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Fallo 8210 de 2005 Procuraduría General de la Nación

Fecha de Expedición:
16/11/2005
Fecha de Entrada en Vigencia:
Medio de Publicación:
La Secretaría Jurídica Distrital aclara que la información aquí contenida tiene exclusivamente carácter informativo, su vigencia está sujeta al análisis y competencias que determine la Ley o los reglamentos. Los contenidos están en permanente actualización.


 
 

Dependencia:

PROCURADURIA DELEGADA PARA LA ECONOMIA Y LA HACIENDA PÚBLICA

Radicación

088-8210/02

Disciplinado

JESUS HERNANDO LOPEZ GARCIA

Cargo y entidad

Alcalde

Alcaldía Municipal de Novita (Choco)

Quejoso

LAURA EDITH RÍOS MOSQUERA

Fecha queja:

12 de abril de 2002

Fecha hechos:

31 de diciembre de 2001

Asunto:

FALLO SEGUNDA INSTANCIA.

Bogotá 16 de Noviembre de 2005

RESOLUCIÓN

Por medio del cual se resuelve un recurso de apelación

El procurador delegado para la economía y la hacienda pública,

En ejercicio de sus atribuciones legales y,

Considerando

1. ANTECEDENTES

Mediante auto de agosto 13 de 2004 diciembre 9 de 2004 (fs. 202 114), la Procuraduría Regional del Chocó, concedió el Recurso de Apelación interpuesto por el sancionado JESUS ERNESTO LOPEZ GARCIA, contra la Resolución de agosto 4 de 2004, que lo sanciono disciplinariamente con multa de sesenta (60) días de salario que devengaba para la época de los hechos, en su calidad de Alcalde Municipal de Nóvita (Choco), (fs. 87 a 97)

2. CARGOS

En auto de febrero 9 de 2004 (fs. 53 a 59) el Procurador Regional de Choco, cuestionó la conducta de JESUS ERNESTO LOPEZ GARCIA, por el siguiente hecho:

"El señor JESUS ERNESTO LOPEZ GARCIA, en su calidad funcional de Alcalde Municipal de Novita (Choco), para la época de los hechos, recibió recursos provenientes de la Nación presupuestos correspondientes a la vigencia fiscal de 2001, designados a inversión forzosa en salud por la suma de $215.280.323.oo y no transfirió dichos recursos al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Choco (DASALUD) dilatando y afectando de esta manera el pago a las administradoras del Régimen Subsidiado de Salud ASFAMILIAS, BARRIOS UNIDOS, BUEN VIVIR, CAJA SALUD, CAPRECOM, HUMANA VIVIR y UNIMEC, con las cuales suscribió convenios para atender a los beneficiarios del régimen subsidiado de salud.

3. NORMAS INFRINGIDAS

Constitución Política, artículos 6, 209, 315 numeral 1°, Acuerdo 077 de 1996, artículo 37; Ley 100 de 1993, artículo 214; Ley 200 de 1995, artículo 40 numerales 1 y 2 artículo 41 numeral 7.

4. DESCARGOS

Notificado en legal forma (f.61) el disciplinado JESÚS ERNESTO LOPEZ GARCÍA (fs. 62 A 66), presentó sus descargos los que se resumen:

"... si se me hubiese dado la oportunidad de explicar todo lo que se relaciona con el episodio vinculante, posiblemente no se me hubiese corrido pliego de cargos, por cuanto al ejercer el derecho a defenderme de los cargos en una citación previa, le hubiera manifestado, que el Municipio que recibí el 31 de diciembre de 2000, era inviable, dada su lamentable situación económica; la totalidad de las cuentas o recursos provenientes de la NACIÓN se encontraban embargadas.

La anterior situación descrita, se prolongó hasta el 9 de septiembre de 2.001, llevándome incluso a acogerme a la Ley 550 de 1999, para esta forma lograr un acuerdo de reestructuración de pasivos con los acreedores del Municipio, dentro de los cuales se encontraba en el numeral 18 las entidades públicas e institucionales de seguridad social. Solo de esta manera señor Procurador pude cumplir con las metas trazadas, ¿cómo entonces hablar de dolo?.

Manifiesta que DASALUD, ante la situación económica del Municipio le permitió suscribir convenios de pago; igualmente que la Fiscalía General de la Nación por los mismos hechos se abstuvo de investigarlo, transcribe apartes de la decisión judicial.

5. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

EL Procurador Regional del Chocó, en decisión de agosto 4 de 2004, sancionó disciplinariamente al disciplinado JESÚS ERNESTO LOPEZ GARCIA con multa de sesenta (60) días de salario que devengaba para la época de los hechos, como quiera que en su calidad de representante legal del municipio no transfirió los Ingresos Corrientes de la Nación de inversión forzosa a DASALUD para la atención a las personas del régimen subsidiado violando el artículo 214 de la Ley 100 de 1993. (fs. 87 a 97)

6. RECURSO DE APELACIÓN

El disciplinado interpuso recurso de Apelación en debida forma contra del fallo de Primera Instancia, en memorial recibido el 11 de agosto de 2004 (fs.99 a 102) y que refiere:

"Si bien es cierto que en principio de mi mandato no se hicieron las transferencias ordenadas por la Ley a los municipios, para el sector de la salud. No se pierda de vista la situación que para la época de los hechos violo no solo el Municipio de Novita sino casi todos los Municipios de la Zona del San Juan del Departamento, por lo que se encontraba permanentemente afectado de toda suerte de gravámenes y embargos en virtud de mandamientos judiciales emanados de los Jueces de la República.

En virtud de esta situación y por los bajos ingresos y captación de recursos por parte de los entes territoriales estos en su mayoría fueron degradados en su categoría por el Departamento Nacional de Planeación.

Esta situación señor Procurador, vino a cambiar para bien de los entes territoriales en el Choco, a partir de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 550 de 1999, toda vez que por su conducta se suspendieron las medidas y embargos proferidas en contra de los Municipios y los procesos ejecutivos en el estado en que se encontrara. Pues los Jueces en el Chocó embargaban sin discriminación todos los recursos de los municipios, haciendo imposible e inmanejable la situación administrativa y financiera del municipio de Nóvita.

Es menester que se aprecie, que al llegar a la Alcaldía en el año 2001, la deuda del Municipio con el Sector Salud era de CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS DIECISÉIS PESOS ($175.568.916) M/cte., de transferencias no hechas por administraciones anteriores, por esa razón en mi calidad de alcalde efectué un convenio de pago con DASALUD por esa suma, acuerdo en virtud de la cual, la administración municipal demuestra su voluntad del pago de la deuda del sector Salud, correspondiente a su periodo como Alcalde y/o periodos anteriores, acuerdo que no próspero y que no pudo cristalizar por los constantes y permanentes embargos que afectaba el municipio.

Así las cosas, nos vimos a efectuar otro convenio de pago el día 17 de octubre de 2002 por una deuda de CIENTO NOVENTA Y TRES MILLONES STECIENTOS VEINTIOCHO MI CIENTO CINCUENTA Y TRES PESOS ($193.728.153) M/cte., en virtud de la cual la Administración se obligaba a pagar la suma de CINCO MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y CINCO MIL NOVENTA PESOS ($5.535.090) M/cte., de los cuales alcance hacer tres (3) pagos, hechos estos que también se suspendió en virtud de que un funcionario de Ministerio de Salud, en un seminario realizado en las instalaciones del Hotel los Robles de esta localidad nos manifestó verbalmente, que esos dineros no eran para el pago de enfermeras, promotoras, ni para comprar drogas, ni para pagar deudas anteriores y que él nos enviaría la forma correcta de utilización de estos dineros. Información esta que hasta que fui traído a la Cárcel no la recibí, por tal motivo los dineros que llegaron al Municipio no los toque y los deje en el banco, de tal manera que luego de hacer el pago a las diferente A.R.S., I.P.S., y E.P.S. (CAPRECOM, DASALUD, COMFACHOCO, BARRIOS UNIDOS) de en bancos a 31 de julio de 2003 la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS VEINTINUEVE PESOS ($ 254.485.729) M/cte., sin recibir el giro del mes de julio de la Nación".

7. CONSIDERACIONES DEL PROCURADOR DELEGADO

7.1. ANÁLISIS JURÍDICO Y PROBATORIO

Consideró el a-quo en decisión de agosto 4 de 2004 objeto de recurso, la procedencia de responsabilidad disciplinaria en contra del disciplinado al hallarse plenamente demostrada la existencia de los hechos cuestionados sin que los argumentos expuestos en el memorial de descargos como las diversas pruebas aportadas conllevaran a desvirtuarlos.

El recurso de apelación tiene como fin conceder al disciplinado la oportunidad de controvertir ante una instancia superior la revisión de lo actuado por parte del fallador de instancia de acuerdo con los argumentos expuestos y a los distintos medios probatorios obrantes en la averiguación que permitan a través de nuevos elementos de juicio confirmar, modificar o revocar la decisión recurrida.

Para resolver sobre los argumentos del recurso, inicialmente se debe evaluar la existencia de las causales de nulidad previstas en el artículo 131 de la Ley 200 de 1995, en aras de garantizar el debido proceso y cuya declaratoria de oficio enunciada en el artículo 132 ibidem no es viable al encontrarse plenamente demostrado que la mismas no acaecieron.

Por auto de mayo 20 del año en curso, se ordenó conforme a lo previsto en el artículo 171 del C.D.U. la practica oficiosa de pruebas con el fin de aportar mayor elementos de juicio para decidir, razón por la cual se ofició a la Alcaldía Municipal de Novita, para obtener la correspondiente documentación (fs.120 a 122), requerimientos desatendidos por parte de esa dependencia, hecho que se pondrá en conocimiento en la Procuraduría Regional del Choco para efecto de la indagación correspondiente.

El hecho censurado refiere al no giro por parte del Alcalde Municipal de Novita del porcentaje de los recursos de inversión forzosa Sector Salud para el régimen subsidiado a ¿DASALUD- provenientes de los Ingresos Corrientes de la Nación, vigencia 2001.

LA LEY 100 DE 1993, en el Capítulo II reglamenta lo correspondiente al Régimen Subsidiado en su artículo 211 los define:

"El régimen subsidiado es un conjunto de normas que rigen la vinculación de los individuos al Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuando tal vinculación se hace a través del pago de una cotización subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o de solidaridad de que trata la presente Ley.

EL ARTÍCULO 214 respecto a los recursos de financiación del régimen señala en su literal a:

"a) 15 puntos como mínimo de las transferencias de inversión social destinadas a salud de que trata el numeral 2 del artículo 22905 de la Ley 60 de 1993."

Mediante acuerdo Nº 001 de enero 16 de 2001, el Concejo Municipal de Nóvita aprobó el Presupuesto de Ingresos y Gastos vigencia 2001, en el "programa 2103000 Atención Medica y Quirúrgica, subprograma Pagos Convenios Régimen Subsidiado de Salud" se apropió la suma de $ 184.796.000, valor registrado en el libro de ejecución presupuestal y adicionado por los Decretos 015 y 037 para un total de $215.280.323.

De acuerdo con el libro de ejecución presupuestal (f.23) a esta partida se le registró algunos compromisos y pagos, el más relevante de ellos fue de $193.728.153, realizado el 30 de abril de 2001, valor que corresponde al certificado de disponibilidad presupuestal 074 de marzo 30 de 2001, recursos que no se destinaron atender las obligaciones pendientes con DASALUD, como se infiere de la celebración posterior de los convenios de pago (fs 109 a 112).

La Unidad Especializada en Delitos contra la Administración Pública de Justicia y Otros de la Fiscalía Sexta Delegada de la Fiscalía General de la Nación, en decisión de noviembre 21 de 2002, ordenó la preclusión de la investigación penal por los mismos hechos, señalando la inexistencia del tipo penal ante la situación supremamente caótica que hacía inviable la administración al encontrarse embargadas las cuentas de las transferencias de los recursos provenientes de la Nación.

Sobre esta decisión no se aportó los mandamientos de embargo correspondientes, por el contrario en el folio del libro de ejecución presupuestal no se encuentra anotación de esta situación, como tampoco se corroboró en las diligencias de visita realizadas a la Tesorería Municipal (fs. 17 a 20).

Es necesario precisar el sentido de la inembargabilidad de los bienes y rentas resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables de las entidades públicas es principio constitucional y tiene su causa en proteger el cumplimiento de los fines y cometidos Estatales, de interés general; se deduce de la parte final del artículo 63 de la Constitución Nacional:

ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de (Destacado con negrilla por fuera del texto original).

En el Decreto 111 de 1996, establece como inembargables algunas rentas y recursos de Estado; así:

ARTÍCULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. (...) Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el Capítulo 4 del título XII de la Constitución Política".

Para el manejo de los recursos provenientes de las transferencias del Sector Central al Sector Descentralizado como son los Ingresos Corrientes de la Nación, constituye la inembargabilidad la regla general, sin embargo la jurisprudencia de la Corte Constitucional entre otras la sentencia C-546 de 1992 y la sentencia del 22 de julio de 1997 expediente S-694 de la Sala Plena del Consejo de Estado, han señalado algunas excepciones a este principio para el caso de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado, que han surgido de relaciones laborales y cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial.

El embargo judicial es una medida que limita la disposición de los recursos que impide el adecuado manejo financiero de las cuentas de los entes públicos, pero que se origina de la intervención judicial promovida por los afectados del incumplimiento de las obligaciones de quienes son responsables de desarrollar la función pública.

La función pública, implica un conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y de asegurar la realización de sus fines. Se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad, en sus diferentes órdenes y, por consiguiente, se exige que ella se desarrolle con arreglo a unos principios mínimos que garanticen la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad, cuya aplicación permite asegurar su correcto y eficiente funcionamiento, así como generar la legitimidad y buena imagen de sus actuaciones ante la comunidad.

Conforme a la fecha presunta del levantamiento del embargo septiembre 9 de 2001, el disciplinado dispuso del tiempo suficiente para que dentro de la vigencia atendiera las obligaciones con DASALUD, sin que esto ocurriera, como se colige de los convenios de pago suscritos posteriormente.

La precaria situación económica que padecen los Municipios de la Zona del San Juan del Departamento del Chocó, ha sido una constante expuesta por las administraciones locales para evadir las obligaciones derivadas del mandato popular para los cuales fueron electos, ya que si bien no se ignora la fragilidad de las finanzas de los Municipios no es admisible que los recursos girados por el Nivel Central para el Sector Salud se dispersen para atender otros gastos ignorando la condición de renta con destinación especifica y la naturaleza de servicio esencial que representa la salud, el cual se debe garantizar su cubrimiento a través del régimen subsidiado en beneficio de la población más vulnerable. Contando con instrumentos legales como la Ley 550 de 1999 de ajuste fiscal y 617de 2000 sobre racionalización del gasto público

La afirmación hecha por el recurrente, en cuanto a que el Municipio se encontraba en proceso de Ley 550 de 1999, de reestructuración de pasivos en las cuales se hallaban las acreencias pendientes del Sector Salud no fue probada, al no aportarse el convenio de desempeño, ni otro documento que permita indiciariamente su existencia, el numeral 13 del artículo 58 de la precitada Ley, como lo señala el recurrente dispone la suspensión de los procesos y las medidas de embargo, que al parecer se hizo efectivo el 9 de septiembre de 2001, sin que se probara la destinación final de los recursos, la cual no para cancelar a DASALUD.

No obstante la falencia probatoria como se adelantó la averiguación, la copia del convenio de pago demuestra que estas acreencias no se encontraban en proceso de reestructuración de pasivos pues en su contenido no se señala dicha situación se reconoce una obligación que debió ser cubierta al contar con disponibilidad de recursos, como quiera que la apropiación se constituyó y el Municipio efectivamente los recibió. Lograr encontrarse Así las cosas, no son de recibo los argumentos del recurrente, razón por la cual esta instancia considera que el disciplinado si incurrió en la trasgresión de las normas descrita en el fallo recurrido y por ende halo hace responsable disciplinariamente.

7.2. ANÁLISIS DE LA CULPABILIDAD Y DOSIFICACIÓN DE LA SANCION.

En cuanto a la valoración de la culpabilidad comparte esta instancia la graduación de la misma realizada por el a-quo, como quiera que la conducta del disciplinado y su actuación se configuró a título de culpa, pues su proceder fue negligente para resolver un imperativo legal que ya se había suscitado en administraciones anteriores, pero que debió prever una conveniente solución.

Para la dosificación de la sanción esta Delegada confirma lo decidido por el a-quo de la valoración del hecho calificado como falta grave y la sanción que para la misma prevé el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 vigente para la época de su ocurrencia que es la de MULTA, y que se cuantificara dentro de la movilidad que la misma sanción permite, dentro de la proporcionalidad de la sanción esta debe ser coherente entre el perjuicio ocasionado y la finalidad de garantía que la sanción disciplinaria debe tener artículo 17 de la Ley 200 de 1995 en concordancia con el artículo 16 de la Ley 734 de 2002.

En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública

RESUELVE:

Primero: Confirmar el numeral primero de la Resolución de agosto 4 de 2004, mediante la cual el Procurador Regional del Choco, sancionó disciplinariamente con MULTA de tres millones setecientos noventa mil novecientos setenta y dos pesos m/cte. ($3.790.972) a JESÚS ERNESTO LOPEZ GARCIA, identificado con la Cédula de Ciudadanía Nº 11.785.339 de Quibdó, en su calidad de Alcalde Municipal de Nóvita (Chocó).

Segundo: Comisionar al señor Procurador Regional del Chocó, con amplias facultades, para que por la secretaría se notifique en legal forma esta resolución. Realizado lo anterior, enviará las comunicaciones de ley y archivará el expediente.

Tercero: Remitir por la oficina del comisionado, copias de los fallos de Primera y Segunda Instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, con las correspondientes constancias de notificación y ejecutoria.

Cuarto: Contra la presente resolución, no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

Notifíquese Y Cúmplase

ANDRES VARELA ALGARRA

Procurador delegado.

AA40 EXP Nº 088-8210/02