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  Concepto 10 de 2006 Secretaría General Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
 
  Fecha de Expedición: 02/02/2006  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 02/02/2006  
  Medio de Publicación: No se publicó  


 
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2214200

Bogotá DC

Concepto 010 de 2006

Febrero 02 de 2006

Doctor

WILLIAM VILLEGAS OROZCO

Jefe Oficina de Enlace Territorial N°. 7 Boyacá - Cundinamarca

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER

Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural

Av. El Dorado CAN Edificio INCORA

Ciudad

Radicación 2-2006-4360

Asunto: Solicitud de adjudicación del predio VILLA YULIANA, a la señora Dora María Caita de Celis.

Radicaciones 1-2005-6853, 1-2005-27901, 1-2005-35317 y 1-2005-67108

Ver el Concepto de la Sec. General 76 de 2009

Cordial saludo Doctor Villegas,

Hemos recibido varias solicitudes de la doctora Zunilda Rosa Cadena de Martínez, como representante legal de la señora Dora María Caita de Celis, quien solicita ante el Alcalde Mayor de Bogotá, la adjudicación del predio ubicado en el Resguardo del Cerro, de la vereda Tuna en el Municipio de Suba, predicando posesión del mismo en cabeza de la señora Caita, ubicado en la Vereda Tuna Alta en jurisdicción del Municipio de Suba, Departamento de Cundinamarca.

Recibida por parte de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, la solicitud de la señora Dora María Caita, a través de apoderada, se procedió a realizar un extenso análisis del caso, solicitando a su Despacho que nos indicara el trámite seguido para la expedición de la Resolución N°. 076 de 2004, así como al Departamento Administrativo del Espacio Público, la certificación de si el bien objeto de solicitud hace parte del espacio público del Distrito y si se encuentra incluido en el inventario de inmuebles distrital, y a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos un certificado de tradición y libertad, y además varias consultas personales elevadas ante su Despacho.

Para entender el problema de la solicitud de adjudicación se hace necesario hacer un recuento de los hechos que llevaron a la señora Caita, a solicitar ante el Alcalde Mayor de Bogotá, la adjudicación del predio.

En primer lugar el INCORA, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, adjudicó el predio VILLA YULIANA, al señor Julio Alfredo Rodríguez Murillo, por medio de la Resolución N°. 000322 de mayo 5 de 2001.

Posteriormente, tanto la señora Caita, como 3 peticionarios más, solicitaron ante el mismo INCODER, la revocatoria directa de la citada Resolución y por tanto de la adjudicación realizada, alegando posesión sobre el bien, así como indicando la falsedad de los documentos aportados por el Señor Rodríguez Murillo, para lograr la adjudicación.

Por lo anterior, el INCODER, inició con base en el Decreto Nacional 2664 de 1994, el trámite para resolver la revocatoria y ordenó por medio de la Resolución 0076 de mayo 14 de 2004, la revocatoria directa de la Resolución 000322 de 2001, disponiendo en su parte resolutiva, revocar la Resolución No. 000322 de 5-V-01, mediante la cual el INCORA adjudicó a JULIO ALFREDO RODRIGUEZ MURILLO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19¿095.480 de Bogotá, el predio denominado VILLA YULIANA, ubicado en la vereda TUNA ALTA en jurisdicción del Municipio de Suba, Departamento de Cundinamarca.

Además ordenó oficiar al Registrador de Instrumentos Públicos de Bogotá ¿ Zona Norte, para la cancelación del FMI No. 50N-20352865 bajo el cual ha sido registrada la Resolución No. 000322 y notificar dicha Resolución de forma personal a la Procuraduría Judicial Agraria ante el INCODER, al adjudicatario, a los apoderados de quienes solicitaron la revocatoria, y a quienes la solicitaron sin apoderado.

Por otra parte, dentro de la parte considerativa de esta Resolución se lee "¿Y su adjudicación habrá de hacerla la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Ello al tenor de lo pertinente dispuesto en los decretos 3133/65, 59-38, 1943/60 y en la Ley 137/59..." (negrilla fuera de texto)

Pero igualmente se indica en la misma "que, de otra parte, un exhaustivo análisis de títulos efectuado por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá ¿ Zona Norte y por el INCODER, también plenamente ha establecido la necesidad de (sic) moral, constitucional y legal de revocar la adjudicación efectuada mediante la Resolución No 000322, ya que el terreno adjudicado no es propiedad privada de nadie. Y no era ni es baldío: Era, para la fecha de la adjudicación, territorio perteneciente al RESGUARDO DEL CERRO ubicado en la vereda de Tuna en jurisdicción municipal de Suba, adjudicado a la comunidad a la que pertenecieron los indígenas TEODORO, BRAULO, ANDRÉS y PEREGRINA CHISBA. Estos instalaron una cadena de falsas tradiciones obrante en este caso, iniciándola con la "venta" de dicho bien al Señor JESÚS MUÑOZ: E.P. No. 102 del 23 de Febrero de 1.903 de la Notaría Primera de Bogotá. Debido a que legalmente este resguardo dejó de existir meses después de la adjudicación, en virtud de esta Resolución el predio a la Nación"

Al consultar ante su Despacho el trámite seguido para la expedición de esta Resolución así como si existía copia de alguna comunicación de esta Resolución al Distrito Capital de Bogotá, usted por medio de oficio con radicación N°. 20052123967 señaló que el trámite seguido fue el estipulado en el Decreto Nacional 2664 de 1994, reglamentario de la ley 160 de 1994, artículos 39 y ss., y que no aparece dentro del trámite ninguna comunicación a ninguna entidad del Distrito, en la que se le informe de la revocatoria de la Resolución 000322 de 2001 en virtud de lo cual, el bien denominado VILLA YULIANA, pasa a ser nuevamente propiedad de la Nación - Bogotá D.C.

Por otra parte, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público DADEP, remitió a este despacho el oficio con radicación 2005EE22770, en el que indica que según la información registrada en el boletín catastral, el inmueble que nos ocupa figura registrado como propiedad particular, por tanto no se encuentra registrado en el inventario de patrimonio inmobiliario Distrital, y por su parte la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, nunca remitió el certificado actual de tradición y libertad del bien, luego de la información brindada se colige que el bien actualmente aparece registrado como de propiedad privada.

Como se indicó anteriormente la Resolución 076 de 2004, señala que la adjudicación habrá de hacerla la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., en virtud de lo dispuesto en los decretos 3133/65, 59-38, 1943/60 y en la Ley 137/59.

Precisamente al revisar la Ley 137 de 1959, conocida como Ley Tocaima, no se observa la obligación en cabeza de los municipios, en ese momento, de realizar el acto de adjudicación.

Frente al alcance de esta ley 137 de 1959 y el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, el Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, indicó en concepto 1592 de noviembre 4 de 2004, lo siguiente:

"1º.) La cesión de baldíos urbanos nacionales a los municipios establecida en la ley 137 de 1959.

En vigencia de la Constitución de 1886, el Congreso expidió la ley 137 del 24 de diciembre de 1959, "Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones", de la cual se transcriben sus principales reglas, a saber:

"Artículo 1°.- Se presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado, los terrenos que constituyen la zona urbana del Municipio de Tocaima, en el Departamento de Cundinamarca, comprendidos dentro de la línea establecida al efecto por el Instituto Geográfico ¿Agustín Codazzi¿, y que se describe a continuación: ...".

"Artículo 3°.- Cédese a favor del Municipio de Tocaima la propiedad de los terrenos a que se refiere el artículo 1°, a condición de que éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley".

"Artículo 4°.- Dentro del término de dos años, contados a partir de la vigencia de esta ley, los propietarios de mejoras podrán proponer al Municipio de Tocaima la compra de los respectivos solares, y éste procederá a vendérselos con preferencia a cualquier otro proponente, y a expedirles la correspondiente titulación, cumpliendo los requisitos que a continuación se expresan:

"Artículo 7°.- Cédense a los respectivos Municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley".

Esta ley fue objeto de reglamentación por parte del gobierno, quien expidió el decreto 1943 del 18 de agosto de 1960 que regula lo relativo a la venta por parte del municipio de los solares o lotes respectivos, de preferencia a los dueños de las mejoras establecidas en ellos (artículo 1°), ordena que los fondos recaudados por tal concepto sean destinados exclusivamente a obras de utilidad pública, especialmente acueductos y alcantarillados (artículo 6°) y determina que si se vence el plazo de los dos años, establecido para que los propietarios de las mejoras hagan las propuestas de compra a los municipios, éstos pueden fijar unilateralmente el valor del solar o lote (artículo 8°).

Por su parte, el decreto 3313 del 17 de diciembre de 1965 reglamenta el artículo 7° de la ley 137, en el que se dispone:

"Artículo 1°.- Para los efectos en ella previstos, los Concejos de los municipios cuyos terrenos urbanos se encuentren en la situación contemplada en el artículo 1° de la ley 137 de 1959 procederán a ordenar la delimitación de las actuales áreas urbanas, dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 88 de 1947.

Parágrafo.- Copias auténticas de los acuerdos en que consten las respectivas delimitaciones serán enviadas al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria"¿

"Artículo 3°.- En lo sucesivo, las solicitudes sobre titulación de baldíos deberán contener la apreciación de la distancia existente entre el respectivo predio y el poblado más cercano y en las inspecciones oculares que se practiquen dentro del trámite de adjudicación, quienes en ellas intervengan deberán consignar tal apreciación".

"Artículo 4°.- Los terrenos baldíos comprendidos dentro del área urbana señalada por los Concejos municipales o de aquella que resulte de aplicar el criterio del artículo 3° del decreto 59 de 1938, no serán adjudicados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y estarán sometidos a las normas de venta contempladas en la ley 137 de 1959 y del decreto 1943 de 1960. (subraya fuera de texto)

De conformidad con el numeral 21 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, le correspondía al Congreso expedir "las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías" atribución que sirvió de base para la expedición de la ley 137 de 1959, en la que se reglamentó parcialmente la adjudicación de los baldíos urbanos, sobre la cual se pueden hacer los siguientes comentarios que atañen directamente al objeto de la consulta.

Ante todo, el ámbito de aplicación de la norma: regula la posibilidad de venta por los municipios, de los terrenos baldíos urbanos, que a la fecha de entrada en vigencia de la ley se encontraban ocupados por personas propietarias de mejoras, quienes tenían la alternativa de proponer su compra dentro de los dos años siguientes y así obtener un precio muy favorable (10% de su valor), o bien, proponerla después de este lapso perdiendo éste beneficio. Es claro que los ocupantes posteriores de terrenos baldíos no tenían este derecho de obtener la venta de los lotes ocupados, pues la ley tan solo reguló y fijó un procedimiento para la situación de hecho existente al momento de expedirse la ley.

De lo expuesto se desprende entonces que quienes hayan ocupado los terrenos baldíos urbanos con posterioridad a la vigencia de la ley 137 de 1959, no tienen derecho a la compra de los lotes ocupados, los cuales continuaron siendo de la Nación en su calidad de bienes baldíos, hasta la expedición de la ley 388 de 1997, como se expone más adelante.

La cesión de los baldíos la hizo la Nación a favor del municipio de Tocaima y de los demás municipios que estuvieran en la misma situación jurídica, con varias finalidades según se lee en la exposición de motivos, a saber: como arbitrio rentístico, pues los dineros producto de las ventas de los baldíos ingresaban a las arcas municipales para la construcción del acueducto o de otras obras; para regularizar la propiedad y su titulación e incorporar esos inmuebles al catastro, y que sobre ellos se pagaran los impuestos municipales correspondientes.

Es conveniente anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos.

La cesión de los terrenos baldíos se encontraba, pues, supeditada a una condición suspensiva, que en los términos del artículo 1536 del código Civil significa que "mientras no se cumple, suspende la adquisición del derecho" y por consiguiente, hay que entender que si el municipio no procedía a venderlos a los propietarios de las mejoras, la cesión no se efectuaba. En tal virtud, la Nación conservaba su dominio. En otros términos, la cesión a favor de los municipios no operaba por su sola consagración legal, pues tenía lugar en la medida del cumplimiento de la condición a la que estaba sujeta, esto es, la transferencia de los predios a favor de los propietarios de las mejoras, de manera que al no cumplirse la condición el municipio no adquiría la propiedad de los baldíos urbanos.

El plazo de los dos años fue único, esto es, se comenzó a contar a partir de la vigencia de la ley, vencido el cual no revive ni aún para los nuevos ocupantes, pues es claro que la situación de estos últimos no está regulada por la ley 137 de 1959.

El artículo 123 de la ley 388 de 1997.

La ley 388 de 1997 "Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones" consagra, en sus disposiciones generales, la siguiente norma relacionada con los baldíos urbanos:

"Art. 123.- De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales".(Subraya fuera de texto)

Esta norma es de difícil interpretación en cuanto a la primera frase de la misma que dice "de conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959" pues a primera vista parece indicar que desde tal año los baldíos urbanos pertenecen a los municipios y no a la Nación. De lo expuesto en el acápite anterior, es claro que esta interpretación no es precisa, pues la ley 137 de 1959 no cedió ni entregó la propiedad de este tipo de inmuebles a tales entidades territoriales. En estricto sentido se cedió el derecho a obtener el precio de venta sobre los baldíos ocupados al momento de expedirse la ley, pero su regulación no fue mas allá. (Subraya fuera de texto)

El artículo 123 que se analiza, hace parte de la ley 388 de 1997, que organizó el actual sistema de ordenamiento territorial a cargo de los municipios, por lo que es lógico entender que la cesión de los baldíos urbanos efectuada en esa misma ley, debe integrarse a la totalidad del ordenamiento territorial y manejarse con miras a su cabal realización. De esta manera, las finalidades de la cesión de los baldíos a las entidades territoriales son entonces las previstas en las leyes 9a. y 388 y, como se verá enseguida, las de la ley 768 de 2002, mas no el arbitrio rentístico que se desprende de la ley 137 de 1959.

De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudicación o compra del inmueble, pues los municipios o distritos deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés social, etc. Los municipios y distritos tienen entonces la obligación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de dedicarlos a las finalidades mencionadas. (negrilla fuera de texto)

De hecho con el artículo 123 de la ley 388 de 1997, los baldíos urbanos perdieron esa calidad y su propiedad se radicó en cabeza de los municipios, que deberán servirse de ellos conforme a las reglas de los planes de ordenamiento territorial. (negrilla fuera de texto)

Dado el caso en el que los municipios decidan que algunos de estos inmuebles deben ser vendidos, lo podrán hacer mediante licitación, según lo ordenan los artículos 35 y 36 de la ley 9 de 1989 y demás normas concordantes, salvo los casos expresamente exceptuados en la misma ley.

Entendido de esta forma el artículo 123 en comento, se supera el escollo de su posible inconstitucionalidad, pues si bien la titularidad en la propiedad de los baldíos es de la Nación, cuando la ley ordena integrar a los planes de ordenamiento territorial los bienes inmuebles baldíos comprendidos dentro de los límites urbanos, y dispone que "pertenecerán" a los municipios y distritos para que realicen las finalidades propias de esos planes, es claro entonces que el legislador los apropió y destinó con una finalidad específica, cumpliendo así el mandato del artículo 150¿18 de la Constitución Política que le ordena al Congreso expedir las normas sobre "apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías".

De los apartes trascritos del concepto 1592 de 2004, del Consejo de Estado, y el texto de la Ley 137 de 1959, junto con sus decretos reglamentarios, se concluye que los terrenos baldíos que en virtud del artículo 123 de la Ley 388 de 1997, se apropiaron para los municipios y distritos, no pueden ser adjudicados por las administraciones municipales y distritales, sino que deben ser recuperados y defendidos por estas, para destinarlos al cumplimiento de sus respectivos Planes de Ordenamiento.

Igualmente queda claro, que ni la Ley 137 de 1959, ni sus decretos reglamentarios atribuyen a los municipios la obligación de adjudicar bienes, ni le transfirieron todos los baldíos, sino que le estipularon unas condiciones para que pueda proceder dicha transferencia.

Además de lo anterior, el Decreto 1300 de 2003, por medio del cual se crea el INCODER, señala como obligación de éste a través de las oficinas de Enlace Territorial, la de Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva1. Pero no se encuentra ninguna norma que señale que compete a las administraciones territoriales adjudicar bienes baldíos existentes dentro de sus territorios.

Así las cosas, frente al predio identificado con la nomenclatura carrera 90 N°. 157-80 de Bogotá, le solicitamos en esta oportunidad al INCODER, modificar ó aclarar, la Resolución 076 de 2004, en la parte en la que señala que es la Alcaldía Mayor de Bogotá, quien deberá adjudicar el predio, e informar de ello a la Sra. Dora María Caita de Celis, el trámite a seguir, como quiera que dicha ciudadana solicitó erróneamente el trámite de adjudicación ante la Alcaldía Mayor, debido al error en que la indujo el Instituto.

Además de todo lo anterior, copia de esta respuesta le será remitida al Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público - DADEP, para que de conformidad con sus competencias realice los trámites pertinentes para registrar la Resolución 076 de 2004, si ella está en firme, y de ser el inmueble un baldío del Distrito Capital, ejerza las medidas necesarias para su recuperación y saneamiento, conforme a todo lo expuesto anteriormente.

Cordial saludo,

LUIS EDUARDO SANDOVAL ISDITH

Subdirector de Conceptos

MARTHA YANETH VELEÑO QUINTERO

Directora Jurídica Distrital

Copia información: Dra. Zunilda Rosa Cadema de Martínez

Dra. Lucelly Diez Bernal ¿ Procuradora 27 Judicial, Ambiental y Agraria ante el INCODER.

Copia trámite: Dr. Carlos Andrés Tarquino Buitrago ¿ Subdirector de Registro Inmobiliario - Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público DADEP.

Bogotá DC

Doctora

Zunilda Rosa Cadema de Martínez

Cra. 13 N°. 13-24 Of. 413

Ciudad

Asunto: Solicitud de adjudicación del predio VILLA YULIANA, a la señora Dora María Caita de Celis.

Radicaciones 1-2005-6853, 1-2005-27901, 1-2005-35317 y 1-2005-67108

Cordial saludo Doctora Zunilda,

Hemos recibido sus solicitudes como representante legal de la señora Dora María Caita de Celis, mediante las cuales solicita al Alcalde Mayor de Bogotá, la adjudicación del predio denominado VILLA YULIANA, ubicado en el Resguardo del Cerro, de la vereda Tuna en el Municipio de Suba, predicando posesión del mismo en cabeza de la señora Caita.

La Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, realizó un extenso análisis del caso, dentro del cual elevó ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, una solicitud escrita y varias verbales, con la finalidad de aclarar tanto el trámite seguido para la expedición de la Resolución N°. 076 de 2004, así como la competencia y el procedimiento para la citada adjudicación, así como solicitó al Departamento Administrativo del Espacio Público, la certificación de si el bien objeto de solicitud hace parte del espacio público del Distrito y si se encuentra incluido en el inventario de inmuebles distrital, y a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos un certificado de tradición y libertad.

Luego de recibida toda esta información y de revisadas las normas relacionadas con la adjudicación de baldíos en Colombia, este despacho concluyó como se explica ampliamente en copia de la solicitud elevada ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, por haber sido él quien expidió la Resolución 076 de 2004, que no compete a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de ninguna de sus Entidades, adjudicar bienes baldíos de propiedad del Distrito Capital, sin embargo y como quiera que su solicitud fue elevada ante el Alcalde Mayor, conforme a la apreciación contemplada en la citada Resolución 076, y dado que ésta fue expedida por el INCODER, se solicitó a ese mismo Instituto aclarar la resolución en este sentido e indicarle a Usted el trámite a seguir.

En los anteriores términos doy respuesta a las solicitudes presentadas por Usted ante La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

Cordial saludo,

MANUEL AVILA OLARTE

Subdirector de Conceptos

NOTAS PIE DE PAGINA

1 Artículo 12 Numeral 13, Decreto 1300 de 2003 "por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura".