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  Concepto 7974 de 2005 Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público
 
  Fecha de Expedición: 02/12/2005  
  Fecha de Entrada en Vigencia: 02/12/2005  
  Medio de Publicación: N.P.  


 
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DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO

110 - OAJ

CONCEPTO 2005IE7974 del 02-12-05

PARA:

JULIO ALBERTO VILLAMIZAR GÓMEZ

Subdirector Administración Inmobiliaria y del Espacio Público

DE:

GLORIA EDITH MARTÍNEZ SIERRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

TEMA:

LOS CONTRATOS DE ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO Y APROVECHAMIENTO ECONÓMICO DEL ESPACIO PÚBLICO FRENTE AL PAGO POR EL SUMINISTRO, MANTENIMIENTO Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO

*DIRECTRICES DE LA UESP FRENTE AL TEMA

*POSICIÓN JURÍDICA DEL DADEP SOBRE EL TEMA

REFERENCIA:

Su Memorando 2005IE1092

FECHA:

Diciembre 2 de 2005

LA CONSULTA

La consulta planteada se dirige a establecer si jurídicamente el Distrito Capital de Bogotá - UESP - tiene la obligación de asumir el pago por el suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público en zonas de uso publico entregadas vía contrato; o si por el contrario dicha responsabilidad pecuniaria recae en las organizaciones sin ánimo de lucro que ostentan actualmente el uso y goce de las zonas de uso público en razón a contratos de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio publico celebrados con el Distrito Capital -DADEP.

ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA

Previo a determinar nuestra posición sobre el particular, conviene precisar una serie de temas, entre ellos, la competencia de la UESP frente al servicio de alumbrado público, la Resolución No. 043 de 1995 de la Comisión de Regulación de Energía (CREG), el servicio público de alumbrado público, para finalmente abordar el tema de los contratos de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público frente al pago por el suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público.

LA UNIDAD EJECUTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS - UESP- Y EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO

Por virtud del Decreto Distrital 399 de 1998 se asignó a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos - UESP-, la función de planear, coordinar, supervisar y controlar la prestación del servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendida dentro de la jurisdicción del Distrito Capital.

Mediante Decreto Distrital 500 de 2003 se definieron las reglas para la adopción del Manual Único de Alumbrado Público para Bogotá D.C. En ese sentido, el artículo 1º del Decreto Distrital 500 de 2003 dispuso:

"Artículo 1º. La Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos adoptará por Resolución el Manual Único de Alumbrado Público (MUAP) para el Distrito Capital de Bogotá, el cual deberá ser acatado por todas las entidades, autoridades y personas, en la planeación, construcción, mantenimiento, y expansión de la infraestructura de alumbrado, en la prestación del servicio de Alumbrado Público y en la vigilancia y control de dichas actividades".

Dicho Manual Único de Alumbrado Público para Bogotá D.C., fue adoptado mediante Resolución 17 del 10 de febrero de 2004 del Gerente de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos - UESP -.

En conclusión, de conformidad con las funciones asignadas, corresponde a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos - UESP - velar por el debido cumplimiento del Manual Único de Alumbrado Público, consagrándose en el capitulo VIII Titulo 8.5 del referido Manual las sanciones por el incumplimiento del procedimiento del tramite y aprobación de proyectos de alumbrado publico.

LA RESOLUCIÓN No. 043 DE 1995 EXPEDIDA POR LA COMISION DE REGULACIÓN DE ENERGIA (CREG)

Mediante Resolución No. 043 de 1995 de la CREG se reglamentó el suministro y cobro efectuado por las empresas de servicios públicos domiciliarios a Municipios por el servicio de energía eléctrica destinada al alumbrado público, precisando definiciones inherentes a la conceptualización jurídica solicitada. Así:

"ARTÍCULO 1º: DEFINICIONES: Para efectos de la presente resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO: Es el servicio consistente en la iluminación de las vías publicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o publico, diferente del Municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforizaciòn y relojes electrónicos instalados por el Municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.

SUMINISTRO: Es la cantidad de energía eléctrica que el Municipio o Distrito contrata con una empresa de servicios públicos para dotar a su habitantes del servicio de alumbrado publico.

MANTENIMIENTO: Es la revisión y reparación periódica de todos los dispositivos y redes involucradas en el servicio de alumbrado público, de tal manera que pueda garantizarse a la comunidad el servicio eficiente y eficaz.

EXPANSIÓN: Es la extensión de nuevas redes y transformadores exclusivos de alumbrado publico por el desarrollo vial o urbanístico del Municipio o por el redimensionamiento del sistema existente.

SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA ELECTRICA: Es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición".

Así mismo, la Resolución 043 de 1995 determinó en el parágrafo del artículo 6 que el municipio esta obligado al pago oportuno del suministro de energía eléctrica, para lo cual la empresa prestadora del servicio y el municipio podrán acordar modalidades de pago de conformidad a la ley.

En igual sentido en sus artículos 7, 8 y 9 Ibidem se determinó que las Entidades Estatales en sus diferentes órdenes y niveles deben incorporar en sus presupuestos, apropiaciones suficientes a fin de satisfacer las obligaciones económicas contraídas por el uso del alumbrado público, las cuales se deberán cancelar en las fechas en que se hagan exigibles. Asimismo el Municipio es responsable del pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado publico y se le faculta para que celebre convenios con las empresas de servicios públicos, con el fin que los cobros se efectúen directamente a los usuarios, precisando que el Municipio no podría recuperar más de los usuarios, que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento.

EL SERVICIO PÚBLICO DE ALUMBRADO PÚBLICO

Sobre el particular conviene traer a colación un concepto emitido por la autoridad competente a nivel nacional, la CREG que explica en términos precisos algunas singularidades frente al servicio público de alumbrado público.

"El servicio de alumbrado público, es un servicio distinto del público domiciliario de electricidad y por tanto, con regímenes jurídicos distintos. La responsabilidad por el pago de este último está a cargo de cada uno de los usuarios que lo reciben, mientras que el pago del alumbrado público es responsabilidad del municipio.

Si el municipio decide imponer gravámenes a sus habitantes, para recuperar los costos en que incurre por el servicio de alumbrado público, ésa es una decisión de su competencia, sobre la cual la CREG no tiene facultad legal para pronunciarse. Por esta razón, la determinación de los porcentajes o montos que cobran a sus habitantes por concepto del servicio de alumbrado público, es un asunto que corresponde al municipio, para lo cual debe sujetarse a las normas que los rigen en materia de imposición de cobros de tal naturaleza..". < Oficio MMECREG- 3012 del 20 de diciembre de 2000>1. (Subrayado fuera de texto).

EL POT Y EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO

El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá - POT -, cuya compilación normativa se encuentra prevista por el Decreto Distrital 190 de 2004, regula el servicio de alumbrado público dentro de los sistemas generales del mismo.

Así, en el artículo 220 dispone sobre la estructura del servicio de alumbrado público lo siguiente:

"Artículo 220. Estructura del Servicio de Alumbrado Público (artículo 208 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 165 del Decreto 469 de 2003).

Es el servicio público de iluminación de vías públicas y demás espacios de libre circulación, que no se encuentran a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público diferente al Distrito Capital, con el objeto de proporcionar la visibilidad para el normal desarrollo de las actividades vehiculares como peatonales.

El sistema de semaforización electrónica hace parte de la estructura del alumbrado público de la ciudad. Su administración y operación estará a cargo de la Secretaria de Tránsito y Transporte (STT)"2.

LOS CONTRATOS DE ADMINISTRACIÓN, MANTENIMIENTO Y APROVECHAMIENTO ECONÓMICO DEL ESPACIO PÚBLICO FRENTE AL PAGO POR EL SUMINISTRO, MANTENIMIENTO Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO

Como bien se sabe, mediante los Contratos de Administración, Mantenimiento y Aprovechamiento Económico del Espacio Público el Ente Territorial3 entrega unas zonas de uso público a las comunidades contratistas, sin ánimo de lucro, a título de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico, sin que tal entrega implique transferencia de dominio, ni derecho real alguno4.

Asimismo, conviene tener presente que los bienes de uso público por disposición constitucional se encuentran destinados al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular5, y por definición legal su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio6.

Ahora bien, respecto del tema puntual de la presente consulta, se tiene que la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos - UESP-, por interpretación de la Resolución No. 043 de 1995 de la CREG y del Manual Único de Alumbrado Público para Bogotá D.C. (Resolución 17 del 10 de febrero de 2004), deduce que las organizaciones que han suscrito contratos de administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público con el Distrito, deben pagar por el servicio de alumbrado público, el cual implica a su vez, el suministro, mantenimiento y expansión del mismo.

Tal posición jurídica no es compartida por esta Oficina, por las siguientes consideraciones jurídicas:

1. Criterio de la Responsabilidad del Ente Territorial frente a los espacios públicos

Si bien a las organizaciones sin ánimo de lucro, mediante la suscripción de los Contratos de Administración, Mantenimiento y Aprovechamiento Económico del Espacio Público, se les confía, valga la redundancia, la administración, el mantenimiento y el aprovechamiento económico para garantizar la sostenibilidad de los espacios públicos entregados por el Distrito Capital - DADEP, ello no implica que el Ente Territorial se desprenda o se desentienda de tales espacios destinados al uso y disfrute colectivo7.

Así pues, los espacios públicos entregados por el Distrito Capital - DADEP a las comunidades organizadas sin ánimo de lucro, mediante los referidos contratos, no implica que esas vías públicas y demás espacios de libre circulación pasen a estar a cargo de esos entes privados, por cuanto es innegable que los mismos continúan a cargo del Ente Territorial, no obstante que la administración haya sido contratada con particulares de manera eminentemente temporal y revocable, toda vez que sobre el espacio público en general, y respecto de los bienes de uso público, en particular, no existen derechos adquiridos, tal como lo ha expuesto de manera tajante nuestra Corte Constitucional8.

2. Criterio de la Naturaleza del Particular - Contratista del DADEP

Aunado a lo anterior, no puede perderse de vista que los particulares que detentan tales espacios públicos por virtud de los contratos celebrados con el Departamento, se trata de organizaciones sin ánimo de lucro, lo cual quiere decir (i) que éstos contratos no se celebran con personas naturales, de una parte, y (ii) que éstas organizaciones barriales, llámense Juntas de Acción Comunal, Asociaciones Cívicas, Asociaciones de vecinos, etc., representan los intereses legítimos comunitarios de administrar sus espacios físicos circunvecinos, generando "apropiación social" respecto de los mismos.

De otra parte, dado que se trata de personas jurídicas sin ánimo de lucro, ello, evidencia la ausencia de motivaciones lucrativas por cuenta de la administración de los espacios públicos entregados por el Distrito, y adicionalmente el proyecto económico, que hace parte integrante de éstos contratos, de manera clara preceptúa que los recursos que se obtienen por cuenta de tal administración deben ser reinvertidos nuevamente en el sostenimiento de los mismos, descontando los gastos inherentes a la administración.

3. Criterio de la Realidad Social de los Espacios Públicos Barriales

Lo que se pretende con la suscripción de los Contratos de Administración, Mantenimiento y Aprovechamiento Económico de Espacio Público es brindar una alternativa a las asociaciones y organizaciones de carácter cívico, comunitario, benéfico y de utilidad común que han administrado espacios públicos barriales, con el fin de "legalizar" esta actividad.

En este sentido, es necesario tener en cuenta que la esencia de los citados contratos es la sostenibilidad física, económica y social de los espacios públicos barriales, a través de la administración y usufructo económico que permita la consecución de recursos destinados al mantenimiento preventivo y correctivo de los mismos, lo cual no se lograría con la carga económica que la UESP pretende incorporar frente a las organizaciones contratistas del DADEP.

Lo anterior implicaría igualmente, que aquellos actores que no cuenten con Contrato de Administración, Mantenimiento y Aprovechamiento Económico suscrito con el DADEP, es decir, que no han legalizado el desarrollo de estas actividades económicas sobre los espacios públicos barriales, no tendrían la obligación de asumir los costos que implica el alumbrado público, lo cual derivaría en una grave e injustificada desigualdad social9, inconveniente en nuestro Estado Social de Derecho10, e incompatible con los programas sociales impulsados por la actual Administración dentro de su Plan de Desarrollo Bogotá Sin Indiferencia: Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión11.

Así pues, no se comparte la interpretación de la UESP en torno al tema, adicionalmente por cuanto "cargar el costo financiero del pago del servicio de alumbrado público, incluido el suministro, mantenimiento y expansión", a éstos contratos que obedecen a una lógica distinta de la lógica del mercado, equivaldría a desconocer ese concepto de apropiación social por parte de las comunidades de sus espacios colectivos circunvecinos, y de contera, llevaría en la práctica a abortar el Programa de Acuerdos para la Sostenibilidad y Gestión Concertada de los Espacios Públicos, programa bandera de la Administración Distrital en general, y del DADEP en particular, que obedece incluso a los compromisos asumidos por la actual administración y plasmados en el Plan de Desarrollo de la ciudad.

CONCEPTO

Por lo expuesto, se conceptúa que el Distrito Capital de Bogotá debe continuar pagando el servicio de alumbrado público, incluido el suministro, mantenimiento y expansión del mismo, respecto de las vías públicas y demás espacios de libre circulación, los cuales se encuentran a cargo del Ente Territorial - Bogotá DC, sin perjuicio que la administración de los mismos haya sido contratada con asociaciones y organizaciones de carácter cívico, comunitario, benéfico y de utilidad común sin ánimo de lucro, de manera temporal y eminentemente revocable, mediante la puesta en marcha de los Contratos de Administración, Mantenimiento y Aprovechamiento Económico del Espacio Público celebrados por el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público o por cualquiera otra de las Entidades Administradoras del Espacio Público, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia.

El presente concepto se emite en los términos del artículo 25 del C.C.A.

Atentamente,

GLORIA EDITH MARTÍNEZ SIERRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

C.C. Dr. GERMÁN DARÍO RODRÍGUEZ

Director

C.C. Dr. CARLOS ANDRÉS TARQUINO BUITRAGO

Subdirector de Registro Inmobiliario

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

1 Concepto CREG-2000-C002986. Alumbrado Público, Responsabilidad del Municipio por el pago del servicio. Publicado en la página web de la CREG www.ceg.gov.co

2 La noción que incorpora el POT de Bogotá, frente al servicio de alumbrado público no es otra cosa que la adaptación a Bogotá DC de la definición consagrada en el artículo 1º de la Resolución No. 043 de la CREG.

3 Para estos efectos legales, el Ente Territorial es Bogotá DC actuando por intermedio y representación del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 18 de 1999 y la delegación contenida en sucesivamente en los Decretos Distritales 530 de 2000, 854 de 2001 y 203 de 2005 (norma actualmente vigente - artículo 7º).

4 De acuerdo con señalado en el artículo 19 del Decreto Reglamentario 1504 de 1998.

5 Artículo 82 de la Constitución Política.

6 Artículo 674 del Código Civil.

7 Refuerza este argumento, la competencia que conserva

8 Sobre el particular se recomienda consultar la Sentencia C-108 de 2004 de la Corte Constitucional. M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, mediante la cual se declaró la exequibilidad del inciso segundo del artículo 78 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito).

9 En contravía de lo dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política.

10 Artículo 1º de la Constitución Política.

11 Plan que fue aprobado mediante el Acuerdo 119 de 2004 del Concejo de Bogotá.