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Fallo 1114 de 2006 Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Fecha de Expedición:
16/11/2006
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Secretaría Tribunal
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB-SECCIÓN "B"

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil seis (2006)

Magistrado Ponente: DRA. AYDA VIDES PABA

Expediente No.: 1998-1114

Demandante: DEFENSOR DEL PUEBLO

Demandado: BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL

ACCIÓN DE NULIDAD

El Doctor José Fernando Castro Caicedo, invocando su condición de ciudadano y Defensor del Pueblo, promueve acción pública de nulidad contra el artículo 10 No. 2 inciso 4 del Acuerdo Distrital No. 26 del 10 de diciembre de 1996, proferido por el Concejo del Distrito Capital "Por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento físico del borde occidental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., se establecen las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dicho sistema y se dictan otras disposiciones".

I. ANTECEDENTES

1. Pretensión.

"Que se declare la nulidad parcial del artículo 10 numeral 2 del inciso 4 del Acuerdo Distrital No. 10 de diciembre de 1996 expedido por el Concejo de Santa Fe de Bogotá D.C., por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento físico del borde occidental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., se establecen las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dicho sistema y se dictan otras disposiciones se invoca como causal de la nulidad la infracción manifiesta de normas de superior jerarquía".

2. Texto de la norma demandada.

"Las zonas de manejo y preservación ambiental deben ser tratadas como zonas verdes arborizadas. Estas zonas sólo podrán utilizarse para uso forestal y en ellas se permite únicamente senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, cuyo diseño específico será definido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el correspondiente proyecto urbanístico, de acuerdo con los lineamientos técnicos establecidos por el DAMA y por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá".

3. Hechos.

Afirma el demandante en síntesis lo siguiente:

1. Que el Concejo Distrital expidió el Acuerdo demandado en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el art. 12-5 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 61 de la Ley 99 de 1993.

2. Que los humedales son ecosistemas frágiles ricos en diversidad biológica, tanto de fauna como de flora con varias especies endémicas que no se encuentran en ninguna otra región del mundo, razón por la cual su protección y conservación no es solo un compromiso nuestro, sino de la comunidad internacional.

3. Que los humedales del borde occidental de la ciudad, en cumplimiento del Acuerdo Distrital 6 de 1990, fueron acotados, y amojonados por resoluciones emanadas de la Junta Directiva de la E.A.A.B., señalando una franja perimetral compuesta por una ronda hidráulica definida en 15 metros para unos y en otros de 30 metros de ancho, así como una zona contigua a la ronda, denominada como zona de manejo y reserva ambiental de 15 metros, con excepción del humedal de Tibabuyes, al cual se le asignaron 45 metros mediante la Resolución 033 de 1991. Estas rondas hidráulicas son áreas inundables para el paso de las crecientes no ordinarias y necesarias para la rectificación, amortiguación, protección y equilibrio ecológico.

4. Que la zona de manejo y preservación ambiental está definida como la zona contigua a la ronda hidráulica, que contribuye a su mantenimiento, protección y preservación ambiental, establecida con el fin principal de garantizar la permanencia de las fuentes hídricas naturales.

5. Que el numeral 1° del artículo 142 del Acuerdo 6 de 1990, expresamente reguló: "Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas son áreas no explotables con actividades extractivas o cualesquiera otras que perjudique la idoneidad del terreno para cumplimiento cabal de su función propia". A su vez el numeral 2° ibídem establece. "Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas que se encuentran dentro de las áreas urbanas, sólo podrán ser utilizadas para usos forestales".

6. Que el artículo 330 del Código Nacional de Recursos Naturales, establece para las áreas protegidas unas zonas amortiguadoras en su periferia, para que atenúen las perturbaciones que pueda causar la acción humana; zonas en las cuales sólo se podrán imponer restricciones y limitaciones al dominio. En el caso de las reservas naturales como lo son los humedales de Santa Fe de Bogotá D.C., las rondas hidráulicas y las zonas de manejo y preservación ambiental contiguas, en su conjunto equivalen a las zonas amortiguadoras.

7. Que el artículo 1° del Acuerdo Distrital 19 de 1994, declaró como reservas ambientales naturales a los humedales del Distrito Capital.

8. Que posteriormente el Concejo de Santa Fe de Bogotá en cumplimiento con la política nacional de biodiversidad y del Convenio de Biodiversidad Ley 165 de 1995, creó el Sistema Distrital de Áreas Protegidas mediante Acuerdo 19 de 1996, Capítulo 4°, artículos 13 y 14, en las que se incluyeron las áreas protegidas declaradas por el Concejo de Santa Fe Bogotá con anterioridad a dicho Acuerdo. Por tal razón, los humedales de Bogotá pasaron a ser parte del Sistema Distrital de Áreas Protegidas y por tanto a ser parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).

9. Que el Concejo de Santa Fe de Bogotá, mediante Acuerdo 26 de 1996, dispuso disminuir en un 50% del área de amortiguación de las reservas naturales de los humedales ubicados en el borde occidental de la ciudad, permitiendo y autorizando la construcción de senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamientos urbanos de uso público en las zonas de manejo y preservación ambiental de estas Reservas Naturales.

Por tal razón se cambia el uso de éstas que había sido establecido en el Acuerdo 6 de 1990, el cual estaba más acorde con la actual política nacional de biodiversidad, la definición de reserva natural y áreas amortiguadoras establecidas por el Código Nacional de Recursos Naturales.

10. Que el Acuerdo 6 de 1990 en su artículo 142 numeral 2 establece que las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas que se encuentran dentro de las áreas urbanas, sólo podrán ser utilizadas para usos forestales.

11. Que dentro de los humedales afectados por el cambio de uso de zonas de amortiguación establecidas en la norma demandada, se encuentra la Reserva Natural Humedal la Conejera, la cual según lo expuesto por la sociedad científica en el Foro sobre los Impactos Ambientales que causó la Construcción y Operación de la Avenida Cundinamarca, sobre los humedales de la Conejera y Tibabuyes, realizado en Bogotá, en la Defensoría del Pueblo el 13 de mayo 1998, es el único de los humedales de Bogotá que presenta condiciones de hábitat adecuadas para la reproducción viable de especies de aves endémicas. Por lo tanto es fuente proveedora de individuos de estas especies para los demás humedales del altiplano, los cuales por su deterioro no presentan ya condiciones de hábitat para la reproducción viable de ellas, convirtiéndolos en ecosistemas sumideros.

Que en consecuencia, este tipo de reserva natural debe tener una franja amortiguadora no de 15 metros, como lo estableció el Acuerdo 26 que se demanda, sino mayor de 30 metros, como lo solicita el DAMA y lo establece el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente en su artículo 330.

12. Que disminuir la zona de amortiguación de las reservas naturales de humedales del costado noroccidental de la ciudad, como lo permite el Acuerdo Distrital demandado, implica que se cree una zona de recreación activa con alta densidad poblacional. Se debe recordar que en estas áreas se autoriza vivienda de interés social de estratos 2 y 3 a sólo 15 metros del cauce de los humedales donde en su gran mayoría predomina la vegetación de juncales, especie que presenta dentro de su ciclo de vida una temporada en la cual la planta se seca, haciéndola susceptible a incendios que podrían fácilmente ser originados por las personas que hagan recreación activa en esas áreas.

4. Normas Violadas

*Constitución Nacional: artículo 79, 80, 313 y 334.

*Decreto Ley 2811 de 1974; artículo 83, 187, 202, 204, 206, 208, 302, 308, 316 y 321.

*Ley 99 de 1993; artículos 1 y 63.

*Convenios, Convenciones y Tratados Internacionales; Convenio de Biodiversidad y Convención de Ramsar.

5. Concepto de la violación.

Afirma el demandante que si bien a los Concejos Municipales se les ha atribuido la función de reglamentar los usos del suelo en sus respectivos municipios, así como dictar normas de control, prevención y defensa del patrimonio ecológico, igual atribución se le otorgó al Concejo Distrital de Santa Fe de Bogotá, teniendo en cuenta que esta facultad es limitada y relativa, esto es, sujeta al principio constitucional de la jerarquía normativa, en el sentido de la validez, ya que su desarrollo depende exclusivamente del respeto a las normas que le son jerárquicamente superiores.

Que bajo esta premisa las zonas de manejo y preservación ambiental definidas como zonas contiguas a las rondas de las fuentes hídricas - ríos y humedales o zonas de aislamiento y amortiguamiento entre aquellas y las ocupadas por los asentamiento humanos y sus actividades, se le han tenido desde su concepción como áreas altamente sensibles y por consiguiente, especialmente protegidas, en las que no se permite ningún tipo de intervención y a las que se les ha dado una vocación exclusivamente forestal.

Que la reglamentación del uso del suelo vinculada a uno de los proyectos más ambiciosos de la Constitución de 1991, es el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual busca establecer su clasificación en categorías que van desde los denominados suelos urbanos y rurales, pasando por suelos de expansión urbana, hasta los de protección, así como el uso al cual estarían destinados cada uno de ellos.

Que al imponérsele al Estado como deberes específicos el cuidado de la diversidad e integridad del ambiente, así como la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, toda su actividad legislativa y administrativa en la materia debe estar dirigida al cumplimiento de tales fines.

Que el cambio de destinación que la norma demandada le da a las zonas de manejo y preservación ambiental, que por su naturaleza y especiales características deben ser prioridad en las políticas de protección y conservación de parte de las autoridades públicas de cualquier nivel, choca con los principios constitucionales que imponen dichos deberes.

Que el ordenamiento jurídico debe ser coherente, en el sentido que si la norma constitucional establece unos principios imperativos para proteger zonas de especial importancia ecológica, como lo son las que ocupa la norma demandada, no es permisible que mediante acuerdo municipal se desconozcan, mas aún, cuando acuerdos distritales anteriores ya habían regulado la materia de conformidad a esos principios constitucionales generales.

Que desde el año 1990 el Concejo Distrital de Bogotá ha venido reglamentado el manejo y administración de los humedales de la ciudad, reglamentación que se había venido, adecuando a las políticas de protección ambiental señaladas en el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Ambiente, hasta la expedición de la norma que se demanda.

Que la norma demandada al autorizar el uso de las zonas de manejo y protección ambiental para actividades distintas a su uso forestal exclusivo, no solamente contraría instrumentos normativos del mismo orden jerárquico al suyo, sino que también lo sería respecto de normas contenidas en instrumentos de naturaleza superior.

Que las zonas de manejo y protección ambiental deben ser consideradas como bienes inalienables del Estado, en el sentido de que no pueden ser objeto de transferencia, enajenación o concesión o cambio de destinación alguna, y bajo ningún pretexto de ser utilizadas en beneficio de actividades comunitarias, en razón a que su función está destinada exclusivamente al mantenimiento, protección y conservación de las rondas hidráulicas.

Que la franja de 30 metros dentro de la cual se ubica este tipo de zonas tiene una función eminentemente oxigenante y amortiguadora destinadas a ser zonas exclusivamente arborizadas con una vocación forestal protectora. Aparte de ello, deben ser tenidas como áreas de manejo especial para la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables.

Que conforme al Acuerdo 19 de 1996, los humedales de la ciudad de Bogotá son Reservas Naturales Ambientales y como tales se les debe asignar como único uso posible el de la conservación de la fauna y la flora, investigación científica y educación.

Que con la expedición de la norma demandada cambia el uso de las zonas de manejo y preservación ambiental, propias de este tipio de reservas naturales, pasándolas de un uso forestal exclusivo a uno que permite sobre la ronda la construcción de senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas, equipamiento urbano de uso público, actividades que equivaldrían a una recreación activa y que va en deterioro de la conservación de estos ecosistemas estratégicos y por tanto de la biodiversidad biológica que albergan.

Que con respecto del Convenio de la Biodiversidad ratificado mediante la Ley 165 de 1994, la norma demandada contraría la obligación del Estado Colombiano de establecer sistemas de áreas protegidas y tomar las medidas necesarias y especiales para conservar su diversidad biológica.

Que a pesar de que el Concejo de Bogotá, en principio se ajustó al espíritu de este Convenio, expidiendo normas protectoras de estas reservas naturales, con respecto a la norma demandada no hizo ningún estudio previo a su expedición con el fin de protegerlas.

Que Colombia suscribió la Convención de Rasmar, la cual fue ratificada por la Ley 357 de 1997 cuyo objeto es la conservación y protección de los humedales, especialmente los que albergan aves acuáticas que dependan ecológicamente de ellos.

6. Contestación de la Demanda

La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., a través de apoderado judicial contestó la demanda, (Fol. 201 - 212) manifestando en síntesis lo siguiente:

Que se opone a las pretensiones, de la demanda, debido a que las normas demandadas fueron expedidas con el lleno exigencias legales.

Que no es clara la violación a los llamados por el Ministerio Público Principios Imperativos contenidos en la Constitución, por cuanto la Carta contiene en el Titulo I, artículos 1 a 10 los principios fundamentales, los cuales contienen propuestos por el actor. Es de decir, que los principios imperativos no existen expresamente en el texto del articulado fundamental, y mucho menos se derivan implícitamente de él. Además, no se evidencia una violación directa de las normas citadas como violadas.

Que no es válido lo firmado en la demanda en cuanto a que el acto demandado desconoció acuerdos distritales anteriores ya que habían regulado la materia, porque este motivo no es argumentó de violación, porque se está en una situación tácita de un acto administrativo preexistente, por parte de un acto administrativo posterior.

Que con respecto a la supuesta incompatibilidad de dos acuerdos distritales, respecto del manejo y destinación que debería dársele a las zonas de manejo y protección ambiental, no constituye una violación por parte del acto acusado, sino una derogación tácita del segundo acuerdo en relación con el primero.

Que el artículo 83 del Decreto 2811 se refiere a los ríos y lagos, mientras que el acto acusado se relaciona con los humedales, elementos de recursos naturales no renovables que tienen distintos conceptos. Por lo tanto, la norma no resulta aplicable al caso en estudio y mucho menos las demás normas de dicho decreto que interrelaciona con el precitado artículo 93, el cual señala como longitud hasta treinta metros de ancho para la determinación cuantitativa de la faja paralela a la línea de mareas máximas o la del cauce permanente de ríos y lagos. Como consecuencia dicha longitud tampoco es aplicable porque no se refiere a los humedales.

Que el demandante no aporta pruebas científicas y técnicas que permitan demostrar que el Concejo Distrital viene reduciendo las áreas de ronda de los humedales y cambiándoles su destinación, como tampoco prueba que la Corporación Administrativa cambió el uso de las zonas de manejo y preservación ambiental propias de este tipo de reservas naturales, pasándolas de un uso forestal exclusivo a uno que permite sobre la ronda la construcción de los contemplado en el acto acusado. Le corresponde al demandante probar estos aspectos, es decir, la carga de la prueba, de acuerdo a lo establecido en el artículo 177 del C.P.C.

Que las normas internacionales transcritas consagran obligaciones que los Estados partes contraen en el ámbito internacional al suscribir el acta que contiene el respectivo convenio o tratado; obligaciones que deben cumplir en doble vía: a. internamente expidiendo la legislación por parte del Congreso, Parlamento o Asamblea Legislativa; b. Internacionalmente, demostrando ante los organismos internacionales de control.

Que de lo anterior depende que el Tratado Público Internacional haya entrado en vigor, según lo dispuesto en las cláusulas del mismo o en la Convención de Viena del Derecho de los Tratados. Sino se cumple esta formalidad internacional, al Estado parte no le es exigible el cumplimiento de las obligaciones internacionales emanadas del instrumento internacional.

Que se concluye conforme a lo anterior, que los concejos municipales o distritales no son los destinatarios directos de las obligaciones internacionales, sino que tal compromiso recae sobre los Estados partes.

7. Coadyuvancia

La apoderada de la Fundación Humedal la Conejera mediante escrito visible a Folios 220-244, haciendo uso del derecho de intervención de terceros en procesos de nulidad simple, se presenta como coadyuvante en el proceso de la referencia, manifestando en síntesis lo siguiente:

Que el Concejo de Bogotá, con la adopción del acuerdo demandado, no tuvo en cuenta las diversas investigaciones realizadas en los humedales de Bogotá, las cuales indican la correlación entre el tipo de uso de suelo en las rondas hidráulicas y zonas de manejo ambiental, además de la ausencia de sitios propicios para anidación de aves en peligro de extinción.

Que la Corporación Distrital, no tuvo en cuenta las consecuencias ambientales que se puedan causar al intervenir las zonas de manejo y preservación ambiental de los humedales y por tanto no está cumpliendo con la obligación estatal.

Que es deber del Estado velar por el cumplimiento de la función ecológica de la propiedad, deber que no está cumpliendo el Concejo de Bogotá, al permitir la realización de las obras de infraestructura descritas en el acuerdo demandado.

Que con la expedición del Acuerdo 26 de 1996 el Concejo de Bogotá, está violando flagrantemente los Convenios internacionales citados por el demandante, en la medida que los humedales forman parte del sistema hídrico del borde occidental de Bogotá.

Que con la construcción de senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, como lo es lo pretendido con la expedición del Acuerdo 26, se deja sin protección real áreas de especial importancia ecológica como son los humedales de Bogotá, ocasionando con ello la extinción de especies que hacen parte de la biodiversidad de la ciudad. Además de no prever y controlar los evidentes factores de deterioro que estas construcciones acarrean.

Que si bien la Constitución autoriza a los Concejos para efectuar la reglamentación de los usos del suelo, no es menos cierto que dicha facultad no es absoluta ya que se encuentra condicionada a los fines perseguidos por la Carta Política y la ley dentro de la cual se tiene el de protección y conservación del medio ambiente y los recursos naturales.

Que el Concejo de Bogotá no tiene en cuenta el principio de armonía regional consagrado en la Ley 99 de 1993, en la medida que sus funciones relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales, no se están ejerciendo conforme a las normas superiores y directrices de la política nacional ambiental, ya que con el Acuerdo demandado se han tomado decisiones que van en detrimento de la integridad funcional de los humedales de Bogotá, considerados éstos no solo como cuerpos de agua, sino en sentido integral es decir con sus áreas amortiguadoras, rondas hidráulicas y zonas de manejo y preservación ambiental.

Que el acuerdo demandado no cumple con los objetivos establecidos en el artículo 2° de la Ley 2811 de 1974, en la medida que con la construcción de lo pretendido en el Acuerdo, se presenta un detrimento directo del ecosistema, representado por las zonas de manejo y preservación ambiental.

Que conforme a lo establecido en el Acuerdo 16 de 1998, expedido por la CAR el uso principal sobre las zonas periféricas a humedales, entre otros, el de conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección de los mismos, compatible con la recreación pasiva o contemplativa, lo que fuerza concluir que el acuerdo demandado va en contravía directa de lo estipulado por la autoridad ambiental para este tipo de áreas; ya que prevé y permite finalmente, un tipo de recreación diferente, es decir la recreación activa.

8. Alegatos de conclusión

8.1. El Distrito Capital de Bogotá, presentó alegatos dentro del término legal para ello (Folios 389-395), reiterando los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda y además manifestó:

Que con respecto de la prueba testimonial practicada al señor Luís Jorge Vargas Fernández debería tacharse de sospechosa como quiera que en su condición Be biólogo ha sido asesor de la Fundación Humedal la Conejera desde hace varios años en materia ambiental, esto es, mantiene un vínculo contractual con dicha Fundación la cual es coadyuvante dentro del presente proceso y por ende tiene interés en el resultado final del mismo.

8.2 La parte coadyuvante, presentó sus alegatos de conclusión (folios 405-427) dentro de la oportunidad legal señalada, refiriéndose a algunos apartes de los testimonios realizados durante el curso del proceso.

8.3 La parte demandante y el Ministerio Público, guardaron silencio.

I. CONSIDERACIONES

Se controvierte en el presente proceso, la legalidad artículo 10 No. 2 inciso 4° del Acuerdo Distrital No. 26 del 10 de diciembre de 1996, proferida por el Concejo del Distrito Capital, a instancia de la demanda nulidad presentada por el Doctor José Fernando Castro Caicedo, invocando su condición de ciudadano y Defensor del Pueblo.

Afirma el actor que con el acto acusado se violaron las siguientes disposiciones constitucionales: artículo 79, 80, 313 y 344; Decreto Ley 2811 de 1974; artículos 83, 187, 202, 204, 206, 208, 302, 308, 316, y 321; Ley 99 de 1993; artículos 1 y 63; Convenios, Convenciones y Tratados Internacionales; Convenios de Biodiversidad y Convención de Ramsar.

1. Análisis de los cargos

1° cargo. Violación de los artículos 79, 80 y 334 de la Constitución Nacional por parte de la norma demandada por desviación de poder e infracción de normas constitucionales de carácter superior.

Afirma el demandante que en materia de medio ambiente y recursos naturales, en Colombia desde la década de los 70 se ha manejado un modelo rígido de dichos bienes compatibles con la estructura de economía de mercado que la rige.

Que la Constitución de 1991 ha limitado el ejercicio y alcance de la libertad económica e iniciativa privada para que ésta no transgreda el bien común, el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación y para ello, se le atribuyó a ésta la facultad de intervenir en la explotación de los recursos naturales y en la reglamentación del uso del suelo con el propósito de mejorar la calidad de vida y preservación del medio ambiente.

Que la reglamentación del uso del suelo - Plan de ordenamiento Territorial busca establecer su calificación en categorías, así como al uso al cual estarían destinadas cada una de ellas.

Que de conformidad con la Constitución Política le corresponde al Estado como deber específico el cuidado de la diversidad e integridad del ambiente, así como la conservación de las áreas de especial importancia ecológica de manera que toda su actividad legislativa y administrativa en esa materia, debe dirigirse al cumplimiento de tales fines.

Que en virtud de lo anterior, el cambio de destinación que la norma demandada da a las zonas de manejo y preservación ambiental choca con los principios constitucionales que impone al Estado los deberes mencionados, por lo que no es permisible que mediante un Acuerdo Distrital se desconozca éstos, más aún cuando mediante Acuerdos anteriores ya se había regulado la materia de conformidad con esos principios constitucionales generales.

2° Cargo. Violación de los artículos 83, 187, 202, 204, 206, 208, 302, 308 y 316 del Decreto 2811 de 1974, por violación de normas legales de carácter superior.

Afirma el demandante que desde el año 1990, el Concejo Distrital de Bogotá ha venido reglamentando el manejo y administración de los humedales de la ciudad, lo que se refleja en la reglamentación expedida, en las cuales las zonas de manejo y preservación ambiental han sido concebidas en términos generales como zonas oxigenantes y amortiguantes.

Que la norma demandada, al autorizar el uso de las zonas de manejo y preservación ambiental para actividades distintas a su uso forestal, no solamente contraría instrumentos normativos del mismo orden jerárquico al suyo, sino que también contraría normas superiores.

Que las zonas de manejo y preservación ambiental consideradas como bienes inalienables del Estado, bajo ningún pretexto deben ser utilizadas en beneficio de actividades comunitarias en razón a que su función está destinada exclusivamente al mantenimiento, protección y preservación de las normas hidráulicas.

Que la franje de 30 metros dentro de la cual se ubica este tipo de zonas deben ser destinadas exclusivamente a ser zonas arborizadas con una vocación forestal protectora, además de ser tenida como áreas de manejo especial para la protección del ambiente y de los recursos naturales renovables.

3° Cargo. Violación de los artículos 1 y 63 de la Ley 99 de 1993, por violación de normas de carácter superior.

Aduce el demandante que los principio contenidos en estas normas son desconocidas por la norma demandada en razón a que el Concejo de Bogotá no los aplica en el ejercicio de su función reglamentaria.

Que según el Acuerdo 19 de 1994 del Concejo de Bogotá, los humedales de la ciudad de Bogotá son reservas naturales ambientales y como tales se les debe asignar como único uso posible el de la conservación de fauna y flora, investigación científica y educación.

Que con la expedición de la norma demandada, cambia el uso de las zonas de manejo y preservación ambiental propias de este tipo de reservas naturales pasándolas de un uso forestal exclusivo a uno que permite sobre la ronda la construcción de senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, actividades que equivaldrían a una recreación activa y que va en deterioro de la conservación de la diversidad biológica.

4°. Cargo Violación al Convenio de Biodiversidad suscrito por Colombia, ratificado mediante la Ley 165 de 1994.

Señala el demandante que a pesar de que el Concejo de Bogotá en principio se ajustó al espíritu de este Convenio expidiendo normas protectoras de estas reservas naturales, con respecto a la norma demandada no hizo ningún estudio previo a su expedición con el fin de protegerlas.

5°. Cargo Violación a la Convención de Ramsar, suscrita por Colombia y ratificada mediante la Ley 357 de 1997.

Al respecto manifiesta la parte actora que el objeto de esta convención es la conservación y protección de los humedales, especialmente los que albergan aves acuáticas que dependen ecológicamente de ellos.

Que no es comprensible que el Concejo Distrital, expida la norma demandada en la cual autoriza la construcción de senderos peatonales sobre zonas de terreno consideradas reservas naturales, en contravía de los compromisos internacionales que el Estado Colombiano ha adquirido.

Análisis de cargos

Teniendo en cuenta que los anteriores están estrechamente relacionados, la Sala los analizará en forma conjunta, y para el efecto tendrá en cuenta los siguientes aspectos:

1. Humedales, su naturaleza y protección

Dada sus características y funciones naturales, los humedales son bienes de uso público, salvo los que formen parte de predios de propiedad privada, aunque en este último caso la función social y ecológica de la propiedad permite a la autoridad competente imponer limitaciones con el objeto de conservarlos.

Los humedales representan un recurso ambiental con incidencia ecológica, científica, recreacional y paisajística; como ecosistema, su riqueza animal y vegetación no es sólo autóctona sino también migratoria; y al ser terrenos cubiertos de una capa de agua, forman parte del sistema hídrico, convertidos en geoformas destinadas a regular los niveles freáticos y prevenir o amortiguar inundaciones.

Al estar destinados como componentes naturales al cumplimiento de una función reguladora del medio ambiente, los humedales de propiedad de la República se consideran como bienes de uso público. Y aunque dichos humedales pueden existir también en terrenos de propiedad privada, siempre les es inherente una función social y ecológica, según el mandato contenido en el Art. 58 de la Constitución Política. Por eso, en caso de conflicto, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

Los humedales, desde el punto de vista normativo son calificados como áreas de especial importancia ecológica, calidad que es reconocida en la Convención Ramsar, la que fue adoptada por Colombia mediante la Ley 357 de 19971, Ley que es posterior a la expedición del acto demandado, no pudiendo en consecuencia, analizar el cargo relacionado con este aspecto.

Los humedales, cuando son reservas naturales de agua, están constituidos jurídicamente como bienes de uso público y por tanto, son inalienables e imprescriptibles, por mandato del artículo 63 de la Constitución Políticas.

Para velar por el cumplimiento oportuno y eficaz de los fines naturales que corresponden a los humedales, es viable utilizar como instrumento jurídico la declaratoria de reserva ecológica o ambiental, con fundamento en disposiciones tales como las contenidas en el Decreto Ley 2811 de 1974 (art. 47), la Ley 99 de 1993 (art. 65) y el Decreto Ley 1421 del mismo año (art. 12, numeral 12).

2. Áreas de Reserva Forestal Protectora.

De conformidad con lo establecido en el Decreto 2811 de 1974, los suelos forestales por su naturaleza y los bosques que los contienen, se denominan áreas forestales las que podrán ser productoras, protectoras y protectoras-productoras.

El área forestal protectora, es la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables.

De conformidad con lo establecido en el artículo 206 ibídem, se denomina área de reserva forestal, la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente para el establecimiento o mantenimiento o utilización especial de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras.

Esta área, sólo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y en todo caso deberá garantizarse la recuperación y supervivencia de los mismos.

3. Pruebas de Relevancia.

3.1. Testimonio del señor Luís Jorge Vargas Hernández, Biólogo, Asesor Externo de la Fundación Humedal La Conejera (folios 307-314), quien manifestó:

"PREGUNTANDO. Sírvase indicar a este Despacho la importancia biológica y técnica de las áreas conocidas como zonas de manejo y preservación ambiental de los humedales, téngase en cuenta que son las áreas contiguas á las rondas hidráulicas de los humedales.

CONTESTADO. Eso hace referencia a la franja externa a la zona amortiguadora a de los humedales. La importancia biológica radica en que casos como los humedales del Distrito Capital que de acuerdo con investigaciones como el doctor Germán Ignacio Andrade - Revista Triana Volumen 5 de 1994, el área de humedales en el altiplano andino ha sido reducida a menos de un 3% del área que originalmente ocupaban éstos. Esta reducción ha implicado que una gran cantidad de especies endémicas de animales y plantas compartan sus espacios vitales en ese pequeño porcentaje de zonas de humedal que aún existen. Por ese motivo es necesario que se mantenga en unas zonas de armotización lo suficientemente amplias para mitigar los impactos derivados de la urbanización y los usos del suelo de tipo agrícola y pecuniario que ejercen un efecto muy grande cuando las zonas de reserva se ven reducidas a unas pocas decenas de hectáreas. La importancia técnica radica en la necesidad de establecer zonas sobre las cuales haya una libre fluctuación de las aguas de inundación del humedal y de las aguas de escorrentía que lo nutren y que en muchos casos no aceptarían un uso del suelo diferente al establecido en el Código de Recursos Naturales Renovables en donde el uso principal contemplado es el forestal protector. PREGUNTANDO. El Distrito Capital, a través del Acuerdo 26 de 1996, ha permitido que en zonas de manejo y preservación ambiental se construyan senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público. Cuáles son las consecuencias que traería para las mencionadas zonas de manejo y preservación ambiental y dentro de éstas, para la fauna y flora existentes, si se permite la construcción de estas obras de infraestructura. CONTESTANDO. Si somos consecuentes con los lineamientos de la política nacional de humedales de la Convención de Ramsar que obliga a países firmantes del tratado nacional de humedales elaborar sus propias políticas de humedales. Tenemos entonces, que existe ya un documento que fija esos lineamientos en una buena parte, el cual se titula "Humedales interiores de Colombia, bases técnicas para su conservación y uso sostenible", elaborado en 1999 por el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humboldt, en donde se recoge en la tabla 4 una síntesis de conflictos y magnitud de impactos en donde se dice también que los cambios en el uso de la tierra en las inmediaciones de un humedal ejercen y propician cambios en la estructura hidráulica y biológica en áreas sensibles de los humedales o de transición así los sistemas terrestres lo cual altera su funcionalidad biológica, principalmente. Estas mismas indicaciones son recogidas por los autores Laurance, W.F., y R.O. Bierregaard en 1997, en el libro tropical Forest Remnants Ecologe y Management Conservaron, en su capitulo XVI y allí citan con ejemplos la inconveniencia de establecer obras de acceso indiscriminado y los efectos negativos que conllevan actividades de recreación y tránsito permanente de personas sobre áreas silvestres con áreas reducidas, no sería para nada aconsejable permitir dotaciones o equipamiento urbano en unas áreas que necesariamente deben cumplir con una función amortiguadora... PREGUNTANDO. Seria tan amable, señalar el impacto ambiental que ocasionaría la construcción la construcción de senderos, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano con relación a las especies hidrobiológicas, y la diversidad de los humedales. CONTESTADO. Serían varios los impactos. 1. Pérdida de habitats para anidación y alimentación de especies como las indicadas en uno de los numerales anteriores entre, otras 2. Interferencia con el régimen de escorrentía y fluctuación natural de las aguas (existen ejemplos plenamente corrobórales en el humedal de la Conejera y algunos sectores del sistema Juan Amarillo. 3. Introducción de nuevos impactos con efectos acumulativos en el tiempo que obran negativamente sobre la estructura y funcionamiento del humedal 4. Pérdida inevitable de especie vegetales y animales...".

Respecto de la tacha de sospecha formulada contra el testimonio antes referido por parte de la Doctora Carolina Rodríguez, apoderado del Distrito Capital, la Sala la desestimará, ya que no obstante ser el declarante Asesor Externo de la Fundación La Conejera, quien actúa en el presente proceso como coadyuvante, se tiene en cuenta su formación académica, su experiencia y conocimiento sobre la temática que nos ocupa, lo que permite darle credibilidad a este testimonio.

3.2. Concepto proferido por el Dr. Enrique Forero - Director del Instituto de Ciencias Naturales de la Universidad Nacional de Colombia (folios 369-374), en el que se manifiesta:

"...Que los humedales son de gran importancia biológica pues allí vive una gran diversidad de plantas propias de los ambientes acuáticos, estas zonas son el hábitat de muchos animales que en algunos casos sólo se encuentra en estos ecosistemas porque son paso obligado de aves migratorias. Que las zonas de manejo y preserva ambiental es la franja de terreno destinada principalmente al mantenimiento, protección, preservación o restauración ecológica de los cuerpos de agua y ecosistemas aledaños. Su problemática es igual o más crítica que la de las áreas inundables, pues su afectación o deterioro derivan de la alteración del suelo o la forma original, así como por la variación de los cauces naturales o contaminación".

3.3. Obra en el expediente Oficio No. 21002021 del 4 de enero de 2000, suscrito por el Director Técnico de Ecosistemas del DAMA, mediante el cual remite las respuestas dadas a un cuestionario formulado por esta Corporación (Cuaderno 3) y en el que manifiesta lo siguiente:

"¿Qué funciones deben desempeñar las áreas de amortiguación para los hábitats naturales de la vida silvestre, en actividades relacionadas con su conservación y proyección?

R/. Las zonas de amortiguamiento por su naturaleza y ubicación requieren de un tratamiento especial que garantice la conservación de los hábitats naturales que se desean proteger. Las actividades realizadas en estas zonas no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del área natural que se quiere proteger, es decir que estas actividades deben ser compatibles con las condiciones especiales.

(...)

¿Cuál debe ser la destinación ideal y acertada para las zonas de manejo y preservación ambiental de los humedales de Santa Fe de Bogotá?

R/. El manejo ideal de la zona de preservación y manejo de los humedales es aquel que propenda por el mantenimiento y conservación de las funciones, bienes y servicios que prestan estos sistemas.

(...)

Las normas específicas para el manejo y utilización de las zonas de manejo y preservación ambiental serán adoptadas dentro del contexto de tratamiento de conservación del sistema hídrico conforme a las siguientes reglas:

1. Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas son áreas que non explotables con actividades extractivas o cualesquiera otras de perjudique la idoneidad del terreno para el cumplimiento cabal de su función propia.

2. Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas que se encuentran dentro de las áreas urbanas, sólo podrán ser utilizadas para uso forestal.

3. Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas que se encuentran dentro de las áreas suburbanas, zonas de reservas agrícolas y áreas rurales, podrán ser utilizadas para otros usos agrícolas, como dependencia de fincas de mayor extensión y siempre que las edificaciones de la finca se encuentren por fuera de la zona de manejo y preservación ambiental de las rondas.

4. La zona de preservación ambiental de las rondas no podrán ser subdivididas ni segregadas de los inmuebles a los cuales pertenecen, salvo para ser transferidas al dominio público.

5. Las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas no son edificables ni urbanizables, ni son susceptibles de ser rellenadas, modificadas o trabajadas.

(...)

¿Qué se entiende por recreación activa, pasiva y contemplativa y cuáles de estás se ajustan a las características, funciones y propósitos de las zonas de manejo y preservación ambiental?

R/. De acuerdo al art. 12 de la Resolución 1869 de 1999, se definen la recreación activa y pasiva de la siguiente forma:

1. Recreación activa: Conjunto de actividades dirigidas al esparcimiento y el ejercicio de disciplinas lúdicas, artísticas o deportivas que tienen como fin la salud física y mental, para las cuales se requiere infraestructura destinada a alojar concentraciones de de público. La recreación activa implica, equipamentos tales como: albergues, estadios, coliseos, canchas y la infraestructura requerida para deportes motorizados.

2. Recreación Pasiva: Conjunto de acciones y medidas dirigidas al ejercicio de actividades contemplativas que tienen como fin el disfrute escénico y la salud física y mental, para las cuales tan sólo se requieren equipamientos mínimos de muy bajo impacto ambiental, tales como senderos peatonales, miradores paisajísticos, observatorios de avifauna y mobiliario propio de actividades contemplativas.

¿Qué importancia tienen las rondas hidráulicas y zonas de manejo y preservación ambiental en especial en las funciones de regulación hídrica de los humedales?

R/. La importancia de las rondas hidráulicas y zonas de manejo y preservación ambiental radica en que permiten o amortiguan la inundación o desbordamiento normal de los sistemas acuáticos, ayudando a controlar y prevenir las inundaciones y regulando también sus niveles freáticos. Así mismo, la vegetación existente ayuda a disminuir los procesos erosivos y de sedimentación.

Así, mismo el manejo que se haga en toda el área da captación o cuenca del sistema acuático va a repercutir en el estado del mismo.

¿Dadas las características Hidrológicas y biológicas de los humedales conviene que éstos sean tratados como zonas de recreación activa o de uso masivo?

R/. El tratamiento que se le dé a los humedales de acuerdo a la Resolución 583 de 1999, debe ser aquél que promueva estas áreas como zonas de protección, dada su importancia en términos de las funciones y servicios que presta. En este sentido en el artículo 25 de la Resolución 1869 de 1999, se clasifican los humedales como parque ecológico recreacional cuyo uso está a la recreación pasiva.

Teniendo en cuenta lo anterior, no es viable el tratamiento de estas áreas con recreación activa.

¿Es conveniente que estas zonas de manejo y preservación ambiental sean objeto de obras que impliquen su transformación paisajística, tales como ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público?

En este sentido la construcción de ciclovías canchas deportivas etc., no es viable puesto que como se estableció en la Resolución 583 de 1999 del Ministerio del Medio Ambiente "para los humedales, el hecho de construir ciclorutas implica la utilización de la zona de ronda en usos diferentes a los ya establecidos en los artículos 138 a 141 y artículo 142, numerales 1 y 2 del Acuerdo 6 de 1990, en los cuales se establece: las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas no son explotables con actividades extractivas o cualquiera otras que perjudiquen la idoneidad del terreno para el cabal cumplimiento de su función propia y las zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas que se encuentran dentro de las áreas urbanas sólo podrán ser utilizadas para usos forestales.

Adicionalmente la Resolución 1869 de 1999, define la zona de manejo y preservación ambiental de la siguiente forma: "es la franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica destinada principalmente al mantenimiento, protección, preservación o restauración ecológica de los cuerpos y cursos de agua y ecosistemas aledaños.

¿Qué relaciones ecológicas o hídricas podrían verse afectadas en caso de darle a los humedales del altiplano Cundiboyacense el carácter de zona recreativa o de uso masivo?

R/. El tratamiento que se le dé a un área natural determinada debe obedecer a sus características inherentes y a las potencialidades que ofrezca para su utilización.

El hecho que a los humedales se les dé el carácter de zonas recreativas implica básicamente que su uso principal es servir de áreas de esparcimiento, desconociendo sus relaciones ecológicas y las múltiples funciones que prestan como servir de recarga y descarga de acuíferos, almacenamiento de agua, hábitat de especies de fauna y flora etc.

La utilización de un área natural con fines recreativos especialmente activos implica la construcción de infraestructuras y equipamientos para albergar público o para la realización de actividades deportivas. La construcción de estas estructuras en la zona de ronda y la de manejo y preservación ambiental puede impedir y alterar la dinámica hídrica.

A su vez el público masivo puede producir ruido, ingreso de animales domésticos, etc., lo que a su vez va a afectar los humedales y juveniles, el hábitat reproductivo, alimenticio y de protección especialmente de las aves acuáticas son sumamente sensibles a este tipo de disturbio, afectando, por lo tanto, principalmente las relaciones etológicas de estas especies. Así mismo, dependiendo del nivel de alteración o disturbio sobre una especie, éste puede llevar a su desplazamiento o disminución de su población.

Lo anterior, ocasiona cambios en las características ecológicas del humedal o el deterioro o desequilibrio de algunos de sus componentes biológicos o físicos o de sus interacciones pudiendo afectar sus funciones, productos y atributos...".

4. Normativa aplicable al caso concreto.

3.1 Nuestra Constitución Política, preceptúa.

"ARTÍCULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que pueden afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

ARTÍCULO 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

Además, deberá, prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados...". (Negrilla fuera de texto).

3.2. El Decreto 2811 de 1974 "Por el cual de dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente", prescribe:

"Artículo 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado:

d. Una faja paralela a la línea de mareas máxima o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;

"Artículo 187. Se planeará el desarrollo urbano determinado, entre otros, sectores residenciales, cívicos, comerciales y de recreación así como zonas oxigenantes y amortiguadoras y contemplando la necesaria arborización ornamental".

"Artículo 202. El presente titulo regula el manejo de los suelos forestales por su naturaleza y de los bosques que contienen, que para los efectos del presente código, se denominan áreas forestales.

Las áreas forestales podrán ser productoras, protectoras y protectoras-productoras.

La naturaleza forestal de los suelos será determinada según estudios ecológicos y socioeconómicos".

"Artículo 204. Se entiende por área forestal protectora la zona que debe ser conservada permanentemente con bosques naturales o artificiales, para proteger estos mismos recursos u otros naturales renovables.

En el área forestal protectora debe prevalecer el efecto protector y sólo se permitirá la obtención de frutos secundarios del bosque."

"Artículo 206. Se denomina área reserva forestal la zona de propiedad pública o privada reservada para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras."

"Artículo 208. La construcción de obras de infraestructura, como vías, embalses, represas o edificaciones, y la realización de actividades económicas dentro de las áreas de reserva forestal, requerirán licencia previa...".

"Artículo 302. La comunidad tiene derecho a disfrutar de paisajes urbanos y rurales que contribuyan a su bienestar físico y espiritual.

Se determinarán los que merezcan protección".

"Artículo 308. Es área de manejo especial la que se delimita para administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables."

"Artículo 316. Se entiende por ordenación de una cuenca la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna, y por manejo de la cuenca, la ejecución de obras y tratamientos."

"Artículo 321. En las cuencas hidrográficas sometidas a planes de ordenación y manejo, la construcción y operación de obras de infraestructura y, en general, la utilización directa o indirecta de los recursos naturales estarán sujetas a los planes respectivos."

3.3. La Ley 99 de 1993 "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones", determina:

"Artículo 1°. Principios generales ambientales. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:

6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.

"Artículo 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.

El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.

Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.2 (Negrillas fuera de texto).

"Artículo 63. Principios normativos generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio sano y adecuadamente protegido y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiaria definidos en el presente artículo.

Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la Ley diere el carácter de entidades territoriales ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación.

Principios de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mejor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias.

3.4. El Decreto 1421 de 1993, "Por el cual se dicta el régimen especial para Santa Fe de Bogotá", preceptúa:

"Artículo 12. Atribuciones al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la Ley:

5. Adoptar el Plan General de ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo, físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación, la construcción de vías y el equipamiento urbano". (Resalta la Sala).

3.5. La Ley 165 de 1994 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio sobre la Diversidad Biológica", hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992", señala:

"Artículo 7°. Identificación y seguimiento. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda, en especial para los fines de los artículos 8 a 10:

a. Identificará los componentes de la diversidad biológica que sean importantes para su conservación y utilización sostenible, teniendo en consideración la lista indicativa de categoría que figura en el anexo I;

Artículo 8°. Conservación in situ. Cada parte Concordante, en la medida de lo posible y según proceda:

a. Establecerá un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

b. Cuando sea necesario, elaborará directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica;

d. Promoverá la protección de ecosistemas y hábitat natural y el mantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales;

e. Promoverá un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes o áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas;

f. Rehabilitará y restaurará ecosistemas degradados y promoverá la recuperación de especies amenazadas, entre otras cosas mediante la elaboración y la aplicación de planes u otras estrategias de ordenación;

g. Establecerá o mantendrá medios para regular, administrar o controlar los riesgos derivados de la utilización y la liberación de organismos vivos modificados como resultado de la biotecnología que es probable tengan repercusiones ambientales adversas que puedan afectar a la conservación y a la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana;

h. Impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitat o especies;

k. Establecerá o mantendrá la legislación y/u otras disposiciones de reglamentación para la protección de especies y poblaciones amenazadas;

l. Cuando se haya determinado, de conformidad con el artículo 7°, un efecto adverso importante para la diversidad biológica, reglamentará u ordenará los procesos y categorías de actividades pertinentes..."

Artículo 14. Evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso.

1. Cada parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

b. Establecerá arreglos apropiados para asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus programas y políticas que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica...".

4. Plan de ordenamiento territorial, y su función.

El Plan de Ordenamiento Territorial, es el conjunto de directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que deben adoptar cada municipio para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

La función de ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que define de manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientación de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural.

En virtud de lo establecido en el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 12 numeral 5 del Decreto Ley 1421 de 1993, antes transcritos, el Concejo de Bogotá está facultado para reglamentar los usos del suelo.

En ejercicio de esa facultad fueron expedidos los Acuerdos 6 de 1990 y 26 de 1996 en los cuales se estableció el Plan de Ordenamiento Físico del Borde Occidental de Bogotá.

5. El Acuerdo 19 de 1994 "Por el cual se declaran como reservas ambientales naturales los Humedales del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones que garanticen su cumplimiento.", preceptúa:

"Artículo 1°. Declarar como reservas ambientales naturales de interés público y patrimonio ecológico de Santa Fe de Bogotá D.C., los Humedales de:

1. Chucua de la Conejera.

2. Laguna de Juan Amarillo o Tibabuyes.

3. Torca

4. Guaymaral

5. El Jaboque.

6. Techo

7. El burro

8. La vaca

9. Córdoba

10. Santa María del Lago

11. Laguna de Tibanica.

12. La Cofradía o Capellanía.

13. El Meandro del Say.

Y en general todos los humedales que forman parte de la Sabana de Bogotá, dentro del territorio del Distrito Capital, de conformidad con las demarcaciones que establece el Acuerdo 6 de 1990, efectuadas por la entidad competente.

Parágrafo. Es área forestal protectora y ecosistema de importancia ambiental el sistema de sustentación hidrográfica de los humedales y las áreas oferentes que conforman las cuencas de tributación de agua de los mismos, de conformidad con la Ley 99 de 1993". (Negrilla fuera de texto).

6. El Acuerdo 26 de 1996 "por el cual se adopta el plan de ordenamiento físico del borde occidental de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C., se establecen las normas urbanísticas y las medidas para la preservación, protección y adecuado uso de las áreas que conforman dicho sistema y se dictan otras disposiciones", prescribe:

"...ARTÍCULO 10°. Sistema hídrico. Este sistema se conforma por los cuerpos de agua, los canales y vallados existentes y proyectados por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, sus rondas hidráulicas y zonas de manejo y preservación ambiental Estás últimas deberán integrarse al sistema de zonas verdes y recreativas, tratadas como áreas arborizadas.

2. RONDA HIDRÁULICA Y ZONA DE MANEJO Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL.

Las zonas de manejo y preservación ambiental deben ser tratadas como zonas verdes arborizadas. Estas zonas sólo podrán utilizarse para uso forestal y en ellas se permite únicamente senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, cuyo diseño especifico será definido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el correspondiente proyecto urbanístico, de acuerdo con los lineamientos técnicos establecidos por el DAMA y por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. (Negrilla fuera de texto).

Solución de los cargos.

De la demanda, contestación de la misma, Acuerdo demandado, disposiciones constitucionales y legales, la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional Consejo de Estado y, de las pruebas aportadas al proceso, la Sala deduce:

1. Corresponde al Estado la planificación y el manejo de los recursos naturales, garantizando su desarrollo sostenible, encontrándose dentro de esta función, proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica.

Los deberes antes transcritos, implican un compromiso el cual no solo está a cargo del Estado sino debe ser asumido por todas las autoridades públicas del mismo y por las entidades territoriales y los particulares.

2. Que los humedales son recurso ambiental con incidencia ecológica, científica, recreacional y paisajística; como ecosistema, su riqueza animal y vegetal no es sólo autóctona sino también migratoria, forman parte del sistema hídrico y están destinados a regular los niveles freáticos y prevenir o amortiguar inundaciones.

3. Que el Acuerdo 19 de 1994, le dio a los humedales de Bogotá la categoría de zonas de reserva ambiental y de área forestal protectora y ecosistema de importancia ambiental, al sistema de sustentación hidrográfica de los humedales y las áreas oferentes que conforman las cuencas de tributación de agua de los mismos, de conformidad con la Ley 99 de 1993.

4. Que conforme a lo establecido en el Convenio de Biodiversidad ¿ Ley 165 de 1994 (arts. 7°, 8° y 14) y la Ley 99 de 1993 (artículos 1° y 63), el Estado colombiano, debe tener en cuenta los principios generales de la política ambiental colombiana y que la biodiversidad por ser patrimonio nacional, debe ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.

5. Que el uso que se le debe dar a los humedales es el de área forestal, por lo cual sólo debe permitirse ellos, la recreación pasiva (actividades contemplativas).

6. Que las zonas de manejo y reserva ambiental tienen la calidad de zonas amortiguadoras, cuya función es prevenir o mitigar las perturbaciones que pueda causar la acción humana, frente a lo cual no es admisible efectuar construcciones que pueden afectar la función ecológica de estas zonas, siendo permisible usos compatibles con su conservación.

7. Que vista la disposición demandada (artículo 10 numeral 2° inciso 4°) del Acuerdo 26 de 1996, tenemos que en las zonas de manejo y preservación ambiental se permite la construcción de senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, construcciones que conllevan actividades de recreación activa en esos lugares.

8. Que los senderos peatonales están contemplados dentro de las actividades de recreación pasiva, siendo viable su construcción dentro la zona de manejo y preservación ambiental.

9. Que las ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, son construcciones que permiten la recreación activa.

Conclusión general

En virtud de todo lo anterior, la Sala concluye:

Que la disposición demandada viola los artículos 79 y 80 constitucionales, artículos 1° y 63 de la Ley 99 de 1993, Ley 165 de 1994 ¿ Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, relacionadas en la demanda, pues como se afirmó anteriormente, en las misma se permite la construcción de ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público, construcción que conllevan actividades de recreación activa en esos lugares, lo que desconoce la función de éstos, como la recarga y descarga de acuíferos, almacenamiento de agua, hábitat de especies de fauna y flora, etc., atentando contra el derecho al medio ambiente sano.

En consideración a lo anterior, se declarará la nulidad parcial del artículo 10 numeral 2° inciso 4° del Acuerdo Distrital No. 26 del 10 de diciembre de 1996 expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, en lo relacionado con "...ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público".

Ante la prosperidad de los cargos anteriores, la Sala, en aplicación al principio de economía procesal, se abstendrá de analizar y decidir el cargo relacionado con la desviación de poder, planteada por el demandante.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero. Declárese la nulidad parcial del artículo 10 numeral 2° inciso 4° del Acuerdo 26 de 1996, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, en lo relacionado con "...ciclovía, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público."

Segundo. En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Aprobado y discutido en sesión de Sala. Acta No.

AYDA VIDES PABA

CARLOS E. MORENO RUBIO

MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA