RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

De acuerdo con los Decretos Distritales 327 de 1992 y 677 de 1994, el inmueble de propiedad de la actora, ubicado en la Calle 34 número 25-96 de Bogotá, es de conservación arquitectónica. Según el artículo 11 del Acuerdo 25 de 1996, expedido por el Concejo de Bogotá, dicho inmueble, al igual que los demás predios de conservación arquitectónica, están exentos del pago del impuesto predial. Como el valor en que se basó la Administración para imponer la sanción se fundamentó en un "autoavalúo" inexistente, pues no se allegó prueba alguna de que antes del año 1994 se hubiera presentado declaración con base en el autovalúo, a partir del cual procedía su actualización con el IPC, tal como lo prevé el artículo 17 del Decreto Distrital 423 de 1996, fluye como necesaria conclusión que no existía base para imponer la sanción. Así las cosas, como la sanción tributaria tiene naturaleza sustancial, sus elementos deben estar previamente establecidos por el legislador, conforme al principio de legalidad de los tributos, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política. Dado que en el asunto sub judice no existió uno de los elementos de la sanción, cual es la base para su imposición, es evidente la abierta violación de la norma constitucional en mención. En los actos acusados se impuso la sanción por no declarar con base en el "autoavalúo que le correspondía al contribuyente", sin que se hubiera demostrado que éste presentó autoavalúo alguno; por tanto, se desconoce cómo se calculó su monto por cada año (1994 a 1997), lo que impedía a la actora ejercer cabalmente su derecho de defensa. Si el fundamento de los autoavalúos por los años 1994 a 1997 son los estados de cuenta que obran a folios 26 a 31, así debió indicarlo el acto acusado; no obstante, revisados dichos documentos no se puede determinar el llamado por la Administración "...valor del autoavalúo". De otra parte, la ausencia de base para imponer la sanción por no declarar (autoavalúos), también condujo a la violación del debido proceso y del derecho de defensa de la actora, por falta de determinación de la conducta sancionable.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 27 de junio de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por ANATILDE MORA VDA. DE MORENO en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 118 de 9 de febrero de 1999 y 563 de 16 de diciembre del mismo año, por las cuales la Dirección de Impuestos Distritales impuso sanción por no declarar el impuesto predial unificado por los años 1994 a 1997.

De acuerdo con los Decretos Distritales 327 de 1992 y 677 de 1994, el inmueble de propiedad de la actora, ubicado en la Calle 34 número 25-96 de Bogotá, es de conservación arquitectónica.

Según el artículo 11 del Acuerdo 25 de 1996, expedido por el Concejo de Bogotá, dicho inmueble, al igual que los demás predios de conservación arquitectónica, están exentos del pago del impuesto predial.

Previo emplazamiento para declarar de 8 de julio de 1998 (folios 15 y 16), la Dirección de Impuestos Distritales expidió a la contribuyente la Resolución Sanción 118 de 9 de febrero de 1999, por no haber cumplido con el deber formal de presentar declaración del impuesto predial por los años 1994 a 1997. El monto de la sanción, esto es, $23.685.000, se impuso con fundamento en el artículo 60 numeral 1 del Decreto Distrital 807 de 1993 y con base en el autoavalúo. (folios 25 a 31 y 157 a 160 c. ppal)

Frente a la resolución sancionatoria la contribuyente interpuso recurso de reconsideración, el cual fue decidido mediante Resolución 563 de 16 de diciembre de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido.

La actora solicitó que se anulen las Resoluciones 118 de 9 de febrero de 1999 y 563 de 16 de diciembre del mismo año, por las cuales se impuso sanción por no declarar y pidió a título de restablecimiento del derecho que se declare que no existe causa para el pago de la sanción por no declarar, pues su predio está exento.

Subsidiariamente, pidió que se modifique la base presunta mínima tomada para determinar la sanción, teniendo en cuenta únicamente el parámetro técnico de precio por metro cuadrado de construcción o de terreno, según el estrato.

Igualmente, solicitó que se condene a la Administración a la devolución de las sumas que pagó por concepto de la sanción impuesta, con los intereses previstos en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y el ajuste de valor del artículo 178 ibídem.

La actora invocó como normas violadas los artículos 6, 8, 13, 29, 51, 58, 313 numeral 4 y 317 de la Constitución Política; 155 y 162 del Decreto Ley 1421 de 1993 y 11 del Acuerdo 25 de 1996. Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

Los funcionarios de la Dirección Distrital de Impuestos la indujeron a error al requerirla para que pagara impuesto predial por concepto de un bien exento, por cuanto las normas locales no admiten declaraciones presentadas en ceros.

La sanción impuesta excede los límites de pago de cualquier ciudadano y lo conmina a vivir en la indigencia y a perder su único patrimonio.

El Distrito Capital violó el debido proceso porque la sanción que impuso no está contemplada en la normatividad distrital, no se pueden aplicar sanciones por analogía y la remisión al Estatuto Tributario hace que esas normas sancionatorias carezcan de efectividad por ser violatorias de la Constitución, dado que proceden de una fuente no competente para regular el impuesto predial.

Los actos acusados desconocen los Acuerdos que crean la exención, por cuanto son claros al prever que para que ésta opere no hay necesidad de cumplir ningún requisito, por lo cual la exención dada al pago se extiende a la de presentar declaración, así exista una norma distinta en el Estatuto Tributario.

Con la remisión al Estatuto Tributario Nacional se permite que una autoridad diferente al Concejo Distrital grave la propiedad inmueble, así sea a título de sanción, más aún si se tiene en cuenta que no existe sanción por la sola falta de presentación de la declaración del impuesto predial respecto de un inmueble exento de pago.

La Administración desconoció los artículos 155 y 162 del Decreto Ley 1421 de 1993, pues para adoptar el valor comercial de la sanción tomó los dos parámetros contemplados en la norma superior y no uno de ellos, como es lo legal.

La parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así:

El artículo 15 del Decreto 423 de 1996 prevé que todos los sujetos pasivos están en la obligación de presentar su declaración del impuesto predial, a menos que la Administración disponga lo contrario. En consecuencia, no es cierto que los predios exentos no están obligados a declarar.

Para hacer uso de la exención para el pago del impuesto, la actora debía presentar la declaración tributaria dentro de los plazos fijados para el efecto y liquidar un impuesto a la tarifa cero, so pena de incurrir en sanción de extemporaneidad o por no declarar.

No existe falsa motivación del acto sancionatorio, pues la actora no presentó las declaraciones por los años 1994 a 1997 dentro del plazo para contestar el emplazamiento para declarar.

No es cierto que no exista norma distrital que regule la materia discutida, porque el artículo 162 del Decreto 1421 de 1993 y el Decreto 807 de 1993 remiten al Estatuto Tributario Nacional.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda; anuló los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho declaró que la actora no está obligada a liquidar sanción por no declarar por los años 1994 a 1997. Los argumentos de la decisión se compendian de la siguiente manera:

El hecho de que un inmueble se encuentre exento del impuesto predial, no releva a su propietario del deber de declarar y de incluir en la declaración la exención que pretende solicitar. (Parágrafo tercero del artículo 13 del Decreto Distrital 807 de 1993)

Sin embargo, asiste razón a la actora en cuanto a la sanción excesiva, porque con fundamento en los fallos de nulidad de los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993 y 60 numeral 2 del Decreto 807 de 1993, debe entenderse que el valor comercial del predio, que según el artículo 60 [1] del Decreto 807 de 1993 es la base de la sanción por no declarar predial, es ajeno a la base gravable del impuesto predial unificado, dado que ésta es el autoavalúo. Como la base de la sanción fue el valor comercial del predio y éste es un elemento ajeno al impuesto predial, los actos acusados deben ser anulados.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación para lo cual argumentó:

La Administración Distrital actuó conforme a derecho porque impuso la sanción con base con en el numeral 1 del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, norma que se encuentra vigente.

No se pueden extender los efectos de los fallos de nulidad del numeral 3 del artículo 155 del Decreto Ley 1421 de 1993 y del numeral 2 del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, porque se desconoce la presunción de legalidad de los actos administrativos y porque de acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 2000, no es posible aplicar o inaplicar una norma por analogía.

La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la sustentación del recurso de apelación.

El Ministerio Público solicitó que se inaplique por inconstitucional el numeral 1 del artículo 60 del Decreto 807 de 1993 o, en caso de que no se acceda a dicha petición, se revoque el fallo apelado y, en su lugar, se sancione a la contribuyente al pago del 10% del valor declarado en el autoavalúo, solicitudes que formula con base en las siguientes razones:

Los fallos de nulidad proferidos por la Sección Cuarta en relación con los artículos 155 del Decreto 1421 de 1993 y 60 numeral segundo del Decreto 807 de 1993, sirven para dilucidar el caso sub judice, porque la norma con base en la cual se impuso la sanción por no declarar, esto es, el numeral primero del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, viola la Carta Política puesto que el cálculo del valor comercial del inmueble, que es la base de la sanción, no puede quedar en manos de un perito particular cuyo dictamen en la práctica es incontrovertible,

En caso de no ser acogidos los motivos para inaplicar el numeral 1 del artículo 60 del Decreto Distrital 807 de 1993, puede revocarse la sentencia de primera instancia y, en su lugar, ordenar el pago de una multa equivalente al 10% del valor declarado en el autoavalúo.

Debe la Sala decidir si se ajustan o no a derecho los actos por los cuales el Distrito Capital impuso a la actora sanción por no declarar el impuesto predial unificado por los años 1994 a 1997, respecto de un inmueble de su propiedad calificado como exento de pago del referido tributo, para lo cual analizará si se desconocieron o no tanto el principio de legalidad de los tributos como el derecho al debido proceso, tal como pasa a explicarse:

1. Violación del principio de legalidad de los tributos

La Sala precisa que el artículo 155 [3] del Decreto 1421 de 1993, en concordancia con el artículo 17 del Decreto 423 de 1996, prevé que la base gravable del impuesto predial es el autoavalúo. No obstante, la sanción que el Distrito Capital impuso en el caso sub exámine no tuvo en cuenta el valor comercial del inmueble, como equivocadamente lo entendieron el Tribunal y el Ministerio Público; la verdad fue que la Administración sancionó con fundamento en el "autoavalúo" del bien.

Como el valor en que se basó la Administración para imponer la sanción se fundamentó en un "autoavalúo" inexistente, pues no se allegó prueba alguna de que antes del año 1994 se hubiera presentado declaración con base en el autovalúo, a partir del cual procedía su actualización con el IPC, tal como lo prevé el artículo 17 del Decreto Distrital 423 de 1996, fluye como necesaria conclusión que no existía base para imponer la sanción.

Así las cosas, como la sanción tributaria tiene naturaleza sustancial¹, sus elementos deben estar previamente establecidos por el legislador, conforme al principio de legalidad de los tributos, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política. Dado que en el asunto sub judice no existió uno de los elementos de la sanción, cual es la base para su imposición, es evidente la abierta violación de la norma constitucional en mención.

En los actos acusados se impuso la sanción por no declarar con base en el "autoavalúo que le correspondía al contribuyente", sin que se hubiera demostrado que éste presentó autoavalúo alguno; por tanto, se desconoce cómo se calculó su monto por cada año (1994 a 1997), lo que impedía a la actora ejercer cabalmente su derecho de defensa.

Si el fundamento de los autoavalúos por los años 1994 a 1997 son los estados de cuenta que obran a folios 26 a 31, así debió indicarlo el acto acusado; no obstante, revisados dichos documentos no se puede determinar el llamado por la Administración "...valor del autoavalúo".

De otra parte, la ausencia de base para imponer la sanción por no declarar (autoavalúos), también condujo a la violación del debido proceso y del derecho de defensa de la actora, por falta de determinación de la conducta sancionable.

Por los anteriores motivos se confirmará la sentencia del a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario