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Ver el Concepto de la Secretaría General 46 de 2002 , Ver el art. 225, Acuerdo Distrital 79 de 2003 , Ver el Auto del Consejo de Justicia 516 de 2006

Analizaremos, en que casos se pueden asimilar los Bienes Fiscales con los Bienes de Uso Público, para su restitución, con fundamento en la normatividad que rige el asunto.

La clasificación de los bienes estatales, entre Bienes de Uso Público y Bienes Fiscales, provienen del Código Civil, adoptado para regir en la República por la Ley 57 de 1887. (ibídem, artículos 674 y ss).

De conformidad con dicho Código, si el dominio de los bienes pertenece a la República y además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman BIENES de USO PÚBLICO o Bienes Públicos del Territorio.

En cambio, los BIENES DE LA REPÚBLICA cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman Bienes de la República o BIENES FISCALES.

La Constitución de 1991, al asumir el tratamiento de la materia relacionada con los Bienes de Uso Público, básicamente se refirió a ellos en las dos disposiciones siguientes:

Artículo 63.- Los bienes de Uso Público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la Ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la nación.

En 1940 la Corte Suprema de Justicia explico así esa clasificación: "Los bienes del Estado son de uso público o fiscales. A estos últimos se les llama también patrimoniales. Una granja por ejemplo, es un bien de esta clase. El Estado los posee y administra como un particular. Son fuentes de ingresos, y como propiedad privada están sometidos al derecho común. Los primeros, los de uso público, son aquellos cuyo aprovechamiento pertenece a todos los habitantes del país, como los ríos, las calles, los puentes, los caminos, etc. Los bienes de uso público, lo son por su naturaleza o por el destino jurídico; se rigen por normales legales y jurídicas especiales, encaminadas a asegurar cumplida satisfacción en el uso publico. Son inalienables como que están fuera del comercio, e imprescriptibles -mientras sigan asignados a la finalidad pública y en los términos en que esta finalidad pública lo exija-... En estos bienes, observa N.N., el Estado no tiene, hablando con propiedad, sino -un derecho de administración o gestión en unos casos, y en otros una función de policía para que no se entorpezca y se coordine el uso común-. En todo caso, el dominio del Estado sobre los bienes de uso público - dice la Corte -, es un dominio sui-generis". Lo subrayado y las Negrillas son del despacho.

El artículo 6 de la Ley 9 de 1989, señala que el destino de los BIENES de USO PUBLICO incluidos en el ESPACIO PUBLICO de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos.

El artículo 5 de la citada Ley 9 de 1989, en concordancia con el artículo 70 del Acuerdo Distrital 6 de 1990, estipulan que se entiende por Espacio Público.

El conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los interese individuales de los habitantes.

"Constituyen el ESPACIO PUBLICO de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública activa y pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de baja mar, así como los elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso del disfrute colectivo".

El artículo 69 del Acuerdo Distrital en cita, estatuye:

El artículo 132 del Código de Policía Nacional, determina que:

"Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que están a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución...".

El artículo 442 del Acuerdo 18 de 1989, señala el procedimiento frente a la Restitución de Bienes de Uso Público estipulando que:

"Establecida por las pruebas legales pertinentes, la calidad de uso público del bien, el Alcalde Menor procederá a ordenar mediante resolución motivada su restitución...".

El artículo 447 del Acuerdo 18 de 1989, respecto al procedimiento para la restitución de Bienes Fiscales señala:

"Cuando se trate de restitución de bienes del Estado en los que se haya declarado la caducidad del contrato de arrendamiento, el Alcalde Menor procederá a fijar fecha y hora para la restitución...".

El numeral 7º del artículo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, frente a las atribuciones del Alcalde Local, arguye:

"Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las normas nacionales aplicables, y a los acuerdos distritales y locales...". Las negrillas son de la sala.

De las normas planteadas, se colige:

Entre los Bienes de Uso Público y Bienes Fiscales se diferencian, por cuanto los primeros, la índole misma de estos bienes determinan su uso: es abierto al público; es la vocación de los bienes de uso público y por ello su utilización es libre, es decir, que su uso o goce es para todo los habitantes de un territorio, y los segundos, su uso o goce generalmente es restringido, son los de las personas públicas y cuyo uso no es general para los habitantes. De manera que en definitiva son bienes fiscales aquellos bienes de las personas públicas, que no tienen el carácter de bienes de uso público. Estos bienes componen, por tanto, el llamado dominio privado del Estado.

Pues, a pesar de tener los Bienes de Uso Público y Bienes Fiscales, unas características similares, como la de la imprescriptibilidad y su dominio o propiedad de los entes de derecho público, esto no quiere decir, que sean semejantes y que los preceptos legales que lo regulan sean aplicables indistintamente.

La única situación en que se colocan los Bienes Fiscales en posición de uso público, es cuando se les ha dado una afectación o destinación de interés público-colectivo, donde el uso es para todos los habitantes de un territorio, adquiriendo por lo tanto la calidad o carácter de Bien de Uso Público, a pesar de estar bajo el dominio o formar parte del patrimonio de una entidad pública determinada, como por ejemplo, declarar al bien inmueble monumento nacional, o destinarlo a obra de interés público.

En este mismo sentido, es de resaltar que el espíritu del literal e) del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, no fue otro que el de recoger los bienes de propiedad de entidades de derecho público que tengan una afectación o destinación de uso público o colectivo, como por ejemplo las pistas de un aeropuerto, un centro de salud, una estación de policía, una terminal de transporte, una escuela, etc.

Más claro no puede ser, cuando el mismo Código de Policía Distrital nos da la razón al guardar silencio frente al procedimiento para restituir los Bienes Fiscales o de propiedad de entidades de derecho público, ocupados o invadidos por vías de hecho, pronunciándose única y exclusivamente sobre el procedimiento para restituir los de Uso Público y la excepción de los Bienes Fiscales, en los que se haya declarado la caducidad del contrato de arrendamiento; pues el sentir del legislador al plasmar en el literal e) del artículo 376 del Acuerdo 1989, " restituir los bienes de uso publico o de propiedad de entidades de derecho público" no fue otro, que el de cobijar aquellos bienes de uso colectivo o común que no están incluidos dentro del Espacio Público, que se encuentran bajo el dominio de determinadas entidades de derecho público, como por ejemplo, un aeropuerto, una escuela, un centro de salud, del orden público, lo cual no se puede confundir con los Bienes Inmuebles - Fiscales - de propiedad de un ente público, que hacen parte del patrimonio de los mismos, para sus propios fines, distintos al uso público general.

El Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá - Decreto Ley 1421 de 1993 - norma de superior jerarquía, más fundamento nos ofrece cuando en su artículo 86, al consagrar las funciones del Alcalde Local, en el numeral Séptimo dice: "Dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos de la localidad, los recursos naturales y el ambiente...", dejando por fuera los Bienes Fiscales.

La razón no fue otra, de dejar claridad sobre cuales Bienes de la Unión procede la figura de la restitución frente a la competencia de la autoridad local y, a la inaplicabilidad del artículo 63 del Decreto Ley 222/83 y literal f) del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989.

Respecto a la restitución de Bienes Fiscales o de propiedad de entes de derecho público cuando se declara la caducidad del contrato de arrendamiento, por cuanto la nueva Ley de Contratación Administrativa - Ley 80 de 1993-, deroga tácitamente esta competencia, al no prever esta situación y más cuando en el parágrafo de su artículo 14, prescinde de las cláusulas excepcionales en los contratos de arrendamiento, entre otros; no obstante, siendo del caso advertir, que los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad de entes públicos, celebrados antes de la vigencia de la referida Ley, en los cuales se declare o haya declarado la caducidad de los mismos, es procedente éste mecanismo, en virtud a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley 80 de 1993.

Así se concluye, que el bien inmueble - lote - cuestionado de propiedad de la N.N., no tiene una connotación, carácter o calidad de uso común o público, toda vez que dentro de la presente actuación administrativa, no se demuestra que haya sido afectado para una obra de interés público o social, o declarado patrimonio cultural, arquitectónico o monumento histórico, para tenerlo como tal y máxime, cuando del libelo de la queja y sustanciación del recurso, se desprende que la parte invadida corresponde a 406.60 metros de un globo de terreno de mayor extensión, con Registro Catastral No. ..........., Matrícula Inmobiliaria No. ............. de Bogotá, ubicado en ------, razón por la cual, la autoridad policiva carece de competencia funcional para conocer del asunto.

En cuanto a la respuesta que solicita la apoderada de la Beneficencia de Cundinamarca, al preguntar a la sala:

"... Entonces ante decisiones como las que por este escrito estoy atacando, quien decidirá la "suerte" de los inmuebles de las Entidades Estatales, cuando por acción de particulares sus inmuebles son invadidos, generalmente en forma violenta y clandestina- y la acción es instaurada en términos-..." folios 153 a 163.

En eventos la alternativa que queda, es acudir ante las Secretarias Generales de las Alcaldías Locales, para incoar la acción del lanzamiento por ocupación de hecho, a que se refiere la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Artículo 15 que dice: "La acción administrativa sumaria de lanzamiento prescribe a los treinta días, contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante, según el caso"

En caso contrario, se debe acudir a la justicia ordinaria mediante el ejercicio de la acción reivindicatoria.

En las anotadas circunstancias ha de procederse a la confirmación del acto apelado.

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Firma: SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO DE JUSTICIA DE SANTA FE DE BOGOTA D.C.