.

De la misma manera, la Corte Constitucional,⁸ respecto de las primas técnicas determinó que ellas son remuneraciones suplementarias que se conceden a determinados empleados, en razón a que tienen una formación altamente calificada, ya sea que ésta provenga de estudios especializados o de la adquisición de una importante experiencia profesional o técnica.

Además expresó que su reconocimiento se funda en un fin constitucional importante, pues busca atraer a la función pública a personas de excelente preparación, a fin de que desempeñen cargos cuyas funciones demandan la aplicación de conocimientos especializados o para que asuman labores de dirección de especial responsabilidad, lo cual es un desarrollo de los principios que orientan la función administrativa, en particular de los principios de eficacia, moralidad, economía y celeridad. Y recalcó que conforme a lo expuesto por la O.I.T., las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no son consideradas como discriminación.

De lo expuesto hasta aquí, se concluye que la prima técnica se reconoce en virtud de condiciones personales, razón por la cual no puede tenerse en cuenta como factor para liquidar los honorarios de los ediles del Distrito Capital, los factores para ello son la asignación básica del alcalde local y los gastos de representación del mismo, los cuales no varían de un alcalde a otro, según lo expresado.

Finalmente y pasando a analizar el concepto 3-20056-04665 (15-02-04) ¿ 1-2005-02834 (07-02-05), suscrito por el Dr. Raúl Navarro Mejía, Jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor, citado por Ustedes en su solicitud para fundamentarle, me permito informales que respetuosamente nos apartamos del mismo, pues según lo ya expuesto la prima técnica del alcalde local, no constituye factor para liquidación de honorarios de los ediles de Bogotá.

En este sentido debe advertirse, que el Decreto 1187 de 1998, por el cual se reglamenta el artículo 34 del Decreto Ley 1421 del 1993, citado en el concepto aludido, fija la remuneración del alcalde Mayor de Bogotá, para efectos de la liquidación de los honorarios de los concejales de la ciudad; sin embargo, éste no es aplicable a los ediles, por cuanto estos servidores, disponen de un régimen particular y propio, descrito anteriormente, con base en el cual se liquida su remuneración.

En efecto el régimen de la prima técnica del alcalde mayor difiere del de la prima técnica de los alcaldes locales, así, el Acuerdo 32 de 1997 en el artículo 5º dispone:

"... En el caso del cargo del Alcalde Mayor, la prima técnica será hasta del 50% del tope máximo devengado según la ley."

Por su parte el Decreto Distrital 55 de 1998 señala:

"La prima técnica que se reconocerá y pagará al Alcalde Mayor de Bogotá se somete al régimen vigente para los Secretarios de Despacho y los Directores de Departamento Administrativo y al mismo porcentaje sobre la asignación fijada por el Concejo Distrital en los Acuerdos correspondientes."

Y a su vez el Decreto Distrital 320 de 1995 indica en el parágrafo del artículo 1º que:

"A los Secretarios General, de Gobierno, de Educación, de Hacienda, de Salud, de Obras Públicas y de Tránsito y a los jefes de los departamentos administrativos se les reconocerá y pagará automáticamente una Prima Técnica del 50% sobre el sueldo básico mensual." (Subrayado fuera de texto)

Así las cosas, la prima técnica del Alcalde Mayor equivale en forma automática al 50% del tope máximo salarial, en tanto que como ya se explicó la prima técnica de los alcaldes locales es personal y se otorga en virtud de condiciones personales de los funcionarios.

Por lo anterior, enviaremos copia de esta respuesta a la Secretaría de Gobierno Distrital, para que revise los argumentos aquí expresados por nosotros y si lo considera pertinente modifique la posición expresada por ellos en el concepto citado haciéndole saber tanto a Ustedes como a nosotros, cualquier posición que tomen al respecto. Ahora bien, no sobra mencionar que la posición sostenida en este concepto, tal como se ha mostrado, ha sido la acogida por la jurisdicción contencioso administrativa y por la Sala de Consulta y Servicio Civil de Consejo de Estado.

No se conoce en efecto pronunciamientos jurisprudenciales diferentes a los ya citados que afirmen una posición contraria. Por el contrario el juez natural del asunto, el Consejo de Estado, cuando decidió sobre la demanda de nulidad presentada en relación con el artículo 72 del Decreto Ley 1421/93, fue enfático en su afirmación, pues ese era justamente el objeto de la discusión, sobre si la prima técnica podía o no ser tenida en cuenta como factor para cuantificar honorarios de los ediles.

Debe en todo caso, señalarse que en el concepto de la oficina jurídica de la Secretaría de Gobierno, no se hace alusión alguna a los fallos judiciales que se han reseñado, lo que explica que utilice en su técnica argumentativa el criterio de la analogía, que debe utilizarse sólo si existe vacío legal y no cuando existe reiterada jurisprudencia sobre un punto de derecho.

En los anteriores términos se da respuesta a las inquietudes planteadas en el escrito de la referencia.

Atentamente,

Directora Jurídica Distrital

Copia Información:

Jefe Oficina Jurídica - Secretaría de Gobierno

Alcaldesa Local (E) de Tunjuelito