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CORTE CONSTITUCIONAL Magistrado Ponente: Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA Fecha: JULIO 11 DE 1996 No. De Rad.: C-307-96 Incompatibilidades del concejal y miembros de junta Administradora local-código disciplinario único La condición de servidor público que cobija
también, como se ha dicho, a los concejales y a los miembros de las juntas
administradoras locales, le da a la persona que ejerce la función, una gran
capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros públicos o deciden
asuntos de Estado, con lo cual se podría generar un conflicto de intereses
entre dichos servidores y la Administración, en perjuicio del interés general y
de los principios que regulan la función pública. El objetivo de esas
disposiciones resulta entonces bastante claro, en cuanto que trata de impedir
que se mezcle el interés privado del servidor público, con el interés público,
y evitar, por tanto, que pueda valerse de su influencia, para obtener cualquier
provecho en nombre propio o ajeno. Las incompatibilidades establecidas para los
concejales y miembros de las juntas administradoras locales señaladas en la Ley
136 de 1994 -"por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios"-, hacen parte integral
del régimen disciplinario único, pues lejos de ser contrarias a su espíritu,
son complementarias, en cuanto desarrollan la incompatibilidad que en forma
general se encuentra descrita en el literal acusado. INCOMPATIBILIDADES
DEL CONCEJAL Y MIEMBROS DE JUNTA ADMINISTRADORA LOCAL-Ejercicio
de profesión de abogado La norma acusada no impide el ejercicio de la
profesión de abogado ni el derecho al trabajo, como lo afirma el demandante,
pues le permite actuar como litigante, como catedrático o ejercer en el ámbito
privado, aunque evidentemente y por razón del cargo, encuentra limitada su
esfera de actuación. Esta limitación se encuentra justificada en el
cumplimiento de los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad señalados
en el artículo 209 de la Constitución Política, que persiguen el cumplimiento
de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los
servidores públicos que los puedan afectar o poner en peligro. I.
ANTECEDENTES El ciudadano LUIS FERNANDO COTE PEÑA, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad
del literal b del numeral 1° del artículo 44 de la Ley 200 de 1995. Admitida la demanda, se ordenaron las comunicaciones
constitucionales y legales correspondientes; se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación para efectos de la intervención ciudadana
y, simultáneamente, se dio traslado al Viceprocurador General de la Nación,
quien debió rendir el concepto pertinente, por haberse declaro impedido para
hacerlo el señor Procurador General . Cumplidos todos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte
a resolver sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA El tenor literal de las disposiciones demandadas
es el siguiente: LEY 200
DE 1995. “Art.44°. Otras
incompatibilidades 1° Los gobernadores, diputados, alcaldes,
concejales y miembros de las juntas administradoras locales, desde el momento
de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período, así como
los que remplace el ejercicio del mismo, no podrán: ............................................... b) Ser apoderados o gestores ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales. (...) ". (Se subraya lo acusado)-. III. LA
DEMANDA 1. Normas constitucionales que se consideran
infringidas Estima el actor que la disposición acusada es
violatoria de los artículos 13, 25, 26, 40 y 58 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda Considera el demandante que la disposición
impugnada contiene preceptos contrarios al espíritu de la Constitución Política
(específicamente en lo relativo al derecho a la igualdad, al trabajo y a la
libertad para escoger profesión u oficio), por cuanto dicha norma crea una
incompatibilidad injusta entre el ejercicio de las funciones de Concejal
Municipal o miembro de Juntas Administradoras Locales y las funciones de
abogado, cuando éstas se ejercen como apoderado o gestor ante entidades o
autoridades administrativas o jurisdiccionales. Estima el actor que dicha
incompatibilidad establece una clara discriminación entre los concejales o
miembros de Juntas Administradoras que ejercen su profesión de abogados, y los
que, ocupando el mismo cargo, se desempeñan en otras profesiones, pues a los
primeros les resulta imposible ejecutar las actividades propias de su oficio,
máxime cuando la ley no especifica cuáles son las entidades de tipo
administrativo o jurisdiccional ante las cuales no pueden intervenir los
mencionados funcionarios. Es claro para el demandante que con la
disposición que se consigna en la norma, los abogados en ejercicio, cuando
asumen una curul en el Concejo o en la Junta administradora local, deben cesar
su actividad profesional, so pena de incurrir en falta gravísima contra el
régimen disciplinario. Sobre el particular considera que dicho dilema no parece
presentarse a los profesionales de otras carreras, para quienes son
perfectamente compatibles el ejercicio de la actividad política con el
ejercicio de su ocupación privada. La injusticia se incrementa, en su opinión,
cuando se sabe que los concejales municipales reciben únicamente honorarios por
concepto de las sesiones desplegadas en cada período bimensual, las cuales no
podrán ser más de veinte para cada lapso; y que los miembros de las juntas
administradoras locales no reciben ningún tipo de contraprestación por sus
servicios a la comunidad. La discriminación esbozada con anterioridad "...
condena a los abogados que han recibido el honroso cargo de representar a su
comunidad ya como concejales, ya como miembros de las juntas administradoras
locales, a la imposibilidad de ganar, legalmente, el sustento familiar con el
ejercicio de su profesión durante los períodos que ejercen sus cargos o peor
aún, cuando ni siquiera están en los períodos de sesiones, épocas durante las
cuales los concejales no reciben remuneración alguna." Finalmente, esto constituye, a su parecer una violación
del derecho legítimo al trabajo y del derecho a la libertad para escoger
libremente profesión, pues se les impide a quienes decidieron prestar sus
favores a la comunidad desde una curul en el concejo o en la junta local de su
municipio, ejercer legítimamente el oficio para el cual se formaron. IV.
CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION En la oportunidad legal, el señor procurador
general de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y
manifestó que el haber sido ponente del proyecto de ley que luego se
convertiría en la Ley 200 de 1995, le impedía rendir el concepto sobre la
constitucionalidad de la norma acusada. En consecuencia, le correspondió al
despacho del señor Viceprocurador General de la Nación la expedición del debido
concepto en representación del ministerio público. En opinión del señor viceprocurador general de la
Nación, la norma acusada debe ser declarada EXEQUIBLE porque, según su
concepto, el objetivo primordial de los regímenes de incompatibilidades es
lograr la efectiva probidad de la administración pública. En ese sentido,
cuando el legislador formula los impedimentos que concurren en los funcionarios
públicos, no busca otro objetivo que el de evitar que a través del ejercicio
del poder, puedan aprovechar para beneficio propio o de un tercero las
decisiones que se adopten en una determinada corporación pública. El legislador
está facultado, de otra parte, para discriminar, atendiendo a la situación
particular de cada cargo público y de cada corporación, el tipo de
incompatibilidades que deben respetarse. Sin embargo, advierte el viceprocurador, la
incompatibilidad que impone la norma acusada no es absoluta, como parece
deducirse de la apreciación del demandante y, por tanto, no es violatoria de
los principios constitucionales que se dijeron irrespetados. Entre otras cosas,
porque la Ley 200 de 1995 permitió que al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades que con ella se creaba, se le
adicionaran las excepciones legales previas, siempre y cuando se avinieran con
el sentido de las normas de dicho estatuto. Esto quiere significar que la Ley
200 es compatible con las excepciones que consigna la ley 136 de 1994 en sus
artículos 46 y 128; de los cuales puede colegirse que a los abogados que asuman
el cargo de concejales o miembros de juntas administradoras locales, se les
permite el ejercicio de su profesión por fuera de la jurisdicción del municipio
para el cual han sido elegidos como representantes populares. La prohibición,
lo deja claro el viceprocurador, sólo cobija las actuaciones ejercidas dentro
de la jurisdicción municipal, con lo cual queda a salvo su ejercicio en otras
jurisdicciones, y no se cercena en medida alguna el derecho al trabajo, sino
que se lo limita en beneficio de la correcta administración pública. V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. La competencia Por dirigirse la demanda contra una disposición
que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241-4 de la Carta Fundamental. 2. Examen material 2.1 Régimen disciplinario de los servidores
públicos De conformidad con el artículo 6o. de la
Constitución Política, todos los servidores públicos -miembros de las
corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado (art. 123 de la
C.P.)- son responsables ante las autoridades no sólo por infringir la
Constitución y las leyes, sino además, por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Esta responsabilidad general regulada por la
Carta Fundamental, puede traducirse de conformidad con los diversos controles
que prevé la organización constitucional para el adecuado funcionamiento del
Estado, en una responsabilidad política, penal, civil, fiscal o disciplinaria
del servidor público. En este último caso, dicha responsabilidad se refleja en
las distintas sanciones que puede llegar a imponerle la Administración -previo
el cumplimiento de un proceso administrativo-, como consecuencia del
desconocimiento de sus deberes y obligaciones, o la inobservancia de las
prohibiciones e incompatibilidades establecidas por la Constitución y las
leyes, las cuales están dirigidas a fijar condiciones razonables para un
adecuado y eficaz desempeño de la función pública. El régimen sancionatorio de la conducta
desplegada por los servidores públicos -derecho disciplinario-, pretende
entonces regular las relaciones que se presentan entre éstos y la
Administración, de modo que la función administrativa, que se encuentra al
servicio de los intereses generales, se desarrolle en estricto cumplimiento de
los principios de imparcialidad, celeridad, transparencia, eficacia y moralidad
exigidos por el artículo 209 de la Constitución Política. El ARTÍCULO
123 de la Constitución Política, incluyó ciertamente a los miembros de las
corporaciones públicas -como los concejos y las juntas administradoras locales-
entre los servidores públicos, y estableció, como principio general, el que
éstos se encuentran al servicio de la comunidad y ejercerán sus funciones de
conformidad con la Constitución, la ley y los reglamentos. Así mismo, el
artículo 133 del mismo ordenamiento señala que los miembros de los cuerpos
colegiados de elección directa, representan al pueblo y deberán actuar
consultando la justicia y el bien común, confirmando la finalidad querida con
la imposición de un régimen disciplinario que como se dijo, es el de defender
los intereses generales y el beneficio de la comunidad. En relación con las incompatibilidades, éstas
hacen parte del régimen disciplinario y buscan mantener la probidad del
servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de
impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio
simultáneo de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la transparencia
debida para el normal desarrollo de la actividad pública. En la SENTENCIA
C-349 DE 1994, esta Corporación se refirió al sentido de las
incompatibilidades para desempeñar ciertos cargos y sobre el particular afirmó: "La incompatibilidad significa imposibilidad
jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del
actual ejercicio de un cargo -como es el de congresista para el caso que nos
ocupa- aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por
mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera
que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de
sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se
viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen
de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la pérdida de la
investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y, además, en cuanto
sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones penales que la ley
contempla." (Magistrado, Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo). La condición de servidor público que cobija
también, como se ha dicho, a los concejales y a los miembros de las juntas
administradoras locales, le da a la persona que ejerce la función, una gran
capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros públicos o deciden
asuntos de Estado, con lo cual se podría generar un conflicto de intereses
entre dichos servidores y la Administración, en perjuicio del interés general y
de los principios que regulan la función pública. El objetivo de esas
disposiciones resulta entonces bastante claro, en cuanto que trata de impedir
que se mezcle el interés privado del servidor público, con el interés público,
y evitar, por tanto, que pueda valerse de su influencia, para obtener cualquier
provecho en nombre propio o ajeno. Ahora bien, con relación con la facultad de fijar
condiciones razonables para el desempeño de la función pública, debe señalarse
que ésta emana de la cláusula general de competencia contenida en el artículo
150 numeral 23 de la Constitución Política, que permite al legislador Expedir
las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de
los servicios públicos. Disposición que, a su vez, es concordante con el
artículo 293 del mismo ordenamiento Superior, el cual delega expresamente en la
ley la determinación de las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de
los ciudadanos elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas
en las entidades territoriales. 2.2 La norma acusada Tal como se expresó en el acápite correspondiente
a los fundamentos de la demandada, el actor considera que el literal b) del
artículo 44 de la Ley 200 de 1995, desconoce los derechos a la igualdad, al
trabajo, a la libertad de escoger profesión u oficio y a los derechos
adquiridos, reconocidos en los artículos 13, 25, 26 y 58 de la Constitución
Política. Considera que ella establece una incompatibilidad entre el ejercicio
de la profesión de abogado como apoderado o gestor ante autoridades
administrativas y jurisdiccionales, y los cargos de concejal o miembro de junta
administradora local. Para el impugnante, al no especificar si la
prohibición sólo es aplicable ante las entidades o autoridades administrativas
o jurisdiccionales de la municipalidad donde se ejerce como concejal o miembro
de la junta administradora local, la norma está abarcando todos los espacios
jurisdiccionales y de la administración -nacional, departamental y municipal-,
en los cuales ninguna injerencia poseen o pueden llegar a poseer dichos
servidores públicos; de esta manera se impide que los concejales y miembros de
las juntas administradoras locales que sean abogados, puedan ejercer la
profesión, lo cual considera aberrante, si se tiene en cuenta que los primeros
sólo reciben honorarios por sesión y los segundos no tienen derecho a ningún
tipo de remuneración. Sobre el particular debe señalarse que, a nivel
municipal, es también determinante que quien tiene a su cargo el ejercicio de
una función pública y, por ende, la representación de los intereses generales
de la comunidad, se dedique en forma íntegra a realizar la gestión que le ha
sido encomendada, sin que pueda valerse de la posición que ocupa para obtener
beneficios o provechos particulares. Sin embargo, para comprender el verdadero alcance
de la incompatibilidad descrita en la norma acusada, es necesario
que ésta sea analizada en concordancia con las otras disposiciones que regulan
la materia, y no en forma aislada como lo hace el impugnante en la demanda.
Ciertamente, la razón de ser de su interpretación integral, encuentra pleno
respaldo en la propia Ley 200 de 1995, que en su artículo 42 permite que sean
incorporadas a su ordenamiento las incompatibilidades e inhabilidades
contenidas en otros reglamentos. Obviamente dicha incorporación debe ser
entendida de conformidad con las reglas de interpretación normativa contenidas
en el artículo 2o. de la ley 153 de 1887 y en el artículo 5o. de la ley 57 de
1887, en cuanto que las normas inocorporadas no
resulten incompatibles con las disposiciones que reglamentan la materia en
dicha ley. Efectivamente, el ARTÍCULO 42 de la LEY 200 DE
1995, señala expresamente: "ARTICULO
42. LAS INHABILIDADES. Se entienden incorporadas a este Código las
incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los
reglamentos administrativos." (Negrillas fuera de texto). Pero no sólo el artículo 42 de la citada ley
permite inferir la interpretación integral. El propio artículo 44 demandado,
refiriéndose a las incompatibilidades descritas en el numeral primero (1o.),
dispone en su numeral segundo (2o.) que estas son aplicables, "Salvo las
excepciones constitucionales y legales y el ejercicio de la docencia
universitaria hasta por ocho horas semanales dentro de la jornada
laboral." En estos mismos términos se pronunció la Sala de
Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado, cuando refiriéndose
a la interpretación de los ARTÍCULOS 42
Y 44 DE LA LEY 200 DE 1995, señaló: Al establecer el ARTÍCULO 42 DE LA LEY 200 DE 1995, que se entienden incorporadas
las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y
los reglamentos administrativos, se entiende que salvo la primera, las demás lo
son en cuanto no resulten incompatibles con las disposiciones que sobre la
materia establece dicho Estatuto, el cual por ser posterior y de carácter
especial prima sobre disposiciones anteriores... Una interpretación armónica del ARTÍCULO 44 permite inferir que la
salvedad sobre las excepciones constitucionales y legales consignadas en el
numeral 2o., está referida no solo al ejercicio de la docencia por más de ocho
horas semanales dentro de la jornada laboral, sino a las prohibiciones
generales que trae el numeral primero, porque como se anotó, la incorporación
en el Código Disciplinario Único de las incompatibilidades e inhabilidades
previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos (art.
42), comprende no sólo el catálogo de prohibiciones sino sus excepciones en lo
que no fuere incompatible. (Pronunciamiento de 6 de diciembre de 1995,
Consejero Ponente, doctor Roberto Suarez Franco). De acuerdo con lo anterior, cabe advertir, que
las incompatibilidades establecidas para los concejales y miembros de las
juntas administradoras locales señaladas en la Ley 136 de 1994 -"por la
cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios"-, hacen parte integral del régimen
disciplinario único, pues lejos de ser contrarias a su espíritu, son
complementarias, en cuanto desarrollan la incompatibilidad que en forma general
se encuentra descrita en el literal acusado. Efectivamente, el ARTÍCULO 45 Y 46 DE LA LEY 136 se refiere en forma expresa a las
incompatibilidades y excepciones de los concejales y el artículo 126 y 128 del
mismo ordenamiento, a las incompatibilidades y excepciones de los miembros de
las juntas administradoras locales. Así, si a estos servidores públicos les
está prohibido aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública,
vincularse como trabajadores oficiales o contratistas, ser apoderados ante las
entidades públicas del respectivo municipio (o ante quienes administren
tributos procedentes del mismo para el caso de los concejales), celebrar contratos
o realizar gestiones con funcionarios municipales, así mismo, les está
permitido directamente o por medio de apoderado, intervenir en las diligencias
o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la
ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos tengan legítimo interés,
y ser apoderados o defensores en los procesos que se ventilen ante la rama
jurisdiccional del poder público.(ARTÍCULOS
46 Y 128 DE LA LEY 136 DE 1994). En este último caso, con una restricción adicional
para los concejales, descrita en el artículo 46-d de la ley en mención, según
la cual los concejales durante su período Constitucional no podrán ser
apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto
gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden
municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades
tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital. Así entonces, y a pesar de las restricciones
anotadas, la norma acusada no impide el ejercicio de la profesión de abogado ni
el derecho al trabajo, como lo afirma el demandante, pues le permite actuar
como litigante, como catedrático o ejercer en el ámbito privado, aunque
evidentemente y por razón del cargo, encuentra limitada su esfera de actuación.
Esta limitación se encuentra justificada en el cumplimiento de los principios
de moralidad, eficacia e imparcialidad señalados en el artículo 209 de la Constitución
Política, que persiguen el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en
relación con las conductas de los servidores públicos que los puedan afectar o
poner en peligro (ARTÍCULOS 123 Y 133 DE
LA C.P.). El derecho a la igualdad, lo ha dicho esta
Corporación en forma reiterada, no consiste en una igualdad matemática o
mecánica que le impida al legislador establecer tratamientos diferentes
respecto de aquellos casos que presentan características diversas, producto de
las distintas situaciones en que se desenvuelven los sujetos, o de las
condiciones particulares que los afectan. La igualdad sólo se vulnera cuando la
diferencia no es el resultado de una justa razón, producto de un estudio serio
de proporcionalidad entre los medios empleados y la medida considerada
(Sentencias Nos. C-040 de 1993 y C-083 de 1996, entre otras) En el caso bajo examen, es evidente que la norma
acusada no rompe el principio de igualdad, no sólo porque quedó demostrado que
los abogados sí pueden ejercer su profesión, aunque con las limitaciones
establecidas, sino además, porque las incompatibilidades existen en razón del
cargo que se desempeña y de la función que se asigna al servidor público,
derivado de una especial condición de la que no gozan los particulares y que
implica, por ende, unas especiales responsabilidades con el Estado y con la
sociedad, que de manera alguna pueden ser desconocidas por la Constitución y la
ley. Por lo demás, respecto de los otros servidores
públicos -gobernadores, diputados y alcaldes- mencionados en el artículo 44,
numeral 1o., y que no fueron incluidos en la demanda, debe anotarse que la
incompatibilidad descrita en el literal b) sigue vigente, al igual que las
demás establecidas en la constitución y en la ley. En este orden de ideas, no encuentra la Corte que
la norma acusada vulnere ninguno de los derechos constitucionales invocados por
el demandante, razón por la cual se procederá a declararla exequible, bajo el
entendido que su interpretación debe adelantarse en relación con las disposiciones
legales que se refieran al tema y no le sean contrarias, tal como lo dispone la
propia ley demandada en los artículos 42 y 44 numeral 2o., y las reglas sobre
interpretación normativa contenidas en las leyes 87 y 153 de 1887. DECISION En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE Declarar EXEQUIBLES
las expresiones concejales y miembros de las juntas administradoras locales y
el literal b), del NUMERAL PRIMERO
(1O.), DEL ARTÍCULO 44 DE LA LEY 200 DE 1995, bajo el entendido de que
subsisten las incompatibilidades y las excepciones a éstas, legalmente
establecidas. Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la gaceta de la corte
constitucional y archívese el expediente. |