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SENTENCIA
T-1039/06 Referencia:
Expediente T-1400910 Acción
De Tutela Instaurada Por Gustavo Montealegre
Echeverri Contra La Procuraduría Delegada Para La Moralidad Pública Magistrado
Ponente: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Bogotá,
D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil seis (2006). LA SALA SÉPTIMA DE REVISIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Integrada por los
magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis y Humberto Sierra
Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de
la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, profiere la siguiente SENTENCIA Dentro del proceso de revisión
de los fallos de tutela proferidos por la Sala Civil Familia del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Buga y la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia. I.
ANTECEDENTES. Mediante apoderado
judicial, el peticionario interpone acción de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, contra la Procuraduría
Regional del Valle del Cauca y la Procuraduría Delegada para la Moralidad
Pública, porque considera vulnerados su derecho al debido proceso disciplinario
y sus derechos políticos con ocasión de un procedimiento disciplinario
adelantado en su contra por los organismos de control. Fundamenta la acción
impetrada en los siguientes: 1. Hechos 1.1. El Sr. Gustavo
Montealegre Echeverri fue elegido y ejerció como concejal del municipio de
Palmira (Valle) para el período constitucional que inició el año dos mil uno
(2001) y terminó el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil tres (2003). 1.2. Finalizado su
periodo como concejal el Sr. Montealegre Echeverri fue elegido, el veintisiete
(27) de febrero de 2004, Personero de Palmira, por el concejo de dicho
municipio, para el período 2004-2007, y tomó posesión del cargo el día primero
(1) de marzo de 2004. 1.3. En octubre del año
2004 la Procuraduría Regional del Valle del Cauca inició una investigación
disciplinaria contra el accionante, por "[h]aberse posesionado según Acta No. 052 de febrero 27 de 2004
como Personero Municipal de Palmira, y haber ejercido como tal, para el período
2004 a 2007, encontrándose inhabilitado para ello, por haberse desempeñado
hasta el 31 de diciembre de 2003 como Concejal de esa municipalidad, es decir,
durante el año anterior a la elección de Personero efectuada el 9 de enero de
2004"1. A juicio del organismo de control el investigado había
infringido con su conducta el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de
1994, precepto que señala como causal de inhabilidad para ser elegido personero
haber desempeñado cargo o empleo público en la administración central o
descentralizada municipal o distrital en el año anterior a la elección2. 1.4. Como resultado de la
investigación disciplinaria, la Procuraduría Regional del Valle del Cauca,
mediante Resolución 68 del veintiuno (21) de septiembre de dos mil cinco
(2005), declaró responsable disciplinariamente, a título de dolo, al Sr.
Montealegre por haber incurrido en falta gravísima al infringir el régimen de
inhabilidades para la elección de personero y le impuso la sanción de
destitución y inhabilidad general de diez (10) años "para el ejercicio de función
pública en cualquier cargo o función". 1.5. Apelado el anterior
acto administrativo, fue confirmado por la Procuraduría Delegada para la
Moralidad Pública mediante providencia de diecinueve (19) de diciembre de dos
mil cinco (2005). 1.6. El Sr. Montealegre
Echeverri solicitó la revocatoria directa de las decisiones proferidas en
primera y segunda instancia, solicitud denegada por el Procurador General de la
Nación mediante proveído de seis (6) de julio de 2006. Alega el Sr. Montealegre
Echeverri que la decisión de la Procuraduría Regional del Valle del Cauca
mediante la cual se le impuso una sanción disciplinaria y el posterior acto
administrativo de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública mediante
el cual se confirmó la primera decisión, vulneraron su derecho al debido
proceso y su derecho a desempeñar cargos y funciones públicas. Fundamenta la
pretendida vulneración de sus derechos fundamentales en la interpretación
extensiva hecha por los organismos de control disciplinario de la causal de
inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994,
la cual sirvió de fundamento para sancionarlo. Aduce que tal interpretación
contraviene la hermenéutica constitucional y contencioso administrativa del
mismo precepto por las siguientes razones: (1) los concejales, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, no ocupan un cargo o empleo público, (2)
los concejos municipales no hacen parte de la administración central, (3) la
Sección Quinta del Consejo de Estado no ha mantenido una línea jurisprudencial
uniforme en torno a la interpretación de la causal de inhabilidad en cuestión,
y en distintas ocasiones ha sostenido que los ex concejales elegidos personeros
no están incursos en ella. Alega también que la sanción disciplinaria impuesta
restringe de manera inconstitucional sus derechos políticos, porque lo
inhabilita para ejercer, durante diez años, cargos y funciones públicas. 2. Solicitud de tutela Por las razones antes
expuestas el Sr. Montealegre Echeverri solicita se deje sin efectos, de manera
transitoria, los actos administrativos mediante los cuales se le sancionó
disciplinariamente mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo se
pronuncia definitivamente sobre las sanciones disciplinarias impuestas por la
Procuraduría General de la Nación. 3. Pruebas relevantes
allegadas al expediente. Obran las siguientes
pruebas dentro del expediente de tutela: - Copia de la Resolución
68 del veintiuno (21) de septiembre de dos mil cinco (2005) de la Procuraduría
regional del Valle del Cauca. - Copia del acto
administrativo proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública
de diecinueve (19) de diciembre de dos mil cinco (2005). 4. Intervención de la
Procuraduría General de la Nación. Mediante escrito
presentado ante la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Buga, suscrito por el Procurador Delegado para la Moralidad
Administrativa, se da respuesta a la acción interpuesta por el Sr. Montealegre
Echeverri. Sostiene el Procurador Delegado que el amparo solicitado carece de
fundamento porque en el proceso disciplinario adelantado en contra del
accionante no se vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que el Sr.
Montealegre pudo ejercer el derecho de defensa y, adicionalmente, los actos
administrativos mediante los cuales se impuso la sanción al investigado
tuvieron "como soporte el
régimen de las inhabilidades e incompatibilidades, la jurisprudencia del
Consejo de Estado y el reiterado criterio de la Procuraduría General de la
Nación y de esta delegada en torno al alcance de la inhabilidad planteada en el
caso concreto. Incluso en el fallo de segunda instancia se demostró la
compatibilidad existente entre el fundamento constitucional de las
inhabilidades y aquella predicable en este evento"3. En esa
medida, puesto que los actos administrativos sancionadores están fundados en
"argumentos fundados y racionales que daban cuenta de la existencia de
la inhabilidad y de la consecuente responsabilidad del actor"4,
no adolecen de defectos sustanciales que redunden en una vulneración de los
derechos del Sr. Montealegre Echevarría. Añade el Procurador
Delegado que la acción de tutela es improcedente porque el Sr. Montealegre
cuenta con otros medios para la protección de sus derechos pues "[e]stá
habilitado para solicitar la revocatoria directa del fallo sancionatorio, tal
como lo ha hecho ya, encontrándose pendiente de decisión, e incluso para acudir
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para efectos de la
suspensión provisional y de la posterior anulación del acto"5. En el trámite de la
revisión de los fallos de tutela el Procurador Primero Delegado ante el Consejo
de Estado intervino reiterando los argumentos expuestos por el organismo de
control en torno a la improcedencia de la tutela como mecanismo definitivo o
mecanismo transitorio para la protección de los derechos fundamentales
supuestamente vulnerados del Sr. Montealegre Echeverri, debido a la existencia
de otros medios de defensa judicial a disposición del actor para controvertir
las sanciones disciplinarias impuestas. 5. Intervención de
tercero. Mediante apoderado
judicial el Sr. Imer Martínez Gordillo, actual
Personero Municipal de Palmira, intervino ante esta Corporación en el trámite
de la revisión de los fallos de tutela proferidos por la Sala Civil Familia del
tribunal Superior de Distrito Judicial y por la sala de Casación Civil de la
Corte Suprema de Justicia. Sostiene que la acción interpuesta por el Sr.
Montealegre Echeverri es improcedente porque no consiguió demostrar la
existencia de un perjuicio irremediable que permitiera el amparo transitorio de
sus derechos fundamentales, y adicionalmente cuenta con otros medios de defensa
judicial. Fundamenta tales asertos en extensas transcripciones de la sentencia
T-954 de 2005, decisión en la cual se deniega el amparo solicitado por unos ex
concejales sancionados disciplinariamente por la Procuraduría General de la
Nación, y del fallo de tutela de segunda instancia proferido por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en el presente caso. Alega también la
apoderada del Sr. Martínez que el demandante interpuso acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos por la
Procuraduría Regional del Valle del Cauca y de la Procuraduría Delegada para la
Moralidad Administrativa y solicitó su suspensión provisional, razón por la
cual la acción de tutela se tornaría en improcedente al haber acudido el Sr.
Montealegre al medio de defensa judicial previsto por el ordenamiento legal. Así mismo, el
interviniente asevera que la Procuraduría General de la Nación no vulneró los
derechos fundamentales del Sr. Montealegre debido cuando le impuso la sanción
disciplinaria cuestionada pues el ente de control hizo una interpretación de la
causal de inhabilidad prevista en el literal b) del artículo 174 de a Ley 136 de 1994 ajustada a las disposiciones legales y a
los principios constitucionales que rigen la materia, la cual ha sido sostenida
en algunos fallos de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 6. Decisiones judiciales
objeto de revisión. Mediante sentencia de
dieciocho (18) de abril de dos mil seis (2006) la Sala Civil Familia del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga concedió el amparo solicitado.
En primer lugar estima el juez de primera instancia que la tutela interpuesta
es procedente porque "ninguna
duda se alberga en torno al perjuicio irremediable que padecería el actor
Gustavo Montealegre Echeverri derivado, primero, de su desvinculación laboral
al ser destituido como Personero del Municipio de Palmira y, segundo, al ser
inhabilitado para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez
años". Al estudiar el fondo del asunto planteado advierte el Tribunal
que la interpretación de la causal de inhabilidad del literal b) del artículo
174 de la Ley 136 de 1994 no ha sido pacífica, pues la jurisprudencia
contencioso administrativa ha sostenida diversas posturas en cuanto al alcance
de este precepto, infiere entonces que el Sr. Montealegre Echeverri no incurrió
en una conducta dolosa desde el punto de vista disciplinario porque consultó
diversos pareceres jurídicos los cuales coincidían en señalar que los ex
concejales no estaban incursos en la causal de inhabilidad prevista en esa
disposición. Debido a la duda
interpretativa sobre el real alcance de la disposición legal que sirvió de
fundamento a la sanción disciplinaria impuesta al Sr. Montealegre, considera la
Sala Civil-Familia que se vulneraron los derechos fundamentales del accionante
porque los organismos de control desconocieron los principios de legalidad, de
presunción de inocencia ¿en su específica vertiente de in dubio pro reo-, de
culpabilidad y de favorabilidad "al
imputarle a título de dolo, una falta gravísima con estribo, no en una norma
legal, sino en una interpretación judicial, por lo demás no unánime en el
concierto jurídico nacional". Por tal razón el juez de primera
instancia concede el amparo transitorio de los derechos fundamentales del Sr.
Montealegre y ordena la suspensión de los efectos de las resoluciones emitidas
por la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y por la Procuraduría Delegada
para la Moralidad Pública, mientras la jurisdicción de lo contencioso
administrativo adopta una decisión definitiva. El fallo de primera
instancia fue apelado por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y
finalmente revocado por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia, mediante providencia de cinco (5) de junio de dos mil seis (2006).
Asevera el juez de segunda instancia que el actor no acreditó la existencia de
un perjuicio irremediable, razón por la cual no procede el amparo transitorio
de los derechos fundamentales supuestamente conculcados, porque puede acudir a
la jurisdicción contencioso administrativa para debatir la legalidad y
constitucionalidad de los actos administrativos sancionadores, jurisdicción
ante la cual además podía solicitar su suspensión provisional. II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Es competente esta Sala
de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la
acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. El asunto objeto de
revisión. El demandante interpone
tutela contra la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y contra la
Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública porque estima vulnerado sus
derechos fundamentales a ejercer cargos y funciones públicas y al debido
proceso, específicamente las garantías del principio de legalidad, la
presunción de inocencia y el principio de favorabilidad, debido a que fue
sancionado disciplinariamente con la destitución del cargo de personero
municipal y la inhabilidad durante diez años para ejercer cargos y funciones
públicas, por haber incurrido en la causal de inhabilidad señalada en el
literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Considera el actor que la
interpretación de este precepto legal realizada por los organismos de control
adolece de diversos defectos, que materializan la vulneración de sus derechos
fundamentales, porque ante distintas posibilidades interpretativas de la causal
de inhabilidad en cuestión, fue acogida aquella más desfavorable y restrictiva
del derecho a ejercer cargos públicos, en el sentido que haberse desempeñado
como concejal durante el año anterior a la elección lo inhabilita para ser
elegido y ejercer como personero municipal. Adicionalmente sostiene que la
falta disciplinaria no le era imputable a título de dolo porque precisamente
las dudas en torno al alcance de la inhabilidad impiden que se configure tal
grado de culpabilidad. La Procuraduría General de
la Nación sostiene que la interpretación que acogió del precepto legal, en
virtud de la cual impuso la sanción disciplinaria, es la que se adapta de mejor
manera a los principios constitucionales que guían la interpretación de las
inhabilidades y especialmente al principio de igualdad. Adicionalmente arguye
que la acción interpuesta es claramente improcedente por existir otros medios
de defensa judicial para impugnar los actos administrativos sancionadores. El juez de primera
instancia concedió el amparo transitorio de los derechos fundamentales del
actor pues consideró, en primer lugar, que la tutela era procedente por existir
la amenaza de un perjuicio irremediable para el actor y al estudiar el fondo
del asunto estimó que la Procuraduría había acogido una interpretación
extensiva de una causal de inhabilidad, contraria a distintas garantías
comprendidas dentro del derecho al debido proceso, tales como el principio de
in dubio pro reo, el principio de favorabilidad y el principio de culpabilidad.
El ad quem revocó el fallo de primera instancia
porque consideró que el actor no acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable y en esa medida la acción de tutela interpuesta se tornaba
improcedente por existir otros medios de defensa judicial. De la anterior exposición
se deducen los asuntos que deben ser examinados en la presente decisión. En
primer lugar deberá establecerse si procede el amparo transitorio solicitado
por existir la amenaza de un perjuicio irremediable a los derechos
fundamentales en juego. Superado el examen de procedibilidad
de la acción impetrada podrá abordarse la cuestión sustancial planteada a lo
largo de este proceso, esto es, los principios que guían la interpretación de
las disposiciones constitutivas de faltas disciplinarias y de manera específica
de los preceptos que consagran causales de inhabilidad para el ejercicio de
cargos y funciones públicas. Finalmente, habrá de estudiarse el caso concreto. 3. La tutela como
mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales y el concepto
de perjuicio irremediable. Como antes se consignó, a
lo largo de las instancias de la acción de tutela interpuesta por el Sr.
Montealegre Echeverri se ha debatido la procedencia de la acción de tutela
debido a que según el ente demandado, el tercero interviniente y el juez de
segunda instancia no se ha acreditado la existencia de un perjuicio
irremediable, razón por la cual el amparo constitucional se torna improcedente,
mientras que el demandante y el juez de primera instancia sostienen lo contrario,
es decir, que existe una amenaza de perjuicio irremediable de los derechos
fundamentales del actor, lo que torna procedente el mecanismo de protección de
los derechos fundamentales. Entonces, es necesario
detenerse en la figura del perjuicio irremediable y su tratamiento
jurisprudencial. Como punto de partida para este análisis cabe señalar que de
conformidad con el artículo 86 constitucional existen dos modalidades de acción
de tutela, como mecanismo definitivo para la protección de los derechos fundamentales
o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta
inferencia surge de la simple lectura del inciso tercero de este precepto el
cual señala que la acción de tutela "solo procederá cuando el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable". Así mismo, la disposición
antes trascrita establece una excepción al carácter residual o subsidiario de
la acción de tutela, precisamente cuando se acude a la garantía constitucional
como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, en esos
casos no es necesario demostrar que el afectado no dispone de otro medio de
defensa judicial o que éste no es tan idóneo o eficaz como la acción de tutela,
sino que el actor debe acreditar el perjuicio irremediable, como ha sostenido
esta Corporación "ese fue
precisamente el requisito impuesto por el Constituyente y no puede ni la Corte,
ni ningún otro juez, pasarlo inadvertido"6. Ahora bien, la Corte
Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio irremediable no es
susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se trata de un
"concepto abierto" que debe ser precisado por el juez en cada caso
concreto7, y a su vez permite que al funcionario judicial "darle contenido y sentido a
su tarea de protección efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de
confluencia del derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende
la justicia de su decisión"8. Por lo tanto es el juez
de tutela en cada caso concreto el que debe apreciar si de las circunstancias
fácticas que dan origen a la acción es posible deducir o no la existencia de un
perjuicio irremediable. No obstante, esta Corporación en diversas oportunidades
ha intentado precisar el alcance de la figura mediante la definición de los
elementos que la configuran, un esfuerzo notable en ese sentido lo constituye
la sentencia T-225 de 1993. En esa oportunidad se sostuvo: "Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la
presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la
inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de
derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que
hace evidente la impostergabilidad de la tutela como
mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados
pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la
acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa
para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o
que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es
conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino
de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera
injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte
que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o
moral. Al examinar cada uno de
los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio
irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A).El perjuicio ha de ser
inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo
anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo,
porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que
justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una
mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo
inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no
necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural
de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente
se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando
es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado
empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo.
En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del
efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se
desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo
la inminencia. B). Las medidas que se
requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es
decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero
además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de
ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo
expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la
oportunidad de la urgencia. C). No basta cualquier
perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad
del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La
gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a
determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos
es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades
públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad,
sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconveniente. D). La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que
ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si
hay postergabilidad de la acción, ésta corre el
riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de
la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social. Esta caracterización del
perjuicio irremediable, que gravita en torno a su inminencia, gravedad y
urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades por distintas salas de
revisión9, sin embargo, como antes se sostuvo en cada caso concreto
debe el juez de tutela ponderar si los anteriores elementos caracterizadores
del perjuicio irremediable están presentes. En esa medida resulta relevante
examinar algunos de los criterios interpretativos desarrollados por la
jurisprudencia constitucional en torna a la figura en estudio: *Se ha sostenido en
distintas oportunidades que cuando la acción de tutela es interpuesta por un
sujeto de especial protección constitucional, tales como madres cabeza de
familia10, mujeres trabajadoras embarazadas11,
discapacitados12 o
personas de la tercera edad13, el concepto de perjuicio irremediable
debe ser entendido en forma mucho más amplia "para
así materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y
protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones
de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad"14, en estos
casos debe tomar en consideración no solo las circunstancias personales del
actor en el caso concreto, sino también "las
características globales del grupo, es decir, los elementos que los convierten
en titulares de esa garantía privilegiada"15. *Se ha afirmado que
existe un perjuicio irremediable cuando se trata de derechos fundamentales cuyo
ejercicio está delimitado temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el
derecho a la representación política o el derecho a ser elegido miembro de
corporaciones públicas, porque en estos casos "[c]ada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de
ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que
los represente en una corporación pública"16. *Del mismo modo se ha
argumentado que la imposición de una sanción disciplinaria que conlleva la
imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos
públicos puede ocasionar un perjuicio irremediable en ciertos eventos17. *También se ha deducido
la existencia de un perjuicio irremediable en aquellos casos de afectación
grave y evidente del derecho a la libertad individual cuando la persona privada
de la libertad interpone la acción de tutela mientras está en trámite una
acción de revisión18. De los criterios
anteriores es posible inferir que la jurisprudencia constitucional, si bien ha
sostenido de manera reiterada que al juez del caso concreto corresponde
apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, en todo caso ha ligado de
manera reiterada este concepto al ejercicio de la acción de tutela por ciertos
sujeto de características particulares ¿los sujetos de especial protección
constitucional- o a la protección de ciertos derechos ¿tales como el derecho al
ejercicio de cargos y funciones públicas o el derecho a la libertad personal- Relación que encuentra
justificación en la necesidad de adoptar medidas urgentes e impostergables para
la defensa de de los sujetos de especial protección constitucional, por una
parte, y en segundo lugar en el carácter temporal del goce de ciertos derechos
fundamentales, pues en algunos casos la tardanza en su protección haría
nugatorio su ejercicio, por estar condicionados a términos constitucional o
legalmente establecidos, o en otros eventos permitir la prolongación de su
afectación configura un perjuicio grave e injustificado para su titular. Adicionalmente, en la
sentencia T-1093 de 2004 se señalan algunos requisitos específicos para la
configuración de un perjuicio irremediable con ocasión de la imposición de una
sanción disciplinaria los cuales es preciso destacar debido a la relevancia que
tienen en el caso concreto, tales requisitos son entre otros: (i) que existan
motivos serios y razonables que indiquen que una determinada providencia
sancionatoria en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con
desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y, por
ende, con violación de los derechos fundamentales de los afectados, en
particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio derivado de la providencia
sancionatoria adoptada de manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio
el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados,
(iii) que el perjuicio en cuestión llene los requisitos de ser cierto e
inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que los medios judiciales
ordinarios con los que cuentan los afectados para su defensa no sean lo
suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad
de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir
la afectación irremediable del derecho fundamental invocado. En la mencionada
sentencia no se exige que los anteriores requisitos se presenten de manera
concurrente, basta entonces que estén presentes algunos de ellos para que la
acción de tutela se torne procedente. 4. El derecho al debido
proceso en materia disciplinaria Como bien ha señalado la
jurisprudencia constitucional el Estado puede ejercer el ius
puniendi por
medio de distintas modalidades jurídicas, entre las cuales se cuenta el derecho
disciplinario19. Este último hace parte del derecho administrativo
sancionador, género que agrupa diversas especies ¿tales
como el derecho contravencional, el derecho
correccional, y el propio derecho disciplinario- y en general "pretende garantizar la
preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición
de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de
todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder
de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el
incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los
administrados y aún a las mismas autoridades públicas"20. Ahora bien de manera
específica el derecho disciplinario se manifiesta en la potestad de los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, con el propósito de
preservar los principios que guían la función administrativa señalados en el
artículo 209 constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad,
economía, imparcialidad y publicidad)21. La Corte Constitucional
ha reconocido las diferencias existentes entre las distintas modalidades del
derecho sancionador en cuanto a sus intereses, sujetos jurídicos involucrados y
efectos jurídicos en la comunidad, las cuales exigen tratamientos diversos por
parte del Legislador y de los órganos encargados de aplicar la normatividad22.
No obstante, también ha puesto de manifiesto que las distintas especies de
derecho sancionador comparten unos elementos comunes que los aproximan al
derecho penal delictivo pues irremediablemente
el ejercicio de ius puniendi
debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho del
Estado a sancionar23. Específicamente respecto
de la relación entre el derecho disciplinario y el derecho penal afirmó esta
Corporación: "El derecho
disciplinario que respalda este poder está compuesto por un conjunto de normas
y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos
cuando éstos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las
prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...)
ha dado lugar a la formación de una rama del derecho administrativo llamada
¿derecho administrativo disciplinario¿. Un amplio
sector de la doctrina, si bien admite la diferenciación entre la
responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra que la sanción
disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías propias del derecho
penal. (¿) La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que
las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese
otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el
derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que
el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos
penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término "derecho
criminal" para referirse al derecho de los delitos propiamente
dichos"24. En virtud de lo anterior
la jurisprudencia constitucional25 ha
señalado que los principales elementos constitutivos del derecho constitucional
al debido proceso, enunciados en el artículo 29 constitucional hacen parte del
procedimiento disciplinario, entre los que cabe mencionar (i) el principio de
legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de
publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de
contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) el princpio de cosa juzgada
y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus.26 Así, esta Corporación ha
sostenido que el sujeto disciplinable tiene derecho a "la comunicación formal de la
apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las
conductas posibles de sanción; la formulación de los cargos imputados, que
puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y
precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar
y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; el
traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los
cargos formulados; la indicación de un término durante el cual el acusado pueda
formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que
considere necesarias para sustentar sus descargos; el pronunciamiento
definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y
congruente; la imposición de una sanción proporcional a los hechos que la
motivaron; y la posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante
los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones"27. 5. El alcance del
principio de tipicidad y el ámbito de decisión del fallador en materia disciplinaria. Para la solución del caso
concreto interesa de manera específica examinar la jurisprudencia de esta
Corporación en torno al alcance del principio de legalidad, específicamente en
su manifestación de la tipicidad de las faltas disciplinarias. En primer lugar esta
garantía integrante del debido proceso, común a todo ejercicio del ius
punendi estatal,
exige que la disposición mediante la cual se configure el tipo sancionador
describa de manera "clara, expresa e inequívocamente las conductas que
pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la
correlación entre unas y otras", entonces, mediante esta garantía "se desarrolla el principio
fundamental ¿nullum crimen, nulla
poena sine lege¿, es decir,
la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente
sanción, debe ser de tal claridad que permita que su destinatario conozca
exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la
indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria"28. Ahora bien, en el campo
del derecho disciplinario la Corte Constitucional ha señalado que existen
particularidades importantes respecto del alcance de este principio y en esa
medida se admitido cierta flexibilidad. Sobre este extremo resulta ilustradora
la sentencia T-1093 de 2004 en la cual se señaló: "La aplicabilidad
del principio de tipicidad en el campo disciplinario ha sido reconocida en
reiteradas oportunidades por la Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404
de 2001 se señaló que ¿dentro
de los principios que rigen el derecho disciplinario, está sin duda el de la
tipicidad, que exige que la conducta del servidor público que la ley erige como
falta sea previamente definida por el legislador, así como la sanción
correspondiente¿. Esta Corte también ha
precisado en numerosas oportunidades que, dadas las especificidades propias del
campo disciplinario, el principio de legalidad, y en particular el de
tipicidad, tiene unas características propias que son similares, pero no
idénticas, a las que adquiere en el ámbito penal; ha expresado la
jurisprudencia constitucional que dicho principio de tipicidad no tiene en el
derecho disciplinario la misma connotación que presenta en el derecho penal, en
donde resulta ser más riguroso (...) ¿La naturaleza de las normas, el tipo
de conductas que se reprimen, los bienes objeto de protección, la finalidad de
la sanción y la participación de normas complementarias son, entre otros,
factores que determinan la diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el
principio de tipicidad en cada materia. // De esta manera, lo que se exige
frente al derecho al debido proceso no es que los principios de la normatividad
sustantiva y procesal del derecho penal se apliquen a todas las actuaciones
judiciales, administrativas o de carácter sancionatorio, sino que en todo caso
de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la
arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de
legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del
Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y
los derechos de origen legal o convencional de todas las personas¿ (...)". En esta misma decisión la
Corte concluyó que las diferencias principales que se encuentran entre la
tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho sancionatorio
disciplinario, básicamente son las siguientes: (i) la precisión con la cual
deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la
amplitud que goza el fallador disciplinario para adelantar el proceso de
adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos
sancionatorios. En cuanto a la primera
diferencia, esta Corporación ha reconocido que en el ámbito del proceso
disciplinario son admisibles las faltas disciplinarias que consagren tipos
abiertos "ante la
imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de
comportamientos donde se subsuman todas aquellas conductas que están prohibidas
a las autoridades o de los actos antijurídicos de los servidores públicos"29. De esta manera, las
normas disciplinarias estructuradas en forma de tipos abiertos remiten a un
complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se
consagran deberes, mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores
públicos; y es a este complemento al cual debe acudir el juez disciplinario al
momento de decidir dentro de un proceso la existencia de responsabilidad y la
procedencia de una sanción. Así, "la
tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la lectura
sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y
de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales
funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción
disciplinaria"30. En cuanto a la segunda
diferencia, la Corte ha admitido que en materia disciplinaria el fallador goza
de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las
conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas
disciplinarias deben ser objeto de complementación o determinación a partir de
la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan
deberes, mandatos y prohibiciones. Con este propósito, en sentencia T-1093 de
2004, esta Corporación resumió las características que en tratándose de la
valoración de los comportamientos susceptibles de sanción, distinguen a los
procesos disciplinarios de los procesos delictivos penales como expresiones del
derecho punitivo del Estado, bajo las siguientes consideraciones: "[A] diferencia de
la materia penal, ¿en dónde la descripción de los hechos punibles es detallada,
en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e
individualización de las faltas sancionables por la diversidad de
comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del
régimen disciplinario¿31; y que ¿en la definición de las faltas
disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal
como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente
para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos¿32.
También ha precisado en este mismo sentido la Corte que ¿mediante
la ley disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta
disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación
en cabeza del fallador¿33. Por ende, "el investigador
disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la conducta
investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales
correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma
consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su
mayor o menor grado de gravedad"34. No obstante, lo anterior
no significa que el fallador en materia disciplinaria pueda actuar de manera
discrecional en la adecuación típica de las conductas de los servidores
públicos investigados a los tipos sancionadores porque en todo caso su
actividad hermenéutica está sujeta a distintos límites derivados, por una
parte, del contenido material de las disposiciones disciplinarias y por otra
parte de los principios y reglas que rigen la interpretación de los preceptos
jurídicos en las distintas modalidades del derecho sancionador, dentro de los
cuales se destaca precisamente el principio que prohíbe la interpretación
extensiva de los preceptos que configuran faltas disciplinarias, aspecto que
será abordado a continuación con más profundidad. En efecto, en reiteradas
ocasiones esta Corporación ha sostenido que en el ámbito del derecho
sancionador ¿del cual como antes se sostuvo hace parte
el derecho disciplinario- no cabe la interpretación y aplicación extensiva de
las disposiciones que consagran las faltas. Así, por ejemplo, en la sentencia
T-1285 de 2005, con ocasión de una tutela interpuesta por un congresista en
contra de la interpretación extensiva de una causal de paridad de investidura
sostuvo esta Corporación: De acuerdo con los
principios que rigen el debido proceso, de legalidad y tipicidad, sólo es
posible derivar la falta y la sanción de conformidad con las leyes
preexistentes al acto que se imputa, siendo importante resaltar que las
causales de pérdida de investidura no pueden ser de creación jurisprudencial pues en materia sancionadora se
impone una interpretación restrictiva, lo que excluye aplicar una
interpretación extensiva o analógica (negrillas
añadidas). Precisamente este es uno
de los principales punto de contacto entre el derecho penal y las diversas
modalidades de derecho sancionador, pues como bien es sabido la prohibición de
la interpretación extensiva en el derecho penal ha sido concebida como un
límite infranqueable por la actividad judicial, pues la sujeción estricta al
principio de legalidad se considera una garantía esencial integrante del
derecho al debido proceso. Entonces, a pesar que el
fallador en materia disciplinaria goza de amplitud para la adecuación típica de
la conducta investigada, dicho margen encuentra un límite en principios tales
como la prohibición de la interpretación extensiva de las disposiciones legales
contentivas de las faltas disciplinarias, limite que a su vez se convierte en
una garantía del derecho al debido proceso de los sujetos disciplinables. Al respecto cabe
introducir una precisión adicional, como antes se sostuvo, el carácter flexible
del derecho disciplinario supone que las disposiciones que configuran las
faltas disciplinarias se encuentran en distintos cuerpos normativos, por la
tanto la interpretación de estas disposiciones debe regirse por las reglas
interpretativas propias de cada disciplina jurídica. En esa medida resulta
relevante examinar la jurisprudencia constitucional en torno a la
interpretación de las causales de inhabilidad para el ejercicio de cargos y
funciones públicas, porque en el supuesto examinado en la presente decisión la
conducta que dio origen a la sanción del actor es la de ejercer el cargo de
Personero municipal de Palmira "encontrándose
al parecer inhabilitado por desempeñarse como concejal de esa localidad, en el
período inmediatamente anterior a su elección", es decir, por ejercer
el cargo de Personero Municipal a pesar de estar incurso, a juicio de organismo
de control disciplinario, en la inhabilidad prevista por el literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994, razón por la cual resulta pertinente
examinar los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre este extremo. 6. La interpretación
restrictiva de las causales de inhabilidad. Si bien el señalamiento
de un régimen de inhabilidades para el ejercicio de cargos y funciones públicas
preserva importantes valores y principios constitucionales, tales como los
principio de moralidad, igualdad, eficiencia entre otros; en todo caso esta
Corporación en numerosos pronunciamientos ha reiterado que la interpretación de
las disposiciones legales en la materia ha de ser restrictiva. Sobre esta línea
jurisprudencia resulta reveladora la sentencia C-147 de 1998, en la cual se
sostuvo: Finalmente, no se puede
olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son
excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos
públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos
fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza
excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango
constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario
estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla. Por
consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate,
entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una
inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las
personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos (negrillas añadidas). Posteriormente sobre este
tópico se sostuvo en la sentencia T-282 de 2006: Las palabras de la ley
son la frontera que no se puede traspasar en el ejercicio hermenéutico de las
mismas, más aún si se trata de aplicar inhabilidades que exige una
interpretación restrictiva. Aunque para otros casos la exigencia de una
interpretación sistemática con el fin de superar vacíos de la ley remitiéndose
a la aplicación de principios y valores superiores para alcanzar el propósito
teleológico de las reglas de derecho, permitan al operador jurídico
pronunciarse con precisión sobre los conflictos jurídicos que sean sometidos a
su conocimiento. Se puede concluir
entonces que en materia de interpretación de las causales de inhabilidades esta
Corporación ha sostenido que para este caso está constitucionalmente prohibida
su interpretación extensiva porque afecta el derecho fundamental al debido
proceso, al igual que el principio de igualdad y el derecho de acceso a cargos
y funciones públicas. Por lo tanto el intérprete de las disposiciones
legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor
literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos tales como
la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las
causales legalmente fijadas. 7. La sentencia C-617 de
1997 y el alcance de la causal de inhabilidad señalada en el literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Es importante destacar
que la Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance del literal b) del
artículo 174 de la Ley 136 de 2004 en al sentencia
C-617 de 1997 y sostuvo al respecto: "El legislador, como
ya se expresó, goza de autorización constitucional para establecer causales de
inhabilidad e incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al
hacerlo, en tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme
reglas razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los
motivos que las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias
anteriores y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de
garantizar la transparencia del acceso a la función pública, de las sanas
costumbres en el seno de la sociedad y de la separación entre el interés
público y el privado de los servidores estatales, sin que necesariamente los
fenómenos que decida consagrar en la calidad dicha tengan que estar
explícitamente contemplados en el texto de la Constitución. Exigirlo así
significaría quitar a la ley toda iniciativa en materias que son propias de su
papel en el plano de la conformación del orden jurídico, despojando de
contenido la función legislativa misma. Considera la Corte que,
además, la ley está llamada a desarrollar, no a repetir los preceptos de la
Constitución, lo que implica que el Congreso de la República tiene a su cargo,
a través de la función legislativa, la responsabilidad -básica en el Estado
Social de Derecho- de actualizar el orden jurídico, adaptando la normatividad a
la evolución de los hechos, necesidades, expectativas y prioridades de la
sociedad, lo que exige reconocerle un amplio margen de acción en cuanto a la
conformación del sistema legal, por las vías de la expedición, la reforma, la
adición y la derogación de las normas que lo integran. De ello resulta que el
establecimiento legal de elementos nuevos, no contenidos en la Constitución, no
vulnera de suyo la preceptiva de ésta. La inconstitucionalidad material de la
ley -repite la Corte- exige como componente esencial el de la confrontación
entre su contenido, considerado objetivamente, y los postulados y mandatos del
Constituyente. Si tal factor no puede ser demostrado ante el juez
constitucional o encontrado por éste en el curso del examen que efectúa, no
puede haber inexequibilidad alguna. -La extensión de las
incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución Política
y, por el contrario, ella misma utiliza esa modalidad de prescripción de
conductas, llevando el término de la incompatibilidad más allá del lapso de
ejercicio del cargo, tal como lo hace en su artículo 181, cuando al estipular
la vigencia de las que afectan a los congresistas ordena que, en caso de
renuncia, se mantengan durante el año siguiente a su aceptación, si el lapso
que faltare para el vencimiento del período fuere superior. (¿) Tampoco existe regla en
cuya virtud el término de las incompatibilidades o inhabilidades para los
cargos que se desempeñan en las entidades territoriales deba tener por límite
el que la Constitución ha previsto para los miembros del Congreso. Pero, al margen de ello,
la disposición impugnada no crea una causa de incompatibilidad ni estatuye el
término de una de ellas, menos todavía para los concejales municipales, como se
afirma en una de las demandas. De su texto resulta sin dificultad que el
legislador estableció una inhabilidad para ser elegido Personero Municipal o
Distrital, consistente en el hecho de haber desempeñado cargos públicos en la
respectiva entidad territorial -distrito o municipio- dentro del año anterior. Busca la norma impedir
que se utilice el poder para favorecer o auspiciar la campaña en búsqueda de la
elección, lo cual se aviene sin esfuerzo al sentido y a los objetivos de las
inhabilidades, resguarda la confianza pública en la autonomía de los concejales
al elegir y protege la igualdad de condiciones entre los distintos candidatos
al cargo de Personero. Aplica, entonces, el
legislador los principios que el Constituyente tuvo en cuenta al establecer que
no pueden ser congresistas quienes hubiesen ejercido, como empleados públicos,
jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de
los doce meses anteriores a la fecha de la elección. No es inconstitucional que
lo haya hecho. -Tampoco se estima
violada la Carta Política por razón de la diferencia entre la inhabilidad
concebida en el precepto que se acusa, para el caso del Personero, y las
aplicables al Procurador General de la Nación. Lo referente a las inhabilidades
e incompatibilidades de éste corresponde establecerlo a la ley, como lo prevé
el artículo 279 de la Constitución, la cual, una vez señalada esa competencia,
deja el legislador en libertad de ejercerla, es decir que no se puede sostener
una imposición constitucional que atribuya al régimen correspondiente el
carácter de límite o tope respecto del que el mismo legislador puede prever
para otros cargos del Ministerio Público, como el de Personero. Ningún motivo
puede aceptarse para suponer que las inhabilidades o incompatibilidades que la
ley consagre para los personeros municipales o distritales deban ser iguales o
menos rigurosas que las señaladas para el Procurador General o para otros
funcionarios a nivel nacional. El legislador es el encargado de definir lo
pertinente, ajustando la regla que plasme a las características de los empleos
y a su apreciación sobre las disposiciones que resulten ajustadas y
convenientes a ellas". El anterior
pronunciamiento de esta Corporación no dilucida el extremo de la controversia
objeto de estudio en el presente caso, pues debido a los cargos planteados en
las demandas de inconstitucionalidad examinadas en aquella oportunidad, sólo se
hace referencia a la potestad de configuración del legislador al señalar el
régimen de inhabilidades de los personeros municipales. 8. Análisis el caso
concreto. Como se expuso en
acápites anteriores de esta decisión, en el presente caso el Sr. Montealegre
Echeverri interpuso acción de tutela contra la Procuraduría Regional del Valle
del Cauca y la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública por violación de
sus derechos fundamentales al debido proceso disciplinario y su derecho al
ejercicio de cargos y funciones públicas, debido a que fue sancionado
disciplinariamente por ejercer el cargo de Personero Municipal a pesar de
encontrarse inhabilitado por estar incurso en la causal de inhabilidad prevista
por el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. El amparo impetrado
fue concedido transitoriamente en primera instancia al haber encontrado el a
quo que se configuraba un perjuicio irremediable, sin embargo fue revocado por
el ad quem, porque consideró que existían otros
medios de defensa judicial a disposición del actor. Resulta por lo tanto
necesario pronunciarse, inicialmente, sobre la procedencia de la acción de
tutela como mecanismo transitorio para la protección de los derechos
fundamentales supuestamente vulnerados, habida cuenta de las circunstancias
particulares del caso concreto. Al respecto cabe señalar
que de conformidad con los criterios jurisprudenciales reseñados en el numeral
3 de esta decisión, es procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable por las siguientes razones: - En primer lugar, debido
a la sanción disciplinaria impuesta el Sr. Montealegre Echeverri no puede
ejercer el cargo de Personero Municipal para el cual fue elegido, este cargo
tiene un término que expira en el año 2007, razón por la cual el transcurso del
tiempo configura una afectación grave del derecho fundamental al ejercicio de
un cargo público. - Adicionalmente de la
sanción disciplinaria impuesta se deriva para el actor un perjuicio adicional
cual es no poder ejercer cargos y funciones públicas durante el término de diez
(10) años, es decir, por medio de la providencia adoptada por el ente de control
se impone una importante restricción temporal al ejercicio de los derechos
políticos de rango fundamental del tutelante. - El Sr. Montealegre
Echeverri ha puesto de manifiesto motivos serios, razonables y fundamentados
para controvertir la constitucionalidad de la interpretación que hizo la
Procuraduría General de la Nación de la causal de inhabilidad establecida en el
literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. En esa medida el
perjuicio que alega padecer el demandante llena las condiciones de ser (a) cierto e inminente, puesto que
no se debe a conjeturas o especulaciones, sino al resultado objetivo de la
sanción impuesta por la Procuraduría consistente en la destitución del cargo de
personero municipal y la inhabilidad para ejercer cargos públicos durante diez
años (10) años; (b) grave,
puesto que están en juego los derechos constitucionales fundamentales del Sr.
Montealegre Echeverri a elegir y ser elegido y a desempeñar cargos públicos,
derechos que son de extrema importancia dentro del régimen democrático
colombiano y (c) es de urgente
atención, puesto que es necesario e inaplazable prevenir o mitigar su
ocurrencia antes que venza el término para el ejercicio del cargo para el cual
fue elegido el actor. En atención a las
anteriores consideraciones la acción de tutela es procedente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Ahora bien, verificada la
procedencia de la acción de tutela es preciso detenerse a continuación en el
examen de la interpretación que realizó la Procuraduría Regional del Valle del
Cauca y la Procuraduría Delegada para la Moralidad Administrativa del literal
b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, pues dicha labor hermenéutica
condujo a la imposición de las sanciones disciplinarias impugnadas, al concluir
el ente de control que el Sr. Montealegre Echeverri ejercía el cargo de
Personero Municipal a pesar de estar incurso en una causal de inhabilidad,
conducta constitutiva de una falta disciplinaria. El precepto legal en
cuestión señala textualmente: No podrá ser elegido
personero quien: b) Haya ocupado durante
el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o
descentralizada del distrito o municipio; En el caso concreto el
Sr. Montealegre Echeverri se había desempeñado como concejal del municipio de
Palmira hasta diciembre del año 2003, y este hecho a juicio del Ministerio
Público encuadra dentro de la anterior causal de inhabilidad ¿y en esa medida
dentro de la conducta típica disciplinaria- porque: - Los concejales ejercen
un cargo público. - Los concejos
municipales hacen parte de la administración central o descentralizada
municipal. Para fundamentar el
primer aserto, esto es, que los concejales ejercen un cargo público, se recurre
a distintas citas jurisprudenciales, algunas incluso de esta Corporación35,
pero realmente la que a juicio de la Procuraduría resulta decisiva es la
sentencia proferida el tres (3) de abril del año 2003 por la Sección Quinta del
Consejo de Estado, en la cual se sostiene: "La Constitución
difiere a la ley la facultad para determinar las calidades que debe reunir los
concejales para ser designados como tales, definir el régimen de inhabilidades
o incompatibilidades que les rija y señalar la época de las reuniones
ordinarias; es decir, que dichos servidores estarán sometidos a un régimen
especial que fija la ley. Igualmente en forma expresa y categórica la norma
deja en claro que los concejales no tienen la calidad de empleados públicos, es
decir, que en manera alguna la investidura que detentan comporta el ejercicio
de empleo público, porque, se reitera, son servidores del estado y gozan de un
régimen especial que corresponde a la naturaleza de la corporación a la cual
pertenecen. (¿) No obstante lo anterior,
la Sala hace las siguientes consideraciones respecto del concepto de cargo
público: Según el inciso segundo
del artículo 122 de la Constitución Política "Ningún servidor público
entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la
Constitución y desempeñar los deberes que le incumben". Del anterior texto
constitucional se infiere que todos los servidores públicos ejercen un cargo y
algunos de ellos se encuentran vinculados al estado mediante relación de
empleados públicos o trabajadores oficiales (¿) Así, retomando el precepto del
artículo 122 trascrito, tanto el desempeño de funciones públicas legislativas o
administrativas atribuidas por la Constitución y la ley a las corporaciones
públicas y a cada uno de sus integrantes como el de las funciones
administrativas y no administrativas asignadas a los empleados o trabajadores
oficiales constituyen el desempeño e un cargo. Pero donde aparece con
mayor nitidez la prescripción constitucional consistente en que los miembros de
las corporaciones públicas desempeñan un cargo es en las regulaciones
concernientes a la pérdida de investidura de los congresistas. En efecto, según
el artículo 183.3 los congresistas perderán su investidura por no tomar
posesión del cargo dentro de los ochos días siguientes a le fecha de
instalación de las Cámaras, o la fecha en que fueron llamados a
posesionarse". Y en el artículo 181 inciso final: "Quien fuere
llamado a ocupar el cargo, quedará sometido al mismo régimen de inhabilidades e
incompatibilidades a partir de su posesión". Y según el artículo 185
ibídem "los congresistas serán inviolables por las opiniones y votos que
emitan en el ejercicio de su cargo ¿" Y en la ley se advierte
el mismo tratamiento para los concejales: Así se deduce de los artículos 47
inciso final de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 43 de la Ley 617
de 2000 que, en lo pertinente, tiene el mismo tenor literal: "¿quién fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará
sometido al miso régimen de incompatibilidades a partir de su posesión". En relación con las
regulaciones sobre pérdida de investidura de concejales la Ley 617 de 2000
estableció: "Artículo 48.3: Por no tomar posesión del cargo (¿) Por lo anterior, la Sala
concluye que se debe rectificar la jurisprudencia citada en la medida en que
diferentes normas jurídicas de orden constitucional y legal han establecido que
el ejercicio de las funciones de concejal constituye el desempeño de un cargo
público. En esa medida se acoge un
criterio de interpretación finalísimo en cuanto permite evitar que un candidato
se beneficie de la condición de ser o haber sido concejal del mismo municipio
dentro de un año anterior a la fecha de elección, cuyos recursos de poder
derivados de dicho desempeño general inigualdad con
los restantes aspirantes al cargo que no gocen de esas ventajas (¿)36" Es de anotar que la
sentencia antes citada cambia diametralmente la línea jurisprudencial de la
Sección Quinta del Consejo de Estado en la materia, pues en las decisiones
proferidas hasta la fecha había sostenido precisamente lo contrario, es decir,
que los concejales no desempeñaban un cargo público. Así, por ejemplo, en la
sentencia de tres de mayo de 2002 sostuvo la misma Corporación: "La inhabilidad que
señala el actor y que el Tribunal encontró probada está consagrada en el
artículo 174, literal b) de la Ley 136 de 1994. La Sala no puede compartir el
criterio de la primera instancia sobre el artículo 312 de la Constitución, que
más bien por su claridad, por encima de cualquier otra consideración, obliga al
intérprete a darle aplicación sin desatender su tenor literal (artículo 27 del
C. C.) pues so pretexto de consultar un espíritu que no asiste a la norma, le
fija un largo alcance que la coloca en desacuerdo con el sistema
constitucional. Pues bien, establece el artículo 123 de la Constitución que los
miembros de las Corporaciones Públicas son servidores públicos y nada más, es
decir, que no son empleados, ni trabajadores de tal manera que pertenecen a una
de las tres especies que conforman el género de los servidores públicos (¿)
Sintetizando, la circunstancia que el demandado hubiera sido Concejal hasta
tres meses antes de su elección como Personero del mismo Municipio, no se
traduce en que había ocupado un cargo público que lo hiciera inelegible, lo que
quiere decir que el acto administrativo electoral es válido. En consecuencia se
revocará la providencia del tribunal que accedió a las pretensiones de la
demanda que la encontró configurada bajo esa consideración."37 Se tiene entonces que el
tema no ha sido pacífico en la jurisprudencia contencioso administrativa y que
existen dos posturas claramente encontradas sobre si los concejales desempeñan
un cargo público. El Ministerio Público acoge la postura interpretativa que
hace más restrictiva la causal de inhabilidad porque considera que esta decisión
“superando la sola referencia al método gramatical, procura una interpretación
constitucionalmente adecuada de la norma"38. Ahora bien, en este caso
no se debate la evolución jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la causal
de inhabilidad establecida en el literal b del artículo 174 de la Ley 136 de
1994 sino precisamente la interpretación acogida por el organismo de control
disciplinario para adecuar una conducta a una falta disciplinaria, por tal
razón considera esta Sala de Revisión que entre diversas posturas
interpretativas posibles no se puede acoger aquella que haga más gravosa la
situación del sujeto disciplinable porque de esta manera se rebasa el margen de
flexibilidad reconocido al fallador disciplinario en la adecuación típica de
las conductas de los servidores públicos investigados. En efecto, en el caso
concreto existe una doble limitación en cuanto a la interpretación de la
disposición cuya infracción configura la falta disciplinaria sancionada: En
primer lugar se trata de una causal de inhabilidad que debe ser interpretada de
manera restrictiva, y el intérprete debe respetar en la mayor medida posible el
tenor literal de los enunciados normativos en cuestión, pero adicionalmente
como el control disciplinario significa el ejercicio del ius
puniendi del
Estado, también está proscrita cualquier forma de interpretación extensiva,
sistemática o analógica de las disposiciones que establecen faltas
disciplinarias. Como se sostuvo en
acápites anteriores de esta decisión está doble prohibición está justificada
tanto por los derechos fundamentales en juego en materia de control
disciplinario (debido proceso y derecho de acceso a los cargos y funciones
públicas) como por los derechos fundamentales limitados en virtud del
señalamiento legal de un régimen de inhabilidades (específicamente el derecho a
la igualdad en el acceso a cargos y funciones públicas), en esa medida no puede
acoger el organismo de control disciplinario interpretaciones "finalísticas" de una causal de inhabilidad. Reitera esta Sala de
Revisión que en materia disciplinaria debido a la doble restricción a la que se
ha hecho alusión están constitucionalmente prohibidas cualquier tipo de
interpretación extensiva de una causal de inhabilidad. El segundo aserto
defendido por el Ministerio Público para encuadrar la conducta del Sr.
Montealegre Echeverri como constitutiva de una falta disciplinaria es que los
concejos municipales hacen parte de la administración central o descentralizada
municipal. Al respecto se afirma en el acto administrativo que impone la
sanción disciplinaria: "Ahora bien,
referente al segundo elemento que comporta la inhabilidad contenida en el
literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, relacionado con el aparte
"en la administración central o descentralizada del municipio", debe
señalarse que la administración pública presenta dos niveles: el nacional y el
seccional y local. Del segundo nos ocuparemos en este asunto, que está previsto
en el Título XI de la Constitución Política bajo el nombre "De la organización
territorial" y está conformado por los departamentos, las regiones, los
municipios, las provincias, los distritos, las áreas metropolitanas, las
asociaciones de municipios, los territorios indígenas y las entidades
descentralizadas, conforme a lo establecido en el artículo 286. Ahora bien se entiende
por Administración Municipal, el conjunto de organismos por medio de los cuales
se desarrolla la administración pública en el área territorial y jurisdiccional
del municipio, tanto en el orden central como en el descentralizado. Al respecto es pertinente
traer como referencia lo expresado por el tratadista Libardo
Rodríguez en su obra "Estructura del poder público en Colombia" 7ª
edición: "Órganos principales. El ejercicio de las atribuciones
municipales está confiado a dos órganos principales: un órgano colegiado y
deliberante, el concejo municipal, y un órgano de ejecución, el alcalde". Además es de tener en
cuenta el concepto emitido por el Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo
de Estado, en el proceso 2868 en el que solicitó la elección del Personero
Municipal de Guachucal (Nariño), al que hace
referencia el Consejo de Estado, en sentencia de abril 3 de 2003, en los
siguientes términos: "Acerca de la causal
de inhabilidad por violación del literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de
1994, porque el personero elegido se desempeñó como concejal dentro del año
inmediatamente anterior a su elección, precisa la Procuraduría que el cargo
público es dignidad, en tanto que el empleo público es una categoría de especial
vinculación de la administración pública definida en la ley; que así las cosas
pese a que los concejales no tienen la calidad empleados públicos según el
mandato del artículo 312 de la Constitución Política, concluye que si ejercen
una dignidad o cargo; con apoyo en la jurisprudencia de la Sección sostiene que
el concejo municipal hace parte de la administración central del municipio y
por lo tanto el supuesto fáctico expresado por el demandante resulta
coincidente con la norma invocada, que se impone la anterior hermenéutica en la
medida que la referida inhabilidad busca que razones de amistad o de interés
particular puedan afectar el juicio de los electores y que la elección se haga
por razones ajenas al buen servicio o incluso desconociendo el derecho de
igualdad de los candidatos ¿"39 Como puede deducirse de
la lectura de la anterior trascripción del acto administrativo mediante el cual
se impuso la sanción disciplinaria, nuevamente ante dos posturas
interpretativas sobre la pertenencia de los concejos municipales a la
administración central o descentralizada municipal se escoge la más restrictiva
en el caso concreto, sin embargo en este caso no hay reales argumentos que
justifiquen el segundo aserto del organismo de control disciplinario porque las
referencias y alusiones que se hacen a la doctrina y a la jurisprudencia son de
índole vaga e imprecisa. Sin duda los concejos
municipales son corporaciones públicas del nivel territorial municipal, pero ni
constitucional40 ni
legalmente41 se las ha
definido como pertenecientes a la administración central o descentralizada
municipal. En esa medida existe una laguna normativa en la materia que no puede
ser colmado interpretativamente, al menos en materia sancionatoria, con una
postura que amplíe una disposición legal que establece una inhabilidad, la cual
a su vez sirve como fundamento para configurar una falta disciplinaria porque
acoge una interpretación extensiva la cual como se ha sostenido de manera
reiterada, resulta constitucionalmente prohibida en estos casos. En conclusión, esta sala
de Revisión estima que la Procuraduría General de la Nación vulneró los
derechos fundamentales del Sr. Montealegre Echeverri al debido proceso
disciplinario y el derecho al ejercicio de cargos y funciones públicas por
haber acogido una interpretación extensiva de una causal de inhabilidad para
adecuar la conducta del investigado disciplinariamente a una falta
disciplinaria. Interpretación extensiva que en materia disciplinaria resulta
constitucionalmente prohibida por las razones expuestas en la presente
decisión. Por tal razón se revocará
la sentencia de segunda instancia y se confirmará la sentencia de primera
instancia proferida por a Sala Civil-Familia del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Buga. Como esta sentencia se dicta
para evitar un perjuicio irremediable, pero está en curso la demanda presentada
por el Montealegre Echeverri contra los actos administrativos proferidos por la
Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Procuraduría Delegada para la
Moralidad Pública, no se exigirá que se presenten las acciones contenciosas
pertinentes. III.
DECISIÓN. Con fundamento en las
consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución, RESUELVE: Primero. REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia el cinco (5) de junio de 2006, en la acción de
tutela interpuesta por Gustavo Montealegre Echeverri contra la Procuraduría
General de la Nación el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Instituto de
Seguros Sociales. CONFIRMAR la decisión adoptada el dieciocho (18)
de abril de dos mil seis (2006) por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Buga. Segundo. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la gaceta de la corte constitucional y cúmplase. HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado
Ponente ALVARO
TAFUR GALVIS Magistrado CON
ACLARACION DE VOTO CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO Secretaria
General NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, Rad. 074-4670-04,
fallo de segunda instancia, diciembre 19 de 2005 (Cuaderno 1 folio 139). 2 Este precepto señala: ARTICULO 174. INHABILIDADES: No podrá ser elegido personero quien: b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la
administración central o descentralizada del distrito o municipio. 3 Cuaderno 1 folio 297. 4 Cuaderno 1 folio 297. 5 Cuaderno 1 folio 298. 6 Sentencia T-1316 de 2001. 7 Eso sostuvo esta Corporación en la sentencia C-531 de 1993 mediante la
cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo
del numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, precepto que
definía el perjuicio irremediable como aquel que sólo puede ser reparado en su
integridad mediante una indemnización. 8 Sentencia C-531 de 1993. 9 Por ejemplo en la sentencia T-1316 de 2001 se definen las
características del perjuicio irremediable en los siguientes términos: "En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a
suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos
fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño.
En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un
detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar,
deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde
una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del
perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por
último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable." Así mismo, en la sentencia T-719 de 2003 se sostiene: "La jurisprudencia de esta Corte ha señalado que para efectos de
esta disposición, únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias
del caso particular, sea (a) cierto e inminente ¿esto es, que no se deba a meras
conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos
ciertos-, (b) grave, desde
el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la
importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el
sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para
evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable". 10 Sentencias T-719 de 2003, T-804 de 2005. 11 Sentencias T-992 y T-1244 de 2005. 12 Sentencias T-1128 y T- 1268 de 2005, T-491 de 2006. 13 Sentencia T-605 de 2005. 14 Sentencia T-719 de 2003. 15 Sentencia T-1316 de 2001. 16 Sentencia T-778 de 2005. 17 Sentencia T-143 de 2003 y T-1093 de 2004. 18 Sentencia T-659 de 2005. 19 Por ejemplo en la sentencia C-818 de 2005 sostuvo esta Corporación: "Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho
sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es
una disciplina compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a
saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional,
el derecho disciplinario y el derecho correccional. Salvo la primera de ellas,
las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado
derecho administrativo sancionador". Véase también las sentencias C-214 de
1994, C-948 de 2002, C-406 de 2004. 20 Sentencia C-818 de 2005. 21 Cfr. sentencia C-818 de 2005. 22 Así por ejemplo en la sentencia C-948 de 2002 sostuvo esta
Corporación: "[E]ntre el derecho penal y los otros
derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así,
el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad
sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es
natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido
proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad
física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas
operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas
a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que
tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En
estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se
siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con
el derecho penal.". (Subrayado del texto original). 23 Sentencia C-818 de 2005. 24 Sentencia T-438 de 1992, reiterada en la sentencia C-181 de 2002. 25 Sentencias C-013, C-175 y C-555 de 2001. 26 Sentencia C-555 de 2001. 27 Sentencias T-301de 1996 y T-433 de 1998. 28 Sentencia C-530 de 2003. 29 Sentencia C-948 de 2002. 30 Sentencia C-404 de 2001. 31 Sentencia C-427 de 1994. 32 Ibídem. 33 Sentencia C-155 de 2002. 34 Sentencia C-124 de 2003. 35 En la resolución 068 de septiembre de 2005 se hace referencia al sentencia C-037 de 2003 decisión que no hace alusión
alguna a la materia y a la sentencia C-647 de 2002. En esta última decisión
tampoco se hace un pronunciamiento expreso sobre el extremo en cuestión, pero
se reitera la sentencia C-1412 de 2000 en la cual se sostuvo: "En este sentido, esta Corporación ha reconocido de manera
constante, que el Legislador, por expreso mandato constitucional, dispone de
"plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros,
criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias
que le corresponde reglamentar, como es el caso del régimen para la elección y
el ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado."
Igualmente ha indicado que cuando el Congreso ejerce dicha atribución,
limitando o reglamentando el acceso a los citados cargos, no se ve afectado el
derecho a la participación política, pues se trata, simplemente, de la fijación
de límites razonables a la participación, en aras de proteger el interés
general. Lo anterior, se entiende en razón de que las personas elegidas para
desempeñar un cargo público deben pretender la satisfacción de los
intereses de la comunidad y, para tal fin, se debe asegurar el idóneo
cumplimiento de sus funciones con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P.
art. 209). Por tal razón, es necesario que los aspirantes a desempeñar tales
funciones cumplan con ciertos requisitos previamente estatuidos, para asegurar
sus aptitudes. De este modo, se pretende que no se confunda el interés privado
del funcionario con los intereses públicos, evitando así que éste obtenga, en
uso de las influencias inherentes a su función, alguna ventaja o beneficio
particular" (subrayas en la Resolución 068 de 2005). De las expresiones subrayadas deduce el ente de control que los
concejales desempeñan un cargo público. Esta Sala de revisión discrepa del
alcance que le da la Procuraduría al aparte trascrito de la sentencia C-1412 de
200 porque se trata claramente de un obiter dicta en
el cual además la Corte Constitucional realmente no se detiene sobre el
carácter de cargo público sino sobre la libertad de configuración del
legislador para señalar para el régimen de la elección y el ejercicio de la
función de alcalde, gobernador, concejal o diputado. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta, sentencia de 3 de abril de 2003, Ref. No. 2868, C. P. Reinaldo Chavarro Buritica. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Quinta, sentencia de 3 de mayo de 2002, Ref. No. 2835, C. P. Roberto Medina
López. 38 Fallo de segunda instancia de la Procuraduría Delegada para la
Moralidad Pública de siembre 19 de 2005, folio 157 del Expediente. 39 Procuraduría Regional del Valle del cauca, Resolución 68 de
septiembre 21 de 2005(Cuaderno 1 folios 72 y 73). 40 El inciso final del artículo 115 constitucional hace menciona de
manera expresa a las alcaldías y gobernaciones como pertenecientes a la rama
ejecutiva del poder público pero no hace alusión a los concejos. Por su parte
el artículo 312 constitucional define a los concejos municipales como
corporaciones administrativas de elección popular sin incluirlas dentro de la
administración municipal. 41 El artículo 39 de la Ley 489 de 1998 consigna: ARTICULO 39. INTEGRACION DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA. La Administración
Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder
Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que
de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos
administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la
Administración. Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las
superintendencias constituyen el Sector Central de la Administración Pública
Nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un Ministerio o
un Departamento Administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el Sector
Descentralizado de la Administración Pública Nacional y cumplen sus funciones
en los términos que señale la ley. Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarías de despacho y los
departamentos administrativos son los organismos principales de la
Administración en el correspondiente nivel territorial. Los demás les están
adscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación
y control en los términos que señalen la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
según el caso. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
son corporaciones administrativas de elección popular que cumplen las funciones
que les señalan la Constitución Política y la ley. Como puede observarse del texto del precepto legal en cuestión no se
deriva que los concejos municipales y distritales hagan parte de la
administración municipal central o descentralizada, por el contrario salta a la
vista que el Legislador decidió no incluir a estas corporaciones dentro de los
organismos que hacen parte de la administración municipal central o
descentralizadas a los cuales se hace referencia precisamente en el inciso
anterior de la misma disposición. |