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Fallo 11572 de 2005 Procuraduría General de la Nación

Fecha de Expedición:
08/11/2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Dependencia:

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA

Radicación nº:

085-11572-04

Investigado:

RAÚL QUIJANO MELO

Cargo y entidad:

Secretario de Planeación Departamental, Nariño

Forma inicio:

De oficio

Fecha inicio:

28 de julio de 2004

Fecha hechos:

29 de junio de 2004

Conducta:

No dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 83 de la ley 715 de 2001 (capacitación de las comunidades indígenas, en el manejo de los recursos del Estado)

Providencia:

Fallo de segunda instancia

Nivel

Moderado

Riesgo de prescripción:

Bajo

Bogotá D.C., 8 de noviembre de 2005

1. ANTECEDENTES

Agotado el respectivo trámite procesal, la Procuraduría Regional de Nariño, mediante resolución No. 022 del 14 de julio de 2005, sancionó al Señor RAÚL ALBERTO QUIJANO MELO, en su condición de Secretario de Planeación Departamental, con multa equivalente a veinte (20) días del salario mensual que devengaba para la época de los hechos, suma que se determinó en Dos Millones Ciento Dieciocho Mil Seis Cientos Pesos ($2.118.600.oo).

Mediante escrito visible a folios 183 a 194, la Doctora RUTH AMALFY RAMÍREZ MUÑOZ, en su condición de apoderada del disciplinado, interpuso recurso de apelación contra la referida decisión.

2. CARGOS

Mediante decisión del 3 de noviembre de 2004, visible a folios 71 a 79, se formuló pliego de cargos al Señor RAÚL ALBERTO QUIJANO MELO, en su condición de Secretario de Planeación del Departamento de Nariño, de la siguiente manera:

"Habría incurrido en falta disciplinaria al posiblemente incumplir el mandato contenido en el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, que ordena que "Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos .". Lo anterior aparecería evidenciado cuando la Procuraduría Regional, al tramitar el expediente Nº 085-11.416, adelantado que fuera en contra del señor Wilson Morales, Gobernador del Cabildo Indígena de Ipiales, pidió información al Dr. Quijano Melo sobre el acatamiento de esa disposición (Oficio No. PI-001-2004, de junio 23 de 2004) obteniéndose respuesta (el 29 de ese mes y año) en sentido que indicaría que no hubo acatamiento de la mencionada disposición legal".

3. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

La providencia objeto de impugnación, se funda en los siguientes argumentos:

Inicia el ad quo, por señalar la razón que lo habilitaba para verificar, respecto de los indígenas que administran recursos del Estado, el cumplimiento de los deberes que tal situación les impone. Es así como trajo a colación la Sentencia C-127 de 2003, en que la Corte Constitucional precisó el alcance de los incisos 2 y 3 del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, condicionando la exigencia de responsabilidad allí contenida, a la previa capacitación, por parte de las autoridades del Estado, en torno al contenido de las obligaciones que surgen de la administración de recursos estatales. En este orden de ideas, se basa, entonces, la exigencia legal cuya inobservancia se le atribuyó al aquí investigado.

Concluye la primera instancia, tras la valoración de la prueba recaudada, que la capacitación que la ley exigía desde el año 2001, apenas se inició en julio 22 de 2004, a instancias de solicitud formulada por el Señor Gobernador, mediante comunicación del 14 de julio anterior.

Tras poner en escena las disposiciones normativas relacionadas con el tema de la participación de las comunidades indígenas, en la distribución de los recursos del Estado, afectos a la satisfacción de las necesidades básicas de la población, el fallador de primera instancia concluye que "mal puede pensarse que se requiere de normatividad complementaria o reglamentaria por que la obligación impuesta en el artículo 83 de la Ley 715 de 2001, sea inaplicable por difusa o por "indefinición de la función" que compete a las Secretarías de Planeación". Y Concluyó afirmando "Si las autoridades de los resguardos indígenas tienen un papel tan esencial en la ejecución de los recursos que son transferidos por la Nación (ejecución, programación, uso), apenas natural es que el legislador haya ordenado que sean capacitadas en procura de las finalidades antes anotadas, todo en pos, se repite, de una verdadera salvaguarda de los bienes del erario".

Acudiendo a una regla de interpretación, más que centenaria, contenida en el Código Civil, el ad quo alude a la claridad de la disposición normativa cuyo incumplimiento se atribuye, para rechazar los intentos de consulta de su espíritu, contenidos en los descargos y en los alegatos de conclusión, precisando que el deber impuesto a las autoridades de planeación no se entiende cumplido únicamente cuando se capacita a las autoridades municipales, sino que debe extenderse, dicha capacitación, a quienes dirigen los resguardos, por ser ellos a quienes compete la programación y utilización de los recursos del Estado que les son transferidos.

De no entenderse así la disposición en comento, los indígenas quedarían "inmunes a la acción correctiva del Estado", concluye el fallo objeto de impugnación.

Refutando un argumento expuesto en el curso del proceso, alusivo al desconocimiento de los temas jurídicos, por parte del Disciplinado, quien tiene otro perfil profesional, la Procuradora Regional, con apoyo en una Sentencia de la Corte Constitucional, sostiene que es inadmisible tal postura, pues el Estado debe esperar de sus servidores que sean idóneos para el desempeño de las tareas que les confía.

Finaliza su argumentación el ad quo, reiterando que la imputación la hace a título de culpa, por descuido o negligencia del servidor público investigado.

4. LA APELACIÓN

El recurso impetrado fue sustentado en los siguientes términos:

En primer lugar, sostiene la defensora, "la norma en ninguno de sus apartes prevé, a quien corresponde la iniciativa de la actividad que la Procuraduría, califica como posible omisión, y tampoco determina los procedimientos para que la función que caracteriza la presunta omisión se materialice a favor de los administrados".

Argumenta, en respaldo de la tesis antes citada, que la Secretaría de Planeación, dirigida por su patrocinado, formuló, ante el Gobierno Departamental, el presupuesto para la atención de las funciones que le competen, incluyendo allí lo atinente a la capacitación de las autoridades municipales; señala que dicha capacitación se hace teniendo en cuanta los requerimientos que formulen los alcaldes, quienes postulan los nombres de quienes han de beneficiarse con ella, pudiendo incluir a los indígenas que ostenten la calidad de autoridades en su comunidad.

Así las cosas, concluye, las autoridades indígenas pueden recibir la capacitación siempre que el respectivo alcalde, incluya a sus líderes en el listado de quienes han de beneficiarse con los cursos que patrocina la Secretaría de Planeación.

De otro lado, sostiene, la inobservancia del deber funcional que aquí se reprocha, encuentra fundamento en la imposibilidad que la misma norma presenta al funcionario para su cabal cumplimiento, toda vez que el concepto "resguardos indígenas" como ente territorial, solamente existirá a partir de la creación de estos en la "Ley de Ordenamiento Territorial" que el Congreso aún no ha expedido. Ciertamente, afirma la apelante, según la Constitución Política, los territorios indígenas son de tres clases: Resguardos ordinarios (artículo 329), resguardos con rango de municipio para efectos fiscales (artículo 357) y las entidades territoriales indígenas (artículo 287).

Se infiere de la extensa argumentación de la recurrente, que la exigencia contenida en la imputación hecha a su defendido, debe fundarse en la consideración del resguardo como ente territorial, similar a los municipios, carácter que no pueden tener las comunidades indígenas sino a partir del momento en que sea expedida la respectiva Ley Orgánica.

Aduce, además, que en caso de estar conformados los resguardos como entes territoriales similares a los municipios, tampoco es precisa la norma en señalar a quién se le ha de brindar la capacitación cuya omisión aquí se reprocha.

Otra razón en que funda el proceder omisivo de su defendido, es que los programas de capacitación se desarrollan a través de convenios interinstitucionales, que solo se pueden suscribir con quienes tengan el carácter de instituciones, carácter del cual no participan los resguardos indígenas del departamento de Nariño.

Por último, la defensa trae a colación el concepto de "ilicitud sustancial" que inspira al ordenamiento jurídico disciplinario, para concluir que un reproche en esta sede solo puede hacerse cuando la conducta infringe "sustancialmente" el deber funcional cuestionado, de manera que no se sancione el mero desconocimiento formal del deber, sino la infracción sustancial de este, de manera que el derecho disciplinario, no sea un instrumento ciego de obediencia.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO FRENTE A LOS ASPECTOS IMPUGNADOS

Respecto al primer argumento de la apelación, advierte esta Delegada, que la norma objeto de imputación es suficientemente explícita en señalar el destinatario de la obligación que, a la manera de deber funcional, se establece, respecto al desarrollo de programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica, a los resguardos indígenas y autoridades municipales: Las Secretarías Departamentales de Planeación, o quien haga sus veces.

Ahora bien, la obligación derivada de la norma en cita, no se satisface con la capacitación, asesoría y asistencia técnica a las autoridades municipales, pese a que de algunos municipios hagan parte comunidades indígenas, como lo pretende la impugnante, pues de ser ello así, el legislador no hubiere incluido de manera expresa a los resguardos indígenas como destinatarios de dichas capacitación, asesoría y asistencia.

Quiso el legislador que en aquellos municipios en que hubiere asentamientos humanos constituidos como resguardos indígenas, la atención del Estado en los aspectos señalados, estuviere simultáneamente dirigida a ellos y a las autoridades municipales.

Se reitera, entonces, que lo que la norma en comento establece, es una obligación que se satisface con dos prestaciones de carácter acumulativo y no con una sola de carácter alternativo: La obligación de las Secretarías Departamentales de Planeación es de hacer A y B; no de hacer A ó B, ni menos aún de hacer B, entendiendo que en B, está contenido A.

Ha de advertirse, igualmente, que la iniciativa de la realización de los programas exigidos por la ley, debe surgir del obligado a su ejecución, no de los destinatarios de los mismos. Precisamente de lo que se trata es de dar a conocer las normas que rigen el ejercicio de las actividades dispositivas de los recursos objeto de transferencia por parte del Estado, como tarea de capacitación que se impone a manera de antecedente de la exigencia posterior de responsabilidad. Aceptar lo contrario, sería dejar a merced del destinatario de la norma, la exigencia de la misma.

No comparte tampoco este Despacho, la complejidad que la recurrente pretende atribuir al tema, para afirmar que la propia norma hace imposible su cumplimiento, merced a la inexistencia de los resguardos indígenas como entidades territoriales:

Una sana interpretación de la norma en que se funda el cuestionamiento, nos lleva a considerar que esta se refiere a los resguardos como realidad de tipo sociológico-político de facto, antes que jurídico y, en este campo, previo a su elevación al carácter de entidad territorial.

Efectivamente, los servidores públicos deben procurar, en ejercicio de sus funciones, dar a las disposiciones normativas atinentes al cumplimiento de las tareas que les son propias, una interpretación que conduzca a la realización de los fines del Estado, tal como lo señala el artículo 2 constitucional, descartando aquellas interpretaciones que hagan nugatorios los esfuerzos del legislador, por procurar la salvaguarda de los intereses colectivos, al servicio de los cuales se ejerce la función pública.

Como bien lo señala la recurrente, desde antes de la expedición de la Constitución de 1991, ya había definiciones normativas de una realidad sociológica como la que se ha venido mencionado. Los Resguardos Indígenas: "Institución legal y socio política de carácter especial, conformada por una comunidad o parcialidad indígena, que con un tipo de propiedad comunitaria, posee su territorio y se rige para el manejo de este y de su vida interna, por una definición ajustada al fuero indígena o a sus pautas y tradiciones culturales" (Decreto 2001 de 1988).

Así las cosas, si los Resguardos como entes territoriales no existen, es lógico entender que la alusión que a ellos hizo el legislador fue a lo que por tal se expresa, bajo la definición traída a colación, máxime cuando la ley dispuso que se les capacitara, como paso previo a la exigencia de responsabilidad por el manejo de recursos del Estado.

Advierte esta Delegada, para su tranquilidad, que las disquisiciones que, en extenso plantea la defensa, en apoyo de su tesis de complejidad del tema, como circunstancia excluyente de responsabilidad del investigado, nunca estuvieron en la mente de este, tal como se pone en evidencia en la declaración de la Doctora MARÍA EUGENIA APRAEZ VILLOTA, quien manifestó, con toda precisión, que advirtió que el aquí investigado no sabía que la obligación cuyo incumplimiento se le cuestiona, fuera una obligación impuesta por la ley (folio 61).

Ahora bien, si lo que evitó que el aquí investigado cumpliera su deber funcional, no fue su ignorancia supina sobre el tema, sino el desconocimiento en torno a quienes, específicamente, debían ser destinatarios de la capacitación al interior del resguardo, como lo aduce la impugnante, estima esta Delegada, que ello no es óbice para que hubiera, al menos, demostrado interés en el asunto, mediante las consultas respectivas o la búsqueda de asesoramiento sobre el tema.

Se pone en evidencia, una vez más, que lo que aquí se responde son argumentos exculpatorios que no corresponden a la realidad vivida por el encartado, al momento de ocurrencia de los hechos, sino que fueron elaborados justamente para soportar su defensa, mucho después de ocurrida la conducta.

No comparte esta instancia, tampoco, la tesis según la cual los convenios que para la capacitación se impone realizar, deban suscribirse con quienes son destinatarios de la misma, en el caso bajo estudio, con la propia comunidad indígena que, al no tener el carácter de ente territorial, no puede ser parte de un convenio interinstitucional o interadministrativo.

Son sujetos diferentes y fácilmente diferenciables, el contratante que dispone de los recursos para el cumplimiento de la obligación legal, el contratista que posee la infraestructura humana, académica y logística para brindar la capacitación y las personas que se van a beneficiar con dicha capacitación. Estas últimas no requieren las calidades que la recurrente le atribuye.

De no ser ello así, por ejemplo, no podría el Estado cumplir la labor de alfabetización que le compete, pues los niños beneficiarios de aquella, no están organizados como persona jurídica con la cual se pueda contratar. Interpretaciones que conduzcan al absurdo, deben ser desterradas con la firmeza que una pretensión tal merece.

Culmina esta instancia analizando el argumento referido a la ilicitud sustancial, y considera necesario precisar el alcance que la norma en comento tiene en el campo disciplinario:

Es cierto, como lo afirma la recurrente, que el derecho disciplinario, al proscribir la responsabilidad objetiva, no puede entenderse como un instrumento ciego de obediencia, que procure la observancia formal del deber, sin auscultar lo que dicho deber conlleva.

Pero, no es ese el caso que la presente investigación pone sobre la escena. Aquí lo que está de por medio es el incumplimiento de un deber que trajo unas consecuencias lamentables para el Estado, en ejercicio de su actividad de control. Justamente, las presentes diligencias tienen su origen en la imposibilidad de exigir responsabilidad disciplinaria, a unos indígenas que administraron recursos del Estado, porque estos no fueron, previamente, capacitados sobre el contenido de las responsabilidades que de ello se podían derivar.

En vigencia de la ley 734, toda falta típica es simultáneamente antijurídica, pues el tipo disciplinario contiene la manera específica en que se incumple el deber funcional y se estima que la falta es antijurídica, cuando afecta el deber funcional, sin justificación alguna.

OBSERVACIÓN OFICIOSA:

Advierte el Despacho, que la determinación de la sanción impuesta, da a entender que el servidor público investigado había cesado en sus funciones, al momento de proferirse el fallo, pues de no ser así, la comisión de una falta grave culposa (folios 77 y 78), le hubiera acarreado la sanción de suspensión (Ley 734 artículo 44, numeral 3 e inciso 2 del artículo 46). De no ser ello así, la sanción impuesta se deberá cambiar, por respeto al principio de legalidad, frente al cual no cabe alegar favorabilidad.

En mérito de lo expuesto, la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa,

RESUELVE

Primero: Confirmar la decisión calendada el 14 de julio de 2005, mediante la cual la Procuraduría Regional de Nariño sancionó al Señor RAÚL ALBERTO QUIJANO MELO, en su condición de Secretario de Planeación Departamental, con multa equivalente a veinte (20) días del salario mensual que devengaba para la época de los hechos, suma que se determinó en dos millones ciento dieciocho mil seis cientos pesos ($2.118.600.oo), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

Ello, bajo el entendido que el disciplinado ha cesado en el ejercicio de sus funciones y no se encuentra vinculado a la función pública en ningún otro cargo o empleo, pues de no ser así, la sanción a imponer será la de suspensión, sin derecho a remuneración, por veinte días.

Segundo: Por el Centro de Notificaciones, notificar personalmente a los sujetos procesales la determinación tomada en esta providencia, advirtiendo que contra la misma no procede recurso alguno. Para tal efecto, líbrese la respectiva comunicación indicando la decisión tomada y la fecha de la providencia.

En caso que no pudiere notificarse personalmente, se fijará edicto en los términos del artículo 107 del Código Único Disciplinario.

Tercero: Cumplido lo anterior, devolver el expediente a la oficina de origen para que remita a la División de Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria, envíe copia de los fallos de primera y segunda instancia, con su constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción y archive las diligencias.

Comuníquese, Notifíquese Y Cúmplase

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada Para La Vigilancia Administrativa

Proyectó: MANUEL D. CARO R.

085-11572 SEGUNDA

MSW