RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Fuente: Secretaría de la Movilidad

En el siguiente cuadro se observa las 5 infracciones más cometidas en Bogotá que representan el 38% de los comparendos impuestos

Fuente: Secretaría de la Movilidad

A partir de lo anterior, del total de comparendos impuestos en el 2007, el 64% de los mismos no ha cumplido con el pago. Así mismo, un 30% realizó el pago de la infracción, un 3% se encuentra en proceso de discusión el cual una vez resuelto podrá eventualmente ser parte de la cartera y menos del 1% está en acuerdo de pago, y menos del 2% fue exonerado de la infracción.

La cartera objeto de gestión corresponde a 109.436 comparendos, el restante no se debe realizar gestión debido a que la información no tiene valor el número de infractores no fue posible por falta de información.

Entonces, se evidencia que existe una normatividad sin concordancia con la realidad que pretende regular, una actividad sancionatoria administrativa que vulnera constantemente los derechos fundamentales y procesales de los eventuales infractores y una marcada ineficacia de la administración, sustentada en las cifras de las multas sin recaudo efectivo.

Por otro lado, con base en la información contenida en la aplicación SICON Plus, la cartera total durante el período comprendido entre el 1 de enero del 2004 al 29 de abril del 2007 asciende a la suma de $396.021.819.292, que corresponden a 1.431.773 registros.

La imposición, recaudo y cobro de multas derivadas de infracciones de tránsito es regulada por la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito, norma vigente desde el 6 de noviembre de 2002.

Es necesario tener en cuenta que del total de deuda por multas que presenta la secretaría de la movilidad, a simple vista se puede observar que entre el 60 y 70% corresponden a hechos reportados a través de comparendos con mas de tres (3) años de antigüedad y por lo tanto incursos en el fenómeno de la prescripción establecida en el art. 159 del código nacional de tránsito, es decir, sin exigibilidad legal.

Un acercamiento mas detallado nos indica que existe otro porcentaje importante de comparendos por hechos violatorios a las normas de tránsito, susceptibles de ser objeto de caducidad de la acción por haber transcurrido seis (6) meses desde su ocurrencia sin que la administración haya adelantado el proceso contravencional respectivo. Las nulidades relativas y absolutas, derivadas del formato y elaboración del comparendo inadecuado, asumir el comparendo como prueba, desconocimiento de la presunción de inocencia, trámite procesal irregular, vulneración del derecho de defensa, "audiencia electrónica o virtual" y desconocimiento del juez natural, mediante la actuación de un funcionario sancionador sin competencia, han motivado numerosas manifestaciones de las altas cortes, que no han sido adoptadas en su plenitud por la secretaría de la movilidad.

Algunos de estos fallos son:

*Acción de cumplimiento No. AC - 04 - 00989 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección C de junio 1 de 2.004 a través de la cual se ordena que "no se vuelva a dar valor de prueba o plena prueba al comparendo, que se observe el debido proceso y el derecho de defensa y que se haga el esfuerzo administrativo probatorio utilizando los medios probatorios existentes para establecer sin duda alguna la comisión de la infracción y luego si se sancione al responsable".

*Acción de cumplimiento No. AC - 06 - 0071 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección D de marzo 15 de 2.007 a través de la cual se ordena a la Secretaría de la Movilidad que "en un termino de 48 horas deberá darle aplicación al artículo 159 de la ley 762 de 2002, decretando la prescripción de los comparendos en los que se verifique el supuesto establecido en la citada norma".

*Sentencia C-530 de 2.003 proferida por la H. Corte Constitucional, según la cual el comparendo es la simple orden formal para que el presunto infractor se presente ante la autoridad y no constituye en modo alguno una sanción, fallo del Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección quinta a través de a cual se ordena dar cumplimiento al término de prescripción de las sanciones por infracciones de transito según lo establecido en el art. 159 del código nacional de tránsito y que dicho término empieza a contarse a partir de la ocurrencia del hecho y de su parágrafo 1 en el sentido de que las autoridades de tránsito deben adoptar las medidas necesarias para facilitar el pago de las multas.

La Ley 716 del 2001, modificada por las Leyes 901 del 2004 y 998 del 2005 permite legalizar mediante procesos de saneamiento contable las inconsistencias presentadas en los estados contables a partir de la revisión y análisis del soporte documental que condujeron a la depuración y saneamiento de partidas pendientes de legalizar por carecer de documentación soporte idónea, porque operaban fenómenos de caducidad y prescripción o porque no representaban derechos u obligaciones ciertas para la entidad entre otros aspectos².

Las condiciones que establece la ley, son las siguientes:

Casi en su totalidad de las entidades de la administración distrital a corte de junio del 2006, realizó un 100% del saneamiento contable, tal como se observa en el siguiente cuadro:

Fuente: SHD

Como se observa en el cuadro, en la antigua Secretaría de Transito no ha habido un proceso de saneamiento contable a pesar de que según cifras de El Tiempo, "A la fecha 388 mil comparendos que se impusieron en el 2003 ya no se podrán cobrar, pues el distrito no emitió en el plazo asignado (tres años siguientes) el respectivo mandamiento de pago, ocasionándole a la ciudad pérdidas por 68 mil millones de pesos" ³

EL artículo 159 de la Ley 769 de 2003, establece: "La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de transito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario y prescribirán en 3 años contados a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpirá con la presentación de la demanda"

La sumatoria de sanciones prescritas, caducas y nulas representan aproximadamente el 80 o 90% de la deuda que presenta la Secretaría Distrital de la Movilidad, con el agravante de que además de no haber dado cumplimiento efectivo a los fallos anotados, tampoco ha procedido a realizar el saneamiento contable, aplicable oficiosamente cuando operan los fenómenos de prescripción, pérdida de fuerza ejecutoria o caducidad, contenidos en el literal B del art. 4 de la 716 de 2.001, modificada por la ley 901 de 2.004.

Por lo tanto, este proyecto de acuerdo pretende que la Secretaría de la Movilidad en un plazo de dos meses retire de la base de datos aquellas obligaciones derivadas por comparendos que se encuentren prescritas y que hayan perdido su fuerza ejecutoria o presenten caducidad o nulidad.

Un sistema de transporte público afecta a diferentes sectores que pueden clasificarse en siete grupos: Los pasajeros, los propietarios de vehículos, los conductores, los empresarios del transporte público, los industriales, el gobierno como responsable de la política y la sociedad en general. Los propietarios, conductores y empresarios constituyen el grupo de operadores del sistema.⁴

En Bogotá hay 15.550 propietarios-personas naturales y son propietarios del 88 % de los vehículos, los cuales no están organizados para negociar insumos a menores precios y operan con costos variables altos, que dependen del número de kilómetros recorridos.

En Bogotá hay 23.640 conductores en ejercicio⁵ en el transporte público, los cuales presentan las siguientes características:

*La jornada de trabajo para la mayoría de los conductores del transporte colectivo va de las 4 a.m. a las 9 p.m, lo cual redunda en fatiga y alto riesgo de accidentalidad, incluidos los días de pico y placa cuando laboran como mecánicos del vehículo, a la vez que corren con costos operativos y por accidentalidad.

*El propietario impone el conductor a la empresa, para conservar la remuneración a destajo o el arrendamiento del vehículo al propietario.

*Manejan un presupuesto familiar diario, lo que muestra que los modelos de pago a destajo y producido diario persisten.

En junio de 2005, se hizo de una prueba piloto con el objetivo de evaluar el nivel de profesionalización de los conductores de transporte, con una muestra poblacional de 2.277 conductores de los cuales 572 correspondían al segmento de transporte público colectivo.

Una característica importante de los trabajadores de la muestra para el sector, es que manejan un presupuesto familiar de periodicidad diaria, lo que evidencia el pago a destajo que perciben los conductores.

Fuente: STT - CIES Prueba Piloto 2005

A la forma como se perciben los ingresos y se realizan los gastos familiares de los conductores de la muestra del sector, se agrega que casi en su totalidad, los conductores no tienen un contrato de trabajo, especialmente en el sector de Taxis donde el propietario hace un arrendamiento del vehículo y no opera ninguna clase de vinculación contractual.

Adicionalmente, el sector de transporte colectivo también presenta una serie de condiciones diferentes que se evidencia desde la entrada de las distintas fases de TransMilenio en Bogotá.

En primer lugar, una serie de ventajas para los agentes vinculados al sistema, como los operadores privados, los conductores, los pasajeros y la administración local. En el caso de las multas, es el ente gestor (Transmilenio S.A) quien sanciona a los operadores de los articulados y alimentadores por el incumplimiento de las normas establecidas en el marco del contrato, recursos que van a un fondo de multas y bonificaciones, recursos que quedan dentro del sistema y la ciudad no se ve beneficiada de ninguna forma por ella.

Para la administración "El contraste entre el transporte colectivo y el transporte masivo evidencia que el problema de fondo de este servicio público no es un asunto de vehículos sino de la constitución de un sistema, que como en el caso de TransMilenio, centralice la operación troncal y de alimentación y el recaudo, funcione en red de servicio, bienes intermedios y estructuras de apoyo y, formalice el sector con base en la regulación vigente, su aplicación y control".

En segundo lugar, el transporte colectivo ha evidenciado una pérdida en la participación del negocio, tanto así que la administración inició un proceso de reestructuración del transporte público colectivo. Por ejemplo, en julio del 2003 se actualizó la estructura de costos del modelo tarifario para Bogotá D.C, involucrando nuevos costos para lograr la efectiva implantación de las estrategias planteadas para la reorganización del Transporte Público Colectivo en Bogotá D.C, de acuerdo con lo establecido en los Decretos Distritales 112 a 116 del 2003.

Los nuevos costos están asociados a:

*Factor de Calidad para mejoramiento del servicio - reducción de la sobreoferta.

*Actualización de los Kilómetros diarios, recorridos diarios, índice de ocupación, tipo de vehículo y por consiguiente el número de pasajeros transportados.

*Costos adicionales de Administración de acuerdo con el nuevo esquema de contrato de vinculación.

En ese sentido se ha venido deteriorando el ingreso real de los operadores de transporte público, en especial el de los conductores quienes pertenecen a la cadena más baja del sistema.

El pago de multas con un carácter económico, implica un esfuerzo y un sacrificio para la sociedad, dadas esas circunstancias considero que la administración distrital debe evaluar una medida de política de amnistía de comparendos. Por ello, propongo que los conductores y los propietarios de vehículos del transporte público que hayan infligido las normas de transito y transporte puedan solicitar por única vez a la Secretaría Distrital de la Movilidad la exoneración del pago de las multas por concepto de comparendos.

La Sentencia C - 017 del 2004 afirma que "De manera general las sanciones jurídicas, como las multas, responden al carácter coactivo de las normas imperativas de derecho (...) de las prohibiciones del legislador constituye una forma de sanción pecuniaria que pretende lograr el acatamiento de la ley. Ahora bien, la imposición de la multa requiere también de mecanismos para lograr su pago efectivo, pues de lo contrario ellas perderían su fuerza disuasoria y sancionatoria de la inobservancia de las normas. Obviamente, esta fuerza coactiva debe ejercerse legítimamente, es decir dentro del marco de una autorización legal impartida de conformidad con la Constitución."

Las amnistías tienen lugar cuando se condonan, en todo o en parte, las obligaciones a cargo de una persona respecto del cual ya se ha configurado la correspondiente obligación en este caso, monetaria. Amnistiar, entonces, es absolver a toda persona de toda obligación con respecto a la sanción impuesta. Los ejemplos típicos se presentan en el derecho sancionatorio en aquellos procesos que se han absuelto personas por delitos políticos.

Por ello, presento una propuesta para el pago a destajo que perciben los conducotres. que la Secretaria Distrital de la Movilidad expida unos ‘compromisos de buen comportamiento’ exonerando el pago de multas a los conductores de transporte público, bajo el cumplimiento de las siguientes condiciones:

a). Solicitud formal según el formato que establezca la Secretaría de la Movilidad

b). Acta de compromiso del conductor de no volver a cometer contravenciones de tránsito.

c). Haber participado de una actividad de carácter pedagógico equivalente a 8 horas dentro de los programas y convenios que ejecuta la Secretaría Distrital de la Movilidad para fomentar el respeto a las normas de transito y transporte.

Igualmente, los efectos del compromiso de buen comportamiento se suspenderán en el evento de producir reincidencia de conductas que contravengan las normas de tránsito en un término de 12 meses.

A nivel fiscal existen las amnistías tributarias, la sentencia C-936 del 2004 expresa "En cuanto a la posible consagración de amnistías, el Procurador precisa que esta figura es una condonación o remisión de parte del monto del tributo, de las sanciones, intereses o actualizaciones, con posterioridad al surgimiento de la obligación, por lo cual están dirigidas a aquellas personas que incumplieron totalmente las obligaciones consignadas en las leyes tributarias. Resalta también que no toda amnistía tributaria es inconstitucional, pues sólo aquellas que no sean razonables y desproporcionadas violan la Carta, contrarían el ordenamiento superior, tal como lo reconoció la Corte en la sentencia C-511 de 1996. Por lo que "en cada caso particular se debe efectuar el respectivo análisis, debido a que están involucrados los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria, dado el eventual favorecimiento al deudor moroso (…) frente a quienes oportuna y cabalmente acataron las decisiones legales en materia de tributos."

Sin embargo, es importante esclarecer que las multas per se no se clasifican como una obligación tributaria, las multas por infracciones de tránsito son una sanción pecuniaria emitida mediante acto administrativo que busca castigar el incumplimiento de unas normas de transito. Es decir, estas multas provienen de una conducta transgresora de las normas de convivencia y no de una carga impositiva. Incluso, no toda multa genera deuda, solamente aquellas establecidas por la normatividad. Las multas entran al presupuesto de la ciudad como ingresos no tributarios, lo cual significa que no afecta la viabilidad presupuestal del municipio.

A su vez, es necesario establecer a quien pertenecen los recursos que los infractores adeudan. Si la totalidad de los mismos pertenece al municipio, éste en ejercicio de la autonomía que para la administración de sus recursos le otorga la Constitución y la ley puede decretar su exoneración.

Existen experiencias recientes en Colombia de este tipo de condonaciones, por ejemplo en la ciudad de Pereira el Acuerdo No. 22 de 2001. "Por medio del cual se condonan las multas por certificado de movilización, de transporte público en un 50 % y las multas por infracciones a las normas del código nacional de tránsito en un 75 %".

En el caso que nos ocupa, el Concejo Distrital puede establecer medidas orientadas al interés general que materialicen el derecho aplicable y corrijan los actos contra derecho, utilizando las herramientas otorgadas por la ley para garantizar la efectividad del espíritu normativo, que excepcionen la aplicación de multas invalidas, pues como se explicará, con los compromisos de comportamiento se asegurará el estricto y cabal cumplimiento de las ley por la administración pública y los actores de tránsito (sujetos normativos).

Decreto Ley 1421 de 1993 "Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, expresa:

Artículo 12º. Atribuciones. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley:

1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

19. Dictar normas de tránsito y transporte.

Artículo 13. Iniciativa. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y el Alcalde Mayor por conducto de sus secretarios, jefes de departamento administrativo o representantes legales de las entidades descentralizadas. El personero, el contralor y las juntas administradoras los pueden presentar en materias relacionadas con sus atribuciones. De conformidad con la respectiva ley estatutaria, los ciudadanos y las organizaciones sociales podrán presentar proyectos de acuerdo sobre temas de interés comunitario.

Sólo podrán ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2, 3, 4, 5, 8, 9, 14, 16, 17 y 21 del artículo anterior.

Igualmente en Bogotá se emitió la Resolución 92 de 1999 (abril 15) "Por la cual se declara la caducidad de la acción contravencional originada en algunas ordenes de comparendo impuestas con anterioridad al 17 de julio de 1997". Allí se expresó "Declárase la caducidad de la acción contravencional para las órdenes de comparendo impuestas con anterioridad al 17 de julio de 1997, cuyas multas no hayan sido canceladas a la fecha de publicación de la presente Resolución, siempre y cuando no se hubiere surtido la audiencia de que trata el artículo 239 del Código Nacional de Tránsito (modificado por el artículo 93 de la Ley 33 de 1986) o expedido la Resolución que impone la sanción".

Todo lo anterior nos conduce a concluir que para los efectos del presente proyecto de acuerdo, y una vez realizados el saneamiento contable de ley, existe absoluta viabilidad jurídica.

La Ley 819 de 2003 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones" establece:

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

Dado lo anterior, hacemos las siguientes observaciones:

1. La cartera total entre el 1 de enero de 2004 al 29 de abril del 2007 asciende a la suma de $396.021.819.292 que corresponden 1.431.773 registros.  De la cartera de difícil recaudo, la Secretaría de la Movilidad informa que corresponde a la cartera reportada a COVINOC con más de 120 días y que a mayo del 2007 asciende a la suma de $439.862 millones de pesos⁶.

En ese sentido, existe un alto porcentaje de cartea prescrita y en donde la Secretaria de la Movilidad debe entrar a sanear contablemente dicho problema.

2. El cuadro siguiente resume el total del presupuesto por recaudo de multas y comparendos para los últimos 4 años:

Fuente: Secretaría de la Movilidad, Proposición 226 del 2007 de abril de 2007

El total del recaudo en todos los años ha sido superior al monto presupuestado, con excepción del año 2006, los reconocimientos obedecen al total de recaudos de los dos últimos meses del años que se encuentran en poder de la tesorería distrital y que al 31 de diciembre no había ingresado al FONDATT (hoy en proceso de liquidación), esta situación, ha llevado a que el FONDATT no requiera de recursos adicionales.

Para la actual vigencia fiscal a la Secretaría Distrital de Movilidad se le asignaron recursos por $141.587 millones cifra que contiene $55.179 millones correspondientes a las proyecciones de recaudo histórico por concepto de multas y comparendos y las estimaciones presentadas por la entidad sobre los potenciales recaudos de cartera.

Los proyectos en que han invertido e invierten, tanto la Secretaria Distrital de Movilidad como el FONDATT en Liquidación son:

Fuente: Secretaría de la Movilidad, Proposición 226 del 2007 de abril de 2007

Como puede observarse, la inversión obedece a las indicaciones contenidas dentro del artículo 160 de la Ley 769 de 2002, relativo a la destinación del producto del recaudo de infracciones de tránsito.

Por lo tanto consideramos que este proyecto de acuerdo no representa un impacto fiscal en las finanzas del distrito, ya que el presupuesto y los programas de inversión no se verán afectados por la exoneración.

3. Actualmente, la Secretaría de la Movilidad no ha podido resolver la problemática de los comparendos, respecto de la cartera por multas de tránsito de la Secretaría de Movilidad, de conformidad con lo dispuesto en el la Ley 1066 de 2006 y su Decreto Reglamentario 4473 de 2006, el Reglamento Interno de Cartera del Distrito Capital y el Manual de Administración y Cobro de Cartera, previo al cobro coactivo debe adelantarse el correspondiente cobro persuasivo de las deudas a favor obligaciones.

En este sentido, como primera actuación relacionada con el recaudo de cartera, la Secretaría de Movilidad se encuentra desarrollando la campaña de Cobro Persuasivo "Bogotá necesita su parte", cuya materialización empezó el pasado 15 de junio y que comprende:

A 25 de junio de 2007, la campaña de cobro persuasivo ha arrojado los siguientes resultados:

PERÍODO ACUMULADO: 19 AL 26 DE JUNIO DE 2007

De los 611 deudores atendidos:

Los 239 acuerdos de pago suscritos corresponden a un valor total por multas de tránsito de $793.196.429.

De los cuales: $85.330.400 (10.75%) corresponden a multas impuestas por la Secretaria distrital de la Movilidad. $707.866.029 (89.25%) corresponden a multas impuestas por la STT que cobra el FONDATT en liquidación.

No obstante, consideramos que es necesario implementar acciones que den soluciones de fondo al problema de los comparendos de tránsito. Una vez aplicado el saneamiento contable de ley, estas cifras tendrán su dimensión real la cual no implica un impacto negativo, sino por el contrario, la regularización de la actividad de la administración, el reconocimiento real de lo derechos de los ciudadanos y una mejoría general del comportamiento de los actores de tránsito en beneficio del interés general y de la ley.

Del Honorable Concejal,

ARTICULO 1. DEPURACIÓN DE LA BASE DE DATOS. La Secretaría de la Movilidad dispondrá de dos meses a partir de la vigencia del presente acuerdo para retirar de la base de datos aquellas obligaciones derivadas por comparendos que se encuentren prescritas, que hayan perdido su fuerza ejecutoria o presenten caducidad o nulidad, en concordancia con lo dispuesto por el Lit. B del art. 4 de la Ley 716 de 2.001, modificada por la Ley 901 de 2.004.

ARTICULO 2 EXONERACIÓN DEL PAGO DE MULTAS. Los conductores y los propietarios de vehículos del transporte público que hayan infringido las normas de transito y transporte podrán solicitar por una sola vez a la Secretaría Distrital de la Movilidad la exoneración del pago de multas y amnistía sobre la deuda vigente.

Parágrafo 1: Una vez efectuado el saneamiento contable respectivo, se incluirán todos los comparendos no prescritos que hayan sido expedidos hasta el 31 de julio del 2007.

Parágrafo 2: Los conductores y los propietarios de vehículos de transporte público que deseen beneficiarse de la exención, deberán solicitar la exoneración del pago de multas y amnistía dentro de los 3 meses siguientes a la reglamentación del presente acuerdo.

ARTICULO 3. COMPROMISOS DE BUEN COMPORTAMIENTO La Secretaria Distrital de la Movilidad expedirá un certificado de ‘compromiso de buen comportamiento’ de forma individual exonerando el pago de multas a los conductores de transporte público, bajo el cumplimiento de las siguientes condiciones:

a). Solicitud escrita dirigida a la Secretaría de la Movilidad.

b). Manifestación expresa y solemne de la persona interesada de su intención de no volver a incurrir en contravenciones a las normas de tránsito y transporte.

c). Realizar una actividad de carácter pedagógico equivalente a 8 horas dentro de los programas y convenios que ejecuta la Secretaría Distrital de la Movilidad dirigida a fomentar el respeto a las normas de transito y transporte.

ARTICULO 4. CONDICIÓN RESOLUTORIA. Los efectos del ‘compromiso de buen comportamiento’ cesaran en el evento de que el beneficiario reincida en dos o más conductas que contravengan las normas de tránsito dentro de un término de 12 meses, contados a partir de la fecha de suscripción del respectivo compromiso. En este caso, el conductor perderá los beneficios de la amnistía contemplados en los compromisos de buen comportamiento y deberá pagar a favor del Distrito Capital, la totalidad del monto de las multas no prescritas o carentes de exigibilidad legal.

ARTICULO 5. PLAZO La Secretaría de la Movilidad dispondrá de un plazo de dos (2) meses para reglamentar el procedimiento que permita el cumplimiento del presente acuerdo.

ARTICULO 6. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción.