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  Concepto 42715 de 2005 Departamento Administrativo de Bienestar Social
 
  Fecha de Expedición: 28/11/2005  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 28/11/2005  
  Medio de Publicación: N.P.  


 
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OAJ L-A 3-42715 29/11

Bogotá, 28 de noviembre de 2005

Doctora

LEONOR ZUBIETA

Asesora de la Dirección General

Departamento Administrativo del Bienestar Social

La ciudad.

REF. Concepto sobre el proyecto de Acuerdo Nº 402 de 2005 

Ver Acuerdo Distrital 196 de 2005

Apreciada doctora Leonor:

De forma atenta me permito enviar concepto jurídico sobre el Proyecto de Acuerdo No. 402 de 2005, "Por el cual se ordena un beneficio tributario en el impuesto predial unificado "

En el documento se analiza la constitucionalidad, la legalidad y la conveniencia del Proyecto de Acuerdo propuesto por los Honorables Concejales MARÍA ISABEL NIETO JARAMILLO, DAVID LUNA SÁNCHEZ, FERNANDO ROJAS RODRÍGUEZ, DARÍO FERNANDO CEPEDA, GUILLERMO CORTÉS CASTRO y ELVAR EMEL ROJAS CASTILLO.

Atentamente,

CAROL VILLAMIL ARDILA

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

Proyectó. Omar Barón.

CONCEPTO SOBRE EL PROYECTO DE ACUERDO Nº 402 DE 2005

"Por el cual se ordena un beneficio tributario en el impuesto predial unificado "

1. Marco constitucional y legal.

El presente proyecto plantea la posibilidad de establecer un tratamiento preferencial en el pago del impuesto predial a los bienes inmuebles en los que funcionen entidades de asistencia pública, con fines de interés social y de utilidad pública y fundaciones de derecho público o privado que se destinen a la prestación de servicios educativos, alimentarios y socioafectivos de niños, niñas y jóvenes en situación de vulnerabilidad pertenecientes a los niveles 1,2, y 3 del SISBEN y a los estratos 1 y 2.

Por tal razón, es necesario analizar el marco jurídico del impuesto predial. En efecto, éste fue creado por la Ley 44 de 1990, en donde se estableció:

"Artículo 1º.- Impuesto Predial Unificado. A partir del año de 1990, fusiónanse en un solo impuesto denominado "Impuesto Predial Unificado", los siguientes gravámenes:

  1. El Impuesto Predial regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986 y demás normas complementarias, especialmente las Leyes 14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986;

  2. El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986;

  3. El impuesto de estratificación socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989;

  4. La sobretasa de levantamiento catastral a que se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989."

Con respecto al encargado de administrar y recaudar el tributo, se indicó:

"Artículo 2º.- El Impuesto Predial Unificado es un impuesto del orden municipal.

La administración, recaudo y control de este tributo corresponde a los respectivos municipios.

Los municipios no podrán establecer tributos cuya base gravable sea el avalúo catastral y cuyo cobro se efectúe sobre el universo de predios del municipio, salvo el Impuesto Predial Unificado a que se refiere esta Ley."

Ahora veamos cuáles son los elementos del impuesto:

Base gravable. Las base gravable del Impuesto Predial Unificado será el avalúo catastral, o el autoavalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado.

Tarifa del impuesto. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

  1. Los estratos socioeconómicos;

  2. Los usos del suelo, en el sector urbano;

  3. La antigüedad de la formación o actualización del catastro;

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo Concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.

Sujeto Pasivo: El propietario o poseedor del bien inmueble.

En lo que atañe al Distrito Capital, el Decreto Número 352 de 2002 (Estatuto Tributario de Bogotá) regula todo lo relacionado con el tributo para la ciudad.

Específicamente, el artículo 8º establece la disposición a tener en cuenta en materia de exenciones y tratamientos preferenciales:

"La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad del Distrito Capital de Bogotá. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el artículo 317 de la Constitución Política.

En materia de exenciones se tendrá en cuenta lo siguiente:

En virtud del inciso 2º del artículo 160 del Decreto-Ley 1421 de 1993 modificado por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000, continuarán vigentes, incluso a partir del 31 de diciembre de 1994, las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a las siguientes entidades nacionales: Universidades públicas, colegios, museos, hospitales pertenecientes a los organismos y entidades nacionales y el Instituto de Cancerología. Igualmente continuarán vigentes las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a las instalaciones militares y de policía, los inmuebles utilizados por la rama judicial y los predios del Inurbe destinados a la construcción de vivienda de interés social.

Igualmente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 26 de 1998, las personas naturales y jurídicas, así como sociedades de hecho damnificadas a consecuencia de actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital estarán exentas de los impuestos distritales, respecto de los bienes o actividades que resulten afectados en las mismas, en las condiciones que para tal efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

Conforme al artículo 27 del Acuerdo 065 de 2002, tratándose del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros las únicas exenciones aplicables en Bogotá, D.C., serán las contenidas en el artículo 1º del Acuerdo 16 de 1999 y en el artículo 13 del Acuerdo 26 de 1998 anteriormente referida."

Por su parte el artículo 28 establece:

Exenciones. Están exentos del impuesto predial unificado:

a) Los edificios declarados específicamente como monumentos nacionales por el consejo del ramo, siempre y cuando el sujeto pasivo del tributo no tenga ánimo de lucro.

b) Los edificios sometidos a los tratamientos especiales de conservación histórica, artística, o arquitectónica, durante el tiempo en el que se mantengan bajo el imperio de las normas específicas de dichos tratamientos.

c) Los inmuebles de propiedad de las entidades sindicales de trabajadores, de primero, segundo y tercer grado, destinados a la actividad sindical.

d) Los inmuebles de propiedad del Distrito Capital de Bogotá destinados a cumplir las funciones propias de la creación de cada dependencia, así como los destinados a la conservación de hoyas, canales y conducción de aguas, embalses, colectores de alcantarillado, tanques, plantas de purificación, servidumbres activas, plantas de energía y de teléfonos, vías de uso público y sobrantes de construcciones.

e) Los inmuebles que en su integridad se destinen exclusivamente y con carácter de permanencia por las entidades de beneficencia y asistencia pública y las de utilidad pública de interés social destinados exclusivamente a servicios de hospitalización, salacunas, guarderías, y asilos, así como los inmuebles de las fundaciones de derecho público o de derecho privado cuyo objeto sea exclusivamente la atención a la salud y la educación especial de niños y jóvenes con deficiencias de carácter físico, mental y psicológico, reconocidas por la autoridad competente, estarán exentas por el término a que se refiere el artículo primero del Acuerdo 9 de 1993, en un ciento por ciento, del valor del impuesto predial unificado a pagar por la respectiva entidad por ese predio en el correspondiente año fiscal.1

La entidad que aspire a la mencionada exención, solicitará a la Secretaría de Salud, que mediante visita constate que cumple con las funciones y servicios de que habla el inciso anterior, que las personas que manejan la institución son profesionales e idóneas para dirigir y manejar la Institución, que tiene tres (3) años o más de funcionamiento y que la construcción tiene las condiciones técnicas, la higiene y salubridad requeridas para este tipo de servicios.

Para que una institución tenga derecho a este tipo de exenciones, sus tarifas de pensión estarán sujetas al control que para tal efecto reglamenten las Secretarías de Salud y Educación."

En lo que atañe a la tarifa aplicable para el Distrito, el Decreto señala:

"ART. 25.¿Tarifas. En desarrollo de lo señalado en el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, las tarifas del impuesto predial unificado, son las siguientes:

Urbanos edificados residenciales estratos 1, 2 y 3

Hasta 70 metros cuadrados de construcción

4¿ (cuatro por mil)

Más de 70 metros cuadrados de construcción

5¿ (cinco por mil)"

Estas disposiciones normativas desarrollan los siguientes postulados constitucionales:

"ARTICULO 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización.

La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.

ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos."

Una vez esbozado el marco legal y constitucional dentro del que se desarrolla el impuesto predial, se procede a realizar el análisis jurídico del proyecto.

2. Consideraciones jurídicas:

El primer aspecto a abordar en el análisis del presente proyecto de acuerdo, es el referido al de la competencia del Concejo para establecer este tipo de tratamiento preferencial.

En este sentido, el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, establece:

"ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

(¿)

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos"

La Corte Constitucional, sobre la competencia en la imposición de tributos ha señalado:

"El artículo 338 de la Constitución, en concordancia con los artículos 150, numeral 12, 300, numeral 4º, y 313, numeral 4º, dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. (...) Hallándose, pues, la expresada atribución en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular, es natural que éstos, tal como lo ordena el mencionado artículo 338, sean los únicos autorizados para plasmar en las correspondientes leyes, ordenanzas o acuerdos los elementos esenciales de los tributos que introduzcan: sujetos activos y pasivos, hechos gravables, bases gravables y tarifas".2

Al establecerse la posibilidad de plasmar los elementos esenciales del tributo como las tarifas por parte de los Concejos, entre otros, se abre la posibilidad de que éstos determinen el monto que se ha de pagar y los sujetos pasivos que lo deben declarar.

Ahora bien, es pertinente referirnos a la naturaleza de los inmuebles que se pretende beneficiar con la tarifa preferencial del proyecto de acuerdo.

El Acuerdo 105 de 2003 establece en su artículo 1, que los predios que en el Plan de Ordenamiento Territorial hayan sido definidos como equipamientos colectivos de tipo educativo, cultural, salud, bienestar social y culto se denominaran dotacionales; y según el artículo tendrán una tarifa del 6.5 por mil, si se trata de bienes de propiedad de particulares y 5.0 por mil si se trata de bienes propiedad de entes públicos.

Para el presente caso, encontramos que los bienes de los que trata el beneficio son dotacionales, por cuanto están destinados a la prestación de servicios en educación, salud y atención a personas de la tercera edad.

El acuerdo 9 de 1993, establecía una exención para los bienes que tuviesen un carácter de beneficencia y asistencia pública, pero su vigencia fue por 10 años, lo que indica que tal beneficio ya feneció.

El presente proyecto es más específico y delimita la tarifa preferencial (no exención), a instituciones que presten servicios educativos, de salud y a personas de la tercer edad que atiendan preferencialmente a los niveles 1,2, y 3 del SISBEN y a los estratos 1 y 2.

Sin embargo, la expresión preferencialmente resulta ambigua y podría dejar abierta la posibilidad de aplicar el beneficio a otras instituciones que no necesariamente se ajustan al perfil deseado, por tal razón, se sugiere eliminar esta palabra del texto.

En lo que atañe al tema de la posibilidad de establecer tarifas diferenciales en materia tributaria, la Corte Constitucional señaló:

"¿No puede resultar extraño que, para efectos del impuesto predial, el legislador determine, dado el valor y la connotación social que tienen las áreas que integran dicho espacio, que ellas sean gravadas con un impuesto predial diferenciado menor que el previsto para las áreas privadas. Ello se adecua a la Constitución, porque ésta no sólo propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras formas alternas de dominio diferente a la tradicional propiedad individual, sino que, además, le asigna al Estado el deber de velar por la protección de la integridad de las zonas destinadas al espacio público y al uso común. La obligación de contribuir a los gastos e inversiones del Estado debe estar sustentada en conceptos de justicia y equidad, razón por la cual se consultan éstos cuando el legislador permite el establecimiento de tarifas diferenciales menores para las zonas comunes y del espacio público interno, con respecto a las que corresponden a las áreas de dominio privado, pues la institución de aquéllas responden más a los intereses comunitarios prevalentes, que a los intereses privados

(¿)

En el establecimiento de las referidas tarifas diferenciales las autoridades municipales gozan de plena autonomía. Sin embargo, en su determinación deben obrar con criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que consulten los intereses municipales y de la comunidad. Por lo tanto el uso desviado de esta facultad, atentatorio contra los intereses públicos sociales puede dar lugar al uso de la acción pública de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo."3

En otra sentencia dijo:

"¿Esto no impide, sin embargo, que en consideración a especiales circunstancias de orden fiscal o extrafiscal, el legislador establezca algunos beneficios con el objeto de fomentar ciertos sectores de la economía, o de equilibrar las cargas tributarias, entre otros. El poder tributario comprende no solamente, la facultad de establecer tributos (artículo 338 de la Constitución Política), sino que abarca también la potestad de modificarlos y determinar, de acuerdo con los criterios anteriormente planteados cierto tipo de beneficios siempre y cuando dicha medida se encuentre debidamente justificada

(¿)

En síntesis, puede afirmarse, que en desarrollo de las facultades consagradas en el artículo 338 de la Constitución Política, el legislador puede conceder beneficios tributarios siempre y cuando, esta decisión corresponda a la aplicación de criterios razonables, que no vulneren el principio de igualdad ante las cargas públicas"4

En consonancia con lo anterior, es posible afirmar que dada la utilidad e interés común que contienen las instituciones que trata el proyecto de acuerdo, el Estado puede permitir que en aras de la equidad y la justicia, se premie a estas organizaciones con una disminución (más no exoneración) de la tarifa que paga en materia tributaria.

Para enfatizar sobre la constitucionalidad del tratamiento preferencial, la Corte indicó:

"En relación con los tributos nacionales establecidos, es el Congreso el ente facultado por la Constitución para contemplar exenciones, siempre que lo haga por iniciativa del Gobierno. A él corresponde, entonces, con base en la política tributaria que traza, evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a ciertos tipos de personas, entidades o sectores del pago de impuestos, tasas y contribuciones que consagra, ya sea para estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos, o con el propósito de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten la exención"5

Por otra parte, se debe indicar en el proyecto, que el inmueble pierde el beneficio tributario en el evento en que sea enajenado o cambie su razón social, alejándola de la prestación de los servicios que trata el proyecto.

Es preciso tener en cuenta, que existen algunos bienes inmuebles que se encuentran exentos del pago del impuesto predial, para los efectos de la determinación de las entidades beneficiadas de acuerdo con los parámetros del proyecto.

En efecto, el Acuerdo 16 de 1999 en su artículo 1 indica:

"Los sujetos signatarios de la Convención de Viena, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y el Distrito Capital entendido como tal, la Administración Central, la Alcaldía Mayor, los Fondos de Desarrollo Local, las Secretarías, los Departamento Administrativos y los Establecimientos Públicos no son contribuyentes, esto es, no sujetos de los Impuestos Predial Unificado, Industria y Comercio, Avisos y Tableros, Unificados de Vehículos y Delineación Urbana"

De otro lado, la iniciativa establece que el Departamento Administrativo de Bienestar Social, mediante visita, constatará que la entidad que pretende el beneficio, efectivamente preste los servicios que se exigen para aplicar la tarifa preferencial. Al respecto hay que indicar varias situaciones:

  1. El acuerdo 9 de 1993, que beneficiaba a centros de hospitalización, salacunas, guarderías, asilos, centros educativos de niños con limitaciones físicas o mentales, establecía que la función de verificación la debería hacer la Secretaría Distrital de Salud.

  2. La realización de la tarea de verificación de las instituciones que podrían aplicar la tarifa preferencial, requiere para la Administración, una inversión en recursos humanos y operativos con los que, en la actualidad, el DABS no cuenta. Además, en la Alcaldía Mayor existe la Subdirección de Personas Jurídicas que tiene la función de supervisar a estas organizaciones que sean sin ánimo de lucro, las cuales deben acreditar que cumplen con un fin de interés social y utilidad pública; por ello se sugiere que sea esta oficina la que cumpla la labor indicada en el parágrafo 2 del artículo 1 del proyecto de acuerdo, por cuanto poseen la información, herramientas y personal, para identificar la naturaleza de las instituciones que deseen acogerse al beneficio.

3. Conclusión:

El proyecto de acuerdo se encuentra acorde con los preceptos constitucionales y legales vigentes en nuestro ordenamiento, soportados en el artículo 338 de la Constitución Nacional (tal como lo ha expresado la Corte) y en la ley 44 de 1990; además, reflejan la necesidad apoyar a instituciones que prestan ayuda a población vulnerable, colaborando así con el quehacer de la Administración, razón por la cual, el trato tributario preferencial es constitucional, legal y conveniente.

Sin embargo, el Departamento Administrativo de Bienestar Social no puede asumir las funciones que se describen en el parágrafo 2 del artículo 1 del proyecto por las razones antes expuestas, por lo que se propone que sea la Subdirección de Personas jurídicas la que realice la labor de verificación de las entidades que quieren acogerse a la tarifa preferencial.

Atentamente,

CAROL VILLAMIL ARDILA

Jefe de Oficina Asesora Jurídica

Departamento Administrativo de Bienestar Social

Proyectó. Omar Barón

Tema: Proyecto de Acuerdo No. 402 de 2005, "Por el cual se ordena un beneficio tributario en el impuesto predial unificado "

Descriptor: Impuesto Predial. Tarifa preferencial entidades de interés social y utilidad pública.

Fuente Jurídica: Artículos 317 y 338 C.N., Ley 44 de 1990, Decreto Número 352 de 2002 (Estatuto Tributario de Bogotá), artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el Acuerdo 105 de 2003

NOTAS DE PIE DE PÁGINA:

1 NOTA: Esta exención estuvo vigente hasta el año 2003.

2 Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

3 Sentencia C- 346 de 1997 Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.

4 Sentencia C- 804 de 2001 Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

5 Sentencia C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz