RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Indagando sobre las causas de ésta problemática, me encontré con una situación en donde en general no existen condiciones laborales mínimas para ejercer la labor de conductor-especialmente aquellos que se denominan "relevadores"- que son personas que carecen de contrato de trabajo, pagan su propia seguridad social y en gran parte son las personas que mayores deudas tienen por concepto de comparendos. En efecto, el esquema de remuneración de los conductores se base en un sistema en donde no existe un salario fijo y por lo tanto, es el conductor quien asume diariamente todos los costos de operación de los buses; al final de la jornada- que por cierto excede el límite de 8 horas- pues se trata de jornadas de 14 y 16 horas, después de pagar gasolina, arreglo del vehículo, etc puede haberse quedado con una suma de 20 a 30 mil pesos, suma que puede aumentar ostensiblemente si se incurre en la conducta de pasajeros de pie, conducta que pretendemos amnistiar mediante el presente acuerdo por las razones antes mencionadas.

Adicional a lo anterior, gran parte las multas se le cobran a los conductores no ocurren por situaciones atribuibles a los choferes sino por una situación que la Secretaría de Movilidad se niega a reconocer: el Estado del Vehículo. Es decir, se cobran multas por emisiones de gases, estado de las latas, luces, etc que son atribuibles al propietario del bus pero que por simple sentido común y un principio mínimo de equidad y justicia no le corresponden al conductor. La respuesta de las autoridades e ésta problemática ha sido facilista; asumen que si el vehículo se encuentra en malas condiciones el conductor debe abstenerse de conducirlo; respuesta irreal y a todas luces contraria a la situación de oferta y demanda de éste oficio, pues si un conductor se niega a conducir un vehículo en éstas condiciones simplemente habrá varias personas dispuestas a sumir éste riesgo.

Ignorando la situación general antes descrita, la Secretaría de Movilidad ha venido implementando un esquema de cobro persuasivo, sin embargo el mismo resulta insuficiente para las situaciones mencionadas anteriormente que no les son imputables a los conductores.

Por ésta razón, con este acuerdo se propone que las conductas antes mencionadas sean objeto de amnistía total- por una sola vez- pues se trata de sanciones que no les son atribuibles a los conductores. Además se presenta la oportunidad para lograr de una manera efectiva y eficaz de una vez por todas el cumplimiento de las normas de tránsito en el Distrito Capital.

Sin embargo para alcanzar ésta amnistía se deben cumplir 2 condiciones:

1. El pago de todos los comparendos que son atribuibles a los conductores como es el caso de semáforos en rojo, cruces prohibidos, alcohlemia, etc, frente a los cuales se podrán pactar acuerdos de pago. Este pago representa un compromiso de civilidad y solidaridad con los habitantes de la ciudad.

2. El cumplimiento por un periodo de 5 años de todas las normas de tránsito. Durante éste periodo de "amnistía" los conductores deberán comportarse con absoluto respeto a las normas de tránsito. Estos acuerdos deberán ser firmados por los propietarios de vehiculos y los conductores de transporte público quienes serán solidariamente responsables de todas las infracciones cometidas, aclarando que el conductor se obliga a responder por las conductas que les son atribuibles y el propietario se compromete a mantener el vehículo en óptimas condiciones. Este pacto representa un compromiso de civilidad y solidaridad con los habitantes de la ciudad y es la condición principal para que se conceda la amnistía.

De otra parte, recientemente ofrecí al honorable concejal Orlando Herrán la coautoría del presente proyecto de acuerdo, sin embargo, en una reunión a la cual asistí, sin consultarlo conmigo, el honorable concejal se atribuyó dicha autoría, sin mencionar que éstas medidas son de mi propia iniciativa y que contaban con un estudio previo el cual me permito adjuntar al presente escrito. Por ésta razón, me veo obligado a presentar este proyecto con mi propia exposición de motivos y las medidas concretas que propongo, advirtiendo que probablemente el concejal Herrán presentará su propio proyecto de acuerdo y por lo tanto el mismo podrá ser acumulado en su momento. Incidente que espero no opaque el fondo de este importante asunto ni las relaciones personales al interior de la bancada.

Con ésta breve explicación procedo a presentar a ustedes la siguiente:

Según la dogmática tradicional del Derecho Público occidental, la capacidad del Estado para establecer delitos, penas, faltas y sanciones administrativas debe regularse exclusivamente por la ley. El núcleo esencial del principio de legalidad consiste en que solamente, el legislador democrático puede decretar delitos y penas. Sin embargo, en la realidad, la reserva de ley ha sido sustituida por las delegaciones que el Congreso, los Concejos y las Asambleas municipales hacen al órgano unipersonal que ejerce el poder de autoridad administrativa.

De otra parte, recientemente se ha hecho una equiparación entre la sanción penal y la sanción administrativa; varios tribunales del mundo han justificado la aplicación del principio de presunción de inocencia, los principios de culpabilidadad, proporcionalidad, debido proceso, a los procesos administrativos sancionatorios como es el caso de los comparendos por incumplimiento de normas de tránsito.

Por ejemplo, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo Español consideró:

Por ésta razón mediante el presente acuerdo se crea un defensor de oficio que garantice el derecho fundamental al debido proceso de los conductores de servicio público.

El artículo 29 de la Constitución dispone: "el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas."

Es necesario diferenciar entre la potestad sancionatoria general de la administración que es la dirigida al común de los ciudadanos; de la potestad de la administración que se ejerce sobre ciertos grupos en donde existe una especial relación de sujeción, como es el caso de los funcionarios públicos, los presos, los soldados, los estudiantes de centros educativos públicos etc. En estos casos, la administración goza de un amplio campo de discrecionalidad que permite, como justificó Otto Mayer la restricción de los derechos fundamentales de ciertas categorías de ciudadanos en función de los fines específicos de la administración.

A partir de 1970 esta visión tradicional de las relaciones de sujeción especial se transformó, pues su razón de ser dejó de ser el funcionamiento interno de la administración y pasó a ser el interés general el elemento legitimador de éstas medidas. En este sentido, la limitación de los derechos fundamentales solamente era admisible si "resulta imprescindible para alcanzar un fin de la comunidad congruente con el sistema de valores constitucionales".

Asimismo, en estos casos, la administración así como crea las sanciones puede suprimirlas. En el caso que nos ocupa el Concejo Distrital puede establecer medidas que orientadas al Interés general que excepcionen la aplicación de multas, pues como se explicará, con los pactos de civilidad se asegurará el cumplimiento de las normas de tránsito.

Tradicionalmente, dentro de la teoría de las normas, conocida como "lógica deóntica" los autores renuncian a elaborar una teoría general de las normas y se enfocan en la elaboración teórica de una teoría general de las prescripciones. Para Von Wright, uno de los autores más representativos, las prescripciones o regulaciones se caracterizan por los siguientes razgos:

"Las prescripciones son dadas o dictadas por alguien. Dimanan o tienen su origen en la voluntad de un dador de normas o como también diremos autoridad normativa. Van, además destinadas o dirigidas a algún agente o agentes a quienes llamaremos sujetos normativos. Puede decirse normalmente que la autoridad que da la norma quiere que el sujeto adopte cierta conducta. La emisión de la norma puede entonces decirse que manifiesta la voluntad de la autoridad de hacer que el sujeto conozca su voluntad, la autoridad promulga la norma. Para dar efectividad a su voluntad, la autoridad añade una sanción, o amenaza, o castigo a la norma". (Von Wright. Norma y acción p 27).

Para Von Wright el carácter de una norma depende de si la norma se da para que algo deba o pueda o tenga que no ser hecho, de manera que según su carácter podemos distinguir entre normas obligatorias, normas, normas permisivas y normas prohibitivas. Para éste autor, en todo caso, no existe diferencia entre el carácter obligatorio y el carácter de prohibición, pues un mandato de hacer es una prohibición de abstenerse-prohibición negativa- y viceversa y un mandato de abstenerse-mandato negativo- es una prohibición de hacer.

Cuando la emisión de una sentencia de mando existe, es solo a partir del momento en que se produce un acto de mando entre el dador y el receptor del mandato- entre el que manda y es mandado-. A esto se le puede llamar una "vinculación normativa" entre las dos partes y en el caso en que ésta relación no surja la acción no ha tenido lugar; por lo tanto el acto de mando cobra existencia solamente cuando como resultado de ésta vinculación entre la autoridad normativa y el sujeto normativo a quien está destinada la norma, la prescripción se ha dado, el acto normativo se ha ejecutado con éxito y la norma ha cobrado existencia. (Von Wright. Norma y acción).

De esta manera, el resultado de la acción normativa consiste en la aparición de cierta relación-vinculo normativo- entre quien emite la norma y el que la recibe. Precisamente mientras ese vínculo continúa se dice que la norma está en vigor, que existe.

HART se refiere al hábito de la obediencia y la continuidad del Derecho. Para este autor, la idea de obediencia, como muchas ideas aparentemente simples no está exenta de complejidades. Sin embargo, por regla general la palabra "obediencia" en general significa respeto a la autoridad y no el simple cumplimiento de órdenes respaldadas por amenazas. Además, critica la concepción del derecho según la cual el derecho son órdenes respaldas por amenazas por tres razones:

1. Si bien es cierto las ordenes penales son las que más se aparecen a la noción de ordenes respaldadas por amenazas, las leyes difieren de tales órdenes en un aspecto muy importante: las leyes por lo general también se aplican a quienes las emiten.

2. Hay varias variedades de normas como son las que confieren potestades jurídicas como legislar o resolver conflictos que no pueden ser interpretadas como ordenes respaldadas por amenazas.

3. Hay reglas jurídicas que difieren en el origen a las órdenes porque ellas no son creadas para nada parecido a una prescripción explícita. (EL CONCEPTO DE DERECHO. p 100. ED. ABELEDO PERROT.1961. Buenos Aires.

4. En un Estado moderno, los cuerpos legislativos no son "soberanos" pues se encuentran limitados por la Constitución o por órganos de superior jerarquía.

Con estos ejemplos concluye HART que el modelo simple del derecho como ordenes coercitivas del soberano no reproduce algunas de las características definitivas de un sistema jurídico.

En América Latina el problema del derecho se ha centrado más en el problema de la eficacia y de le efectividad del derecho, así como en su aplicabilidad en los diferentes ámbitos sociales. Los teóricos latinoamericanos se han preguntado constantemente sobre la distancia fácilmente comprobable entre las reglas y la conformidad de los comportamientos con tales reglas. Esto último, que forma parte de la característica estructural de las reglas -la tensión entre el ser y el deber ser- se convierte en un problema político de grandes proporciones en la vida social colombiana.

Para José Reinaldo de Lima López-Facultad de Derecho de la Universidad de Sao Paulo. Un ejemplo significativo de esta dicotomía es el tránsito.

Analicemos lo que ocurre en la ciudad de Bogotá:

En la ciudad un conductor sin incurrir en la conducta de pasajeros de pie, después de una jornada de 18 horas se gana entre 18.000 y 25.000. Con pasajeros de pie se ganaría entre 35.000 y 40.000 pesos en las mismas 18 horas de trabajo.

El bus en las 18 horas produce un total de 400.000 que se distribuyen en 130.000 pesos de combustible, entre 200.000 y 220.000 para el propietario del carro, 20.000 para los despachadores, Aseo del vehículo 20.000 y el resto, lo correspondiente al conductor.

De los 30.000 diarios que le corresponden tiene que aportar de manera independiente a seguridad social, ARP, etc.

De otra parte, es un hecho notorio el mal estado actual de los vehículos, lo cual afecta el interés general, como emisión de gases, llantas, pintura, luces, latonería, funcionamiento de puertas, etc, que lamentablemente se exige castigando a los conductores pero no se emiten comparendos que afecten a los propietarios de los buses.

Un estudio de la Universidad de Los Andes¹ sobre el transporte público en la ciudad analiza el tema de la informalidad y la situación de los conductores y considera:

Entonces, los conductores se encuentran en una situación de informalidad que los obliga, en ciertos casos a infringir las normas de tránsito, este es el caso del sobrecupo y los semáforos en rojo principalmente. Es decir, la norma de tránsito desconoce el contexto social y económico al cual pretende aplicarse; el sobrecupo es una conducta fomentada por el propio sistema; de ahí que se justifiquen medidas que eviten accidentes y que fomenten el respeto a las normas de tránsito como son las propuestas en el presente proyecto de acuerdo.

En la sentencia SU-360 de 1999 se aclaró sobre el derecho al trabajo que ha sido abundante la jurisprudencia de la Corte en donde se le reconoce el carácter de derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha sido prudente respecto a la forma de protegerlo mediante tutela, lo que en buena parte lo ha ubicado bajo los aleros de los derechos a la igualdad, a la libertad y a la dignidad del trabajador.

La dignidad es el sostén, objetivo e iluminación de las diversas facetas del derecho del trabajo. En la sentencia T-790/98 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) se desarrolló el concepto de que el derecho al trabajo debe ir acompañado de condiciones dignas y justas. Al ubicar la dignidad como parámetro básico del derecho al trabajo, también se está diciendo que el derecho al empleo indudablemente debe tener como base la dignidad humana.

Hay algo que también une indisolublemente al derecho al trabajo y al derecho al empleo y es que el objetivo de ambos es la justicia social, área prioritaria en cada país y sociedad. Es de justicia social la búsqueda de empleo seguro y empleo de buena calidad, y si ello no se consigue aumentan los pobres, quedando atrapados en un círculo vicioso "donde los ingresos reducidos son la causa de una educación, nutrición y atención de salud de mala calidad, lo cual a su vez genera baja productividad e ingresos reducidos".² Por consiguiente es de justicia que exista una política activa para que los parados puedan readaptarse. Claro que la lucha contra el desempleo responde a políticas concertadas con programas públicos de contenido macroeconómico. Cualquier programación y planificación es deber de los gobiernos.

El tema de los deberes viene desde la reforma constitucional de 1936. En efecto, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 22 de junio de 1955 (M.P. Jesús Estrada Monsalve) ligó los deberes sociales con la constitución social y los fines sociales del Estado; o sea que el tema no es extraño en la jurisprudencia colombiana. En consecuencia, es objetivo social del Estado que se adopte una política de empleo positiva y preventiva. Debe haber puestos de trabajo decentes y con salarios justos, democratizando desde la base y ayudando a los pobres a organizarse mediante programas creativos, en muchas ocasiones de negociación colectiva. Pero, si en casos concretos la falta de políticas o el mal uso de las mismas afectan derechos fundamentales, el juez constitucional puede señalar que el derecho fundamental no debe violarse y por consiguiente dar las órdenes, dentro de un marco de respeto por las normas legislativas que desarrollan los derechos prestacionales como lo señala la SU-111/97, pero dentro del espíritu del artículo 113 de la C. P. que ordena: "Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines".

Este propósito ya había sido objeto de regulación normativa internacional. En 1944, en el umbral de la postguerra, al cumplir la OIT 25 años de existencia, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó la Declaración de Filadelfia en la cual se consigna que el trabajo no es una mercancía y se señala la obligación de fomentar en todas las naciones del mundo programas de pleno empleo y de elevación del nivel de vida de las personas. Esto armoniza con el Preámbulo de la Constitución de la OIT, en cuanto se fomenta la lucha contra el desempleo y la garantía de un salario vital adecuado.

La Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo".

En el Convenio 122 de la OIT en su artículo 1°, parte inicial, se establece: "1. Con el objeto de estimular el crecimiento y el desarrollo económicos, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo Miembro deberá formular y llevar a cabo, como objetivo de mayor importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido."

La Recomendación Nº 1 de la OIT se refirió precisamente al desempleo. El Convenio 2 de 1919 previó el funcionamiento de agencias de empleo. En 1934 y 1935 hubo otras recomendaciones de la OIT sobre desempleo. Lo mismo ocurrió en 1937 y en 1944. El Convenio 88 de 1948 dispone que los Estados habrán de instituir un servicio público y gratuito de empleo. El Convenio 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la protección contra el desempleo habla del fomento del empleo productivo, de las contingencias cubiertas, de las personas protegidas, de los métodos de protección, de las indemnizaciones que deben atribuirse, de las garantías jurídicas, administrativas y financieras. El Convenio 111 también se refiere al empleo y es interesante en cuanto señala que los términos empleo y ocupación incluyen tanto el acceso a los medios de formación profesional como la orientación y admisión en el empleo y las diversas ocupaciones.

Y precisamente, de la información internacional se colige el trato serio que se debe dar al trabajo informal. Es así como la OIT³, expresa:

Hoy en día es grave, injusto e inhumano el tratamiento por la fuerza, cuando a trabajadores y a sus familias, que han actuado de buena fe y están protegidas por la confianza legítima, se los envía a una situación de "no trabajo", sin ofrecérseles concretamente soluciones alternas. Esto sucede con los conductores a quienes intempestivamente se les abren procesos de jurisdicción coactiva cuando el Distrito había venido ignorando ésta situación. Además se les ha venido negando el derecho al trabajo pues las empresas no los contratan argumentando que se encuentran en mora con el distrito, lo cual viola el derecho al trabajo, pues es imposible que sin el trabajo que tienen puedan pagar sus deudas.

Generalmente las cuestiones relativas al sector no estructurado se analizan en el contexto de las economías nacionales. Pero se olvida que la mundialización está incidiendo muchísimo en el futuro de las ciudades y en el empleo urbano. Hoy las autoridades locales se están convirtiendo en un punto fuerte de la política de empleo, porque la realidad ha obligado a la descentralización de responsabilidades, a expedir marcos reglamentarios y a la necesidad de forjar alianzas nuevas y crear asociaciones participativas, dentro de lo cual la gestión del gobierno local y el compromiso cívico son cruciales, siempre y cuando haya transparencia, responsabilidad, consulta, participación, es decir, democracia real. La OIT ha dicho⁵:

Tal vez una de las soluciones locales que ha planteado una mayor inquietud es la de si debe legalizarse el sector informal o por el contrario dejarse dentro del principio liberal del Laissez faire. Teniendo como fuente el estudio The informal sector: legalization or laissez-faire,⁷ la OIT dibuja esta realidad:

De allí se colige que los objetivos de la política de empleo a nivel local son indispensables para dar una justa solución. Sirve de ilustración el Convenio 122 de la OIT, numerales 2 y 3, art. 1°, que señala:

En este sentido se justifica que el Distrito desarrolle e implemente políticas para asegurar un empleo digno a los conductores de transporte público.

Hoy en día se considera que el principio de la confianza legítima es un principio que permea el derecho administrativo, principio que según la Corte Constitucional -Sentencia SU-360 de 1999 entre otras - el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (arts. 1º y 4 de la C.P.), de respeto al acto propio⁸ y buena fe (art. 83 de la C.P.), adquiere una identidad propia en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre administración y administrado. Es por ello que la confianza en la administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible.

Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe respetarse. Al respecto la Corte ha dicho:

Lo anterior no significa que las autoridades están impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos para desarrollar planes y programas que consideran convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe lo que significa es que la administración no puede crear cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en la convicción objetiva, esto es fundada en hechos externos de la administración suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad de la conducta desarrollada por el particular.

Ahora bien, debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa "ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general"¹⁰

Así las cosas, el principio de confianza legítima tendrá tres presupuestos. En primer lugar, la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; en segundo lugar, una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados; por último, la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. Por lo tanto, el principio de la buena fe exige a las autoridades y a los particulares mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico, como quiera que "así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas"¹¹

Un caso representativo de la aplicación del principio de confianza legítima se utilizó para dirimir el conflicto entre el derecho al trabajo y el espacio público, en el tema de los vendedores ambulantes:

Al respecto la Corte Constitucional consideró en la sentencia SU-360 de 1999:

Vemos como dentro del Estado Social de Derecho, la protección de los valores constitucionales es un fin que debe cumplirse adoptando técnicas como el juicio de proporcionalidad o el principio de razonabilidad, este último permite solucionar conflictos en donde se encuentran que derechos o intereses que se encuentran enfrentados.

En nuestro caso, si bien es cierto el Distrito tiene derecho a recaudar las sumas adeudadas por los conductores de transporte público, también es cierto que éstas personas tienen derecho al trabajo (preámbulo, artículo 25) y al reconocimiento del principio de buena fe-confianza legítima. Por ésta razón, una medida como la propuesta que tiene como finalidad mejorar el cumplimiento de las normas de tránsito, satisfacer así el interés general y mejorar la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito tiene sustento constitucional.

A partir del 15 de junio de 2007, los deudores han recibido cartas de la Secretaría de Movilidad invitándolos a ponerse al día en sus pagos. Los interesados en celebrar acuerdos de pago se pueden comunicar con la línea 195 y solicitar una cita para revisar cada caso específico. Se realizará un agendamiento telefónico de citas y se brindará atención en SuperCADES y CADE. Sin embargo mediante esta política se mantiene la situación de inequidad con los conductores, pues ellos deben asumir comparendos que en sana equidad no les corresponden, como es el mal estado del vehículo, llantas, etc.

En Bogotá, actualmente se construye, mantiene y administra una red vial que es utilizada por un porcentaje alto de vehículos particulares, 1.000.000 aproximadamente, los cuales transportan tan sólo el 20% de los viajes que se generan en la ciudad. Mientras que el 64% de los viajes es prestado por el transporte público colectivo, mediante 20.000 vehículos aproximadamente y el 16% restante entre el Sistema de transporte masivo Transmilenio y el transporte público individual, esto implica que se deben emitir normas para que los conductores de transporte público respeten las reglas de tránsito, con lo cual se mejoraría la convivencia y la movilidad en la ciudad.

Bogotá cuenta con 20.162 buses, busetas y microbuses, con tarjeta electrónica de operación vigente, que movilizan diariamente más de siete millones de personas y realiza 5.705.000 viajes.

Las rutas urbanas tienen un recorrido completo medio de 49,2 Km con un mínimo de 11,9 km y máximo de 90,4 km.

El saldo de la accidentalidad en el transporte escolar, en los cuatro primeros meses del año, arroja un aumento del 103% en lesionados, 28% en choques simples y 0% en accidentes con muertos comparados con el año pasado. Los más afectados son los pasajeros.

De acuerdo a los resultados de un estudio realizado por la STT, para el Mejoramiento del Sistema de transporte público complementario a TRANSMILENIO, la Ciudad funcionaría óptimamente con 186 rutas, las cuales se prestarían con 12.546 vehículos utilizando 10.052 Kilómetros de la Red, con un recorrido medio de 8,3 Km., con un grado de ocupación promedio de 0,48.

Los pactos de civilidad serían suscritos por el conductor y el representante legal de la empresa y/o los propietarios de los buses; con esto se obligarían todos a cumplir con la normatividad de tránsito.

El saldo de la cartera pendiente de la secretaría de movilidad demuestra que el actual sistema no evita que se cometan infracciones de tránsito, además el recaudo de los comparendos resulta altamente ineficiente. Por ésta razón, y teniendo en cuenta que el Estado puede otorgar amnistías, es posible fomentar el cumplimiento de las normas de tránsito mediante el establecimiento de pactos de civilidad, mediante los cuales se suspenderían los cobros coactivos actualmente en curso con la condición de que no se cometan nuevas infracciones por sobrecupo, semáforos en rojo, cruces prohibidos y alcoholemia.

La secretaría de movilidad quedaría obligada a estudiar el sistema de transporte y evitar la informalidad y los incentivos que generan las multas por sobrecupo. Además las multas cuya atribución corresponda al dueño del bus se deben evitar, fomentando sanciones para ellos y no recargando a los conductores con dicha responsabilidad.

Para que se decrete la amnistía se deben cumplir 2 condiciones:

1. El pago de todos los comparendos que son atribuibles a los conductores y que tienen como objeto la protección de la vida a integridad de los habitantes de la ciudad, como es el caso de semáforos en rojo, cruces prohibidos, alcohlemia, etc, frente a los cuales se podrán pactar acuerdos de pago. Este pago representa un compromiso de civilidad y solidaridad con los habitantes de la ciudad.

2. El cumplimiento por un periodo de 5 años de todas las normas de tránsito. Durante éste periodo de "amnistía" los conductores deberán comportarse con absoluto respeto a las normas de tránsito. Estos acuerdos deberán ser firmados por los propietarios de vehiculos y los conductores de transporte público quienes serán solidariamente responsables de todas las infracciones cometidas, aclarando que el conductor responde por las conductas que les son atribuibles y el propietario se compromete a mantener el vehículo en óptimas condiciones. Este pacto representa un compromiso de civilidad y solidaridad con los habitantes de la ciudad y es la condición principal para que se conceda la amnistía. Los comparendos objeto de amnistía son los que se derivan de la conducta de llevar más pasajeros de los autorizados por los reglamentos y los que se relacionan con el estado del vehículo, pues ésta conducta es atribuible a los propietarios y no a los conductores.

De acuerdo con la Resolución 17777 de 2002 las conductas objeto de amnistía serán las siguientes:

1. 048. Conducir un vehículo, particular o de servicio público, excediendo la capacidad autorizada en la licencia de tránsito o tarjeta de operación.

2. 41. Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos o sin los elementos determinados en el Código Nacional de Tránsito Terrestre.

3. 52. Dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades.

4. 70. No realizar la revisión técnico mecánica en el plazo legal establecido cuando el vehículo no se encuentre en adecuadas condiciones técnico mecánicas o de emisión de gases, aun cuando porte los certificados correspondientes.

En el 2.007 se han impuesto 192.696 comparendos y se han recaudado $22.682 millones correspondientes a 70.074 pagos de comparendos impuestos en el 2007 y 62.612 pagos de comparendos impuestos en años anteriores. La cartera vigente asciende a $37.778 millones.

Las infracciones más frecuentes en el 2007 son estacionar en sitios prohibidos, seguida del sobrecupo en transporte público y ‘Pico y Placa’.  El cuarto y quinto lugar lo ocupan los peatones y ciclistas imprudentes. Estas 5 faltas representan el 38,7% de los comparendos impuestos.

En cuanto a los deudores, del total de 94.695, hay 77.207 personas que deben comparendos por $20.104 millones (cada uno con 1 comparendo) y casos de 41 personas que deben más de $164 millones (cada uno con 10 comparendos)¹³.

El artículo 322 de la Constitución establece que corresponde al Distrito "garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del distrito".

El Artículo 12, Numeral 1 del Decreto Ley 1421 de 1993 dispone como atribución del Concejo de Bogota el dictar normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito,

El Artículo 12 numeral 19 faculta al Concejo de Bogotá a dictar normas de tránsito y transporte.

El artículo 29 de la Constitución garantiza el debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, y el artículo 209 que regula los principios de la función administrativa consagra los principios de eficiencia y economía.

Actualmente del total de la cartera por concepto de comparendos asciende a la suma de $37.778 millones. De esta suma una gran parte se encuentra prescrita.

Adicional a lo anterior, con el sistema que se pretende implementar se materializa el principio de eficiencia, pues el recaudo será más ágil y contará con las garantías pertinentes al aparecer los propietarios de buses respaldando las obligaciones; esto aumenta la posibilidad de recaudo y genera una solidaridad entre propietarios y conductores que garantiza una mejor prestación del servicio público.

De acuerdo con el CÓDIGO NACIONAL DE TRANSITO:

ARTÍCULO 159. CUMPLIMIENTO. La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario y prescribirán en tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpirá con la presentación de la demanda.

PARÁGRAFO 1o. Las autoridades de tránsito adoptarán las medidas indispensables para facilitar el pago y el recaudo de las multas y demás derechos establecidos a su favor.

PARÁGRAFO 2o. Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción. El monto de aquellas multas que sean impuestas sobre las vías nacionales, por parte del personal de la Policía Nacional adscrito a la Policía de carreteras, se distribuirá el 50% para el municipio donde se entregue el correspondiente comparendo y el 50% para apoyar la capacitación del personal de la policía de carreteras y los planes de educación y seguridad vial que adelanta esta Especialidad a lo largo de la Red Vial Nacional.

Según el artículo 160 del CODIGO NACIONAL DE TRANSITO:

"ARTÍCULO 160. DESTINACIÓN. De conformidad con las normas presupuestales respectivas, el recaudo por concepto de multas y sanciones por infracciones de tránsito, se destinará a planes de tránsito, educación, dotación de equipos, combustible y seguridad vial, salvo en lo que corresponde a la Federación Colombiana de Municipios y los particulares en quienes se delegue y participen en la administración, liquidación, recaudo y distribución de las multas.

Con la implementación los pactos de civilidad, las sumas adeudadas al distrito objeto de la presente amnistía en concreto garantizan el cumplimiento de las normas de tránsito, es decir se trata de una inversión eficiente que no afecta el marco fiscal de mediano plazo.

 De acuerdo con la Secretaría de movilidad en cuanto a la cartera de difícil recaudo, que corresponde a la reportada a COVINOC con más de 120 días actualmente asciende a la suma de $ 439.862.936.404, según la información contenida en la aplicación SICON Plus. Es mejor recuperar {esta cartera mediante las medidas propuestas pues la cartera vencida o prescrita no tiene ninguna manera de recuperarse, pues con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 140 del CODIGO NACIONAL DE TRANSITO ya no se pueden retener las licencias de conducción.

Cordialmente,

Que el Artículo 12, Numeral 1 del Decreto Ley 1421 de 1993 dispone como atribución del Concejo de Bogota el dictar normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito,

Que el Artículo 12 numeral 19 faculta al Concejo de Bogotá a dictar normas de tránsito y transporte, que el artículo 29 de la Constitución garantiza el debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, y el artículo 209 que regula los principios de la función administrativa consagra los principios de eficiencia y economía,

Que el Distrito actualmente tiene una cartera morosa por concepto de comparendos que resulta de difícil recuperación, y que existen condiciones estructurales que fomentan el incumplimiento de las normas de tránsito por parte de los conductores de trasporte público,

Que se hace necesario establecer medidas para el cumplimiento de las normas de tránsito en el Distrito Capital,

Establece las siguientes medidas:

PRIMERO. La Secretaría de Movilidad suscribirá pactos de civilidad con los conductores y propietarios de transporte público, colectivo e individual de pasajeros con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas e tránsito. Los Conductores y propietarios serán deudores solidarios de los mismos.

SEGUNDO. Contenido de los pactos de civilidad. Los pactos deberán contener como mínimo lo siguiente:

1. Identificación del conductor.

2. Identificación del propietario de transporte público individual o colectivo.

3. Monto de la obligación vigente actualmente por concepto de comparendos.

4. Declaración de amnistía por parte de la Secretaría de Movilidad bajo el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) Compromiso del conductor de no volver a reincidir en las conductas que implican infracciones de tránsito por un término de 5 años B) Compromiso del propietario de garantizar las condiciones técnico mecánicas de los vehículos de su propiedad por un término de 5 años.

5. Los comparendos objeto de amnistía serán los siguientes de acuerdo con la resolución 17777 de 2002:

*048. Conducir un vehículo, particular o de servicio público, excediendo la capacidad autorizada en la licencia de tránsito o tarjeta de operación.

*41. Transitar sin los dispositivos luminosos requeridos o sin los elementos determinados en el Código Nacional de Tránsito Terrestre.

*52. Dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades.

*70. No realizar la revisión técnico mecánica en el plazo legal establecido cuando el vehículo no se encuentre en adecuadas condiciones técnico mecánicas o de emisión de gases, aun cuando porte los certificados correspondientes.

Parágrafo: si los propietarios de buses se niegan a suscribir los pactos de civilidad, en todo caso podrán celebrarse acuerdos con los conductores de acuerdo con los requisitos establecidos en el presente artículo y decretarse la amnistía pertinente.

TERCERO. La Secretaría de Movilidad implementará un sistema de defensoría de oficio de los conductores de transporte público colectivo con el fin de garantizar el derecho al debido proceso y el derecho de defensa de los mismos.

CUARTO. La Secretaría de movilidad estudiará las condiciones que fomentan el incumplimiento de las normas de tránsito por parte de los conductores de servicio público de pasajeros y tomará los correctivos necesarios en el marco de sus competencias.

QUINTO. Se garantizará el derecho de habeas data a los conductores que se encuentren en estado de mora por concepto de comparendos. En este sentido se deberá especificar si existe o no acuerdo de civilidad vigente respecto a cada uno de los comparendos, los comparendos que se encuentren prescritos o que haya caducado la acción respectiva y la demás información que garantice la veracidad e imparcialidad de la información emitida por las respectivas bases de datos.

SEXTO. La secretaría de tránsito elaborará un plan de incentivos para que las empresas, propietarios y conductores suscriban los pactos de civilidad. Estos incentivos podrán consistir en capacitaciones, incentivos tributarios, publicidad e imagen, condicionamientos para la entrega de rutas, y los que resulten pertinentes para fomentar la suscripción de los pactos de civilidad.

SÉPTIMO: Este acuerdo rige a partir de su publicación.