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Concepto 1492 de 2005 Departamento Administrativo de Bienestar Social

Fecha de Expedición:
15/08/2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
15/08/2005
Medio de Publicación:
No se publicó
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá, Agosto 15 de 2005

OAJ G 01492

RAD. 3-2005-21468

Doctora

MARIA ELVIRA CARVAJAL SALCEDO

Gerenta de Infancia

Departamento Administrativo de Bienestar Social

La ciudad.

REF. Naturaleza y aplicación de "Cuotas de participación"

 Ver el Concepto del D.A.B.S. 1127 de 2006

Apreciada Doctora:

En atención a su comunicación, mediante la cual solicita emitir concepto, acerca de la naturaleza definitiva de los recursos obtenidos por medio de las cuotas de participación, alternativas de utilización, responsabilidad de manejo y otros aspectos que orienten las decisiones al respecto, me permito señalar lo siguiente:

Marco legal

La Ley 7 de 1979 crea el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, a través del cual se presta el servicio público de bienestar familiar y del que forma parte el Departamento Administrativo de Bienestar social, de acuerdo con el artículo 14 de la misma Ley.1

El artículo 15 de la Ley 7 de 1979 establece que el servicio público de bienestar familiar se prestará en todo el territorio nacional a través de organismos nacionales, departamentales y municipales integrados y coordinados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Al tiempo, el artículo señala que el sistema será atendido en el Distrito Capital teniendo en cuenta los recursos generados para tal fin dentro de su propio territorio, estableciendo como mecanismo para el manejo de las relaciones entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Distrito Capital, el de la contratación con el objeto de que el Departamento Administrativo de Bienestar Social desarrolle en Bogotá las actividades propias del ICBF.

En el Distrito Capital, con el fin de dar desarrollo al artículo 44 de la Constitución Política, según el cual la familia concurre solidariamente con el estado y la sociedad en la educación de sus hijos y la protección de la población infantil más vulnerable, se adoptó por el Departamento Administrativo de Bienestar Familiar el Programa "Mundos para la niñez de 0 a 5 años de edad: Educación inicial"; proyecto desarrollado en los Centros de Desarrollo Infantil: Jardines infantiles DABS y Casas vecinales y Alianzas amigas de la niñez2.

Los jardines infantiles, tienen dependencia primordial del presupuesto del DABS, asumen las políticas y lineamientos emanados del nivel central, cuentan con la planta física del DABS y aproximadamente el 50% del recurso humano pertenece a la planta de la entidad, el 50% restante distribuido en órdenes de prestación de servicios DABS y contratos a través de las asociaciones de padres de familia.

Las casas vecinales, operan a través de contratos con asociaciones comunitarias en los que el DABS aporta los recursos para su funcionamiento. En gran número de ellos, la planta física utilizada es de propiedad del Departamento.

Las alianzas amigas de la niñez, son convenios con el sector privado, organizaciones de la sociedad civil y/o entidades del Estado que se celebran con el ánimo de aunar recursos destinados a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la Educación inicial. Actualmente existen dos tipos de alianzas:

Jardines sociales que operan a través de convenios entre el DABS, las Cajas de Compensación Familiar y el ICBF.

Cupos cofinanciados que operan a través de contratos celebrados entre el DABS y ONG¿s en donde los aportes son conjuntos.

El papel de las Asociaciones de padres de familia

El Decreto 1286 de 2005, establece normas sobre la participación de los padres de familia en el mejoramiento de los procesos educativos de los establecimientos oficiales y privados.

En el artículo 9 define a la asociación de padres de familia, como una entidad jurídica de derecho privado, sin ánimo de lucro, que se constituye por la decisión libre y voluntaria de los padres de familia de los estudiantes matriculados en un establecimiento educativo, donde señala taxativamente que "su patrimonio y gestión deben estar claramente separados de los establecimientos educativos".

La colaboración y apoyo de las Asociaciones de Padres de Familia, es independiente a los programas educativos del Distrito (entendido esto, como los desarrollados por el Departamento Administrativo de Bienestar Social). Su actuación se enmarca dentro del Decreto 1286 de 2005, artículo 10, denominado " Finalidades de la asociación de Padres de familia" numeral a) que consagra, "Apoyar la ejecución del proyecto educativo y el plan de mejoramiento del establecimiento educativo".

Desarrollo y manejo de las cuotas de participación

1. Casas vecinales

Fueron reguladas mediante el Decreto No. 0397 de 1988 donde se establece su creación y normas de funcionamiento; posteriormente el Decreto 084 del 17 de febrero de 1992, deroga el Decreto No. 0397, dicta normas de creación y reglamenta el funcionamiento de las casas vecinales, definiéndolas en el artículo 1, "como instituciones comunitarias conformadas por grupos asociativos sin ánimo de lucro, asesoradas y apoyadas por el Departamento Administrativo de Bienestar Social, que a partir de la atención integral al pre-escolar refuerzan los procesos de desarrollo social en las zonas de pobreza en Bogotá".

Mediante la Resolución No. 022 de febrero 2 de 1993, se estableció la cuota de participación a los padres de familia y/o responsables de los niños usuarios de las casas; fijada por la Asociación de usuarios, la cual debía ser utilizada de la siguiente forma: 30% para gastos relacionados con el funcionamiento de la casa vecinal y el 70% restante sería la participación de los padres para la prestación del servicio.

Por medio de Acta de acuerdo de noviembre de 1993, suscrita por el distrito y los representantes de la comunidad de las casas vecinales y madres comunitarias, se acordó que "para complementar la bonificación de las madres comunitarias se destina el 70% de los ingresos por concepto de las cuotas de participación".

A través de la Resolución No. 0264 del 5 a de abril de 1993, se deroga la destinación del 30% de las cuotas de participación para gastos de funcionamiento.

Posteriormente la Resolución No.1261 del 23 de diciembre de 1993, establece que la cuotas de participación serán incrementadas anualmente en proporción igual al porcentaje de incremento del salario mínimo legal.

En la Resolución No. 0063 del 11 de febrero de 1994, se dictaron normas sobre la organización y funcionamiento de las casas vecinales, señalando a las asociaciones comunitarias como los responsables de fijar las cuotas de participación de acuerdo con los parámetros de la Resolución No. 022 de 1993 3 y adicionalmente se establece en el artículo 4 la obligación de la asociación de rendir informe mensual al interventor, sobre el manejo de los ingresos por cuotas de participación, debiendo llevar para esto:"Libro de cuotas de participación"4.

Posteriormente mediante las Resoluciones 1354 de 5 de diciembre de 1995, No. 0086 de 10 de febrero de 1997,No. 1313 del 26 de mayo de 1998, se reglamenta la función de los supervisores de las casas vecinales, estableciendo entre otras funciones la de "Revisar permanentemente los libros de contabilidad de las asociaciones de Desarrollo Comunitario de las Casas vecinales"5.

De esta forma, mediante la Resolución No. 1349 del 19 de diciembre de 20036, se consagra el procedimiento para el manejo de las cuotas de participación en las casas vecinales que, entre otros aspectos, señala que serán fijadas de forma anual, por la Asociación de Padres de Familia o Asociaciones Comunitarias o por el Comité tripartita (según la modalidad), estableciendo como límite máximo el 6% del valor del salario mínimo legal mensual vigente para el año y autorizando el recaudo de once (11) cuotas al año.

El capítulo 6, numeral 6.1.5.1.3 del Manual de Procedimientos "Mundos para la niñez de 0 a 5 años: Educación Inicial ", prevé que el recaudo por concepto de cuotas de participación en las casas vecinales serán empleados en:

Compra de implementos de aseo institucional y/o personal

Compra de la dotación para las madres educadoras, una vez por año.

Gastos urgentes en caso de calamidad

Reparaciones locativas menores

Asesoría y Apoyos contables y administrativos,

Fotocopias y papelería

Transporte y mensajería

Compra o Restitución de equipos y dotación de funcionamiento

Eventos especiales

Pago de recurso humano para la atención directa de los niños y niñas, previa autorización expresa del Gerente del Centro Operativo Local".

El recaudo por concepto de cuotas de participación serán manejados en cuenta corriente o de ahorros, abierta exclusivamente para tal fin, a nombre de la Asociación de padres de familia o de la asociación comunitaria y es manejada con las firmas del representante legal y el tesorero.

La tesorería de las organizaciones contratistas llevará la contabilidad de las cuotas de participación en los libros auxiliares y debe rendir informe mensual al supervisor7 del movimiento contable de estos recursos.

2. Jardines infantiles

Mediante la Resolución No. 466 de 1993, se dispuso la existencia en cada uno de los jardines infantiles de la Asociación de Padres de Familia, en calidad de institución comunitaria encargada de desarrollar conjuntamente con el DABS las actividades propias del jardín y se establecieron las cuotas de participación para los Padres de familia y / o responsables de los niños.

Conforme a ello, mediante la Resolución 333 de 1997, el DABS adicionó la Resolución No.0792 del 28 de junio de 1996, donde se estableció que la administración de las cuotas de participación de los jardines comunitarios de estratos 1,2,3 y 4 estaría a cargo de las Asociaciones de Padres de Familia; al igual que la posibilidad de realizar contratos con organizaciones no gubernamentales comunitarias cívicas, para la atención de niños menores de cinco años en la modalidad de jardines comunitarios, quienes pueden realizar el recaudo y administración de las cuotas de participación. Es importante aclarar que esta normatividad debe ser ajustada al funcionamiento y manejo que actualmente se le esta dando al tema.

La Resolución No. 1349 del 19 de diciembre de 2003 "Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos que reglamenta la atención en el proyecto: "Mundos para la niñez de 0 a 5 años : Educación Inicial" ", es el soporte normativo de la modalidad de jardines infantiles del Departamento.

El numeral 6.1.5. del Manual Mundos para la Niñez de 0 a 5 años: Educación inicial, describe el Procedimiento de control de las cuotas de participación, donde se consagran entre otros los siguientes parámetros:

    • Las tarifas8 o montos de las cuotas de participación serán fijadas, anualmente, por la Asociación de Padres de Familia, las Asociaciones Comunitarias y el Comité tripartita, según la modalidad, pero deberán sujetarse al límite máximo del 6% del valor del salario mínimo legal mensual vigente para el año.

    • El número de cuotas que recaudarán las Asociaciones en los Jardines infantiles es de doce (12) al año. No se pueden realizar cobros adicionales.

    • Para las familias que tengan más de un-a hijo-a matriculados-as y cuyas condiciones socio-económicas no les permita realizar el aporte total, el valor de la cuota de participación se determina de la siguiente forma: Una familia con dos hijos-as aportará cuota y media, una familia con tres hijos-as aportará cuota y tres cuartos.

    • Los recaudos por concepto de cuotas de participación serán manejados en cuenta corriente o ahorros, abierta exclusivamente para tal fin, a nombre de la Asociación de padres de Familia de la Asociación comunitaria del jardín infantil.

    • Esta cuenta se maneja con las firmas del representante legal y quien designe el DABS en el Jardín.

    • Para la organización y control de las cuotas de participación, las asociaciones deben llevar los libros de recaudos, bancos y gastos, chequeras o talonarios, comprobantes de egreso, soportes de gastos y demás documentos contables.

Las cuotas de participación de los Jardines infantiles se emplean prioritariamente en:

  • El pago del recurso humano contratado por la Asociación para la atención directa de los niños y niñas.

  • Los excedentes se invierten en todo caso, en las necesidades derivadas del funcionamiento del jardín (material didáctico, elementos de aseo personal e institucional, actividades pedagógicas, papelería, mantenimiento de planta física, compra y reparación de equipos reparaciones locativas menores, transporte).

3. Alianzas amigas de la niñez

La Ley 489 de 1998, establece la posibilidad de que las entidades estatales puedan asociarse con personas jurídicas, particulares mediante la celebración de convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigne a aquellas la ley.

Es así como el DABS celebra convenios con el sector privado, organizaciones de la sociedad civil y/o entidades del Estado, con el ánimo de aunar recursos destinados a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la Educación inicial

Actualmente se celebran dos tipos de convenios:

  • Red de jardines sociales que operan a través de convenios entre el DABS, las Cajas de Compensación Familiar y el ICBF9.

  • Cupos cofinanciados que operan a través de contratos celebrados entre el DABS y ONG¿S en donde los aportes son conjuntos.

El manejo de las cuotas de participación está consagrado en el Manual Mundos para la Niñez de 0 a 5 años: Educación inicial, descrito en el numeral 2 de este documento, con los siguientes parámetros sólo para aplicación en alianzas amigas de la niñez:

  • Estos jardines recaudarán doce cuotas de participación al año.

  • La tesorería de las organizaciones contratistas, llevará la contabilidad de las cuotas de participación en su respectivo libro auxiliar y debe rendir al supervisor un informe mensual sobre el movimiento contable de estos recursos.

Los recaudos por concepto de cuotas de participación en las Alianzas Amigas de la Niñez y cupos cofinanciados, deben ser empleados en:

  • El pago del recurso humano para la atención directa de los niños y niñas.

  • Compra de implementos de aseo institucional y/o personal.

  • Compra de la dotación para las madres educadoras una vez por año.

  • Gastos urgentes en caso de calamidad.

  • Reparaciones locativas menores.

  • Asesoría y apoyos contables y administrativos.

  • Fotocopias y papelería.

Respecto a las cuotas de participación de los Jardines sociales (convenios entre el DABS, las Cajas de Compensación Familiar y el ICBF), es oportuno aclarar que estás presentan una diferencia sustancial frente a las cuotas de participación de los Jardines infantiles del Distrito y Casas vecinales, ya que su creación tiene un soporte legal, lo que hace que su tratamiento pueda ser establecido contractualmente en el respectivo convenio de asociación suscrito con la Caja de compensación y el ICBF. Frente a estas, la Corte constitucional10 ha resaltado tanto el papel que tienen de las Asociaciones de Padres de Familia frente a los programas de atención de los menores, como la destinación que tienen las cuotas de participación, es decir la atención de necesidades básicas, la obtención de material didáctico de consumo y duradero, ración, reposición de la dotación, aseo y combustible.

Atendiendo este marco legal, se pueden señalar como opciones para el manejo de las cuotas de participación las siguientes:

  1. Conforme al concepto emitido por la Subdirección Jurídica de la Secretaria de Hacienda de fecha noviembre 19 de 2004, se establece la posibilidad de que mediante Acuerdo Distrital, se le dé a las cuotas de participación el carácter de tarifas por la prestación del servicio de educación pública ofrecida en el DABS. Con este carácter legal, las cuotas de participación adquieren el nivel de ingresos corrientes e ingresarían al Presupuesto del Distrito Capital.

  2. El manejo de las cuotas de participación para el caso específico de los jardines Sociales, por su carácter legal pueden ser reguladas mediante el convenio de asociación que se suscriba.

  3. Las cuotas de participación son el resultado del principio de corresponsabilidad de la sociedad, frente al compromiso de participar en conjunto con el Estado en la disminución de la pobreza.11 Es así como estos montos se convierten para el Departamento, en un aporte social que brinda la posibilidad de aumentar la cobertura en los Centros de Desarrollo Infantil y para los niños/as que no tienen la posibilidad de acceso a la Educación inicial en un beneficio.

La ley 715 de 2001, establece para las entidades estatales que tienen a cargo establecimientos educativos, la posibilidad de abrir una cuenta en la contabilidad, de un Fondo donde los particulares vinculen por percepción de servicios, ingresos con beneficio a la comunidad.12

Los fondos cuentas de servicios educativos, son un mecanismo para la institución educativa que sirve para la adecuada administración de las rentas e ingresos y para atender los gastos de funcionamiento, inversión, con excepción de los gastos de personal13.

Estos fondos cuentas permiten ser financiados tanto por recursos del Estado, como por recursos provenientes de entidades donde se encuentren vinculados los particulares para favorecer la comunidad; estos recursos deben provenir de la venta de los servicios que presta el establecimiento educativo, con la condición legal que estén destinados a financiar gastos distintos de los de personal14.

Esta disposición legal abre la puerta al manejo de las cuotas de participación a través de un fondo cuenta, que permitiría a la sociedad en general y en especial a los usuarios de los Centros de Desarrollo Infantil del Departamento, apoyar los programas referentes a la Educación inicial de los niños/as y aún proyectos de cualquier otra área de beneficio a la comunidad.

Como apoyo a lo planteado, esta Oficina Asesora Jurídica ha presentado proyecto de decreto, en donde se plantea la ampliación de funciones del Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Bienestar Social -FONDABS- con el fin de crear condiciones sostenibles para apoyar los programas y proyectos que lidera el Departamento.

Cordialmente,

CAROL VILLAMIL ARDILA

Jefe de Oficina Asesora Jurídica

Departamento Administrativo de Bienestar Social

NOTAS PIE DE PÁGINA

1 Artículo 14 de la Ley 7 de 1979, señala: "Constituyen el Sistema nacional de Bienestar Familiar: el Ministerio de salud; el Instituto Colombiano de Bienestar familiar; los servicios regionales que se prestarán a través de los Departamentos de Bienestar y Asistencia Social en organismos que hagan sus veces, mediante delegación legalmente autorizada; los servicios municipales que se prestarán a través de los organismos de bienestar y asistencia mediante delegación legalmente autorizada"

2 Que hoy se ejecuta totalmente por el proyecto "Tiempo oportuno para los niños y niñas"

3 Resolución No. 022 de 1993, artículo 1 " La cuota de participación de los padres de familia y/o responsables de los niños usuarios de los Casa vecinales del Departamento Administrativo de Bienestar Social se fija así: Tarifa mínima : Un mil pesos ($1000), Tarifa Máxima: Tres mil pesos ($3.000). La asociación de usuarios de cada Casa Vecinal en Asamblea general, fijará una cuota única de participación dentro del rango establecido en este artículo"

4 Resolución No.. 0063 de 1994, artículo 20, "La asociación de la Casa vecinal deberá llevar al día los siguientes libros: a)Libro de ingresos y egresos, b)Libro de cuotas de participación, c) Archivo de documentos, planillas de suministro, facturas, diario, caja, banco y demás documentos relacionados con el funcionamiento administrativo de la Casa vecinal".

5 Resolución No. 1313 de 26 de mayo de 1998, artículo tercero, numeral e)

6 Resolución No. 1349 del 19 de diciembre de 2003, "Por el cual se adopta el Manual de Procedimientos que reglamenta la atención en el proyecto Mundos par ala Niñez de 0 a 5 años de edad: Educación inicial".

7 Resolución No. 1349 del 19 de diciembre de 2003 en el capítulo 6, numeral 6.1.5.1.3 del Manual de Procedimientos "Mundos para la niñez de 0 a 5 años : Educación Inicial, señala, "El Coordinador/ra administrativo del respectivo Centro Operativo Local, hará seguimiento periódico al manejo de cuotas de participación en los Centros de Desarrollo Infantil".

8 En concepto de esta oficina jurídica, no se puede dar el trato de tarifas a las cuotas de participación, dado que ellas sólo pueden fijarse mediante ley, conforme a la Constitución política en el artículo 338, que consagra "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos". Lo anterior de conformidad con el concepto emitido por el Dr. Leonardo Arturo Pazos Galindo, en calidad de Subdirector jurídico de la Secretaría de Hacienda del Distrito , de fecha noviembre 29 de 2004.

9 La ley 633 de 2000, en el artículo 64, contempla la prestación de servicios de Seguridad Social y la destinación de recursos por parte de las Cajas de Compensación familiar a programas para la Atención Integral a la Niñez.

10 Sentencia T-1173 de 2000 M P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.

11 Sentencia T-192 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

12 La ley 715 de 2001 consagra en el, Artículo 12." Definición de los Fondos de Servicios Educativos. Las entidades estatales que tengan a su cargo establecimientos educativos deben abrir en su contabilidad una cuenta para cada uno de ellos, con el propósito de dar certidumbre a los Consejos Directivos acerca de los ingresos que pueden esperar, y facilitarles que ejerzan, con los rectores o directores, la capacidad de orientar el gasto en la forma que mejor cumpla los propósitos del servicio educativo dentro de las circunstancias propias de cada establecimiento. Esa cuenta se denomina "Fondo de Servicios Educativos. Los reglamentos, teniendo en cuenta las diferencias entre los establecimientos urbanos y entre estos y los rurales, dirán qué tipo de ingresos, gastos y bienes pueden manejarse a través de tal cuenta; y en dónde y cómo se mantendrán los bienes que se registren en ella, ciñéndose a la Ley Orgánica del Presupuesto y a esta Ley, en cuanto sean pertinentes. Los reglamentos aludidos atrás distinguirán entre los ingresos que las entidades estatales destinen al servicio educativo en cada establecimiento, los que los particulares vinculen por la percepción de servicios, y los que vinculen con el propósito principal o exclusivo de beneficiar a la comunidad. Todos esos ingresos pueden registrarse en las cuentas de los Fondos, en las condiciones que determine el reglamento."

13Decreto 0992 de mayo 21 de 2002, artículo 1, consagra: " Los fondos de Servicios Educativos como mecanismo presupuestal de las Instituciones Educativas Estatales, han sido dispuestos por la Ley, para la adecuada administración de sus rentas e ingresos y para atender sus gastos de funcionamiento, e inversión, distintos a los de personal".

14 Decreto 0992 de mayo 21 de 2002, artículo 2, consagra, " Los Fondos de Servicios Educativos podrán estar financiados con recursos de la Nación, de las Entidades territoriales, de las entidades oficiales, de los vinculados por los particulares para favorecer a la comunidad, de los producidos por la venta de los servicios que presta el establecimiento educativo, siempre y cuando estén destinados a financiar gastos distintos de los de personal. En la administración y ejecución de estos recursos los establecimientos educativos estatales, a través de su respectivo consejo directivo y del rector o director, deberán sujetarse a lo dispuesto en el presente decreto y demás disposiciones pertinentes".