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Concepto 31520 de 2005 Departamento Administrativo de Bienestar Social

Fecha de Expedición:
14/09/2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
14/09/2005
Medio de Publicación:
N.P.
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Bogotá D.C.,

Septiembre 14 de 2005

Doctora

MARITZA FUENMAYOR DE LA PEÑA

GERENTA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN ADULTA Y VEJEZ

Departamento Administrativo de Bienestar Social

E.S.D

Radicación: 3-2005-31520 IM 20005/09/20

Ref: CERTIFICADO DE INDIGENCIA

Cordial saludo,

Teniendo en cuenta los documentos aportados y la necesidad de regulación de las materias pertinentes con respecto al certificado de indigencia, me permito señalar lo siguiente:

  • Marco Constitucional

El artículo 13 de la Constitución política señala que es el Estado el responsable de la protección especial que se les debe brindar a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, y además, tiene el deber de sancionar los abusos o maltratos que contra estas personas se cometan1.

Los anterior, implica el deber del Estado de promover las condiciones necesarias para que la igualdad sea real y efectiva, y adicionalmente, da lugar al nacimiento del derecho de las ciudadanas y ciudadanos que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, de exigir las prestaciones correspondientes2..

De acuerdo con lo manifestado, se señala que el desarrollo y expedición del certificado de indigencia, sí encuentra fundamento en el marco normativo que la Constitución establece para garantizar un trato digno y justo a las personas que por sus condiciones económicas, físicas o mentales carecen de las capacidades necesarias para un desempeño autónomo en sociedad.

Respecto de la doctrina constitucional vigente en el tema de la indigencia y seguridad social en salud, la jurisprudencia es clara al establecer que los ciudadanos y ciudadanas en condición de indigencia y en un Estado Social de Derecho como Colombia, sí tienen derecho a la atención en salud sin poseer vinculación alguna al Sistema de Seguridad Social, esto en virtud al derecho a la igualdad, a la obligación de garantizarles a estos ciudadanos el mínimo vital y a que la afectación crítica del estado en salud de estas personas puede comprometer de manera grave sus derechos fundamentales (conexidad con derechos fundamentales)3..

De acuerdo con los planteamientos de la Corte Constitucional, "los derechos a la salud - artículo 49 C.P.- y a la seguridad social integral - artículo 48 C.P.-, en principio programáticos, pueden verse actualizados y generar un derecho público subjetivo de inmediata aplicación - art 13 y 85 -", siempre que la persona interesada demuestre su condición de indigencia4.; además, señala la Corte, que "las personas en situación de indigencia no incorporadas al sistema de seguridad social en salud tienen una participación transitoria en Éste y mientras logra su afiliación al régimen subsidiado, tienen la posibilidad de acceder a las instituciones de salud que reciben recursos públicos bajo la figura de la participación vinculada"5.

  • Marco Legal

A continuación, se presenta una relación de la normatividad vigente con respecto al tema de la indigencia y de la seguridad social en materia de salud, normas a las que se debe ajustar el procedimiento por medio del cual se expide el certificado de indigencia:

El Decreto Nacional 1136 de 1970 "Por el cual se dictan algunas medidas sobre protección social", se dispone algunos mecanismos tendientes al amparo social de las personas que se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, entre ellas, aquellas que carecen de medios de subsistencia6..

Así mismo, la ley 100 de 19937. señala cuales son los tipos de participación en el sistema de seguridad social en salud, y dispone en ese sentido, la existencia de dos formas de afiliación al sistema: a) afiliados al sistema mediante el régimen contributivo; b) afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado. En este último punto hay que anotar que las personas sin capacidad de pago, mientras logran su afiliación al régimen subsidiado tienen derecho a la atención en salud, bajo la figura de la participación vinculada, esto es, que tendrán el derecho de acceder a los servicios de salud sin que se encuentren afiliados o deban afiliarse a alguno de los dos regímenes establecidos8..

Mediante el Acuerdo Distrital 13 de 1995 "Por medio del cual se crea el Programa Integral de Protección y Seguridad Social a los Indigentes de la Ciudad de Santa Fe de Bogotá", se establecen estrategias de rehabilitación para la población de la ciudad en estado de indigencia. Para efectos de este Acuerdo, se denominan indigentes a los ancianos y limitados físicos abandonados, adultos y menores desprotegidos (niño de la calle, infractor o contraventor); mendigos y enfermos mentales callejeros.

Por medio del Decreto Distrital 897 de 1995 "Por el cual se crea el Programa de Atención al habitante de la Calle", se delega en cada una de las entidades responsables (IDIPRON, DABS, SDS) la implementación de proyectos implicados en el Plan de Acción Institucional que comprometen etapas como la detección de problemas de salud mental y drogadicción, y además, se establece como responsable, en primera instancia, de la atención de los problemas de salud mental a la Secretaría de Salud del Distrito. La población objeto de este Decreto, es aquella que de manera permanente vive en la calle y establece con ella una relación de pertenencia e identidad y realiza actividades de supervivencia.

La ley 319 de 1996 "Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - Protocolo de San Salvador -" contiene en su articulado, disposiciones referentes al derecho a la seguridad social, derecho a la salud y protección de los minusválidos."

El acuerdo 77 de 1997 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud "Por medio del cual define la forma y condiciones de operación del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud", en su artículo 5, indica que son las alcaldías municipales y distritales, las encargadas de la identificación de la población en estado de indigencia.

Por medio de la Resolución No. 00716 de 1998 "Por la cual se reglamenta el Programa Habitante de la Calle", se señala que, la atención al habitante de la calle debe abarcar aspectos psicológicos, de salud, nutricionales, terapéuticos, asistenciales, culturales y recreacionales9..

La Ley 516 de 1999 "Por medio de la cual se aprueba el código Iberoamericano de Seguridad Social", señala que la seguridad social es un derecho inalienable del ser humano y que es deber del Estado establecer programas de protección social que tiendan a garantizar a la población su derecho a la seguridad social.10.

A su vez, el artículo 34 del Decreto Distrital 854 de 2001 "Por el cual se delegan funciones del Alcalde Mayor y se precisan atribuciones propias de algunos empleados de la Administración Distrital", delega en el Subdirector de Intervención Social del Departamento Administrativo de Bienestar Social (en la actualidad, Subdirector de Políticas Poblacionales) la identificación de la población considerada indigente por carecer de vivienda e ingresos, de acuerdo con lo señalado por el artículo 5 del Acuerdo 77 de 1997.

El Acuerdo 244 de 2003 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud "Por medio del cual se definen la forma y las condiciones de operación del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones", señala con respecto a la identificación de potenciales beneficiarios mediante instrumentos diferentes de la encuesta SISBEN, que la población indigente se identificará mediante el listado censal de potenciales beneficiarios elaborado por la respectiva alcaldía municipal.

Según lo dispuesto por el Acuerdo 119 de 2004 "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2005-2008. Bogotá sin Indiferencia un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión", el Gobierno Distrital tiene el deber de intervenir para garantizar la redistribución de los beneficios económicos y enfrentar en forma integral la pobreza, la exclusión y la inequidad.

El Decreto distrital 136 de 2005 "Por el cual se formulan acciones prioritarias para brindar atención integral a la población Habitante de la Calle del Distrito Capital" define las acciones prioritarias para brindar atención integral a esta población de alta vulnerabilidad, entre estas se señala la que corresponde al DABS y a la SDS con respecto a la prestación de servicios de salud11..

De acuerdo con la normatividad enunciada y en desarrollo de sus contenidos, en la actualidad,. Es el Departamento Administrativo de Bienestar Social, a través de la Subdirección de Políticas Poblacionales y de los proyectos de su Gerencia de Atención a la Población Adulta y Vejez, la entidad encargada de identificar y certificar a las personas que se considera se encuentran en situación de indigencia

El certificado de indigencia es el documento que certifica la condición de "población especial" ante la Secretaría de Salud, con el fin de permitir su ingreso al régimen subsidiado de salud, en calidad de participantes vinculados12..

Para tal efecto, se ha venido considerando como indigentes todas aquellas personas que carecen de vivienda e ingresos (de acuerdo a la definición que aporta el Acuerdo 77 de 1997) a los cuales no se les aplica el SISBEN.

Teniendo en cuenta la importancia del tema en cuestión y el propósito de avanzar en la optimización del proceso de certificación de esta población, es necesario establecer y reglamentar los procedimientos y las competencias para la identificación de la población que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta por su condición de indigencia.

Por lo anterior, en relación con el proyecto de resolución por medio de la cual se establecen los procedimientos parta efectuar la identificación de la población en estado de indigencia en Bogotá D.C., cabe anotar lo siguiente:

  • El Decreto Distrital 593 de 1999 sobre el cual se fundamenta la parte considerativa de la resolución, fue derogado por el artículo 69 del Decreto 854 de 2001.

  • Con respecto a la declaratoria y a la certificación del estado de indigencia incorporado en el artículo 2º de la resolución en mención, es importante señalar que no se puede declarar el estado de indigencia, razón por la cual el contenido del artículo, sólo debe referirse a la certificación de esta situación.

  • Teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 3º de la resolución, que hace referencia a la población beneficiaria de la declaratoria y posterior certificación de estado de indigencia, y que para tal efecto hace uso de la definición contenida en el artículo 5º del Acuerdo 77 de 199713., se sugiere y se hace necesaria la incorporación de una definición que incluya parámetros técnicos en su contenido y que permita una caracterización más eficiente de la población a certificar. Se estima que sería conveniente incluir criterios como: carencia de recursos económicos para la subsistencia, imposibilidad de realizar una actividad productiva y ausencia de redes de apoyo familiar.

  • Al respecto, cabe anotar la definición aportada por la Corte Constitucional: "Los indigentes son aquellas personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud14.". Además, la Corte sostiene que la calidad de indigente absoluto se acredita demostrando los siguientes requisitos: (i) incapacidad absoluta de la persona de valerse por sus propios medios; (ii) existencia de una necesidad vital cuya no satisfacción lesiona la dignidad humana en sumo grado; (iii) ausencia material de apoyo familiar15..

  • De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4º16. del proyecto de resolución, con respecto a la identificación de usuarios y constitución de la base de datos, es pertinente manifestar que esta función ya fue delegada17.a la Subdirección de Intervención Social, hoy Subdirección de Políticas Poblacionales.

  • Teniendo en cuenta lo anterior, se considera que la plena identificación de los usuarios la continúe haciendo la Subdirección de Políticas Poblacionales, en razón a que se estima la asignación de esta competencia a un conjunto de entidades públicas o privadas vinculadas con la problemática, no permite visualizar con claridad en cabeza de quién se encuentra la responsabilidad de acreditar la información e idoneidad de procedimientos. Además, esta competencia (identificación de población en estado de indigencia) ya fue delegada mediante un acuerdo distrital18., circunstancia que imposibilita que se delegue nuevamente.

  • El parágrafo transitorio del artículo 4º de la resolución, que hace referencia a la validez de la información existente y su empleo como base inicial de usuarios certificados, se encuentra fundamentado en un artículo de un Decreto Distrital que fue derogado19.. El parágrafo se debe basar en la competencia dispuesta en el artículo 34 del Decreto 854 de 2001.

  • Con respecto al artículo 6 de la mencionada resolución, referente a la competencia de precertificación y certificación, es necesario anotar que, no obstante que en el proyecto de resolución en cuestión sí esté especificado y regulado el procedimiento de precertificación, éste no es un procedimiento legal, ya que no está contemplado en ningún tipo de reglamentación. Las leyes relacionadas disponen en su articulado la obligatoriedad de la información, más no se refiere a un procedimiento intermedio entre identificación y certificación.

  • Teniendo en cuenta lo anterior y considerando que el procedimiento de precertificación fue implementado en consideración al imperativo amparo de los derechos fundamentales que resultarían vulnerados con las afecciones graves de salud de las personas que se encuentran en situación de indigencia, mientras se otorgaba la certificación definitiva, se estima que se deben establecer mecanismos y procedimientos que agilicen la expedición de este documento, con el fin de evitar este "doble trámite" y entregar de manera expedita y definitiva el certificado en cuestión en el menor tiempo posible.

  • A pesar de que la cadena de avales dentro del proceso de expedición de la certificación de indigencia parece garantía de seguridad y confiabilidad del contenido del documento avalado, también es cierto que la misma, impide establecer grados de responsabilidad con respecto a la verificación de los requisitos necesarios para el otorgamiento de la certificación de indigencia.

  • Teniendo en cuenta la delegación contenida en el artículo 34 del Decreto 854 de 2001, en la Subdirección de Intervención Social - en la actualidad Subdirección de Políticas Poblacionales - con respecto a la identificación de la población considerada indigente, es necesario señalar que la reglamentación del certificado de indigencia, es competencia de la Subdirección de Políticas Poblacionales.

  • Al respecto, se considera necesario actualizar la información contenida en el artículo 34 del Decreto 854 de 2001, señalando, la entidad encargada de identificar la población en estado de indigencia, lo cual podría ser tramitado por esta Oficina, previo acuerdo con las dependencias responsables del proceso.

  • Dada la relevancia del tema, se hace necesario continuar con las reuniones sobre el mismo y se deben adoptar todas las propuestas que aseguren la calidad del proceso.

Cordialmente,

CAROL VILLAMIL ARDILA

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

C.Co. Dra. CONSUELO CORREDOR MARTINEZ

Dra. OLGA ISABEL ISAZA DE FRANCISCO

NOTAS DE PIE DE PAGINA

1.Artículo 13 de la Constitución Política. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

2 Sentencia T-401/92, Corte Constitucional.

3 Sentencia T-533/92, T-046/97, T-211/04, T-119/05, Corte Constitucional.

4 Sentencia T-533/92 Corte Constitucional.

5 Sentencia T-211/04 Corte Constitucional.

6 El Decreto 1136 de 1970 establece características con respecto a las personas que se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta:

Los que carecen de medios de subsistencia y de persona obligada a suministrárselos y que por capacidad física o mental no ejercen ocupación lucrativa lícita.

Los que carecen de medios de subsistencia y de persona obligada y capaz de prestárselos y que además no tengan una ocupación lucrativa lícita sin causa justificada.

7 Ley 100 de 1993. Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros los harán en forma temporal como participantes vinculados.

Afiliados al Sistema de Seguridad Social.

Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud:

1.Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del Régimen contributivo del que trata el capítulo I del título III de la presente Ley.

2.Los afiliados al sistema mediante el régimen subsidiado de que trata al Artículo 211 de la presente Ley son las personas sin capacidad de cubrir el monto total de la cotización. Serán subsidiadas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud la población más pobre y vulnerable del país en las áreas rural y urbana. Tendrán particular importancia, dentro de este grupo, personas tales como las madres durante el embarazo, parto y postparto y período de lactancia, las madres comunitarias, las mujeres cabeza de familia, los niños menores de un año, los menores en situación irregular, los enfermos de Hansen, las personas mayores de 65 años, los discapacitados, los campesinos, las comunidades indígenas, los trabajadores y profesionales independientes, artistas y deportistas, toreros y sus subalternos, periodistas independientes, maestros de obra de construcción, albañiles, taxistas, electricistas, desempleados y demás personas sin capacidad de pago.

Personas vinculadas al Sistema

Los participantes vinculados son aquellas personas que por motivos de incapacidad de pago y mientras logran beneficiarios del régimen subsidiado tendrán derecho a los servicios de atención de salud que prestan las instituciones públicas y aquellas privadas que tengan contrato con el Estado.

A partir del año 2000, todo colombiano deberá estar vinculado al Sistema a través de los regímenes contributivo y subsidiado, en donde progresivamente se unificarán los planes de salud para que todos los habitantes del territorio nacional reciban el Plan Obligatorio de Salud de que habla el artículo 162.

PARÁGRAFO 1º. El gobierno Nacional establecerá un régimen de estímulos, términos, controles y sanciones para garantizar la universalidad de la afiliación.

PARÁGRAFO 2º. La afiliación podrá ser individual o colectiva, a través de las empresas, las agremiaciones, o por asentamientos geográficos, de acuerdo a la reglamentación que para efecto se expida. El carácter colectivo de la afiliación será voluntario, por la cual el afiliado no perderá el derecho a elegir o trasladarse libremente entre Entidades Promotoras de Salud.

PARÁGRAFO 3º. Podrán establecerse alianzas o asociaciones de usuarios, las cuales serán promovidas y reglamentadas por el Gobierno Nacional con el fin de fortalecer la capacidad negociadora, la protección de los derechos y la participación comunitaria de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Estas agrupaciones de usuarios podrán tener como referencias empresas, sociedades mutuales, ramas de actividad social y económica, sindicatos, ordenamientos territoriales u otros tipos de asociación y podrán cobrar una cuota de afiliación.

8 Sentencia T-211/04, Corte Constitucional.

9 Además de acuerdo con la Circular conjunta DABS-SDS de mayo 19 de 2000, los indigentes son aquellas personas que se encuentren en total estado de abandono, no posean lugar de residencia, lo que les obligue a vivir en las calles de la ciudad, no cuenten con ningún tipo de vivienda y no posean ingresos que les permitan vivir en otras condiciones.

10 Ley 516 de 1999. Artículo 1º.

1.El código reconoce a la Seguridad Social como un derecho inalienable del ser humano.

2.Este derecho se concibe como garantía para la consecución del bienestar de la población, y como factor de integración permanente, estabilidad y desarrollo armónico de la sociedad.

Artículo 2º

Es una responsabilidad indeclinable de lo Estados ratificantes establecer programas de protección social que tiendan a garantizar a la población su derecho a la Seguridad Social cualquiera que sea el modelo de organización institucional, los modos de gestión y el régimen financiero de los respectivos sistemas protectores que, dependiendo de sus propias circunstancias históricas, políticas, económicas y sociales, hayan sido elegidos.

Artículo 9º

El derecho a la Seguridad Social debe extenderse de forma progresiva a toda la población, sin discriminaciones por razones personales o sociales.

Artículo 10º

1.para la determinación de los mínimos de Seguridad Social en Iberoamérica, el Código presta atención preferente al impulso, dentro de las posibilidades de cada país, de las actuaciones necesarias para el desarrollo efectivo del derecho a la salud, especialmente en los ámbitos preventivos y de atención primaria.

2.Del mismo modo el Código se plantea como objetivo prioritario, dentro de las modalidades contributivas, hacer efectivos los principios de sustitución de rentas y de garantía del poder adquisitivo, de manera que las prestaciones económicas guarden relación con le esfuerzo contributivo realizado.

3.La articulación de programas de servicios sociales facilita el cumplimiento de los fines de la Seguridad Social orientados al desarrollo y la promoción del ser humano, a la integración social de las personas marginadas y a la priorización de actuaciones dirigidas a los sectores más vulnerables de la población.

11 Artículo 1. Por medio de este Decreto, se definen las acciones prioritarias pata brindar atención integral a la población de alta vulnerabilidad "habitante de la calle del Distrito Capital", estas son las siguientes:

b. Corresponde a la Secretaría de Salud coordinar las acciones prioritarias relacionadas con la prevención de enfermedades y promoción, atención y rehabilitación en Salud de la oblación objeto de este Decreto.

c. corresponde al Departamento Administrativo de Bienestar Social - DABS y a la Secretaría Distrital de Salud, coordinar la remisión y ubicación de la población en situación de alta vulnerabilidad a que se refiere este decreto, en instituciones públicas y privadas prestadoras de servicios sociales y de salud según las necesidades detectadas en la caracterización previa y según grupos de edad, género y composición familiar.

12 De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 157 de al ley 100 de 1993.

13 Artículo 5º. Acuerdo 77 de 1997. Identificación de poblaciones especiales. Numeral 2º. Cuando una persona, sea considerada indigente, por carecer de vivienda e ingresos, deberá ser identificada por la respectiva Alcaldía Municipal como beneficiaria del subsidio, sin necesidad de la aplicación del SISBEN y de conformidad con el formato que para el efecto defina el Ministerio de Salud.

14 Sentencia T-046/97. Corte Constitucional.

15 Sentencia T-533/92 de la Corte Constitucional.

16 Artículo 4º. La información pata la identificación de los usuarios y su incorporación a la Base de Datos, será colectada por el conjunto de programas e instituciones públicas y privadas, legalmente reconocidas, que atienden a la población en estado de indigencia, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la presente resolución.

17 Artículo 34 del Decreto 854 de 2001.

18 Acuerdo Distrital No. 77 de 1997. Artículo 5º.

19 El Decreto Distrital 593 de 1999 fue derogado por el artículo 69 del Decreto 854 de 2001.