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Fallo 12904 de 2003 Consejo de Estado

Fecha de Expedición:
09/10/2003
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Gaceta del Consejo de Estado
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

COMPENSACION CON BONOS DE DESARROLLO SOCIAL-BDSI - Procede su revocación cuando el bono ya ha sido utilizado para el pago de impuestos / BONOS DE DESARROLLO SOCIAL Y SEGURIDAD INTERNA - Su compensación con deudas de impuestos no puede aceptarse cuando ya han sido utilizados / REVOCACIÓN DE ACTO QUE ACEPTA COMPENSACIÓN DE IMPUESTOS - Procede cuando la solicitud se ha hecho por medios ilegales / SITUACIÓN JURÍDICA CONCRETA - No se presenta cuando el acto invocado se ha logrado mediante actos ilegales / ACTO ILEGAL - Es revocable por la administración sin consentimiento del particular

No es posible admitir, ante la evidencia de los hechos, que el error en que incurrió la Administración, al ordenar la compensación con base en un título BDSI, que ya había sido utilizado para el pago de deudas fiscales, pueda obligar al reconocimiento de un derecho a favor de la demandante, que se traduce en tener por canceladas unas obligaciones tributarias, que en realidad no han sido cubiertas. Lo anterior porque por mandato constitucional y legal, el interés público o social prevalece sobre el particular, y porque no es posible al reconocimiento de un derecho cuando éste se ha obtenido por medios ilegales, como cuando se ha inducido a error a la Administración, ya que solo los derechos adquiridos con justo título pueden ser objeto de protección. En el caso que se analiza, la Sala encuentra que la peticionaria obtuvo el reconocimiento de la compensación, con base en un bono BDSI, donde constaba un endoso a favor del representante legal de la sociedad, tal como se deduce por el hecho de que la firma y cédula que aparece en el endoso, corresponde a la que fue registrada en el formato de solicitud de compensación. Sin embargo, al verificarse por parte de la Administración la autenticidad del título, la entidad Fiduciaria certificó que el referido bono, ya había sido pagado por compensación, situación que pone en evidencia el medio ilegal para la obtención de la compensación por parte de la actora. De otra parte, porque como se señala en la sentencia de julio 16 de 2002, antes transcrita, ya sea porque el acto haya sido provocado mediante maniobras fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que éstos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del ordenamiento.

Ver el Fallo del Consejo de Estado IJ-029 de 2002 , Ver la Sentencia de la Corte Constitucional T-830 de 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Bogotá D.C., nueve de octubre de dos mil tres (2003)

Radicación número: 76001-23-24-000-1997-05376-01(12904)

Actor: SOCIEDAD ARMANDO DIONISI STYLES LTDA.

Demandado: DIAN DE CALI

IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS -COMPENSACION

F A L L O

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES -parte demandada-, contra la sentencia del 16 de marzo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada contra el acto administrativo que revocó la Resolución de Compensación del 12 de Diciembre de 1996.

ANTECEDENTES

El 13 de noviembre de 1996, la sociedad ARMANDO DIONISI STYLES LTDA, solicitó ante la Administración de Impuestos Nacionales de Cali, se compensaran, con el "Bono para Desarrollo Social y Seguridad Interna "BDSI" No. 0042237, por valor de $5.994.000. (fl.58 c.a.), los saldos adeudados por los siguientes conceptos: Impuesto de Renta años gravables 1986, 1987, 1994 y 1995; IVA 5º bimestre del año 1992, 1er Bimestre de 1993 y 6º bimestre de 1995; y Retención en la fuente de los meses Marzo de 1992, Febrero y mayo de 1993, Noviembre y Diciembre de 1994. (fl.59 c.a.)

Mediante Resolución N° 01.402 del 12 de diciembre de 1996, la Administración accedió a la compensación solicitada, sobre las deudas mencionadas. (fl. 8 c.a.)

Por medio de la Resolución No. 001 del 15 de Agosto de 1997, la Administración decidió revocar la Resolución 101.402 de 1996, expresando como motivos de la decisión que, según certificación expedida por la Fiduciaria Cafetera S.A. FIDUCAFE el 9 de diciembre de 1996, el Bono 00422337 había sido compensado el 14 de Enero de 1994, por lo que no podía ser utilizado nuevamente para el pago de deudas fiscales. (fl.2 c.a.)

DEMANDA

Ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la sociedad actora solicitó, por conducto de apoderado, la nulidad de la Resolución 001 del 15 de agosto de 1997 y como restablecimiento del derecho, se de por compensada la obligación tributaria de la Resolución N° 01.402 de 1996.

Los cargos de la demanda se resumen así:

La Administración incurrió en violación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, al revocar la Resolución de Compensación 01.402 de 1996, por cuanto de conformidad con tal disposición, no podía revocar, en forma unilateral, un acto administrativo particular y concreto que reconoció un derecho a favor de la demandante, sin que mediara su consentimiento expreso y escrito. Norma que tiene por objeto evitar que se desconozcan los derechos subjetivos, cuya modificación requiere de la voluntad de su titular, pues solo él puede renunciar a su derecho.

Si la Administración quería revocar su propio acto, debía cumplir con el aludido requisito y en el caso en que no se contara con la voluntad del contribuyente, debía obrar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para que ésta decidiera sobre la viabilidad del derecho que se encuentra reconocido al particular. Al no haber procedido así, su actuación es violatoria del debido proceso y el derecho de defensa.

En cuanto a la validez del Bono "BDSI", se expresa que de acuerdo con la Orden Administrativa 009 de mayo 28 de 1993, el funcionario de la División de Devoluciones, en el momento de efectuar la compensación con un BDSI, debía colocar en la parte posterior de éste, un sello de endoso a favor de la Nación, y la leyenda "compensado a impuestos nacionales"; y se debía elaborar, por cada Banco, una relación de los bonos recibidos diariamente y entregarla el mismo día de presentada la solicitud de compensación al Banco respectivo, anexando el original de los bonos recibidos.

Le corresponde a la Fiduciaria verificar la validez del Bono, en un término de 10 días hábiles. Si verificado el mismo, encuentra que es fraudulento, es su deber notificar a la DIAN.

El Bono que presentó la sociedad demandante era un título negociable de propiedad de la aportante, toda vez que le había sido endosado y era compensable de conformidad con el Decreto 641 de 1993 y la Orden Administrativa 009 de 1993. Así que, en el momento en que la demandante allegó el Bono a la solicitud de compensación, éste no tenía ningún sello que indicara que ya había sido compensado con anterioridad, y por lo mismo sirvió de base para que la Administración dictara la resolución de compensación.

OPOSICION

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, y al efecto argumentó que las devoluciones y/o compensaciones se producen bajo la responsabilidad del contribuyente, al informar y aportar los documentos que le sirven de base. Por lo que si la Administración comprueba que el acto se funda en documentos o información falsa, procede la revocatoria del acto, que fue precisamente lo que ocurrió en el presente caso, al comprobarse que se había efectuado una compensación con base en un Bono que ya había sido pagado.

SENTENCIA APELADA

Mediante la sentencia apelada, el Tribunal de instancia declaró la nulidad de la resolución acusada y como restablecimiento del derecho, que la sociedad actora canceló los impuestos especificados en la Resolución 01.402 de 1996 y en consecuencia no está obligada a pagar suma alguna por haber sido compensadas legalmente las deudas fiscales.

Consideró el a quo que la resolución acusada creó una situación jurídica individual y concreta a favor de la sociedad actora, que de conformidad con el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, requería del consentimiento expreso y escrito de su representante para revocarla, y como no ocurrió así, la Administración violó el derecho de defensa y el debido proceso.

Precisó que el Bono no fue tachado de falso, y al ser compensado se presume válido y original, a pesar de haber sido utilizado por otro contribuyente, puesto que no fue anulado por la DIAN, por lo que cualquier responsabilidad recae sobre los funcionarios de la entidad fiscal, ya que mediante Orden Administrativa N°. 009 de mayo 28 de 1993, se señaló el procedimiento y control que debía tenerse en cuenta en las compensaciones, para la cancelación de impuestos con Bonos de Desarrollo Social y Seguridad Interna BDSI.

Advirtió que no obra en el proceso la prueba del denuncio que debió formularse por la sustracción del bono, por lo que si la demandante actuó de buena fe, tiene derecho a que se convaliden los pagos objeto de la compensación revocada.

APELACION

Inconforme con la decisión del Tribunal, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el que sustentó en los siguientes términos:

Debe tenerse en cuenta que el acto administrativo, cuya nulidad se solicita, se produjo para corregir el error en el cual incurrió la Administración, inducida por quien pretendía la compensación, al producir un acto contrario a los intereses del Estado.

Se aclara que el acto revocado no creaba ningún derecho, ya que se trataba de una actuación, con la cual se cancelaba una obligación pecuniaria.

Como excepción en los motivos de la revocatoria directa, del acto de carácter particular y concreto sin consultar, se encuentra precisamente el pecuniario, que no otorga derecho alguno, como en el presente caso, donde existía simplemente una obligación de pago.

La doctrina es amplia al analizar las razones y momentos en que la Administración debe producir un acto unilateral, como en el presente caso, donde lógicamente el actor no hubiera aceptado la revocatoria.

Manifiesta el Tribunal que la DIAN no instauró denuncio por la sustracción de los bonos, hecho que no fue causa de la revocatoria, pues ésta no se produjo porque los bonos hubieran sido sustraídos, ya que no corresponde a la entidad su custodia.

Dice el a quo que tampoco fueron tachados de falsos por la DIAN, cuando el motivo que induce a la actuación de revocar la compensación, tampoco es por falsedad, sino la doble utilización del bono.

ALEGATOS DE CONCLUSION

La parte demandada considera que de acuerdo con lo establecido en los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, la Administración está facultada para revocar de manera oficiosa los actos administrativos, cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución y la ley. Así que, que ante la prohibición legal contenida en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 841 de 1993, de compensar doblemente los BDSI, procedía la revocatoria oficiosa del acto de compensación.

La parte demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta oportunidad procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN

Según los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, corresponde en la instancia establecer si la Administración de Impuestos Nacionales de Cali estaba facultada para revocar unilateralmente, sin consentimiento de la demandante, la Resolución por medio de la cual se efectuó la compensación del "Bono para Desarrollo Social y Seguridad Interna BDSI", con las deudas fiscales a su cargo, al haberse constatado que el Bono BDSI, ya había sido objeto de compensación.

Mediante Resolución 01.402 de diciembre 12 de 1996, notificada por correo en la misma fecha, la Administración decidió en forma favorable la solicitud de compensación formulada por la sociedad ARMANDO DIONISI STYLES LTDA. el 13 de noviembre de 1996, con base en el Bono para Desarrollo Social y Seguridad Interna BDSI No.0042237, emitido por la Fiduciaria Cafetera S.A, a la orden de Aseguros Ltda. Título que en la parte que corresponde a "ENDOSOS" aparece suscrito por el representante legal de la demandante, Víctor Manuel Chavarro Medina, Cédula de Ciudadanía 19.471.155 de Bogotá.

Previa la expedición de la Resolución de compensación la Administración, con oficio 2262 de noviembre 27 de 1996, solicitó a la Fiduciaria Cafetera, certificar: si la emisión del precitado bono se efectúo por medio de esa fiduciaria; si su cuenta y suscripción son correctas; y si a la fecha no ha sido utilizado. (fl.11 c.a.)

Con oficio FCTV 822/96 radicado ante la Administración el 18 de diciembre de 1996, esto es con posterioridad a la expedición de la resolución de compensación (dic.12/96), la Fiduciaria dio respuesta al anterior requerimiento, donde informó que el Bono No. 0042237, por valor de $5.994.000, había sido compensado con fecha enero 17 de 1994.(fl.7c.a.)

Con base en la anterior certificación y tal como se expresa en la parte motiva de la Resolución 001 de agosto 15 de 1997, objeto de la demanda acusada, el motivo de la revocatoria de la resolución de compensación, fue la imposibilidad legal de utilizar nuevamente el BDSI 0042237, para el pago de deudas fiscales de la sociedad demandante, habida consideración que dicho título ya había sido compensado por su titular desde enero 17 de 1994.

A juicio de la demandante, la decisión de revocar unilateralmente el acto de compensación, resulta violatoria del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, al no haberse obtenido previamente su consentimiento. Adicionalmente argumenta en su favor que el título allegado con la solicitud de compensación fue adquirido en el mercado porque no tenía ningún sello que indicara que ya había sido compensado con anterioridad, sin precisar en la demanda las circunstancias en que fue adquirido el título, ni demostrar mediante las pruebas pertinentes su afirmación.

Al respecto debe precisarse, que si bien es cierto que en virtud de lo dispuesto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, "Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular", también lo es, que según la misma norma, "habrá lugar a la revocatoria de esos actos, cuando ...se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuera evidente que el acto ocurrió por medio ilegales", y es precisamente con fundamento en esta última disposición, que se considera, en el caso bajo análisis, procedente la revocatoria directa del acto de compensación.

En efecto, no es posible admitir, ante la evidencia de los hechos, que el error en que incurrió la Administración, al ordenar la compensación con base en un título BDSI, que ya había sido utilizado para el pago de deudas fiscales, pueda obligar al reconocimiento de un derecho a favor de la demandante, que se traduce en tener por canceladas unas obligaciones tributarias, que en realidad no han sido cubiertas.

Lo anterior porque por mandato constitucional y legal, el interés público o social prevalece sobre el particular, y porque no es posible al reconocimiento de un derecho cuando éste se ha obtenido por medios ilegales, como cuando se ha inducido a error a la Administración, ya que solo los derechos adquiridos con justo título pueden ser objeto de protección.

En este sentido, resulta pertinente el criterio expuesto por la Sala Plena de la Corporación en la sentencia de julio 16 de 2002, Exp. IJ. 029 C. P. Doctora Ana Margarita Olaya Forero, que al respecto expresa:

"Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

"Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

"La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

"Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo."

En el caso que se analiza, la Sala encuentra que la peticionaria obtuvo el reconocimiento de la compensación, con base en un bono BDSI, donde constaba un endoso a favor del representante legal de la sociedad, tal como se deduce por el hecho de que la firma y cédula que aparece en el endoso, corresponde a la que fue registrada en el formato de solicitud de compensación. Sin embargo, al verificarse por parte de la Administración la autenticidad del título, la entidad Fiduciaria certificó que el referido bono, ya había sido pagado por compensación, situación que pone en evidencia el medio ilegal para la obtención de la compensación por parte de la actora.

Esta circunstancia de manifiesta ilegalidad, en aplicación del principio de buena fe, que también debe operar en beneficio de la Administración, para proteger el interés público, rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto de compensación expedido.

De otra parte, porque como se señala en la sentencia de julio 16 de 2002, antes transcrita, ya sea porque el acto haya sido provocado mediante maniobras fraudulentas del interesado, o emitido por error, fuerza o dolo, o porque ostente el carácter de inexistente, tal acto en ningún momento ha podido generar situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos, porque para que éstos nazcan se necesita un justo título, y un acto ilegal o inconstitucional no lo es, luego de él no se deriva ningún derecho ni procede ninguna situación jurídica que amerite protección del ordenamiento.

En tal caso, es deber de la Administración corregir su error manifiesto, y enmendar la situación aberrante y a todas luces antijurídica, como consecuencia de haber expedido un acto que adolece de ilegitimidad grave, flagrante y por ende ostensible, que no puede estar condicionado al beneplácito de quien, diciéndose titular de los beneficios del acto irritio, no ha podido hacer derivar de éste ninguna situación jurídica concreta, ni derecho alguno de carácter subjetivo.

En síntesis, se requiere para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como lo señaló la sentencia de Sala Plena, "que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada..." entendida tal actuación ilícita como un vicio en la formación de la voluntad de la Administración que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo.

Bajo los criterios expuestos, y al margen de la responsabilidad que pueda imputarse a los funcionarios encargados de verificar, previa la compensación, la autenticidad del título BDSI, debe reconocerse la legalidad de la resolución que decidió revocar el acto de compensación, por lo que habrá de revocarse la sentencia apelada, para en su lugar negar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

F A L L A:

1. REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen.

La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

Ligia López Díaz

German Ayala Mantilla

Presidente sección

 

María Inés Ortiz Barbosa

Juan Ángel Palacio Hincapié

Raúl Giraldo Londoño

Secretario