RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

El Alcalde Mayor de Bogotá D.C., según lo establecido en el artículo 315 numeral 6 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, remitió a esta Corporación escrito de objeciones por ilegalidad en contra del proyecto de acuerdo número 307 de 2005: "Por el cual se establecen los lineamientos de los menús alimenticios en los comedores comunitarios y comedores amigos", con el fin de que se decida lo pertinente (fl. 1 a 2).

Ver el Acuerdo Distrital 246 de 2006

El Alcalde Mayor de Bogotá D.C., dirige el reproche de ilegalidad, en contra del proyecto de acuerdo número 307 de 2005 aprobado por el Consejo Distrital de Bogotá D.C., disposiciones que establecen:

"ARTÍCULO 1°. El Departamento Administrativo de Bienestar Social DABS ¿ Adoptará los lineamientos técnicos, y administrativos de los ciclos de menús, que entregará el Distrito a través de los comedores comunitarios y la red de comedores amigos.

"Parágrafo. La programación de menús se realizará periódicamente y será entregada a cada comedor para su cumplimiento. Los menús se configurarán acorde con las pautas y necesidades alimenticias de rangos etéreos de población.

"ARTÍCULO 2°. El menú diario se dará a conocer en la página Web del DABS, y en la página Web de la Alcaldía Mayor de Bogotá previo envío de estas últimas.

"ARTÍCULO 3°. En cada comedor comunitario y comedor amigo se publicará la programación alimenticia de la semana, para el conocimiento de la ciudadanía beneficiada por el programa.

"ARTÍCULO 4°. El presente acuerdo rige a partir de su publicación" (fls. 14 y 15 ¿ negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original).

1. El proyecto de Acuerdo 307 de 2005 expedido por el Consejo de Bogotá D.C., tiene como objeto el que los menús alimenticios ofrecidos en los comedores comunitarios y amigos del distrito capital, se den a conocer en la página Web del Departamento Administrativo de Bienestar Social -  DABS y en la Alcaldía Mayor. Sin embargo, el alcalde, en uso de la facultad consagrada en los artículos 23 y 25 del Decreto Ley 1421 de 1993, presentó objeciones de carácter jurídico contra dicho proyecto de acuerdo, pues a su juicio, el concepto carece de competencia para dictarlo, de conformidad con el inciso 1° del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, y el numeral 3° del artículo 38 del mismo estatuto (fls. 9 a 13 10).

Sustentó la censura, en síntesis, en el siguiente concepto de la violación:

a. A nivel nacional, el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución Política preceptúa que el Congreso debe expedir las normas a las que el Gobierno debe sujetarse para el ejercicio de funciones de vigilancia e inspección. Así mismo, el literal d). del numeral 19 de dicha norma constitucional señala que el Congreso debe "dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para" (fl. 10).

A su vez, al Consejo le compete, según el artículo 313, numerales 1, 7 y 9 de la C.P., establecer las disposiciones necesarias para la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio, reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control y preservación del patrimonio ecológico de la localidad.

Así al Consejo le corresponde establecer los lineamientos de la política de seguridad alimentaría distrital de conformidad con el Acuerdo 186 de fecha 20 de diciembre de 2005, así como las funciones generales de los órganos estatales respectivos, pero la dirección de la acción administrativa está en cabeza del Alcalde Mayor.

b. En cuanto a la dirección de la acción administrativa como atribución del alcalde, adujo, así mismo que, a nivel nacional el Congreso fija las directrices de acción y el gobierno las desarrolla y lleva a la práctica. De igual forma a nivel territorial, le corresponde al concejo local definir la estructura estática de la administración (estructura orgánica y funciones generales de la administración), mientras que la estructura dinámica (funcionamiento interno, funciones específicas, etc.) de la misma está a cargo del gobierno distrital, para la aplicación de los acuerdos. Además el alcalde debe dirigir la acción administrativa local según el numeral 3 del artículo 315 de la C.P.

c. Concluyó que, como le corresponde al concejo señalar la política general de la administración pública distrital y al gobierno del mismo orden, la regulación de la parte operativa de la administración, los mecanismos para publicitar los menús alimenticios en los comedores comunitarios y amigos son competencia del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., en observancia de la atribución conferida en el numeral 3º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993 y no del Concejo Distrital.

d. Por lo tanto el Concejo pudo definir las políticas de seguridad alimentaría en Bogotá D.C., como lo hizo en el Acuerdo 185 de 2005, pero está a cargo del Gobierno Distrital definir los aspectos específicos que ayuden a desarrollar esta política.

2. El Concejo de Bogotá D.C., rechazó las objeciones formulados por el alcalde y le manifestó a este último que de conformidad con el numeral 1º, del artículo 313 de la Constitución Política y el numeral 1 del articulo 12 del Decreto 1421 de 1993, el Concejo tiene la facultad de reglamentar los servicios públicos que preste el distrito, y que de esa facultad deviene lo dispuesto en el proyecto de acuerdo objetado.

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que hubiere intervención en oposición a las objeciones dentro del término de fijación en lista (fl. 85), procede la Sala a estudiar la controversia objeto de juzgamiento, a partir de los siguientes aspectos: 1). el trámite de las objeciones, 2). contenido y alcance del control de ilegalidad de las objeciones formuladas 3). Marco normativo y 4). caso concreto.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 315 de la Constitución Política, corresponde a los alcaldes municipales objetar los acuerdos municipales que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico.

La Ley 136 de junio 2 de 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", desarrolló entre otras disposiciones, el artículo antes citado de la Constitución Política. Así mismo, el Decreto Ley 1421 de 1993 que estableció el régimen especial del Distrito Capital de Bogotá, desarrolló la referida norma constitucional en relación con el distrito capital.

Así, en el artículo 23 del citado decreto ley, se prevé que el alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo distrital, por motivos de inconveniencia o, por ser contrarios a la Constitución y la Ley.

En los términos del artículo 25 ibìdem, cuando las objeciones son de derecho y éstas no fueron acogidas por el concejo distrital, el alcalde enviara dentro de los diez (10) días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de los motivos de éstas al tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el distrito capital, a efectos de que se dedica sobre ellas.

Si el tribunal las consideraciones fundadas, el proyecto se archivará, si decidiera que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.

Esta Corporación decidirá el asunto en concreto, siguiendo el trámite establecido en el Decreto Ley 1333 de 1986, en concordancia con lo regulado en el Decreto Ley 1421 de 1993 y la Ley 136 de 1994.

En ese contexto, es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Como antes se señalo, el Alcalde de Bogotá D.C., objetó por razones de ilegalidad el proyecto de acuerdo 307 de 2005, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá "Por el cual se establecen los lineamientos de los menús alimenticios en los comedores comunitarios y comedores amigos".

2. Las normas que se estiman infringidas con el proyecto de acuerdo distrital objetado, prescriben lo siguiente:

a. El numeral 1º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, dispone:

"ARTÌCULO 12. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la Ley:

"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito. "(negrillas adicionales).

b. El numeral 3º del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993 preceptúa:

"ARTÌCULO 38. Son atribuciones del alcalde mayor:

"3. Dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a cargo del Distrito."

El análisis deberá limitarse tal y como lo ha manifestado en reiteradas ocasiones la jurisprudencia y la doctrina, al contenido esbozado en el concepto de la violación y, por lo tanto, única y exclusivamente frente a los cargos formulados por el objetante. Así, aquellos deberán ser atendidos en forma tal, que se permita determinar si existe o no violación a las disposiciones constitucionales y/o legales que regulan las competencias asignadas desde la propia Carta Política a los alcaldes y a los concejos de las entidades territoriales en materia de la prestación de servicios.

1. Colombia se define constitucionalmente como un Estado Social de Derecho, constitutito bajo la forma de república unitaria con respecto de la autonomía de sus entidades territoriales, en el marco de protección de los principios de pluralismo, diversidad cultural y descentralización (artículo 1º de la Carta Política), aspecto este último reiterado entre otras normas, en el artículo 209 constitucional.

2. En ese orden de ideas, el constituyente de 1991 otorgó una serie de facultades y competencias a los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas, definidas in genere en el artículo 287 constitucional, las que se traducen en la posibilidad que tiene dichas entidades político ¿ administrativas de gobernarse por autoridades públicas, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos propios, establecer los atributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, participar en las rentas nacionales.

3. Así mismo, el artículo 322 constitucional estableció a Bogotá como el distrito capital especial, el cual se rige política, fiscal y administrativamente por las normas constitucionales y legales especiales correspondientes y, dispuso que "a las autoridades Distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito."

De este modo, tanto el Alcalde Mayor como el Concejo de Bogotá D.C. ejercen sus funciones principalmente dentro del marco normativo conformado por los artículos 313 y 315 de la Constitución Política y lo normado en el Decreto Ley 1421 de 1993 (arts. 12 y 38), que es el estatuto especial dictado para el Distrito Capital de Bogotá.

4. Con base en lo anterior, y en relación con la controversia que ocupa a la Sala relacionada con la regulación de la prestación de los servicios públicos en el Distrito Capital, se tiene que al Concejo de Bogotá D.C., le compete reglamentar y dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios y determinar la estructura de la administración distrital central y sus funciones básicas; de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1º y 6 del artículo 313 de la Constitución y los numerales 1º y 8º del artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993.

5. Por su parte, al Alcalde Mayor de Bogotá D.C., le está atribuido el cumplir y hacer cumplir la Constitución, la Ley los decretos nacionales y los acuerdos del concejo; dirigir la acción administrativa, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo, señalar las funciones especiales de sus dependencias y expedir decretos, ordenes y resoluciones para asegurar la ejecución de los acuerdos; de conformidad con los numerales 1º, 2º y 7 del artículo 315 constitucional y los numerales 1º; 2º, 3º, 4º y 9º del artículo 38 del Decreto 1421 de 1993.

1. Mediante el Acuerdo No. 119 de 3 de junio de 2004, el Concejo Distrital Bogotá, adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para el periodo comprendido entre los años 2004-2008 y denominado "Bogotá sin indiferencia un compromiso social contra la pobreza y la exclusión". En el componente social de dicho instrumento orientador de las actuaciones de la administración distrital, se fijó una política de seguridad alimentaría orientada a garantizar a la población vulnerable el acceso a los alimentos necesarios para su desarrollo, para lo cual se creó el programa "Bogotá sin hambre", el que busca, entre otras cosas, otorgar alimentación a población de escasos recursos a través de unos comedores comunitarios localizados en el distrito capital.¹

2. En desarrollo de la política de seguridad alimentaría trazada por la administración distrital, el Concejo de Bogotá D.C., en uso de sus facultades que emanan del numeral 1º del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, expidió el Acuerdo No. 186 de 20 de diciembre de 2005, por el cual se estableció los lineamientos de dicha política y determinó el objeto, los principios, los objetivos, los componentes y las entidades encargadas de implementar la mencionada política distrital (arts. 1, 2, 3, 4, 5 y 7). La Sala observa que en el numeral 1 del artículo 7 del citado acuerdo, el cabildo determinó que una de las entidades encargadas de liderar y soportar la ejecución de los componentes de la política de seguridad alimentaría es el Departamento Administrativo de Bienestar Social ¿ DABS, el cual está encargado de "la provisión de alimentos en coordinación con la Secretaría de Educación y el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez ¿ IDIPRON".

3. Ahora bien, la Sala considera que el Concejo de Bogotá D.C., en el artículo 1º del proyecto de acuerdo objetado, pretende atribuir una nueva función complementaria al DABS, toda vez que, este es el encargado de la provisión de alimentos a través de los comedores comunitarios y amigos, por lo tanto resulta adecuado, así mismo, que este se ocupe de los ciclos de menús ofrecidos en dichos lugares, en la forma prevista por el Concejo en la disposición mencionada.

En efecto, la Sala estima que el contenido del artículo 1º del proyecto de acuerdo 307 de 2005, deviene de la facultad que tiene el Concejo distrital de dictar normas para garantizar el adecuado cumplimiento de funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito, puesto que, está dirigida, precisamente, a garantizar la adecuada prestación del servicio brindado a la población vulnerable a través del suministro de alimentos en los comedores comunitarios y amigos, servicio que hace parte además de las funciones a cargo del DABS.

En esa medida, el contenido del artículo 1º del proyecto de acuerdo objetado, proviene de una de las atribuciones constitucionales y legales que ostenta el Concejo Distrital de Bogotá D.C., y que está contemplada en el artículo 12, numeral 1º del Decreto 1421 de 1993, motivo por el cual frente a este artículo se declarara infundada la objeción de falta de competencia formulada por el Alcalde Mayor.

4. En cuanto a los artículos 2º y 3º del proyecto de acuerdo número 307 de 2005, cuyo contenido esta dirigido a imponer la obligación a la Alcaldía Mayor de Bogotá y al DABS de publicar el menú diario de los comedores comunitarios y amigos en la página Web de dichas entidades distritales y, también, de publicar la programación alimenticia semanal en los comedores mencionados, la Sala estima que no puede llegarse a la misma conclusión expuesta en relación con el artículo 1º del proyecto de acuerdo objetado, según las siguientes razones:

a. Para la Sala el contenido de los dos artículos antes señalados busca crear una obligación específica en cabeza de dos entidades distritales, en relación con la forma como deben prestar el servicio de suministro de alimentos en los comedores comunitarios y amigos, particularmente, con la publicidad de los menús ofrecidos, lo cual, se traduce en una imposición de una forma de ejecución o gestión del servicio, situación que desborda el ejercicio de las competencias atribuidas al Concejo, en la medida que, invade las facultades constitucionales y legales que el alcalde tiene para gestionar asuntos a su cargo, como lo es el asegurar la prestación de un servicio público y el modo en que se presta el mismo. Respecto de las atribuciones del alcalde, la Corte Constitucional ²se pronuncia de la siguiente forma:

"El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal reafirma su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relación con la gestión de asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que conforman la denominada administración local, cuya acción debe estar orientada prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participación comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente las demás funciones que le asignen la Carta Política y la Ley." (Resalta la Sala)

b. La Sala encuentra que el modo en que se publicitarán los menús de los comedores comunitarios y amigos, hace parte integrante del componente operativo de la prestación del servicio mencionado y por ende es el Alcalde Mayor quien ostenta facultad de regularlo, en la medida que es aquel el encargado de dirigir y gestionar la acción administrativa y de hacer cumplir y asegurar la adecuada prestación de dicho servicio a cargo del distrito.

c. Aunado a lo anterior, adviértase que la finalidad de los dos artículos en cuestión, es otorgar publicidad a los menús de los comedores comunitarios y amigos ofrecidos a la comunidad, lo cual, comulga con el principio de publicidad que orienta los actos de la administración local, al tenor del artículo 5 de la Ley 136 de 1994³, sin embargo, la Sala considera que la facultad de regular la observancia de dicho principio en relación con la prestación de servicios públicos, está radicada en cabeza del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., por expresa disposición legal, pues, así lo preceptúa el artículo 39 del Decreto Ley 1421 de 1993, cuyo texto se transcribe a continuación:

"ARTÌCULO 39. ACCION ADMINISTRATIVA, HONESTA Y EFICIENTE. El alcalde mayor dictará las normas reglamentarias que garanticen la vigencia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, descentralización, delegación y desconcentración en el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del Distrito." (negrilla de la Sala)

d. En este orden de ideas, estima la Sala que la objeción a los artículos 2º y 3º del proyecto de acuerdo 307 de 2005 si esta llamada a prosperar, pues la regulación de la publicidad de los menús ofrecidos en los comedores comunitarios y amigos esta a cargo del Alcalde Mayor de Bogotá y no puede hacerse mediante un acuerdo del Concejo Distrital.

5. De este modo, efectuado el análisis del cargo esbozado en el escrito de objeción, se tiene que el artículo 1º del proyecto de acuerdo número 307 de 2005 del Concejo de Bogotá D.C., es legal al amparo de las normas estudiadas, pero no ocurre lo mismo con los artículos 2 y 3 del mismo, por lo que la Sala declarará fundadas parcialmente las objeciones formuladas por el Alcalde Mayor de Bogotá en contra del proyecto objetado.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÒN PRIMERA, SUB SECCIÒN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

1. Declarase infundada las objeciones de ilegalidad por falta de competencia formulada al artículo 1° del proyecto de acuerdo número 307 de 2005 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, "Por el cual se establecen los lineamientos de los menús alimenticios en los comedores comunitarios y amigos".

2. Declárese fundada la objeción de ilegalidad por falta de competencia formulada a los artículos 2° y 3° del proyecto de acuerdo número 307 de 2005 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, "Por el cual se establecen los lineamientos de los menús en los comedores comunitarios y amigos".

3. Por la Secretaría de la Sección comuníquese esta decisión mediante oficio al Alcalde Mayor de Bogotá D.C. y al Presidente del Concejo de Bogotá D.C.

4. Ejecutoriada la presente decisión archívese el expediente.

Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No. 100