RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994

Demandante: Cristian Albert Uscátegui Sánchez

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Cristian Albert Uscátegui Sánchez presentó demanda contra el Art. 116 (parcial) de la Ley 115 de 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación.

Mediante auto dictado el 14 de Diciembre de 2005, el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994 por los cargos de violación del derecho a la igualdad y de la libertad de escoger profesión u oficio de los bachilleres pedagógicos escalafonados, por existir cosa juzgada constitucional, con base en lo resuelto en la Sentencia C-479 de 2005¹, y admitió la demanda por los demás cargos contra el mismo inciso y por todos los cargos contra el parágrafo 2º del citado artículo. Dicha providencia no fue impugnada y, por tanto, quedó ejecutoriada.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.214 de 8 de febrero de 1994, subrayando los apartes acusados:

El demandante considera violados los Arts. 1º, 2º, 13, 26, 40, 53, 58 y 68 de la Constitución Política, con los siguientes argumentos:

Afirma que el Decreto ley 2277 de 1979, por el cual se adoptaron normas sobre el ejercicio de la profesión docente, estableció (Art. 5º) que los bachilleres pedagógicos que poseyeran título docente y acreditaran estar inscritos en el Escalafón Nacional Docente, entre otros profesionales, podían ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en los niveles preescolar y básico primario, mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en el mismo decreto para el ingreso a los diversos grados de dicho escalafón (Art. 10).

Expresa que la norma parcialmente demandada omitió incluir a los bachilleres pedagógicos escalafonados entre los profesionales que pueden ejercer la docencia en el servicio educativo estatal, por lo cual vulnera: i) derechos adquiridos por aquellos; ii) el derecho de ejercer profesión u oficio, pues después de haber obtenido su título en Escuelas Normales obtuvieron su inscripción en el Escalafón Nacional Docente, lo cual genera el reconocimiento de su idoneidad profesional por parte del Estado para el ejercicio de la docencia, aptitud que ahora se desconoce; iii) la libertad de enseñanza; iv) el principio de la buena fe y la confianza legítima, en cuanto el legislador cambia súbitamente a los bachilleres pedagógicos los parámetros en lo referente a los títulos exigidos para el ejercicio de la docencia, desconociendo sus derechos; v) el derecho a la igualdad respecto de las personas que al entrar en vigencia la norma impugnada se encontraran cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de educación superior conducentes al título de Tecnólogos en Educación, a las cuales se protege el derecho a ejercer la docencia durante el tránsito legislativo, previa obtención de dicho título y la inscripción en el Escalafón Nacional Docente, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2º de aquella, mientras que a los bachilleres pedagógicos escalafonados no se otorga dicha protección; vi) el derecho al ejercicio de funciones o cargos públicos, en cuanto los bachilleres pedagógicos no pueden participar en ningún concurso público de méritos que se convoque para el ejercicio de la docencia; vii) el derecho al trabajo, y viii) el derecho al ejercicio de una actividad económica.

El ciudadano Cristian Albert Uscátegui Sánchez, demandante en este proceso, presentó escritos los días 16 de Enero de 2006 y 30 de Enero del mismo año, en los cuales reitera y desarrolla los argumentos de la demanda.

En particular, destaca que la norma demandada vulnera el derecho fundamental a la igualdad, en tres sentidos, al no hacer una excepción expresa respecto de los bachilleres pedagógicos escalafonados que pretenden ingresar al servicio educativo estatal: primero, en cuanto les niega la posibilidad de acceder al mismo, a pesar de contar con la formación requerida para ser educadores y de haber obtenido el reconocimiento estatal de su idoneidad ética y profesional, a través de la inscripción en el escalafón docente; segundo, en cuanto pretende que quienes han actuado y proyectado su carrera laboral bajo la reglamentación anterior, se vean sometidos ahora de forma ineludible, a una nueva normatividad que les resulta desfavorable por desconocer sus méritos y calidades humanas y educativas; y tercero, en cuanto tuvo presente, para efectos del tránsito legislativo, a quienes al momento de entrar en vigencia la Ley 115 de 1994 se encontraban cursando estudios de Tecnología en Educación, permitiéndoles ejercer la docencia oficial una vez obtenido el título correspondiente, mientras que a los bachilleres pedagógicos los ignoró por completo, dejándolos desprotegidos.

Afirma también que la norma demandada quebranta disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos que señala y expresa que el Estado autorizó a las escuelas normales aún sin reestructurar para que otorgaran el titulo de bachillerato pedagógico a las personas que cumpliesen los requisitos establecidos, ratifica su confianza en los bachilleres pedagógicos cuando los inscribe en el escalafón nacional docente y reitera tal confianza cuando los vincula dentro del servicio educativo estatal a través de figuras de vinculación provisional en espera de la normalización de los procesos de vinculación en propiedad y que, no obstante, los hace a un lado en el momento de seleccionar a los educadores suponiendo que ponen en riesgo la formación de las personas.

En estos escritos de intervención, presentados individualmente por los ciudadanos Olga Yanibe Maldonado García, Ligia Yolima Novoa Fajardo, María del Carmen Salamanca Camargo, Gustavo Soler Rico y Gerardo Arismendi, en enero 30 de 2006, cada uno de ellos coadyuva los argumentos de la demanda, al manifestar que la norma acusada vulnera el patrimonio jurídico de los bachilleres pedagógicos, atentando contra el principio de intangibilidad de los actos administrativos y los derechos consolidados que se materializan con ellos.

A su vez, estos intervinientes exponen la situación particular que, en su condición de bachilleres académicos, han tenido que padecer en el departamento de Boyacá al ser excluidos del proceso de selección, a través de concurso público de méritos, convocado a finales del año 2004 a pesar de: i) encontrarse dentro del grupo de docentes que superaron la prueba de conocimientos aplicada a todos los aspirantes; ii) su formación académica como educadores; iii) su experiencia y trayectoria en el ejercicio profesional de la docencia; y iv) el alto déficit docente que sufre el departamento, que asciende a la cifra de 1072 vacantes por proveer, sólo en el área de educación básica primaria.

En enero 24 de 2006, el ciudadano Jorge Alberto Bohórquez Castro, actuando en calidad de representante judicial de la Nación ¿ Ministerio de Educación Nacional, presentó escrito de intervención solicitando declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos:

i). Dentro de la finalidades de la "Ley General de Educación", en concordancia con el programa educativo que contempla la Carta Política, se destaca la de promover y garantizar la cualificación de la profesión docente, propendiendo por la formación de educadores de las más altas condiciones éticas y científicas, con reconocida integridad humana y profesional. En este contexto, entonces, resulta válida la exigencia, a quienes deseen ejercer como educadores, de títulos de idoneidad que constituyan indicadores fiables de una adecuada preparación académica y profesional.

ii). Los bachilleres pedagógicos inscritos en el escalafón y vinculados al servicio público educativo a la entrada en vigencia de la ley 115 de 1994, mantienen su vinculación, en respeto de sus derechos adquiridos.

iii). Teniendo presente que la norma acusada data de 1994, a la fecha, año 2006, los bachilleres pedagógicos que ahora se consideran perjudicados y discriminados por su contenido han contado con un periodo de tiempo superior a diez años para profesionalizarse o, por lo menos, para cursar los dos años adicionales de estudio, necesarios para convertirse en normalistas superiores y así ubicarse entre los llamados legalmente al ejercicio de la docencia pública.

iv). La ley sub judice tiene la categoría de estatutaria por cuanto fue expedida para establecer el marco normativo general dentro del cual debe regirse todo lo referente al servicio público de educación. En este sentido, su trámite legislativo estuvo sometido, con rigor, a las formalidades legales y constitucionales requeridas para su aprobación definitiva y al control abstracto de exequibilidad a cargo de esta Corte. Asimismo, su articulado fue ampliamente discutido con la participación activa de diferentes sectores de la vida nacional, incluida la Federación Colombiana de Educadores ¿ FECODE, alcanzando así un amplio apoyo del magisterio colombiano.

v). La disposición que aquí se controvierte, ya fue objeto del juicio de constitucionalidad de esta Corporación, en sentencia C-479 de 2005 cuyos efectos erga omnes deben ser aplicados y reiterados en la decisión de esta demanda.

En enero 31 y febrero 3 de 2006, la Federación Colombiana de Educadores -FECODE y la Secretaría de Educación de Bogotá, respectivamente, presentaron escritos de intervención estando vencido el término señalado en el auto admisorio de diciembre catorce (14) de dos mil cinco (2005), es decir, con posterioridad al treinta (30) de enero de dos mil seis (2006), motivo por el cual su contenido no será considerado para efectos del presente fallo.

Así mismo, el demandante presentó escrito el 31 de Marzo de 2006, el cual no será tenido en cuenta por el mismo motivo.

Mediante el Concepto No. 4039, presentado en febrero 22 de 2006, el Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte Constitucional, como pretensión principal, que se declare inhibida para decidir de fondo la presente demanda, por sustracción de materia, en cuanto la norma acusada fue tácitamente derogada por la regulación integral del tema que posteriormente hiciera el decreto 1278 de 2002.

Como pretensiones subsidiarias, en su orden, solicita que se declare la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de carácter formal, en relación con la sentencia C-479 de 2005 de esta Corporación que examinó la constitucionalidad de la norma sub judice por los mismos cargos que aquí se formulan en su contra; o en su defecto, que se declare la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 116 de la ley 115 de 1994 por cuanto el legislador, al excluir el título de bachiller pedagógico de aquellos idóneos para el ejercicio profesional de la actividad educadora oficial, no incurrió en omisión legislativa, sino que acató y desarrolló el mandato Superior según el cual la ley debe garantizar la profesionalización de la actividad docente.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de una ley.

2. Corresponde a la Corte establecer:

i) Si al excluir la norma demandada a los bachilleres pedagógicos escalafonados del ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal vulnera los derechos adquiridos, la libertad de enseñanza, la buena fe y la confianza legítima, el derecho al ejercicio de funciones o cargos públicos, el derecho al trabajo y el derecho al ejercicio de una actividad económica de aquellos.

ii) Si al permitir la norma demandada que quienes en el momento de entrar en vigencia la Ley 115 de 1994 estuvieran cursando estudios para obtener el titulo de Tecnólogos en Educación podrían ejercer la docencia en los establecimientos educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e inscripción en el Escalafón Nacional Docente, quebranta los mencionados derechos y además el derecho a la igualdad y el derecho de escoger profesión u oficio de los bachilleres pedagógicos escalafonados.

3. En virtud del Decreto 80 de 1974, el Gobierno Nacional estableció ciclos vocacionales que podían cursarse en los dos últimos años de bachillerato, los cuales eran bachillerato académico, pedagógico o formación normalista, industrial, comercial, agropecuario y en formación social (Art. 3º), con la finalidad de permitir a los estudiantes de educación media que descubrieran y desarrollaran sus aptitudes con miras al ingreso a la educación superior o al ingreso a la actividad laboral.

Posteriormente, el Decreto 1419 de 1978 implementó las normas y orientaciones básicas de la organización del currículo en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria, media vocacional e intermedia y en su artículo 10 señala que el título de bachiller pedagógico hace parte de los diplomas técnicos y que su obtención habilita a la persona para adelantar labores docentes en los niveles de preescolar y básica primaria.

Por su parte, el Decreto ley 2277 de 1979, que estableció el régimen especial para regular las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de las personas que desempeñaban la profesión docente en los distintos niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, excepto el nivel superior regulado por normas especiales, dispuso en su Art. 5º lo siguiente:

"Para el nivel Básico Primario: Bachilleres Pedagógicos, Peritos o Expertos, Técnicos o Tecnólogos en Educación, Licenciados en Ciencias de la Educación o con postgrado en este nivel o personal escalafonado. (se subraya)

El Art. 10 de este último decreto, que trata de la estructura del Escalafón Nacional Docente, estableció los requisitos para ingreso y ascenso de los educadores titulados a los distintos grados de dicho escalafón, tomando en cuenta el titulo, la capacitación y la experiencia en grados anteriores, e incluyó a los bachilleres pedagógicos en los primeros ocho (8) grados de los catorce (14) señalados en orden ascendente. Así mismo, en el parágrafo 1º de dicho artículo dispuso que los títulos de Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título de Bachiller Académico o Clásico son equivalentes al de Bachiller Pedagógico.

Después se dictó la Ley 115 de 1994 o Ley General de Educación, cuyo objeto según el Art. 1º es señalar las normas generales para regular el Servicio Público de la Educación, que cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la familia y de la sociedad. Se fundamenta en los principios de la Constitución Política sobre el derecho a la educación que tiene toda persona, en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y en su carácter de servicio público.

Agrega la misma disposición que de conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política, define y desarrolla la organización y la prestación de la educación formal en sus niveles preescolar, básica (primaria y secundaria) y media, no formal e informal, dirigida a niños y jóvenes en edad escolar, a adultos, a campesinos, a grupos étnicos, a personas con limitaciones físicas, sensoriales y psíquicas, con capacidades excepcionales, y a personas que requieran rehabilitación social.

De dicha Ley 115 de 1994 forma parte la disposición acusada, que en su inciso 1º establece que para ejercer la docencia en el servicio educativo estatal se requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación, expedido por una universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el Escalafón Nacional Docente, salvo las excepciones contempladas en la misma Ley y en el Estatuto Docente.

En esta forma, dicha norma excluye a los bachilleres pedagógicos escalafonados del ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal, lo cual es el motivo de la demanda que se examina.

De otro lado, el Art. 216 de la misma Ley 115 de 1994 dispuso la reestructuración de las normales que, por necesidad del servicio educativo, puedan formar educadores a nivel de normalista superior y señaló que las que no fueran reestructuradas deberían ajustar sus programas para ofrecer preferiblemente programas de la educación media técnica u otros de la educación por niveles y grados, según las necesidades regionales o locales.

Con base en dicha norma el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2903 de 1994, en el cual fijó los procedimientos que debían adelantarse en los departamentos y distritos para la reestructuración de las escuelas normales como escuelas normales superiores, o para reajustar sus programas como instituciones educativas formales por niveles y grados, preferiblemente de educación media técnica.

Con posterioridad el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3012 de 1997 sobre la organización y el funcionamiento de las escuelas normales superiores, el cual definió a éstas como instituciones educativas que operarán como unidades de apoyo académico para atender la formación inicial de educadores para el ejercicio de la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria (Art. 1º) y dispuso que las mismas podrán aceptar en el ciclo complementario egresados de la educación media que acrediten título de bachiller con profundización en educación o personas con título de bachiller pedagógico, dentro de las condiciones que se establezcan en el respectivo proyecto educativo institucional (Art. 8º).

Respecto de la regulación jurídica de los bachilleres pedagógicos esta corporación señaló, al estudiar la constitucionalidad de unas normas del Decreto ley 1278 de 2002, por el cual se expidió el Estatuto de la Profesionalización Docente:

4. Así mismo, la Corte Constitucional señaló que los bachilleres pedagógicos escalafonados conforme a las normas del Decreto ley 2277 de 1979 adquirieron el derecho a ejercer la docencia en las condiciones previstas en el mismo, el cual debe respetarse por mandato constitucional, en los siguientes términos:

Con base en estas consideraciones, la Corte observa que al excluir el inciso 1º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994 demandado del ejercicio de la docencia en el servicio educativo estatal a los bachilleres pedagógicos con título e inscripción en el Escalafón Nacional Docente al amparo del Decreto ley 2277 de 1979, les vulnera sus derechos adquiridos, concretamente sus derechos al trabajo y al ejercicio de cargos públicos con base en la carrera docente, y contraría por tanto los Arts. 25, 40, 53, 58 y 125 superiores, ya que de conformidad con lo dispuesto en el Art. 5º de dicho decreto esos bachilleres tenían el derecho a ejercer la docencia en planteles oficiales de educación, en los niveles preescolar y básico primario del Sistema Educativo Nacional, mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Art. 10 del mismo decreto, que consagra la estructura del Escalafón Nacional Docente, en relación con los grados, título, capacitación y experiencia allí señalados.

No obstante, en virtud del principio de conservación del Derecho, la Corte declarará exequible dicho segmento normativo en forma condicionada, por los cargos examinados en esta sentencia, en el entendido de que los bachilleres pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos en el Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto.

Para este efecto, los títulos de Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título de Bachiller Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico, de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de dicho decreto.

5. Respecto de los cargos contra el Parágrafo 2º del mismo Art. 116 de la Ley 115 de 1994, en particular respecto del cargo por presunta violación del principio de igualdad, aparte normativo en virtud del cual quienes en el momento de entrar en vigencia dicha ley se encontraran cursando estudios en programas ofrecidos por instituciones de educación superior conducentes al título de Tecnólogo en Educación podrían ejercer la docencia en los establecimientos educativos estatales al término de sus estudios, previa obtención del título e inscripción en el Escalafón Nacional Docente, la Corte considera que, como resultado de la citada declaración de exequibilidad condicionada del inciso único del mismo artículo, resultan sin fundamento y, en consecuencia, declarará exequible dicho parágrafo por tales cargos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

Primero.- DECLARAR EXEQUIBLE en forma condicionada, por los cargos examinados en la presente sentencia, el inciso único del Art. 116 de la Ley 115 de 1994, en el entendido de que los bachilleres pedagógicos que hayan obtenido el título correspondiente y hayan sido inscritos en el Escalafón Nacional Docente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto ley 2277 de 1979, podrán ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales de educación en las condiciones previstas en el mismo decreto.

Para este efecto, los títulos de Normalista, Institutor, Maestro Superior, Maestro, Normalista Rural con título de Bachiller Académico o Clásico, son equivalentes al de Bachiller Pedagógico, de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del Art. 10 de dicho decreto, siempre y cuando hayan sido inscritos en el escalafón.

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE, por los cargos examinados en la presente sentencia, el Parágrafo 2º del Art. 116 de la Ley 115 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.