RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.
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MEMORANDO IE36385 CONCEPTO No 1142
Respetado Doctor: De acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 22 del Decreto Distrital 333 del 30 de septiembre de 2003, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos. CONSULTA: Con ocasión a los programas de fiscalización masivos surtidos sobre el impuesto de vehículos automotores, surgieron varias inquietudes en relación con los vehículos decomisados, en particular quien es el obligado a declarar por estos vehículos. Así mismo con la expedición del Acuerdo 228 de 2006 se evidenció la necesidad de conocer los trámites a seguir para la cancelación de la matrícula de los vehículos para acogerse al beneficio tributario dado por este Acuerdo. Por estas razones este despacho elevó consulta al Ministerio de Transporte autoridad competente sobre el tema y con base a la respuesta radicada bajo el No. 2006ER84128 del 15 de septiembre de 2006, dada por esa entidad se realiza el siguiente concepto. RESPUESTA En primer lugar trascribimos lo establecido en el artículo 1º del Acuerdo 228 de 2006 que establece: "Los propietarios de vehículos matriculados en Bogotá Distrito Capital, cuyo automotor haya sido hurtado o sobre el cual haya ocurrido pérdida o destrucción total, a la entrada en vigencia del presente Acuerdo, no tienen la obligación de declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores, desde el período gravable siguiente a aquel en que ocurrió la pérdida de la posesión del vehículo automotor, siempre y cuando radiquen la solicitud del trámite de cancelación de matrícula antes del 30 de diciembre de 2006, previa demostración del hecho, conforme al Artículo 40 de la Ley 769 de 2002." El presente concepto tiene que ver con las frases resaltadas de la norma en mención, razón por la cual dividiremos el análisis del mismo en los siguientes temas:
CAUSALES DE CANCELACIÓN DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO El artículo 40 de la Ley 769 de 2002, prevé que la licencia de tránsito de un vehículo se cancelará por:
Previa comprobación de la ocurrencia de cualquiera de las causales. De lo establecido en la norma en comento y de los casos presentados ante esta entidad, teniendo en cuenta que la obligación de declarar y pagar el impuesto de vehículos persiste, independiente de las causas por las cuales el vehículo no esté en circulación, ya sea que se encuentre inmovilizado, decomisado, se haya declarado pérdida total o parcial, se haya chatarrizado o haya sido objeto de hurto, surgió la inquietud de si estas causales de cancelación de la licencia de tránsito eran taxativas o existían otras causales para ello. Al elevar esta pregunta al Ministerio de Transporte, contestó que las causales para cancelar la licencia de tránsito de un vehículo son taxativas y son las establecidas en el artículo 40 de la Ley 769 de 2002, razón por la cual únicamente cuando se de: la Destrucción total del vehículo, Pérdida definitiva, Exportación o Reexportación, Hurto o desaparición documentada sin que se conozca el paradero final del vehículo, es procedente la cancelación de la licencia de tránsito. Así mismo como en la norma en mención se establece que se debe comprobar la existencia de la causal para la cancelación de la licencia de tránsito, se preguntó en que casos se entendía que había comprobación del hecho y que era desaparición documentada de un automotor. DEMOSTRACIÓN DE LA OCURRENCIA DE LAS CAUSALES PARA LA CANCELACIÓN DE LA LICENCIA DE TRÁNSITO El Ministerio de Transporte después de hacer un análisis de lo establecido en el artículo 40 de la Ley 769 de 2002, respondió que las causales de hurto y desaparición documentada para la cancelación de las licencias de tránsito son la misma y para probar estos eventos no existe una tarifa legal de pruebas si no se debe acudir a todos los medios probatorios consagrados en el Código de Procedimiento Civil para demostrar estos hechos, teniendo en cuenta que no existe una prueba específica determinada por la ley. Así mismo expresó que el Acuerdo 051 de 1993 en su artículo 98 establece que para efectos de la cancelación de la licencia se debe adjuntar los documentos probatorios del hecho, es decir que en el evento de un hurto debe adjuntar los documentos probatorios del hecho, es decir, la denuncia ante la autoridad competente y la constancia de que no se ha recuperado el vehículo. En conclusión para probar la causal de hurto prevista en el artículo 40 de la Ley 769 de 2002 para la cancelación de la matrícula de un vehículo se debe adjuntar la respectiva denuncia y la constancia de que el vehículo no se ha recuperado, es decir que no se requiere sentencia del proceso pertinente. De otro lado, se solicitó al Ministerio de Transporte nos informara quién era la autoridad competente en los términos del artículo 40 de la Ley 769 de 2002 para determinar que ocurrió la destrucción total, pérdida definitiva, exportación o reexportación, hurto o desaparición documentada de un vehículo y si existían eventos en los cuáles una persona diferente al titular de la licencia de tránsito podía solicitar la cancelación de la misma y en tal sentido quiénes. PROCEDIMIENTO PARA LA CANCELACIÓN, QUIÉN ESTÁ LEGITIMADO PARA ACTUAR Y ANTE QUÉ AUTORIDAD. El Ministerio de Transporte respondió que la autoridad competente para la cancelación de la licencia de tránsito es el organismo de tránsito donde se encuentra registrado el vehículo, el cual debe verificar a través de peritos o mediante prueba idónea documental el cumplimiento de la respectiva causal y de las denuncias ante la respectiva autoridad competente y proceder si es del caso a cancelar la licencia de tránsito por acto motivado. En este orden de ideas la cancelación de la licencia de tránsito tiene la forma de un acto administrativo particular con todos los requisitos formales y de fondo establecidos en el Código Contencioso Administrativo para ello. Lo anterior quiere decir que contra este acto proceden los recursos de vía gubernativa, y es posible acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Señala el Ministerio de Transporte que la cancelación de la licencia de tránsito en principio solo puede ser solicitada por el propietario del automotor a través del formulario único nacional y excepcionalmente mediante decisión judicial o mediante acto administrativo de la DIAN o la Fiscalía General de la Nación; así mismo expresa que quien solicita la cancelación de la matrícula de un automotor debe probar estar inmerso en una de las causales del artículo 40 de la Ley 769 de 2002. Conforme esta respuesta, en los eventos en que los particulares realizan traspasos abiertos, no es posible que la persona que tiene el vehículo pero no aparece como propietaria en el respectivo registro solicite la cancelación de la licencia de tránsito. Lo expresado frente a este tema tiene que ver con lo señalado en los conceptos 1001 del 24 de noviembre de 2003 y 1037 del 24 de noviembre de 2003, razón por la cual retomaremos lo expresado en ellos para clarificar de que manera se ven afectados con el actual pronunciamiento. En el concepto 1010 del 24 de noviembre de 2003, este despacho al contestar unas preguntas referentes al tema del sujeto pasivo del impuesto sobre vehículos automotores cuando quien aparece como propietario no es el poseedor, expresó: "(...) 1. Cuando se establece que el propietario que aparece como tal en el certificado de tradición es quien tiene la tenencia del automotor y por tanto el responsable del impuesto; en tal sentido, todas las acciones de la Dirección Distrital de Impuestos se dirigirán contra él. 2. Cuando quien aparece en el certificado de tradición como propietario no corresponde a la misma persona que tiene el bien en calidad de poseedor, las acciones de la Administración Tributaria Distrital se podrán dirigir contra propietario y poseedor. En la primera situación, entendemos que la acción se dirige al propietario y en este punto es importante recordar que los títulos traslaticios de dominio deben registrarse, toda vez que por sí solos no confieren una posesión efectiva del respectivo derecho hasta tanto no se verifique el registro ante la oficina de tránsito, y así lo determinó la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 10 de noviembre de 1976, cuando sobre la tradición de automotores expresa: "En la actualidad y en relación con la enajenación comercial de automotores, mientras no se demuestre que el respectivo título de adquisición fue inscrito ante el competente funcionario de las oficinas de tránsito, la simple entrega del objeto enajenado no equivale a la tradición del mismo. Por expreso mandato de la ley se exige, a más de la entrega, la inscripción del título, pues de otro modo la tradición no se opera totalmente." (Negrilla fuera de texto). El comprador de un vehículo, es aquella persona que adquiere un bien a través de un título traslaticio de dominio como es la tradición (compraventa); no obstante, la legislación y la jurisprudencia determinan que los efectos como titular del bien sólo se confieren a partir de la inscripción del título en el respectivo registro; porque precisamente esta inscripción es la que conlleva, hacerle oponible a terceros su calidad de propietario y hasta tanto no se surta, se entenderá que éste actúa en calidad de poseedor. En la segunda situación, si quien aparece en el certificado de tradición del vehículo, para la fecha de causación del tributo, es decir, el primero de enero de cada año, no corresponde a la misma persona que cuenta con la posesión, el proceso puede adelantarse conjuntamente contra propietario y poseedor, o sólo contra propietario o sólo contra poseedor dependiendo de la calidad de las pruebas que como administración recopilemos sobre tal condición, en la medida que nos permita sostener en el proceso su condición de poseedor y que en el evento de tomar la decisión de iniciar el proceso sólo contra el poseedor no quede sin piso, en especial porque no se puede olvidar que la posesión es un acto de carácter subjetivo del poseedor que sólo puede ser demostrado en un proceso de pertenencia. En este caso, los documentos requeridos para adelantar procesos contra un poseedor, serán todos aquellos que permitan, a la Administración Tributaria Distrital, presumir que una persona ejerce sobre un vehículo automotor matriculado en Bogotá actos materiales de uso y disfrute como si fuera el propietario del bien, durante el tiempo objeto de la obligación tributaria y por tanto su calidad de poseedor conlleva la responsabilidad en el impuesto sobre vehículos automotores, para ello podrá valerse de los diferentes medios probatorios previstos en la legislación, esto es:
Cuando se adelantan acciones contra un poseedor, debe evaluarse que si bien éste es un sujeto pasivo del impuesto sobre vehículos automotores, la calidad de poseedor sólo a través de un proceso de pertenencia adelantado ante la jurisdicción ordinaria se logrará establecer; por ello, si producto de los actos administrativos, la persona a quien la administración en alquna oportunidad ha considerado poseedora, manifiesta no serlo; el proceso deberá cesar contra este sujeto; razón por la cual, es importante vincular tanto a propietario inscrito como a quien ostenta la posesión del bien, a efectos de no vulnerar el derecho constitucional fundamental del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Carta Política; en particular el derecho de defensa que tienen tanto poseedor como propietario.(...)". A su turno el concepto 1037 del 8 de junio de 2004, amplió el concepto 1001 del 28 de noviembre de 2003 al resolver una inquietud con relación a si era viable adelantar un proceso de de determinación y cobro al propietario de un vehículo si con anterioridad a su inicio la persona que figura como titular del dominio informó a la administración que el había dejado de ser poseedor del mismo por cuanto celebró un contrato de compraventa o promesa de compraventa que a la postre no le fue registrada en instrumentos públicos, señalando que: " (...) Concluyó el Tribunal Administrativo que como quiera que "la Administración desconocía que quien figuraba en el Registro Público de Automotores no era el que ostentaba la posesión material, obro bajo el principio de la confianza legítima que surge de quien por su propia incuria, en primer lugar no realizó las diligencias necesarias para dejar de figurar en los respectivos libros, en últimas, porque proferida la resolución sanción y notificado la misma arguyendo que no era el responsable, no logró desvirtuar esa presunción que surge del acto mismo de inscripción , que en principio hace pensar, que la posesión la tiene quien hacia el mundo externo aparece como propietario de un determinado bien." Al respecto encuentra la sala que aún cuando el demandante es la persona agraviada con los actos administrativos objeto de este proceso , por tanto el legitimado para recurrir tal decisión, no lo es menos que para la prueba de la posesión , no le bastaba con presentar el documento contentivo del contrato de permuta que celebró con el señor OSCAR HUMBERTO RODRÍGUEZ en el año de 1994, como también resulta insuficiente para demostrar ese señorío que afirma que se encontraba en cabeza del señor OSCAR MORENO GONZALEZ con la sola aportación de la solicitud que este le elevó el 13 de febrero del 2001 para que le firmase el traspaso, anunciando que se hacía cargo del pago de los impuestos que adeudaba el vehículo de los años 1995 a 2000 pues en este último caso se requería de la declaración de este último ante la propia administración habida cuenta de que solo a partir del momento en que este admitiera y probara ese poder o señorío ante el sujeto activo que se hacía cargo del impuesto, es que tal ente debía proferir los respectivos actos administrativos a cargo de este y no del primero" 1 (resaltamos) Así las cosas, es claro que las actuaciones administrativas que la Administración Tributaria profiera y notifique a quien figura como propietario de los bienes para los cuales se requiere de registro para el perfeccionamiento de la tradición del bien, son legalmente válidas, pudiendo aquél demostrar ante la Administración que quien tiene a su cargo el deber de cumplir con las obligaciones tributarias es el poseedor regular del bien objeto de impuesto, para lo cual es el poseedor mismo quien deberá probar y manifestar ante la entidad su calidad de poseedor, dentro de los parámetros descritos por la jurisprudencia. Por consiguiente si es válido adelantar proceso de determinación y cobro contra quien figura en el Registro Público Automotor como propietario si el poseedor no comprueba ante la administración tributaria su calidad de tal. (...)". En conclusión en los conceptos reseñados se estableció que la administración tributaría sólo puede conocer a quién aparece como propietario en el respectivo certificado de libertad y tradición del vehículo, razón por la cual inicia los procesos de determinación y cobro contra éste; lo que no obsta para que quién este interesado compruebe y acepte que otro es el poseedor para que sea éste quien responda por las obligaciones tributarias. Estos conceptos no se ven afectados por lo expresado por el Ministerio de Transporte al señalar que el legitimado para solicitar la cancelación de la licencia de tránsito es quién aparece como propietario, por que un proceso es el de la cancelación de la licencia y otro el determinación del impuesto; como se desprende de lo expresado la administración tributaria puede iniciar o proseguir el proceso de determinación a una persona diferente a quien aparece como propietario si se demuestra y acepta la calidad de otro como poseedor, hecho independiente del trámite de cancelación de la licencia de tránsito que como se explicó sólo puede realizar el propietario del vehículo, la DIAN o la Fiscalía dentro del respectivo proceso que adelanten . FIGURA DEL DECOMISO Y COMISO DE VEHÍCULOS. Conforme lo establecido en la Resolución 01440 del 8 de marzo de 2001 en el caso de los vehículos automotores que son objeto de aprehensión, decomiso o declaración de abandono a favor de la Nación, corresponde a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, cancelar las licencias de tránsito de estos vehículos. Teniendo en cuenta esta obligación en cabeza de la DIAN, se preguntó al Ministerio de Transporte después de explicar que para el impuesto sobre vehículos automotores no es lo mismo si se cancela o revoca la matrícula2si existían causales de revocatoria de las licencias de tránsito y de ser procedente, en qué casos se presentaba. Señala el Ministerio de Transporte frente al tema del decomiso que el Decreto 2640 de 2002, es claro en contemplar que los organismos de tránsito y transporte cancelarán el registro terrestre automotor y la correspondiente licencia de tránsito por orden de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales .DIAN- respecto de los vehículos automotores que son objeto de aprehensión, decomiso o declaración de abandono a favor de la Nación, concluyendo que no es viable la revocatoria del acto administrativo en los términos de los citados decretos, del registro inicial por cuanto esta norma especial es la que determina los eventos de cancelación. De otro lado expresa que es preciso tener en cuenta que para revocar un acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, el acto debe ser fruto de una actuación ilegal y fraudulenta debidamente probadas, es decir, se requiere demostrar los dos elementos enunciados ( la ilegalidad y la ilicitud). Trae a colación lo señalado en el artículo 60 de la Ley 336 de 1996 que prevé, que teniendo en cuenta la pertenencia al Sistema Nacional de Transporte, las decisiones adoptadas por las autoridades locales en materia de transporte terrestre automotor mediante actos administrativos de carácter particular y concreto, podrán revocarse de oficio por el Ministerio de Transporte sin el consentimiento del respectivo titular, de conformidad con las causales señaladas en el C.C.A. Agrega que este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-66 de 1999 con las siguientes advertencias:
Concluyendo que solamente en los citados eventos el Ministerio de Transporte estaría facultado para revocar los actos administrativos de contenido subjetivo con base en las facultades otorgadas por el artículo 60 de la Ley 336 de 1996, es decir que para la revocatoria directa se aplican las condiciones generales del C.C.A.; esto es, que no se podrá revocar cuando el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la misma codificación, como tampoco operaría el silencio administrativo positivo toda vez que no existe disposición legal en materia de transporte que así lo determine. Agrega, con fundamento en los planteamientos esbozados por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado a través de los precitados fallos, que el Ministerio de Transporte solo puede revocar los actos particulares y concretos de las autoridades locales, cuando el acto es producido mediante una actuación ilegal y fraudulenta, esto equivale a una actuación ilícita, es decir, que se requiere demostración de los dos elementos enunciados, la revocación no puede ser fruto de una simple sospecha, debe darse una evidencia de que el acto ilícito ha ocurrido por medios fraudulentos y deberá demostrarse tal situación, la actuación ilícita se debe entender como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo. En este orden de ideas, conforme con lo señalado por el Ministerio de Transporte en los casos de decomiso lo que procede es la cancelación de la licencia de tránsito y no la revocatoria de la misma, y es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN- quien debe ordenarlo mediante acto administrativo motivado. En este orden de ideas cuando exista decomiso de un vehículo cesa la obligación de declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores para quien figura como titular del vehículo hasta la ejecutoria de la resolución de decomiso. Por otro lado, el artículo 1003 de la Ley 599 de 2000, actual Código Penal, contempla la medida de comiso, esta recae sobre bienes de titular indeterminado, que provengan de la ejecución del delito y que no tengan libre comercio, y también sobre bienes utilizados para la realización de la conducta punible o provengan de su ejecución y que además tengan libre comercio y pertenezcan al penalmente responsable, expresión ésta última que significaría la existencia de condena ejecutoriada, a través de la cual se hubiere declarado al ciudadano como penalmente responsable de la conducta ilícita, en delito doloso. El apartado 3 y 4 de dicho artículo 100 hace referencia a los delitos culposos. Allí se hace referencia a la entrega provisional al propietario y/o legítimo tenedor, que así lo hubiere solicitado, salvo la circunstancia de que se hubiere decretado su embargo y secuestro. De igual manera se determinaba en el parágrafo final que la entrega sería definitiva cuando se hubiesen pagado los perjuicios, hubiesen embargos suficientes para cubrir las indemnizaciones, o hubiesen transcurrido 18 meses sin que se afectaren dichos bienes. En este orden de ideas para quien aparezca como titular del vehículo cesa la obligación de declarar por el vehículo comisado a partir de la ejecutoria de la resolución proferida por la Fiscalía que ordena que el vehículo pase a poder de ella o a la entidad que ésta designe. CONCLUSIONES
En estos términos se amplían los conceptos 1001 del 24 de noviembre de 2003 y 1037 del 8 de junio de 2004. Cordial Saludo, HEYBY POVEDA FERRO Subdirectora Jurídico Tributaria NOTAS DE PIE DE PÁGINA: [1] Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sentencia de fecha 12 de febrero del 2004 Expediente 02-0653 .01 Magistrada Ponente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR[2] Artículo 61 del Decreto Distrital 807 de 1993[3] ARTICULO 100. COMISO. Los instrumentos y efectos con los que se haya cometido la conducta punible o que provengan de su ejecución, y que no tengan libre comercio, pasarán a poder de la Fiscalía General de la Nación o a la entidad que ésta designe, a menos que la ley disponga su destrucción.Igual medida se aplicará en los delitos dolosos, cuando los bienes, que tengan libre comercio y pertenezcan al responsable penalmente, sean utilizados para la realización de la conducta punible, o provengan de su ejecución. En las conductas culposas, los vehículos automotores, naves o aeronaves, cualquier unidad montada sobre ruedas y los demás objetos que tengan libre comercio, se someterán a los experticios técnicos y se entregarán provisionalmente al propietario, legítimo tenedor salvo que se haya solicitado y decretado su embargo y secuestro. En tal caso, no procederá la entrega, hasta tanto no se tome decisión definitiva respecto de ellos. La entrega será definitiva cuando se garantice el pago de los perjuicios, se hayan embargado bienes del sindicado en cuantía suficiente para atender al pago de aquellos, o hayan transcurrido diez y ocho (18) meses desde la realización de la conducta, sin que se haya producido la afectación del bien. |