RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

"POR EL CUAL SE MODIFICAN ALGUNAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO DE LA CONSTRUCCIÓN DE BOGOTÁ D.C."

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. OBJETO DEL PROYECTO

La iniciativa se sustenta en las siguientes normas: Constitución Política de 1991, Decreto- Ley 1421 de 1993, Decreto-Ley 1355 y la Ley 232 de 1995.

Artículo 1°. Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (Subrayado fuera de texto).

Artículo 2°. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (Subrayado fuera de texto).

Artículo 4°. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. (Subrayado fuera de texto).

Artículo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en la sociedad. (Subrayado fuera de texto).

Artículo 300.8 Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: (…) Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.

Artículo 322. (…) A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

El Artículo 12 establece que al Concejo de Bogotá en ejercicio de su función normativa le corresponde:

12.1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito.

12.12. Fijar los procedimientos que permitan verificar su sometimiento a las normas vigentes sobre el uso del suelo y disponer las sanciones correspondientes.

12.23 Ejercer de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° del presente estatuto, las atribuciones que la Constitución y las leyes asignen a las asambleas departamentales.

De conformidad con lo establecido por el artículo 313.7 de la Constitución Política, los artículos 12.1, 12.12 y 12.23 del Decreto-Ley 1421 de 1.993 el Concejo de Bogotá tiene plena competencia para presentar este proyecto.

Con fundamento en lo anterior y reconociendo la capacidad normativa del Concejo de Bogotá en esta materia, fue expedido el Acuerdo 250 de 2006 que establece en el artículo 1º: "La atribución de expedir, modificar o complementar el Código de la Construcción corresponde al Concejo de Bogotá.

Dado el carácter de estas normas, se podría concluir que este tipo de proyectos deben ser decretados a instancias de la administración distrital, sin embargo, gracias a los avances internacionales y a la homogenización de las normas de seguridad humana en las construcciones, su adopción no requiere en principio, mayores conocimientos técnicos.

El Director de la Junta Latinoamericana de NFPA¹, ha señalado lo siguiente: Sin lugar a dudas, las normas NFPA son de gran utilidad para la realidad de nuestros países, no tenemos porque "crear" lo que ya está hecho. Debemos aplicar el viejo dicho: "No tenemos porque re-inventar la rueda".

No sobra recordar que el actual Código de la Construcción, fue expedido por el Concejo de Bogotá por iniciativa del ex concejal Antonio Álvarez Llerás.

Existen en Bogotá cientos de establecimientos de comercio que operan como teatros, cines, bares, discotecas, salones de baile, los cuales, para su funcionamiento deben observar las normas establecidas en el Código de la Construcción (Acuerdo Distrital 20 de 1995) que define las normas básicas que deben cumplir las edificaciones en relación con la suficiencia estructural, la salubridad, protección y seguridad para los casos de incendio (propagación, evacuación, detección y extinción de incendio) y las normas generales de conducta establecidas en el Código Distrital de Policía para todo tipo de establecimiento comercial.

Estas normas están relacionadas con los comportamientos que favorecen la protección de la vida y bienes de los usuarios así como la libertad de industria y comercio.

Dada la naturaleza de estas normas, se requiere su actualización permanente a efecto de ir adoptando diferentes mecanismos y herramientas que permitan optimizar los fines que persiguen sus disposiciones.

En tal sentido, el Concejo de Bogotá entregó a la Administración Distrital (Departamento Administrativo de Planeación Distrital) la función de evaluar permanentemente la aplicación del Código de la Construcción y proponer las modificaciones o complementaciones que considere necesarias. En el entendido de que las disposiciones allí consagradas, establecen unos requisitos mínimos que deben cumplir las edificaciones en que operan los establecimientos de comercio para garantizar y proteger la vida y los bienes de las personas que asisten a estos establecimientos.

Pese a que la Administración cuenta con los mecanismos técnicos y legales y está facultada ampliamente para proponer modificaciones al Código de la Construcción, no lo ha hecho, llevamos más de 10 años contemplando la actitud omisiva de la administración. Por lo anterior, creemos que es hora de dar vía a los diferentes proyectos que presenten los concejales para hacer más estrictas las condiciones de seguridad humana en las edificaciones de la ciudad.

Modificaciones, que por supuesto, deben estar orientadas por las normas técnicas nacionales e internacionales que sobre el particular se produzcan, tal y como ocurre en el caso de varios países y ciudades latinoamericanas, que han modernizado sus reglamentos y códigos de la construcción tomando como base las Normas de la National Fire Protection Association (NFPA 101Codigo de Seguridad Humana. Edición 2000).

Consideramos que es un deber de esta Corporación, en uso de su competencia normativa, presentar las modificaciones que permitan actualizar el Código de la Construcción contenido en el Acuerdo Distrital 20 de 1995, en el entendido, de que tales actualizaciones deben superar los requisitos mínimos que allí se exigen y no restringir o reducir su alcance, pues lo que busca con este tipo de normas, es garantizar la vida y los bienes de las personas.

Este proyecto se enfoca específicamente en aquellos establecimientos que se utilizan como auditorios, teatros, salas de cine, bares, discotecas, salones de baile y similares, toda vez, que por su naturaleza concentran gran cantidad de personas en espacios supremamente reducidos.

Lo anterior, siguiendo la experiencia de países como Puerto Rico, República Dominicana y Panamá y de ciudades como Buenos Aires que han dictado normas de seguridad humana que regulan la actividad de las discotecas, bares y salas de fiestas.

No sobra agregar, que lamentablemente estas disposiciones han tenido un carácter reactivo y no preventivo -como debe ser- , pues se han adoptado en respuesta a situaciones trágicas ocurridas en este tipo de establecimientos:

En 1.942 en Boston incendio en el club nocturno "Coconut Grove" donde mueren 492 personas, 200 personas quedaron atrapadas en la puerta giratoria, y otras 180 detrás de una puerta que se habría hacia adentro. En 1.986 perecieron en Puerto Rico 97 personas en el "Hotel Dupont Plaza". En 1.997 en Manila (Filipinas) perecieron 152 personas, en China en la ciudad de Luoyang murieron 320 personas en el año 2.000, en el 2003 en Rhode Island mueren 100 personas y quedan más de 200 personas heridas en el local nocturno "The Station", este incendio fue causado por el uso de pirotécnicos y espumas aislantes, en el 2.002 murieron 43 personas en la provincia indonesa de Sumatra y a finales del 2.004 en Buenos Aires perecieron 193 personas y 700 heridos en la discoteca "República de Cromagnón"².

En los operativos que han realizado las alcaldías locales en los últimos años, se ha detectado que la mayoría de bares, discotecas y clubes nocturnos no cumplen con las mínimas medidas de seguridad. En el 2005, para tomar sólo un ejemplo, en las visitas de control llevadas a cabo en 27 discotecas de la Localidad de Suba, se encontró que ninguna cumplía los requerimientos mínimos de seguridad³.

Los establecimientos que fueron visitados no tenían un plan de evacuación, sus mejoras y aislamientos contra el ruido son realizados con materiales altamente combustibles, no tienen extintores, ni alarmas contra incendio, no existen salidas de emergencia, luces de escape, ni seguridad en conectores de electricidad y señalización (iluminada) para evacuaciones y tampoco tienen calculado las cargas de ocupación por metro cuadrado.

La situación es aún más grave, si se tiene en cuenta que la mayoría de los sellos se levantan a los pocos días, pues las autoridades administrativas y de policía no cuentan con normas específicas que les permita tomar medidas definitivas en contra de estos establecimientos, que gracias a la laxitud normativa, se han convertido en verdaderas trampas mortales.

Creemos entonces, que para prevenir tragedias de la magnitud de Boston, Luoyang o de Buenos Aires, se hace necesario que el Concejo de Bogotá modifique el Acuerdo 20 de 1995 para hacer más estrictas las condiciones de seguridad humana en las construcciones donde operan este tipo de establecimientos.

En cuanto a regulación comparada podemos advertir, que pese a la terrible experiencia por la que han pasado ciudades en el mundo entero, en las que han muerto calcinadas y asfixiadas centenares de personas por incendios en teatros, bares y discotecas, las medidas de seguridad continúan dispersas en los códigos de policía, en las normas de planeación, de salud y en los reglamentos de bomberos, lo que hace difícil la labor de control y vigilancia.

A nivel latinoamericano países como Puerto Rico y República Dominicana han avanzado en esta materia tomando como base las normas de la NFPA⁴. En Puerto Rico el "Código de Seguridad Humana y Protección contra Incendios de Puerto Rico" adopta enteramente los Códigos NFPA 1 y 101 y el Gobierno Dominicano ha solicitado a la NFPA el uso de 14 normas.

En Buenos Aires se han venido adoptando una serie de normas que buscan hacer mas seguros estos establecimientos, pero como se observó, fue en reacción a la tragedia ocurrida en la discoteca "Cromañón" el 31 de diciembre de 2.004, estas normas se encuentran en el Decreto Nº 6-GCBA-05 y el Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1, que prohíbe los espectáculos musicales en distintos tipos de locales.

Se aprecia entonces, que estas disposiciones que en su mayoría siguen los lineamientos de la normativa NFPA han permitido unificar la normatividad que regula la materia.

De tal suerte, consideramos que el Distrito Capital debe ser pionero y contar con instrumentos y mecanismos que permitan garantizar en lo posible, la vida y la integridad de las personas que asisten a estos establecimientos, que por la naturaleza de su actividad, son potencialmente susceptibles de que en ellos sucedan este tipo de emergencias.

Vale la pena aclarar que en ponencia rendida por la concejal Maria Isabel Nieto Jaramillo al Proyecto de Acuerdo 091 de 2005 "Por medio del cual se adoptan normas de seguridad industrial para lugares de reunión social y/o recreativa" se propuso modificar el articulo 7 (numeral 7.7) que se refería a los rociadores automáticos, teniendo en cuenta las observaciones sugeridas por FENALCO⁵:

"En las normas americanas de aplicación internacional NFPA No 13 y 70-, los rociadores automáticos, solamente tienen el carácter de obligatorios en los establecimientos donde se almacenen cargas térmicas y combustibles identificados como peligrosos. En los lugares diferentes a éstos, como el caso de los restaurantes, bares, tabernas, discotecas, clubes sociales y demás establecimientos similares, se tienen como opcionales, y se acepta, como sistema de extinción de incendios, eficaz y de fácil instalación y manejo en los diferentes formatos de comercio, los gabinetes de incendios⁶".

Las normas citadas (NFPA 13 y 70) en aquella oportunidad por FENALCO argumentando la no obligatoriedad de los rociadores automáticos en los lugares de reunión social no pueden ser utilizadas para este fin, ya que por una parte la norma 70 corresponde al Código Eléctrico Nacional de los Estados Unidos que se ha recogido por la NTC 2050 del ICONTEC y adoptado parcialmente en Colombia por el RETIE⁷, y por la otra, la norma 13 se refiere a la instalación de regaderas automáticas.

En ninguna de las normas citadas se hace explicito los lugares o sitios donde deben ser instalados los rociadores, en cambio la NFPA 101 (Código de Seguridad Humana. Edición 2000), es la norma que define qué edificaciones deben estar protegidas mediante un sistema de rociadores automáticos, norma que actualmente se encuentra vigente y es la más utilizada en el mundo para garantizar la seguridad humana en las construcciones. Es así como el artículo 12.3.5 establece:

"Los edificios que contengan ocupaciones para reuniones publicas con una carga de ocupación mayor que 300 deberán estar protegidos mediante un sistema de rociadores automáticos..."

Es tan estricta la norma en mención, en materia de rociadores, que en el numeral 9.7.6.1 se señala:

En este entendido, no son pertinentes las normas citadas por FENALCO en aquella ocasión y que dieron lugar para proponer la modificación planteada en la ponencia. Lo que nos lleva a concluir, teniendo en cuenta la NFPA 101, aplicable en todo el mundo, que no se puede modificar en tal sentido el Código de la Construcción, porque estaríamos retrocediendo varias décadas en materia de seguridad.

Sobre este particular el Ingeniero Eduardo D. Álvarez⁸ analizando el incendio ocurrido en Buenos Aires (Argentina) en la discoteca CROMAGNON frente a la norma NFPA 101 señaló lo siguiente:

"La disco debería estar protegida mediante un sistema de rociadores automáticos. Los rociadores automáticos han demostrado a lo largo de décadas de experiencia ser una excelente medida para la protección para la vida. Actualmente el código de edificación de la ciudad de Buenos Aires no exige la instalación de un sistema de rociadores, pero una revisión a dicho Código de Edificación, que entrará en vigencia próximamente, obligará a todos los nights clubs y discotecas de mas de 600 metros de superficie a poseer estos sistemas⁹"

El Instituto Nacional de Tecnología Industrial, de Argentina, en una traducción realizada en enero de 2005, publicada en documento electrónico ubicado en la pagina web del mismo inti.gov.ar, obtenida del Informe de la Secretaria del Cuerpo Especial para Seguridad Edilicia e Incendios, realizado en Septiembre de 2003, por la Executive Office of Public Safety de Boston (Massachussets), referente al la investigación del incendio catastrófico ocurrido en el local nocturno The Station, en Rhode Island sucedido el 20 de febrero de 2003, con saldo de casi 100 muertos y 200 heridos, publica la siguiente recopilación histórica de incendios y resume algunas conclusiones de las causas que dieron lugar a la muerte de los asistentes:

En el mismo documento electrónico aparece la justificación del Presidente del Inti sobre la necesidad de conocer y aplicar los antecedentes de investigación de tragedias como esta, donde reza:

El INTI de Argentina en un documento electrónico denominado: "Algunas recomendaciones del INTI a las autoridades pertinentes, para salvaguardar al público en general", en relación con la investigación realizada sobre el incendio de la discoteca Cromagnón de la ciudad de Buenos Aires, el 30 de diciembre de 2004, con saldo de 193 muertos y 800 heridos aproximadamente, remite a las autoridades competentes de dicha ciudad las siguientes recomendaciones para ser incluidas dentro del Código de Construcción de dicha ciudad, las cuales se transcriben, a continuación:

El INTI recomienda a las autoridades nacionales y locales:

*Adoptar en los Códigos la exigencia de instalación de rociadores en los locales bailables nuevos y existentes que contengan materiales aislantes de espumas rígidas o flexibles combustibles.

*Encomendar al INTI que establezca las condiciones que deberán cumplir los materiales aislantes según las siguientes normas de ensayo y clasificación (IRAM 11910-1-2 y ASTM e162, IRAM 13474, IRAM 11918 y ABNT mb1562). Estas normas permiten clasificar los materiales combustibles en diversas categorías por su inflamabilidad; su velocidad de propagación de llama y su generación de humos.

Ciertas clases de materiales, como la espuma de poliuretano flexible sin retardantes de llama, deben ser prohibidas en forma clara y específica, sin excepciones, para el uso como materiales de revestimientos en estos locales, sean nuevos o ya existentes.

*Encomendar al INTI que establezca las condiciones que deberán cumplir todos los materiales utilizados como revestimiento y decoración en estos locales (revestimientos de piso, revestimientos de paredes, cortinados y tapicería) según las siguientes normas de ensayo y clasificación (IRAM 11910-1-2, ASTM e 162, IRAM-INTICIT 7577, IRAM 13474). En este caso también se debe exigir que los materiales cumplan con determinadas condiciones, limitando su combustibilidad y la generación de humo. En caso de que los locales se encuentren en subsuelos, el INTI propone que se exija instalar rociadores y se limiten aún más las condiciones que deberán tener los materiales con respecto a la generación de humos.

*Establecer la certificación obligatoria de los materiales por parte de un Organismo Gubernamental, así como la posterior inspección del mercado para garantizar que no se comercialicen materiales que no cumplan con los requisitos de la certificación obligatoria.

*Adoptar sistemas de rotulado de estos materiales informando sobre su comportamiento frente al fuego, para que los propietarios de los locales y sus usuarios puedan identificar fácilmente estas condiciones.

*Establecer la obligatoriedad de la certificación del potencial extintor de los matafuegos por un Organismo Gubernamental, previa a su comercialización. Este requisito es de urgente aplicación, si se tiene en cuenta que la Cámara Argentina de Seguridad ha declarado que al menos la mitad de la recarga de matafuegos estaría fuera de control, y que en el INTI se tienen evidencias de comercialización de polvos extintores que no son ensayados según normas en cuanto a su potencial extintor y no servirían para apagar el fuego en caso de incendio.

*Establecer la prohibición del uso de pirotecnia en el interior de los locales cerrados.

*Limitar el uso de niebla artificial, ya que en caso de incendio podría contribuir a la falta de visibilidad para identificar las señales que indican salidas de emergencia.

*Establecer un mecanismo automático para desconectar el sistema de sonido conectando el sistema de iluminación de emergencia en caso de incendio, de modo que el público no pierda los valiosos segundos iniciales para el escape pensando que el fuego puede ser parte del espectáculo.

Todo lo anterior en consonancia con las conclusiones del Ingeniero Eduardo Álvarez de la NFPA., en su artículo Incendio de la Disco Cromangnòn, publicado en la Revista Journal Latinoamericano NFPA, seguridad y protección contra incendios en Junio de 2005, año 7 No. 2, en las paginas 19 a 22, donde reza:

"CONCLUSIONES

Resulta difícil determinar la importancia relativa de los factores que condujeron a la gran pérdida de vidas en este incendio. Sin establecer, por lo tanto, un orden de prioridad, estos factores, serian:

Nótese que excepto los rociadores y el revestimiento acústico, el resto de las condiciones poseía algún tipo de reglamentación local, y además, son temas de sentido común. Los mensajes de prevención anunciados antes del concierto constituyen un reconocimiento de los riesgos existentes. Nuevamente nos encontramos que no se trata solamente de mejorar las normas o códigos de aplicables, sino de crear una conciencia social respecto del incendio. Entender que si bien presenta una ocurrencia poco frecuente, los daños que produce son muy graves y que la utilización de las normas NFPA como complemento de las reglamentaciones locales ofrece mayores garantías para alcanzar niveles razonables de protección de vidas y bienes".

Teniendo en cuenta que las normas propuestas en este proyecto se ajustan a parámetros estrictamente objetivos, que hacen más estrictos los requisitos de seguridad de las construcciones de los establecimientos que concentran multitud de personas y que se ajusta al principio constitucional de prevalencia del interés general, sometemos a consideración de la Corporación el siguiente proyecto de acuerdo:

Atentamente,

ARTÍCULO PRIMERO. Adiciónese el Acuerdo Distrital 20 de 1995 con el siguiente artículo:

"ARTÍCULO B.2.6.5. La totalidad de los revestimientos de las edificaciones correspondientes al Subgrupo de uso lugares de reunión culturales L-2 y Subgrupo de uso Lugares de Reunión Sociales y Recreativos L-3, incluidos los aislamientos acústicos -permanentes o temporales,- existentes en el interior del establecimiento, deben ser elaborados con materiales no combustibles, o en su defecto, con materiales ignífugos o con tratamiento ignífugo. Sin perjuicio del cumplimiento de los demás requisitos exigidos en esta Sección."

PARÁGRAFO B.2.6.5.1. Exceptúese de la aplicación de este artículo los teatros al aire libre."

ARTÍCULO SEGUNDO. Adiciónese el Acuerdo Distrital 20 de 1995 con el siguiente artículo:

"B.3.15.5. Además de los requisitos específicos establecidos en esta Sección, las edificaciones correspondientes al Subgrupo de uso lugares de reunión cultural L-2 y Subgrupo de uso Lugares de Reunión Sociales y Recreativos L-3, con capacidad de ocupación mayor a 300 personas, deberán cumplir con lo siguiente:

1. Presentación de un Plan de Evacuación, en el que se debe indicar los responsables de llevarlo a cabo y el cronograma de simulacros de incendio y emergencia sísmica que deben realizarse por lo menos dos veces al año con la aprobación de las autoridades respectivas.

El plan debe ser elaborado con la asesoría de un profesional idóneo en la materia, en las condiciones que para el efecto establezca la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias, de conformidad con el Parágrafo 1º del artículo 142 del decreto 190 de 2004.

2. Los responsables de llevar a cabo el plan de evacuación deben contar con la constancia de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias que acredite la asistencia a la capacitación sobre amenazas sísmicas y preparación para atender emergencias.

3. El establecimiento debe contar con salidas de emergencia que deberán abrirse hacia el exterior a 180 grados.

4. Los pasillos, corredores y accesos a salidas, deberán contar con las señales iluminadas que indiquen la dirección hacía las puertas y salidas de emergencia.

5. En el frente del local, en todas las puertas de acceso y al interior del mismo, debe fijarse el plano del local que brinde la información al público sobre el plan de evacuación y las medidas de seguridad del establecimiento.

6. En la entrada y al interior del establecimiento deberán fijarse chapas o avisos que informen sobre la capacidad máxima de ocupación.

La ocupación o carga de ocupantes para los locales inferiores a 930 mts2 no debe exceder de una persona por cada 0.46 mts2 de área neta y 0.65 mts2 por persona, para locales con área superior a 930 mts2 de área neta.

Por lo tanto, para el cálculo se debe excluir los sectores de ingreso y egreso, pasillos de circulación y evacuación, escaleras, barras, guardarropas, depósitos, oficinas y sectores administrativos, cabinas de iluminación y sonido, sanitarios y todo otro sector con similares finalidades.

ARTÍCULO TERCERO. Adiciónese el Acuerdo Distrital 20 de 1995 con el siguiente artículo:

B.4.5.2. Especial: A excepción de los teatros al aire libre, las edificaciones correspondientes al Subgrupo de uso lugares de reunión culturales L-2 y Subgrupo de uso Lugares de Reunión Sociales y Recreativos L-3, deberán contar con sistemas adecuados de ventilación, de detección y alarmas contra incendio, sistemas de control de incendio por medios automáticos de rociadores, extintores portátiles y equipos necesarios para extinguir el fuego y permitir la ventilación y evacuación del lugar.

ARTÍCULO D.7.5.3. Edificaciones con sistemas de rociadores automáticos. Deben instalarse sistemas de rociadores automáticos en las siguientes edificaciones:

g) Edificaciones correspondientes al Subgrupo de uso lugares de reunión culturales L-2 y Subgrupo de uso Lugares de Reunión Sociales y Recreativos L-3, con capacidad de ocupación mayor a 300 personas calculados según el inciso segundo del numeral 6º del artículo B.3.15.5.

ARTÍCULO QUINTO. Aquellas edificaciones que a la entrada en vigencia del presente acuerdo no cumplan con estos requisitos, tendrán un plazo de 2 años para ajustar los establecimientos a los requisitos exigidos en este acuerdo.

ARTÍCULO SEXTO. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.