RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

SENTENCIA C-329/95

Julio 27.

CORTE CONSTITUCIONAL.

Magistrado Ponente, Doctor VLADIMIRO NARANJO MESA.

Temas: Demanda De Inconstitucionalidad Contra El Numeral 9 Del Artículo 95 De La Ley 136 De 1994

"Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Inhabilidad para ser elegido alcalde, dice:

1. El régimen Constitucional del alcalde como primera autoridad municipal.

En materia de ordenamiento territorial, la Carta Política de 1991 introdujo profundas modificaciones encaminadas a que el Estado lograra un mayor dinamismo en el cumplimiento de sus obligaciones políticas, económicas y sociales; particularmente a nivel de las comunidades locales. Dentro de esas modificaciones, quizás la más importante es la cristalización del proceso de modernización y fortalecimiento del municipio colombiano, propuesto desde la Constitución de 1886 pero tan sólo implementando verdaderamente a partir de la reforma de 1986, a través de la elección popular de los alcaldes.

Fue, en efecto, el constituyente de 1991 el encargado de definir, para los municipios del país, una tarea trascendental en el ámbito de las diferentes relaciones de orden político - territorial que surgen dentro de un Estado como el colombiano. Ello se logró, en primer lugar, al considerarlo como una "entidad fundamental de la división político - administrativa del Estado" (artículo 311), titular de una serie de prerrogativas y responsable del cumplimiento de nuevas funciones, encaminadas a lograr una real descentralización territorial, dentro del marco propio de la democracia participativa, que constituye presupuesto básico del Estado social de derecho.

Esta modernización política - administrativa de las entidades territoriales requirió, asimismo, redefinir las calidades, funciones y responsabilidades de las autoridades públicas tanto a nivel municipal como departamental. No debe olvidarse que, en la actualidad, tanto el gobernador como el alcalde juegan un nuevo papel en materia de relaciones territoriales, pues la posibilidad que la carta política estableció para crear nuevas entidades - como las provincias, los territorios indígenas y las regiones, entre otros; significa que las autoridades locales deberán no sólo preocuparse por los asuntos de su competencia, sino que también deberán colaborar armónicamente en la constitución y funcionamiento de nuevos proyectos de mayor ámbito y cobertura territorial, que consecuentemente acarrearán un beneficio común a los habitantes de una determinada zona. Así mismo, recuérdese que la Constitución Política de 1991 estableció en cabeza de departamentos y municipios nuevas responsabilidades, particularmente en materia de prestación de servicios públicos (artículos 317, 356 y 357 C.P.), las cuales no sólo garantizan una mayor independencia y autonomía para esas entidades territoriales, sino que las obliga a adquirir mayores compromisos respecto del recaudo, manejo y destinación de sus finanzas públicas. 

Dentro de estos criterios, el constituyente de 1991 estableció un régimen jurídico para los alcaldes municipales, que recoge algunas de las características establecidas en anteriores constituciones y ordenamientos legales, e introduce nuevas calidades, funciones y deberes de conformidad con lo hasta ahora expuesto. 

El alcalde, elegido popularmente para períodos de tres años (ARTÍCULO 314), ha sido calificado por la Carta Política como "jefe de la administración local y representante legal del municipio" (ARTÍCULO 314 C.P). Al ser elegido por los habitantes del municipio, esta autoridad perdió su dependencia jerárquica y administrativa de los gobernadores y del Presidente de la República - para el caso de Santafé de Bogotá - lo que significa una mayor independencia y autonomía en el desarrollo de su gestión y en la toma de las decisiones, aunque con las limitaciones que establece el Estatuto Superior, como es el caso de manejo del orden público (ARTÍCULO 315-2) y la posibilidad de que el Presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, los suspendan o los destituyan.

Asimismo, conviene recordar que quienes aspiren a ocupar el cargo de alcalde en un municipio, deberán presentar ante sus electores un programa de gobierno, el cual se constituye en el presupuesto básico para que los votantes, en aras de la democracia participativa, puedan ejercer una adecuada función fiscalizadora y, eventualmente, revocar el mandato conferido en las urnas (ARTÍCULOS 40-4 Y 259 C.P.).

Ahora bien, como se señaló, el alcalde, en su calidad de autoridad pública, comprometido como está con el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, deberá asegurar en especial la convivencia pacífica y la protección a los habitantes en su vida, honra y bienes. Para la efectiva realización de estos objetivos al citado funcionario le corresponde consultar la política general de orden público determinada por el Presidente de la República y, por tanto, debe obedecer las órdenes que reciba de él o de los gobernadores. Lo anterior, porque es atribución exclusiva del alcalde la de conservar el orden público en su localidad. Para ello, el Constituyente le ha dado el carácter de primera autoridad de policía del municipio, y le ha encargado a la Policía Nacional cumplir con prontitud y diligencia las instrucciones que el mencionado funcionario imparta por intermedio del respectivo comandante (ARTÍCULO 315-2 C.P.). 

De igual forma, al alcalde, en su calidad de jefe de la administración local, le corresponde nombrar y remover los empleados bajo su dependencia y a los gerentes de las entidades descentralizadas de orden local; crear, suprimir y fusionar los empleos de la administración, así como señalar las correspondientes funciones y determinar sus emolumentos; suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales; presentar al consejo los proyectos de acuerdo relativos al plan de desarrollo económico y social y al presupuesto anual de rentas y gastos; ordenar los gastos municipales; y colaborar con el consejo para el buen desempeño de sus funciones (Cfr. Artículo 315 C.P.).

Como puede apreciarse, el funcionamiento del municipio colombiano depende de una relación armónica de colaboración entre el alcalde y el consejo, de forma tal que los acuerdos aprobados por éste (artículo 313) se constituyan en las herramientas necesarias para que el alcalde pueda implementar sus políticas administrativas.

3. La autonomía del legislador para establecer un régimen de incompatibilidades e inhabilidades para alcaldes y concejales.

Así como el constituyente, a través del dominado "Estatuto del Congresista" (Constitución Política, Capítulo VI), quiso establecer con alguna precisión el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y causales de pérdida de la investidura de los senadores y representantes de la República, también determinó que, respecto de los demás ciudadanos que fueran elegidos por voto popular en las entidades territoriales, ese mismo régimen fuese definido por el legislador, salvo que la Carta Política hubiese establecido cosa diferente. En efecto, el ARTÍCULO 293 superior prevé:

"ARTÍCULO 293º.- Sin perjuicio de lo establecido en la constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y forma de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La Ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones".

Esa misma atribución fue conferida al legislador específicamente para los casos de los diputados a las asambleas departamentales -en lo que se refiere al régimen de incompatibilidades e inhabilidades - (ARTÍCULO 299 C.P.), del gobernador (ARTÍCULO 303 C.P.) y de los concejales municipales (ARTÍCULO 312 C.P.). Respecto de los alcaldes la Carta Política no contempla ninguna norma en particular, razón por la cual la competencia del Congreso de la República para reglamentar la materia en comento se desprende de la norma superior transcrita.

Ahora bien, la Corte entiende que el legislador goza, por mandato de la Constitución de plena libertad, independencia y autonomía para determinar los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de alguna de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso de régimen de prohibiciones para la elección y ejercicio de la función de alcalde, gobernador, concejal o diputado. Así las cosas, para determinar - por ejemplo - una inhabilidad, que ha sido definida como "Aquellas circunstancias creadas por la constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida o designada en un cargo público, y en ciertos casos, impiden el ejercicio del empleo a quienes ya se encuentran vinculados al servicio, y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos" , o una incompatibilidad - que se entiende como las limitaciones al servidor público durante el tiempo que ostente dicha calidad - , necesariamente se deberá tener en consideración la naturaleza propia de cada una de los casos que corresponda regular a través de la ley; es decir, uno será el régimen aplicable a los alcaldes, otro a los concejales uno más a los diputados y finalmente uno propio a los gobernadores, para lo cual se deberá tener siempre presente la naturaleza del cargo, la calidad del funcionario, sus atribuciones y su consecuente responsabilidad.

2. El caso en concreto

La demanda que ahora se presenta a consideración de la Corte, versa sobre la acusación de inconstitucionalidad del numeral 9 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, por considerarlo los actores violatorio del derecho fundamental a la igualdad y a la participación política (ARTÍCULO 13 Y 40 C.P.). Se argumenta al respecto que mientras el numeral 7 del artículo 45 de la misma Ley establece que no podrá ser concejal quien se "encuentre vinculado por sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro de (...) primero de afinidad (...) y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para la elección de cargos, o de miembros de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha", la norma demandada prohíbe la elección de alcaldes para quienes tengan un vínculo de "segundo de afinidad (...) con personas que se hubieren inscrito por el mismo partido o movimiento para la elección de miembros del Concejo Municipal respectivo", con lo cual, para los demandantes, se establece una clara "discriminación".

El argumento de los actores parte de una premisa incorrecta, pues confunden el derecho a la igualdad con la identidad absoluta de las partes - en este caso, concejales y alcaldes -, cuando esta Corporación se ha pronunciado reiteradamente respecto de la posibilidad de dar un tratamiento diferenciado a una de las especies (alcaldes) que conforman un género (personas que son elegidas por votación popular), cuando la naturaleza de esa especie (funciones y responsabilidades administrativas del alcalde) así lo permite. En efecto, esta corte ha establecido: "Ahora bien, el concepto de la igualdad ha ido evolucionando en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así: en un primer pronunciamiento, la Corporación sostuvo que la igualdad implicaba el trato igual entre los iguales y el trato diferente entre los distintos. En un segundo fallo la Corte agregó que para introducir una diferencia era necesario que ésta fuera razonable en función de la presencia de diversos supuestos de hecho. En una tercera sentencia la Corporación ha definido el trato desigual para las minorías. Ahora la Corte desea continuar con la depuración del concepto de igualdad en virtud de la siguiente afirmación:

"El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:

"- En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; 

"- En segundo lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad;

“- En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales;

“- En cuarto lugar, que el supuesto de hecho - esto es, la diferencia de situación la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga - sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna:

“- Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.

"Si concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la Constitución" 

En virtud de lo anterior, debe señalarse que el legislador, al ocuparse de las inhabilidades y las incompatibilidades en materia municipal, definió un régimen jurídico propio, autónomo e independiente para los alcaldes y otro para los concejales, es decir, le dio un tratamiento jurídico diferente a personas que se encontraban en diferente situación de hecho. Y mal podría establecer una normatividad idéntica cuando cada uno de ellos tiene unas calidades, cumple unas funciones y asume unas responsabilidades que son en esencia diferentes. Así, como se vio, mientras que el alcalde ostenta la calidad de ser jefe de la administración local, el concejo es una corporación pública de elección popular en la cual se deliberan asuntos locales y se expiden normas que definen el marco de acción del gobierno municipal. Por ello, la responsabilidad del primero al frente pueblo es individual, con lo cual se da pie para la revocatoria del mandato; mientras que al segundo le atañen una responsabilidad de índole colectiva en el cumplimiento de sus funciones, donde la voluntad de uno de sus miembros no puede prevalecer, ni condicionar, ni mucho menos definir la actuación de los demás.

Asimismo, tampoco puede olvidarse que al concejo municipal se le asigna la responsabilidad de ejercer el control político sobre las actividades administrativas desarrolladas por el alcalde. Por tanto, en aras de la imparcialidad, no es posible permitir que dos personas que tengan una relación de parentesco como la que establece la norma acusada, puedan ocupar los cargos a los que se ha hecho referencia, cuando el uno le corresponde evaluar la conducta del otro.

Lo expuesto justifica la diferenciación planteada por el legislador en cuanto a las inhabilidades aplicables a los aspirantes a la alcaldía y al concejo, por razones de parentesco o de las relaciones matrimoniales o de las uniones de hecho con personas inscritas por el mismo partido o movimiento en la respectiva elección. Con miras a combatir el nepotismo y la indebida acumulación de cargos públicos entre personas inscritas por el mismo partido o movimiento en la respectiva elección. Con miras a combatir el nepotismo y la indebida acumulación de cargos públicos entre personas que guardan una determinada relación, resulta entendible, razonable, y de conformidad con la Constitución el que hubiese querido aplicar un régimen más drástico a los alcaldes - "segundo de afinidad", que a los concejales - " primero de afinidad" -, habida cuenta, se reitera de la naturaleza y de las particularidades propias de cada una de sus cargos.

En conclusión: la norma acusada determina un trato jurídico distinto para los alcaldes y concejales el cual persigue la finalidad de combatir el nepotismo y de garantizar una transparencia en el ejercicio de los distintos cargos que conforman la administración municipal. Ese trato, de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia citada, resulta razonable, coherente y racional. Además, interpreta cabalmente el espíritu de la constitución y pone en práctica los valores en ella contenidos, pues, como se estableció, en vez de vulnerar el derecho fundamental a la igualdad, lo reconoce y lo desarrolla.

Así mismo, esta Corporación estima pertinente anotar que la disposición demandada tampoco atenta contra el derecho fundamental a la participación política (ARTÍCULO 40 C.P.), pues en momento alguno se está impidiendo a las personas aspirar a ser elegidos; tan sólo se están estableciendo unas limitaciones y reglas razonables que apuntan a preservar los conceptos de moralidad e independencia, en aras del interés general.

Finalmente, debe esta Corte señalar, acogiendo el concepto fiscal, que mal podría realizarse un análisis de constitucionalidad cuando la demanda versa sobre la supuesta desigualdad existente entre dos normas legales; es decir, entre disposiciones de igual categoría y fuerza jurídica y no en el confronta miento entre la ley denunciada y el texto de la Carta política.

De igual forma, téngase en cuenta que una eventual declaratoria de inexequibilidad en el caso bajo examen, conllevaría a que, en adelante, no existiría causal alguna de inhabilidad por razones de relaciones de afinidad, con lo cual, ahí sí, se desconocería el loable propósito del legislador ya explicado en esta providencia.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor viceprocurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el DECRETO 2067 DE 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión "segundo de afinidad", contenida en el NUMERAL 9 DEL ARTÍCULO 95 DE LA LEY 136 DE 1994, "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios".