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  Sentencia C-490 de 1996 Corte Constitucional
 
  Fecha de Expedición: --/ 00/1996  
  Fecha de Entrada en Vigencia:  
  Medio de Publicación: Gaceta de la Corte Constitucional  


 
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Sentencia C-490/96 septiembre 26

Sentencia C-490/96 septiembre 26. Corte constitucional. Magistrado Ponente doctor Jorge Arango Mejía. Tema: Acumulación de dos demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, "por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública", dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, y oída la opinión de la Comisión prevista en dicho artículo", dice:

 

B) La demanda D-1209.

 

a) Desconocimiento de la atribución constitucional de las contralorías de determinar los métodos y formas de rendir cuentas.

 

En esencia, el cargo de esta primera demanda consiste en afirmar que el artículo impugnado, al obligar a las contralorías a pedir, respecto de las entidades públicas, todos los informes en formatos únicos, les desconoce la atribución constitucional, exclusiva y específica, de determinar los métodos y la forma como los responsables del manejo de fondos públicos deben rendir cuentas.

 

Para la Corte, es incuestionable que los artículos 268, numeral 1, y 272, inciso 6 de la Constitución, asignan a las contralorías la atribución de "prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación (...)".

 

En efecto, tales normas claramente dicen:

 

"Artículo 268.- El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

 

"1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse".

 

"Artículo 272.- (...) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 (...)".

 

Ahora bien, como ciertamente la expresión "cuenta", al tenor del artículo 15 de la Ley 42 de 1993 -sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen-, corresponde a aquel "informe" caracterizado por estar "acompañado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables del erario", es un concepto que está incluido en las previsiones del impugnado artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, disposición que, como se recuerda, recae, sin distinciones, sobre todos los "informes solicitados a las entidades públicas" por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y distritales.

 

Así, el obligar a que todos los informes de las entidades públicas se produzcan en formatos únicos, implica que las rendiciones de cuentas deben tramitarse de igual manera, a pesar de que, como ya se vio, las contralorías tienen la prerrogativa constitucional exclusiva de determinar los métodos y la forma como los responsables del manejo de fondos públicos deben rendir cuentas.

 

En resumen, como con arreglo a los citados artículos de la Constitución, el método y la forma de rendir cuentas son cuestiones del resorte de las contralorías, y el legislador extraordinario -y aun el ordinario- no puede inmiscuirse en ellas, el cargo examinado habrá de prosperar.

 

b) Ningún organismo puede reemplazar al Presidente de la República en el ejercicio de sus excepcionales tareas como legislador extraordinario.

 

Empecemos con una pregunta: .respecto de informes distintos de las rendiciones de cuentas, e inclusive en relación con los informes requeridos por los demás organismos mencionados en el artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, es constitucional la obligación del uso del formato único-.

 

La Corte considera que el artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, sin perjuicio de lo expuesto, en principio sería exequible en lo atinente a la rendición de otros informes a los organismos de control en formatos únicos, porque, salvo el caso analizado de las cuentas, la Constitución no asigna a la contralorías o al Ministerio Público, como atribución propia, el poder de prescribir la forma en que tales informes deben ser entregados. Por el contrario, como el artículo 267, inciso 2, de la Carta, ordena que el control fiscal se ejercerá "conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley", el Congreso, o el Presidente de la República debidamente facultado, podría fijar la forma en que los entes vigilados deben suministrar las informaciones requeridas.

 

Sin embargo, se observa que no obstante que el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, de conformidad con el artículo 150, numeral 10, de la Constitución, sólo facultó al Presidente para expedir "normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública", en el parágrafo del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, el Presidente trasladó la responsabilidad del establecimiento de las características del formato único a las entidades mencionadas en el inciso primero del artículo, esto es, a "la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales y distritales, la Procuraduría General de la Nación, las Personerías, la Dirección General de la Contaduría Pública, la Defensoría del Pueblo y las veedurías".

 

La Corte considera que estas entidades, por importantes que sean, constitucionalmente no pueden reemplazar al Presidente de la República en el ejercicio de sus excepcionales tareas como legislador extraordinario. En consecuencia, la reforma de los trámites de rendición de informes, autorizada por la ley de facultades e implícita en la creación del formato único, correspondía única y exclusivamente al Presidente de la República. Y la reserva que el primer mandatario hizo para sí de la simple labor de coordinación de "las tareas interinstitucionales", no tiene el poder de habilitar a los organismos mencionados para asumir unas funciones que sea indelegables y que solamente corresponden al Presidente.

 

Por lo tanto, la Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo del artículo impugnado y, por unidad de materia, la del inciso primero.

 

c) La demanda D-1222.

 

Este escrito contiene varios cargos de inconstitucionalidad. Veamos.

 

a) Uso excesivo de las facultades extraordinarias.

 

1o.) Por eliminación de regulaciones necesarias.

 

El primer cargo sostiene que con el artículo acusado, el Presidente incurrió en un uso excesivo de las facultades extraordinarias, quebrantando el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, porque el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, no le permitía sino la eliminación de los trámites "innecesarios" o "inútiles" existentes en la administración pública, es decir, que las tramitaciones o regulaciones necesarias no podían ser objeto de la actividad presidencial.

 

Y, en este orden de ideas, con el objeto de acreditar la inexequibilidad por extralimitación de funciones, el demandante afirmó que el derecho de las contralorías y del Ministerio Público de recaudar fotocopias o copias de documentos oficiales, no es cosa innecesaria o inútil.

 

Para mayor claridad, recordamos el texto del artículo 83 de la Ley 190 de 1995:

 

"De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la promulgación de la presente Ley, expida normas con fuerza de ley para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública. En ejercicio de dichas facultades no podrá modificar códigos ni leyes estatutarias u orgánicas. Los Presidentes de las Comisiones Primeras Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designarán, cada una, dos de sus miembros que colaboren con el Gobierno para el ejercicio de las facultades a que se refiere este artículo".

 

Volviendo al examen del cargo, la Corte, pese a reconocer que en el juzgamiento de los trámites que pueden o no ser necesarios, hay campo para el ejercicio legítimo de la subjetividad, también considera que existen unas bases mínimas que permiten objetivamente dilucidar si algo hace absolutamente falta o es imprescindible para el logro de determinado propósito.

 

Así, para determinar si es de la esencia de las actividades de los organismos de control -que, en virtud del Título X de la constitución, son las contralorías y el Ministerio Público junto con las personerías-, el recaudo de copias o fotocopias de documentos, es necesario ver qué debe entenderse por "control". De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española (Diccionario de la Lengua Española, tomo 2, Espasa Calpe, Madrid, 1992, vigésima primera edición), "control" equivale a "comprobación, inspección, fiscalización". Estas voces, a su vez, tienen que ver con la verificación de hechos, con el examen o reconocimiento atento de fenómenos o cosas, y con la crítica de las acciones u obras de otros (ob. Cit. Páginas 526, 972 y 1174).

 

Si, entonces, la función de "control", con base en el examen y la crítica de un conjunto de acontecimientos o cosas, está enderezada a la comprobación de la verdad; y si, además, se tiene en cuenta que el "control" que nos ocupa recae sobre la acción ordinaria de la administración y los funcionarios, acción que normalmente requiere de actos documentales, para la Corte no hay duda de que la actividad controladora, tanto en lo fiscal como en lo disciplinario, supone para quien la ejercita el derecho no sólo de acceder a los archivos oficiales, sino el de obtener copias o fotocopias de los documentos. Sin esta prerrogativa, .cómo podría asegurarse para el órgano de control el ambiente propicio para hacer el examen atento característico de la fiscalización-. El sentido común sugiere que quizás los locales o archivos mismos de las entidades vigiladas, donde los visitadores están expuestos a las presiones y puntos de vista de los funcionarios cuya conducta está bajo su examen, no son sitios aptos para que los controladores ejerzan la crítica reposada e independiente propia de su oficio. Además, el obligar a los visitadores a tomar apuntes o retener en la memoria el contenido de cientos o miles de documentos, no es método que facilite el acopio técnico de la información. Así mismo, y sin perder de vista que la labor de los órganos de control de suyo puede enfrentarse a intereses proclives, la prohibición de exigir copias o fotocopias es una débil garantía contra la eventual pérdida o destrucción interesada de documentos.

 

Estas breves consideraciones, son, a juicio de la Corte, más que suficientes para demostrar que, sin la facultad de pedir copias o fotocopias, la labor de los organismos o autoridades de control se desnaturaliza, al grado de perder su aptitud o idoneidad para el logro de los fines que justifican su existencia.

 

En consecuencia, por extralimitación de las facultades extraordinarias en la consideración de la inutilidad de la obtención de copias o fotocopias de documentos oficiales por parte de los organismos de control, se declarará la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

2o.) Por modificación de códigos.

 

La extralimitación se evidencia también con base en la consideración de que el inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, al referirse a la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República, ordena que éstas "no se podrán conferir para expedir códigos, (...)".

 

Pues bien, como el Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995, en desarrollo del principio de economía que acogió en los artículos 75 y 76, permite a los órganos disciplinarios -dentro de los cuales figura en forma preferente la Procuraduría General de la Nación (artículo 2)- exigir los documentos y las copias necesarios (artículo 76, numeral 3), al precisar que los "documentos que se aporten a las investigaciones disciplinarias lo serán en original o copia autenticada, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la materia"(artículo 82); y, además (artículo 120), garantiza la libertad de pruebas, al establecer que "la falta y la responsabilidad del disciplinado podrán demostrarse con cualquiera de los medios de prueba legalmente reconocidos", es claro que la prohibición de exigir copias o fotocopias, modifica la libertad de aportación de tales documentos, consagrada en el Código Disciplinario Único.

 

Al respecto, es del caso recordar que esta Corte, mediante la sentencia C-252 de 1994 (magistrados ponentes doctores Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell), al interpretar el alcance del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, consideró como no ajustada a la misma utilización de las facultades extraordinarias par la modificación de códigos. Allí, en lo pertinente se dijo:

 

"La prohibición constitucional del otorgamiento de facultades extraordinarias, se predica de la expedición de códigos, y se extiende a la adopción de reglas especiales en aspectos puntuales claramente determinados como propias de los que hace parte de un código; por consiguiente, la prohibición constitucional del numeral 10 del artículo 150, entendida en consonancia con el numeral 2 del mismo artículo, se extiende a la adición o modificación de los códigos. Un código se caracteriza por ser un conjunto de normas que regulan de manera completa, metódica, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho; por lo tanto, las regulaciones específicas sobre las cuestiones que directamente atañen a la materia propia del código, deben ser objeto de previsión a través de sus normas. Así entonces, cuando los contenidos que informan el correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa, necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo de las facultades extraordinarias".

 

Con la misma glosa por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias -e inclusive con la observación de que no es de recibo el que, en materia de control, se coloque al Estado en inferioridad de condiciones frente a los derechos de los particulares-, también puede decirse que las trabas introducidas por el inciso tercero de la norma atacada modifican el artículo 20 del Código Contencioso Administrativo (en concordancia con el artículo 19 ibídem), el cual con amplitud, faculta a las autoridades para obtener copias de los documentos que reposan en las oficinas públicas:

 

Dichas disposiciones dicen:

 

"Artículo. 20.- El carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. (...)".

 

"Artículo 19.- Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se le expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la Ley o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional".

 

Lo manifestado reitera la necesidad de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

b) Vulneración del artículo 267 de la Constitución

 

1o.) El cargo.

 

El segundo cargo expuesto por los demandantes, consiste en decir que la disposición atacada vulnera el artículo 267 de la Constitución, porque esta norma, que fija los grandes objetivos de la función del Control Fiscal, resulta restringida en lo atinente al ámbito de las funciones de las contralorías.

 

La Corte, con base en lo inmediatamente atrás expuesto, comparte también la opinión del actor. En efecto, si la imposibilidad de pedir copias o fotocopias es una limitación que afecta un aspecto esencial del Control Fiscal, lo dispuesto por el artículo 22, inciso tercero, quebranta el poder constitucional asignado a las contralorías. Esta razón hará que se decrete la inexequibilidad del anotado inciso.

 

2o.) Razones adicionales para la declaración de inexequibilidad.

 

La Corte llama la atención sobre varias inconsistencias de la norma en cuestión, en lo relacionado con la vigilancia fiscal ejercida por las contralorías municipales y las empresas privadas, fiscalizaciones previstas en los artículos 237 y 272 de la Constitución.

 

Respecto de las contralorías municipales, la falla radica en que como no están incluidas en la prohibición de obtener copias o fotocopias de documentos, hoy día, a pesar de ejecutar labores análogas a las de la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, a diferencia de éstas si pueden obtener tales documentos, con lo cual se rompe el pie de igualdad entre todas las contralorías, contemplado en el artículo 272, inciso 6 de la Constitución.

 

De otra parte, puesto que el inciso primero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, tampoco incluye en la prohibición de obtener copias o fotocopias a las empresas privadas que por contrato eventualmente puedan efectuar tareas de vigilancia fiscal, estas personas pueden exigir tales documentos, lo cual, fuera de llevar al absurdo de disminuir las facultades de Control Fiscal del estado frente a las de ciertos particulares, también, como en el caso anterior, vulnera el principio de igualdad dispuesto por el artículo 272 de la Carta, en concordancia con el artículo 268 ibídem.

 

c) Desconocimiento de la independencia fiscalizadora de las contralorías, consagrada en el artículo 268, numeral 4 de la Constitución.

 

El tercer cargo señala que el artículo 22 del Decreto-Ley 2150 de 1995, desconoce la independencia fiscalizadora de las contralorías, consagrada en el artículo 268, numeral 4 de la Constitución, por cuanto a estos organismos les es inherente la función, de exigir informe sobre su gestión fiscal, a los empleados oficiales y a las personas públicas o privadas que vigilan. Para el actor, el gobierno no podía restringir la facultad de solicitar informes, limitándola con la prohibición de pedir copias o fotocopias de documentos y con la imposición de uso de un formato expedido por el mismo órgano vigilado.

 

Sobre este tema, la corte considera que el cargo está llamado a prosperar, por los motivos y con los alcances expuestos en relación con la demanda D-1209, y por lo dicho respecto de los dos primeros cargos de la demanda D-1222.

 

d) Quebrantamiento del artículo 209 de la Constitución.

 

El cuarto cargo consiste en afirmar que la prohibición de solicitar copias o fotocopias de los documentos de los archivos oficiales al reducir significativamente el poder de fiscalización, favorece la inmoralidad, en contra del artículo 209 de la Carta, so pretexto de un afán de eficiencia. En este sentido, la demanda recuerda que la Constitución obliga a las contralorías a promover ante las autoridades competentes las investigaciones penales o disciplinarias del caso. Y, como el Decreto-Ley crea una especie de tarifa legal contra el uso de la prueba documental, impide a las contralorías a aportar "pruebas documentales para investigaciones penales o disciplinarias, por cuanto no puede acceder a éstas, siendo prohibida su solicitud".

 

Si bien es cierto que el artículo impugnado entraba el acceso y el examen de los documentos, es exagerado decir que las autoridades de control estarían impedidas para aportar pruebas documentales en caso de investigaciones penales, porque, como pueden consultar los archivos, bien podrían solicitar las copias o fotocopias necesarias.

 

Con todo, como la señalada limitación en materia documental sí constituye una afectación esencial de la facultad controladora, para la Corte no hay duda de que al dificultar las tareas de vigilancia, contradice lo ordenado por el artículo 209 de la Constitución, en cuanto a que la función administrativa debe adelantarse con fundamento en el principio de moralidad. Esto reitera la necesidad de que la Corte decrete la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

e) Afectación del numeral 12 del artículo 268 de la Constitución.

 

El quinto cargo dice que puesto que el Contralor General de la República, en reglamento autónomo, tiene según el numeral 12 del artículo 268 de la Constitución, la facultad de dictar normas generales para la armonización de los sistemas de Control Fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, disposiciones en las cuales perfectamente puede caber la aducción de copias y fotocopias de documentos de archivos públicos, la norma demandada, al inmiscuirse en este campo, viola la propia Constitución.

 

Ciertamente, como consecuencia del hecho de que la consecución de copias y fotocopias de documentos oficiales es aspecto esencial de la función de los organismos de control, la limitación consagrada en el inciso tercero de la norma acusada, afecta el alcance de las normas generales que el Contralor General de la República puede dictar con base en el numeral 12 del artículo 268 de la constitución. Esta es una razón de más para que la Corte declare la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

f) Vulneración del artículo 271 de la constitución.

 

El siguiente cargo sugiere que el artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, también vulnera el artículo 271 de la Constitución, porque los resultados de las indagaciones preliminares de la Contraloría tienen que consignarse en un formato de "restringidos efectos", sin la necesaria presencia del documento como medio probatorio de los "hechos atentatorios contra el erario público".

 

Al respecto, cabe manifestar lo mismo que se dijo en relación con el quinto cargo de la demanda, es decir, la inexequibilidad del inciso tercero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

g) Violación de las facultades de las contralorías departamentales , distritales y municipales, consagradas en el artículo 272 de la Constitución, y las de la Procuraduría General de la Nación.

 

 

Los argumentos atrás esgrimidos, a juicio del demandante, demuestran la violación de las facultades de las contralorías departamentales, distritales y municipales, consagradas en el artículo 272 de la Constitución, y también las de la Procuraduría General de la Nación.

 

La Corte considera que lo expuesto vale en lo que se refiere al Ministerio Público y al artículo 272 de la Carta, pues esta última norma extiende la función de Control Fiscal a las contralorías departamentales, distritales y municipales.

 

Así, estima que la imposibilidad de que los organismos de Control puedan exigir copias o fotocopias de documentos, es también una limitación violatoria del artículo citado y, en general, de las funciones del Ministerio Público y el Defensor del Pueblo consignadas en el Título X de la constitución, motivos por los cuales reiterará la declaración de inexequibilidad del inciso tercero del artículo impugnado.

 

h) Inexequibilidad dl inciso segundo del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995.

 

La Corte observa que como en razón de la declaración de inexequibilidad del inciso primero del artículo 22 del Decreto 2150 de 1995, el inciso segundo, que dice: "los documentos que soporten cada una de las actuaciones administrativas relacionadas, serán puestos a disposición de las autoridades de control, para su consulta o verificación en los archivos de las entidades públicas", queda sin ningún sentido, por la unidad de materia es del caso declarar su inexequibilidad.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

 

DECLARAR INEXEQUIBLE, en su totalidad, el artículo 22 del Decreto-Ley 2150 del cinco (5) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

 

 
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