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Proyecto de Acuerdo 238 de 2007 Concejo de Bogotá, D.C.

Fecha de Expedición:
--/ 00/2007
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
Anales del Concejo
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

PROYECTO DE ACUERDO N ------ DE 2007

PROYECTO DE ACUERDO No. 238 DE 2007.

"POR EL CUAL SE CREA UN MECANISMO DE ESTABILIZACIÒN DEL PASAJE DE TRANSMILENIO"

OBJETO DEL PROYECTO DE ACUERDO

El presente Proyecto de Acuerdo tiene por objeto conceder una exoneración de carácter integral, de todas los impuestos tasas y contribuciones del orden Distrital, que son cobradas al ACPM destinado a sistema de trasporte masivo de Bogotá, "TRANSMILENIO", como mecanismo de estabilización del pasaje en el sistema.

Por medio de la presente iniciativa se busca aplicar mecanismos de competencia Distrital que compensen parcialmente los incrementos en las tarifas del ACPM, por el desmonte de subsidios del orden nacional y la tendencia al alza de precios internacionales del barril de petróleo.

Igualmente con el presente Proyecto de Acuerdo, en concordancia con las disposiciones legales vigentes, se hace necesaria la intervención de la Administración Distrital, mediante la expedición del aval correspondiente y la proyección financiera a mediano y largo plazo, el Gobierno de la ciudad tendrá la posibilidad de manifestar su verdadera intención de establecer mecanismos estructurales que beneficien la composición de costos en la operación del sistema de trasporte masivo de Bogotá, "TRANSMILENIO".

Lo anterior en un escenario gubernamental, político y ciudadano que reconoce plenamente la alta rentabilidad social del sistema de transporte masivo, y la alta incidencia que tiene el incremento del pasaje de TRANSMILENIO en el bienestar colectivo, especialmente de los sectores más desfavorecidos de la ciudad.

CONSIDERACIONES GENERALES.

Estudios de la Universidad Nacional, consultarías e informes del mismo Departamento de Planeación Nacional han demostrado reiteradamente que el Sistema de Transporte Masivo TRANSMILENIO ha incrementado los índices de bienestar en la ciudad.

De lo que poco se ha hecho publicidad es que estos indicadores de bienestar incluyen diferentes tipos de variables como ahorro de tiempo, calidad del servicio, frecuencia de rutas y en especial tiene como variable preponderante la asociación a las tarifas ofrecidas al público.

Es decir el bienestar generado por TRANSMILENIO tiene como variable preponderante la estabilidad de tarifas e incluso en algunas rutas y en algunos sectores un ahorro efectivo para el usuario.

Independientemente de las metodologías aplicadas en la valoración de tarifas como factor de medición del bienestar generado a la sociedad todas ellas han indicado los efectos positivos de una tarifa asequible de TRANSMILENIO y su incidencia en el bienestar colectivo.

En este contexto cada vez que se vaya a analizar o potencializar el beneficio social de TRANSMILENIO como proyecto de transporte masivo debemos entrar a analizar su estructura de costos en donde el precio del combustible es preponderante como una variable exógena e independiente ajena tanto a las autoridades Distritales como a los mismos operadores.

Un análisis a mediano plazo evidencia cifras preocupantes:

La bolsa de Nueva York, la Organización de países exportadores de petróleo y la Bolsa Energética a futuros, está planteando que el barril de petróleo en el año 2010, estaría en 100 dólares, situación que parecería confirmarse por el hecho que para Julio del año 2006, el precio del barril de petróleo ya habría superado la barrera de los 80 dólares. Hoy aunque el barril esta alrededor de los US$ 55, parece que esta baja es coyuntural.

En el caso colombiano un factor adicional que se daría para el año 2010 seria la posible reevaluación de la tasa de cambio que en términos de mercado debería estar al rededor de $3200 pesos por cada dólar.

El Gobierno Nacional a través del Ministro de Minas y Energía, ya manifestó su preocupación por el compromiso que tiene de desmontar la estructura de subsidios que tienen los combustibles en Colombia, que a 31 de Diciembre de 2005 representaba un subsidio del 36% para la gasolina y del 57%, para el ACPM.

El Gobierno Nacional, el Banco de la República y ECOPETROL han reiterado este compromiso de desmonte de subsidios, indicando que las proyecciones de desmonte previstas en el Plan de Desarrollo no se han cumplido pese a que existe un compromiso monitoreado con el Fondo Monetario Internacional que ha establecido como mecanismo de estabilidad financiera y de disminución de la brecha fiscal este tema, ya que según ECOPETROL el esquema de subsidios en combustibles asciende a más de 4.8 billones de pesos anuales.

En este contexto el Gobierno Nacional a través de la Unidad de Planeación Minero Energética, ha indicado que en los próximos 5 años el precio del ACPM debe subir en términos reales más de un 60% y en términos nominales dicho precio se duplicará al año 2010.

Debe anotarse que esto representa un desfase en los costos de TRANSMILENIO dado que las proyecciones internas de los precios del ACPM y de los aspectos relacionados con este costo, se basaron en las proyecciones Nacionales emitidas por la máxima autoridad Colombiana en la materia que es la Unidad de Producción Minero Energética, que elaboró un escenario a corto y mediano plazo de precios del barril del petróleo que NO se han cumplido.

En este escenario macroeconómico se deja como evidencia contundente que el incremento de precios en el barril de combustible, golpea teóricamente la estructura de tarifas de cualquier sistema masivo como el de TRANSMILENIO que demanda más de 302.068 mil barriles de ACPM al año.

Es decir, un demandante de estos niveles de ACPM, no puede desconocer esta realidad y tampoco puede adoptar una actitud pasiva, frente a esta problemática que incidiría directamente en una tarifa de transporte que bajo cualquier circunstancia tiene el rótulo de social.

Uno de los aspectos más preocupantes y que agudizan la problemática que estamos analizando es la afirmación constante que ha hecho el Ministro de Minas y Energía y el mismo Presidente Uribe, en torno a que Colombia es uno de los países con precio de combustible más barato de todo el mundo.

No obstante se ha indicado según datos del diario económico Portafolio el incremento en el último año en el precio de los combustibles en Bogotá, lo que ha representado más de 1.7 billones de pesos a las arcas del Gobierno Nacional, de los cuales más de 650 mil millones corresponde al incremento en el ACPM y siendo TRANSMILENIO el principal consumidor en la ciudad y el país, significaría que técnicamente los usuarios están haciendo una transferencia de ahorro al Gobierno Nacional.

Cabe anotar también que de acuerdo con las cifras de la Unidad de Planeación Minero Energética Nacional, un aspecto que se debe resaltar es que Bogotá, dada la estructura de libertad vigilada de precios, ha reportado los mayores precios finales de combustibles, tanto en gasolina como en ACPM, de forma concreta, esto significa que Bogotá está pagando los costos de combustible más altos en el país seguida de Cali y Medellín.

En este escenario es preciso determinar el verdadero impacto que el incremento en los precios del ACPM tiene en la estructura de costos del sistema TRANSMILENIO:

Como aspectos relevantes TRANSMILENIO ha indicado que por cada $50 que se incrementa en el precio del combustible este representa:

Un impacto en la tarifa de $3.19 en la tarifa al usuario.

Lo anterior dado que:

El peso del ACPM en el costo de una troncal es del 22.82% (al inicio de operaciones solo pesaba el 13%)

El peso del ACPM en costo de ruta alimentadora es del 17.2%

La proyección es que en el 2010 con las tendencias anteriores, el peso del ACPM en las troncales y redes alimentadoras podría llegar a ser del 63%, hoy es del 40%.

Esto sin tener en cuenta las proyecciones de devaluación que prevén un dólar a $3.000 en año y el barril de petróleo rebasando la barrera de 80 dólares, factores que unidos exigirían un ajuste tarifario de cerca de $1.000 en el pasaje de TRANSMILENIO en menos de 2 años.

Desde el punto de vista jurídico y técnico es necesario tener como referencia los siguiente argumentos brindados por el Ministerio de Minas y Energía (Oficio 20006031262 22-12 2006, firmado por HERMAN MARTINEZ TORRES Ministro de Minas y Energía), que apuntan sobre la necesidad que la ciudad dentro de su competencia tome decisiones al respecto.

"En diciembre de 1998, el Gobierno Nacional inició el proceso de desregulación de precios de la gasolina regular y el diesel mediante la implementación de una metodología para fijar estos precios, basada en los siguientes parámetros.

i) En primer lugar, se redefinió el ingreso al productor con base en el precio internacional de la gasolina y el diesel, el reconocimiento de los costos de importación (seguros, fletes, inspecciones de calidad), la tasa representativa del mercado financiero, la suma del pago de aranceles y de la tarifa por la utilización del sistema de transporte de importación e intermediación de los combustibles hasta el nodo de contacto con el sistema de transporte interno por poliductos.

La redefinición del ingreso al productor con base en el precio internacional se fundamentó en los conceptos económicos de transabilidad de un bien, eficiencia económica y costo de oportunidad, teniendo en cuenta que los productos derivados del petróleo son bienes transables en la medida que pueden ser comercializados en el mercado internacional.

Esto implica que la ausencia de imperfecciones de mercado y otras disposiciones de precio, fijar el precio domestico del petróleo y sus derivados igual al precio neto que podría ser recibido en el mercado internacional.

Esto ultimo es equivalente a la suma de precios spot en el mercado internacional para productos refinados de petróleo mas los costos de distribución y comercialización que son ahorrados por no consumir el bien domésticamente. En este sentido, el costo de oportunidad esta relacionado con dos valores distintos, Uno es si se considera el costo de oportunidad de ECOPETROL S.A y otro si se considera el costo de oportunidad de país.

El costo de oportunidad para ECOPETROL S.A de vender sus productos en el mercado nacional es la oportunidad que pierde por no exportarlos. De otro lado, pensando en términos del país, si la empresa refinadora pudiera escoger lo opción más rentable, que es vender todos sus productos en el mercado internacional, el costo de oportunidad del consumidor final de no tener ninguna fuente de suministro nacional es el costo que tendría que pagar por importar un galón de combustible.

Ahora bien, en el momento que se adopto la política de 1998 los precios internacionales de los combustibles estaban en los niveles más bajos de la ultima década. Sin embargo, a partir de 1999 los precios del petróleo y sus derivados empezaron a aumentar sistemáticamente por efecto del aumento de la demanda mundial por estos bienes, el declinamiento de las reservas mundiales de crudo y el aumento en el uso de la capacidad instalada de refinación.

Por lo anterior, la formula establecida en 1998 para definir el ingreso al productor se modifico en varias ocasiones en 1999 y dejo de aplicarse en el año 2000. Como consecuencia de lo anterior, se presentaron reducciones en los ingresos de ECOPETROL S.A y el precio interno de los combustibles inicio un proceso de rezago con respecto al precio de referencia internacional.

A la diferencia entre los dos precios se la denomina subsidio a los combustibles, en el sentido que el precio de venta al público no reconoce el costo de oportunidad y no en el sentido de una erogación de caja. Es importante anotar que el valor del subsidio es función del comportamiento de los precios internacionales del crudo y de la tasa de cambio nominal. Dejando todo lo demás constante, un aumento o reducción en el valor de cualquiera de dichas variables implica un aumento en el valor de los subsidios.

Esto ha conducido a que en la practica los precios le reconocen al refinador un ingreso inferior al costo de oportunidad de paridad exportación e importación, lo cual no lo hace atractivo que este proceso se lleve a cabo por parte de agentes privados.

El Plan de Desarrollo 2002-2006 dispuso en el articulo 8 el desmonte de los subsidios a la gasolina y al ACPM mediante la adopción de un sistema de precios que reconociera la realidad de los precios internacionales, brindara una señal de estabilidad a los inversionistas e incentivara la atención de la demanda interna con energéticos locales o importados. En compensación al desmonte en los subsidios a la gasolina y el diesel, se daría impulso a los sistemas de transporte masivo en las principales ciudades del país y a la masificaciòn del Gas Natural Vehicular. Este mandato se ve reflejado en los distintos documentos COMPES que han recomendado la necesidad de reflejar precios de combustibles con referencia a su costo de oportunidad.

En concordancia con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Minas y Energía adopto una metodología de desmonte de los subsidios a los combustibles que se ha venido aplicando mensualmente desde el año 2003. La metodología vigente de actualización tarifaría del ingreso al productor para la gasolina y el diesel esta basada en alcanzar en diciembre de 2007, tanto para la gasolina como para el ACPM, el precio de mediano plazo del petróleo proyectado por el Cambridge Energy Researchy Associates ( CARA) en la costa del Golfo de Estados Unidos, al cual se adiciona dos dólares y medio (USS2.5) como margen de refinación.

Las distorsiones en los precios de los combustibles líquidos han generado mayor demanda de combustibles como el diesel, para los que el país no tiene la suficiente capacidad de producción. Por su parte, combustibles más limpios, abundantes y con mayor ventaja en el precio como el gas natural y los biocombustibles no tienen una demanda consolidada en el sector de transporte. En los últimos años se evidencio un aumento significativo de la participación del diesel dentro de la composición del mercado de los combustibles para transporte. Este combustible es utilizado hoy en día no solo en el transporte intermunicipal de carga y pasajeros, sino en otras modalidades de transporte, como el servicio publico municipal, los sistemas de transporte masivo, taxis y vehículos particulares.

Este fenómeno se acentúa por la diferencia en las cargas impositivas entre la gasolina corriente y el diesel. Durante el año 2006, la diferencia en el impuesto global ha sido de $220/galón, mientras que la diferencia en la sobretasa de estos dos combustibles en el mes de diciembre de 2006 ascendió a $912/galón, generándose una ventaja total de $1,132/galón a favor del diesel. Esta diferencia impositiva en el precio de venta al público incentiva el consumo de diesel, combustible en déficit comercial frente a la capacidad nacional de producción.

Por lo tanto, hasta tanto no suceda el desmonte total de los subsidios a los combustibles, se hace necesario cubrir el valor de estos subsidios por parte del Estado, mediante una asignación en el Presupuesto General de la Nación dirigida al reconocimiento del costo de oportunidad de la gasolina corriente y del diesel de forma que se refleje el costo real del abastecimiento de estos combustibles para satisfacer la demanda nacional.

Ahora bien, en relación con la política del Gobierno Nacional frente al servicio publico de transporte de pasajeros y a los sistemas integrados de transporte masivo y tal como se comento anteriormente, las medidas en materia de precios de los energéticos, corresponde a la consolidación de una de las estrategias tomadas al interior del Gobierno Nacional para la consolidación y la masificación de la industria del gas natural en Colombia, tendiente entre otros aspectos a incentivar el consumo de esta combustible, mediante la adopción de una política estable e integral de los precios de los energéticos, en particular el ACPM ( Documento Conpes 3244 de 2003 y decretos 2988 de 2003 y 4227 de 2004, los cuales son los reglamentarios de la señalada actividad).

Por otra parte y en relación al tratamiento de los Sistemas de Transporte Terrestre Masivos de Pasajeros, como Grandes Consumidores, se considero lo siguiente:

1. La Nación buscó que estos sistemas tuvieran una operación altamente eficiente y con combustibles limpios, entre ellos diesel de bajo azufre y gas natural, teniendo en cuenta los costos reales de los combustibles.

2. Así mismo, busco que el servicio se soportara en tecnologías de baja contaminación, siendo ello posible solo con diesel de bajo azufre que no se produce por ahora en el país; de esta manera, los sistemas muy eficientes debían ser capaces de pagar por el combustible requerido para su tecnología.

3. Igualmente, la Nación se comprometió a constituir una infraestructura para estos sistemas de transporte y darles exclusividad en el uso frente a transportadores del servicio colectivo y otros propietarios de vehículos, que no tienen vías exclusivas.

4. Así mismo, se les dio en concesión la prestación del servicio, en algunos casos del 100% del transporte publico, sin riesgo de sobreoferta de vehículos, porque su flota esta optimizada.

5. Los Sistemas de Transporte Terrestre Masivos de Pasajeros, además tiene mecanismos para compensar ciertos riesgos que impacten su tarifa, que no tienen otros prestadores del servicio que están por su cuenta.

Con fundamento en las mencionadas características, se tiene que los sistemas de transporte masivo no tienen la misma calidad que los demás transportadores públicos y privados del país, es así que las empresas gestoras y los transportadores han venido definiendo las tarifas a la luz de los precios de paridad internacionales, y que cualquier cambio en las reglas de juego le dejarían a los transportadores una renta que no les corresponde, y dejaría a otros combustibles limpios sin posibilidad de competir.

Por otra parte si los Sistemas de Transporte Terrestre Masivos de Pasajeros, consideran que el diesel es muy costoso, tienen la opción del gas natural, que es más conveniente desde el punto de vista económico y ambiental, así como otras opciones nuevas como el alcohol carburante y el biodisel, los cuales fueron tenidos en cuenta en el desarrollo del sistema de Transporte Masivo de la ciudad de Cali."

UNA SOLUCIÒN INTEGRAL

En este sentido sin desconocer los alcances de la iniciativa es claro que la solución es integral y debe pasar por:

1. Se hace necesario la simplificación de la estructura de costos del ACPM. (un análisis de la estructura de costos indica que existen 17 factores que ajustan el precio posteriormente a la salida del combustible de la planta de ECOPETROL, esto entre exigencias de orden nacional y Distrital,. Es decir se requiere ajustar la estructura de costos eliminando costos ineficientes o innecesarios para darle viabilidad a la construcción de la tarifa social.

2. Tomar la decisión política de montar y estimular una estructura de combustibles alternativos (Estamos hablando de seguir los lineamientos nacionales en cuanto a implementación de gas natural, la implementación de combustibles biológicos, o estructuras de alcoholización)

3. Tomar la decisión política de implementar una tarifa social para el ACPM exclusivamente para el transporte masivo, lo que podría implicar el sacrificio de ciertos gravámenes de orden Distrital.

COMPETENCIA DEL CONCEJO:

El presente Proyecto de Acuerdo se soporta en las facultades otorgadas por el Decreto-Ley 1421 de 1993:

Articulo 12. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y a la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

3. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas: ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos.

CONCLUSIÒN

Por lo anterior dejo a consideración el presente Proyecto de Acuerdo considerando de vital importancia para la conservación de los indicadores de bienestar de los sectores más desfavorecidos, la concesión de una exoneración de carácter integral, de todos los impuestos tasas y contribuciones de orden Distrital, que le son actualmente cobradas al ACPM destinado a Sistema de Trasporte Masivo de Bogotá, "TRANSMILENIO". tendiente a la estabilización del precio del pasaje.

Cordialmente,

ARMANDO GUTIERREZ GONZALEZ.

Concejal de Bogotá

PROYECTO DE ACUERDO N DE 2007.

"POR EL CUAL SE CREA UN MECANISMO DE ESTABILIZACIÒN DEL PASAJE DE TRANSMILENIO"

EL CONCEJO DE BOGOTÀ

En concordancia con la Constitución Política de Colombia, el Decreto-Ley 1421 de 1993, Arturo 12,

ACUERDA

ARTICULO 1. Exonérese del pago de impuestos, tasas y contribuciones, de orden Distrital, al ACPM destinado al Transporte Masivo de la Ciudad "TRANSMILENIO", tendiente a la estabilización del precio del pasaje.

ARTICULO 2. Autorícese a la Secretaria de Hacienda de Bogotá para realizar los ajustes presupuestales que sean necesarios.

ARTICULO 3. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CUMPLASE.