RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

FRANCISCO ESCOBAR HENRÍQUEZ.

Magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

28 de agosto de 2007

En esta jornada de reflexión el conferencista analizó el tema de los supuestos de la oralidad en el proceso laboral haciendo énfasis en las innovaciones que le introdujo la Ley 1149 de 2007 y los aspectos administrativos de la reforma. Sostuvo el conferencista que la tarea de presentar la ley forma parte de la actividad que se debe adelantar para implementarla, que es participar con todas las personas que actúan en los procesos laborales, conversar sobre la oralidad y sobre la justicia laboral, así como concientizarnos y trabajar todos juntos para la aplicación de esta norma que esperamos redunde en la mejora de la administración de justicia laboral.

La oralidad es un mecanismo, un instrumento, incluso se llega a calificar de principio; pero, en criterio del conferencista, la oralidad no es un principio sino una característica del procedimiento, un instrumento que en un momento dado se acoge como una fórmula para lograr una mejor administración de justicia.

A través de la justicia oral se logra que haya una justicia pronta, pero no se puede confundir oralidad con rapidez, puesto que la oralidad no sólo pretende lograr un juicio pronto sino también adecuado, un juicio correcto porque se considera que es el mejor mecanismo para que las decisiones de la justicia sean acertadas.

• Legislación propicia

La oralidad es un instrumento y para que se pueda aplicar es necesario que las normas procesales la consagren como un supuesto del procedimiento. Hay varias formas en que la legislación la puede consagrar, unas formas más flexibles o menos flexibles, procesos que aspiren a ser totalmente orales o predominantemente orales.

La legislación, desde 1948 en el Código Procesal del Trabajo, consagró como principio la oralidad con concentración e inmediación del juez. No obstante, el diseño previsto en este estatuto dejaba resquicios por donde puede evadirse la oralidad porque la legislación contempló un procedimiento predominantemente oral; pero, ese procedimiento por distintos factores, entre ellos la misma legislación, se distorsionó para convertirse en un proceso en que predomina el proceso escrito con algunas actuaciones dictadas.

De este modo, aun cuando el Código Procesal del Trabajo consagró la oralidad dejó algunos resquicios que permitieron claramente evadirla, es el caso de la viabilidad de celebrar hasta cuatro audiencias de trámite y la posibilidad de notificar por estado decisiones emitidas en audiencia pública.

Entonces, en el procedimiento actual se pueden realizar hasta cuatro audiencias de trámite, hay audiencias de trámite, de conciliación y de juzgamiento; pero el límite de hasta cuatro, que el legislador realmente quería que fuera una, se convirtió en que mínimo son cuatro, y se institucionalizó la posibilidad de que ésta se pueda suspender. Adicionalmente, según la propia legislación, las decisiones dictadas en audiencia pública pueden ser notificadas por estado, es decir, una notificación que corresponde más al procedimiento escrito que al oral y con una situación perversa, en el sentido de que, con la legislación actual, el abogado puede estar presente y calcular que se va a dictar una providencia y, a sabiendas de que ello va a ocurrir, se retira de la audiencia para no tener que notificarse por estrados, entonces se dicta la providencia y se notifica por estado y hay cinco días para interponer los recursos contra la providencia.

Se hicieron reformas al Código de Procedimiento Laboral, procurando amarrar el tema de la suspensión de las audiencias, pues éstas se podían suspender dando lugar a que, en algunos casos, se celebraran 20 o 30 audiencias en las que no pasaba nada, de este modo la audiencia formalmente existe pero realmente no. Desde luego, hay caso en que se realizan pocas.

Normas posteriores agrietaron aún más la oralidad, es el caso de la Ley 22 de 1980 que buscó eliminar la posibilidad indefinida de suspensión de las audiencias, al establecer que éstas se pueden suspender sólo por una vez; pero esta ley terminó legalizando la costumbre de la suspensión, pues antes de esta reforma legalmente eran mínimo cuatro audiencias y pasaron a ser legalmente mínimo ocho. En ese momento se presentaron dificultades porque las partes y apoderados sentían vulnerado su derecho de defensa, pues se recortaba la posibilidad de suspender la audiencia, entonces se empezaron a encontrar formulas para que no fueran ocho sino que fueran más, para ello se buscaron fundamentos razonables y se dijo que eran mínimo ocho; sin embargo, éstas se pueden suspender, en caso de necesidad, más de las ocho veces para garantizar el derecho de defensa o practicar pruebas pendientes.

Por su parte la Ley 712 de 2001, desde el punto de vista de la oralidad, lo que hizo fue organizar el proceso atendiendo a la realidad de que la oralidad no se cumplía. En consecuencia, se acomodó a las situaciones y las institucionalizó, mejoró muchas cosas, pero consagró las costumbres contrarias a la oralidad y, en la práctica, en lo que tiene que ver con la suspensión, dijo que sólo se podía suspender por una vez las cuatro audiencias de trámite; pero igualmente consagró las razones que venían justificando la suspensión indefinida y dijo, que no obstante la audiencia se podrá suspender cuando sea necesario. Por consiguiente, la Ley 712 consagró una norma contraria a lo que se pretende con la oralidad.

La Ley 1149 de 2007 tuvo origen en unos movimientos que venían generándose; pudo tener influencia la implementación del sistema penal acusatorio, la idea del procedimiento oral, la necesidad de mejorar el procedimiento laboral, que es ineficiente. Además, el Gobierno comprometido a nivel internacional en mejorar el procedimiento laboral, tal vez, con la OIT y también con el esquema del juicio oral, empezó junto con la Corte Suprema de Justicia a generar la idea de ver como se implementaba la oralidad realmente, para ello creó una comisión intersectorial de la que hacía parte el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior y se invitó a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y al Consejo Superior de la Judicatura.

En esa comisión se analizó la legislación y las prácticas, se buscaron fórmulas para lograr implementar realmente la oralidad, se hicieron distintos foros patrocinados por el Consejo Superior de la Judicatura y la Escuela Judicial "Rodrigo Lara Bonilla", en distintas regiones, donde participaron jueces, magistrados y abogados. Allí se debatieron estos temas y se sacaron unas conclusiones que permitieron elaborar un proyecto redactado básicamente por la Corte Suprema de Justicia, el cual fue propuesto a la comisión y sirvió para formular un proyecto de ley para tratar que la oralidad se cumpla en los procesos laborales, ese proyecto de ley que inicialmente sería presentado por el gobierno nacional, a la postre, fue presentado por unos parlamentarios.

Del referido proyecto fueron acogidos varios aspectos y se desecharon otros. Es así como en materia de seguridad social, en especial para los temas de salud, se proponía un procedimiento muy especial, mucho más rápido y distinto al proceso ordinario, pero fracasó en el Congreso con el argumento de que la tutela operaba adecuadamente para este tema y no se veía la necesidad de generar una instancia en el procedimiento laboral que fuera más rápida que el procedimiento ordinario, y que conduciría a congestionar la justicia laboral, porque hoy día todos los asuntos de salud en seguridad social los están manejando los jueces de tutela.

Por otra parte, se introdujeron temas diferentes, pues el Ministerio de Hacienda, que es un actor decisivo en la posible implementación de esta oralidad y en este tipo de leyes en las que se comprometen gastos del Estado, participó activamente y dio el aval al proyecto de ley, tanto así que impuso algunas normas, por ejemplo propuso una modificación a la consulta, en el sentido de que son consultables las sentencias adversas a la Nación y a las entidades respecto de las cuales la Nación sea garante; también se agregó que las sentencias que fueren totalmente adversas al trabajador, al beneficiario o al usuario serían consultables, esta última modificación fue una iniciativa propuesta por quienes participaron en representación de las centrales obreras. Estos aspectos, no tiene nada que ver con la oralidad ni se pensó en su reforma cuando se presentó el proyecto de ley.

El objetivo de la Ley 1149 de 2007 se encuentra contenido en su epígrafe, según el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social para hacer efectiva la oralidad.

Algunos de los aspectos que consagra la Ley 1149 de 2007 tendientes a cumplir el propósito establecido, son los siguientes:

• Reducción a dos (2) tipos de audiencia: Bajo el procedimiento anterior las audiencias eran de conciliación, cuatro de trámite y la de juzgamiento. Ahora se redujeron a dos tipos, una primera audiencia de fijación del litigio en la que se deciden las excepciones, la conciliación, se decretan pruebas y se hacen las declaraciones de parte, ésta debe celebrarse dentro de los tres meses siguientes a la fijación de la contestación de la demanda. En la segunda audiencia, llamada de trámite y juzgamiento, se pueden practicar todas las pruebas que se requieran porque se entiende que muchas pruebas serán documentales y ya están allegadas.
• Prohibición de celebrar más de dos (2) audiencias.
• Prohibición de suspender la audiencia: Ello no obsta para que el juez pueda habilitar la hora, en caso de que así se requiera.
• Forzosa la notificación en estrados: Independientemente de que los apoderados se encuentren o no presentes en la audiencia y como esta norma cobija la sentencia no es dable que se concedan tres días para apelar, en los procesos de doble instancia. Por consiguiente, la parte tiene que estar presente para apelar.
• Grabación de la audiencia: En la norma anterior el secretario levantaba un acta de lo ocurrido en la audiencia, lo cual daba lugar a un procedimiento dictado.
• Reducción del contenido de las actas: En ellas simplemente se deja constancia de las personas que asistieron a la audiencia.
• Prohibición de la trascripción: Lo que se dice durante la audiencia debe quedar registrado en un medio magnético, así el juez tiene la oportunidad de modular las intervenciones.

En los juzgados piloto de oralidad, 21 y 22 de Bogotá, se maneja un proceso predominantemente oral, y ello con el Código de 1948, lo que ha demostrado que la oralidad es eficiente, efectiva y permite lograr unos procesos justos y rápidos. Además, en esos juzgados se maneja el esquema del juez togado, que le imprime respetabilidad y majestad a la administración de justicia.

Uno de los temas interesantes es el de la vigencia de la ley, pues ésta inicia a partir de la promulgación, o sea el 13 de julio, y la aplicación se hará en forma gradual, en un término no superior a cuatro años, a partir del 1 de enero de 2008, es decir, el plazo de aplicabilidad vence el 31 de diciembre de 2011, fecha en la cual la ley debe estarse aplicando en todo el país. Esta aplicación gradual fue una condición impuesta por el Ministerio de Hacienda fundamentada en razones presupuestales.

La aplicación de la ley dependerá de la implementación del sistema oral y para ello deben darse todos los supuestos enunciados anteriormente. Aún está por definir el competente para determinar la gradualidad en la aplicación de la ley, si lo será la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o si el Gobierno Nacional, a través de un decreto, será el que indique el momento en que inicia la aplicación del sistema en cada distrito o circuito.

Establece además la ley en estudio que los procesos iniciados a partir del momento en que empieza a regir la ley se tramitarán con la Ley 1149 de 2007, mientras que los procesos iniciados con anterioridad a su vigencia se regirán por las normas anteriores.

Puede suceder que existiendo la legislación no se adecuen las prácticas a ella, es posible que los códigos y los estatutos consagren la oralidad como la herramienta idónea para trabajar; pero en la práctica ella no se puede realizar porque los hábitos y prácticas conducen a desvirtuarla.

El Consejo Superior de la Judicatura está realizando unos foros con jueces, magistrados y abogados para entrar en el ambiente de la oralidad, allí se han efectuado algunas observaciones a la ley en relación con problemas prácticos de aplicación.

Es indispensable que el proceso se cumpla como fue concebido, esto es, con oralidad, inmediación y concentración. El juez debe estar muy preparado para realizar las dos audiencias, no es necesario que se realicen las dos, si es posible fallar en la primera ello debe hacerse.

La experiencia en los do juzgados piloto ha demostrado que, en un alto porcentaje, se ha logrado la conciliación en la primera audiencia. Eso mismo se espera para cuando el sistema esté implementado en todo el país.

La oralidad supone que el juez maneje un sólo proceso por momento, no se puede aceptar que un juzgado maneje varias audiencias al tiempo. El juez y abogado deben comprometerse a que el juicio sea realmente oral evitando al máximo los auxilios escritos. La audiencia debe prepararse, en todo sentido, por el juez y las partes para que ésta cumpla su objetivo.

Es de advertir que la audiencia sólo se puede suspender por fuerza mayor, así se dejó plasmado en los debates que se surtieron en el Congreso de la República durante el trámite de la Ley.

La inmediación exige no sólo la presencia del juez dirigiendo el proceso y de las partes, que tienen que estar en el proceso para no correr riesgos. Es conveniente que el juez y las partes hagan acuerdos con el fin de que asistan los testigos a la audiencia; sin embargo, la ley dejó al juez la posibilidad de limitar la prueba testimonial racionalmente.

La concentración está dirigida a que la audiencia no se pierda, pues en el sistema actual no existe ningún tipo de concentración, se celebran 20 o 30 audiencias, en muchos eventos el juez conoce el proceso cuando va a fallar, hay casos en que reabre el debate probatorio luego de haber citado para fallo.

Los juzgados son empresas en la que cada cual tiene su jefe, su nominador, que es el juez, ese juez es una especie de administrador de su juzgado que tiene que trabajar para que ese juzgado funcione adecuadamente, desde el punto de vista de la gestión, no sólo judicial sino administrativa. Entonces, el modelo de gestión del despacho tiene que ser óptimo para que el juzgado logre trabajar y concentrase en su objetivo, que es la correcta administración de justicia.

El juez además de cumplir la actividad judicial es el nominador, maneja los títulos, el archivo de los últimos 3 años, atiende las vigilancias administrativas, disciplinarias y fiscales por manejo de títulos, estadísticas e informes solicitados y atiende público.

Lo que se pretende dentro del esquema es que el juez se concentre en su función judicial. En la adecuación del modelo de gestión, propuesto por la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, se plantea una planta un poco menor en los juzgados con la creación de un centro de servicios judiciales, en el cual hay un administrador del centro de servicios o juez que podría manejar los títulos, atender al público, el reparto, comunicaciones, depósitos y una serie de trabajos administrativos.

Uno de los supuestos de la oralidad es la capacitación, pues los jueces y abogados están habituados a dictar en las audiencias, ya que las decisiones más importantes y los alegatos fundamentales se realizan por escrito, de este modo una etapa concebida oralmente se ha hecho escrita, es usual que el juez no dicte la sentencia si no que la escriba.

En consecuencia, es necesario adelantar una inducción para cambiar los hábitos y para lograrlo se requiere el compromiso de todos, este compromiso comprende varios sectores, entre ellos, las universidades, los abogados, las instituciones, los colegios de abogados, los estudiantes.

La Escuela Judicial "Rodrigo Lara" ha integrado un currículo en el que se proyectan módulos de apoyo para distribuir a los jueces con el objeto de que se capaciten. Además, se propone adelantar foros y conversatorios.

Esta debe ser acorde con el esquema oral, la estructura arquitectónica de los despachos tiene que ser consecuente con la oralidad.

Los locales en donde funcionan los juzgados deben estar acondicionados para la oralidad, con una sala de audiencias por cada juzgado. Uno de los aspectos de la reforma es que no se delegue la celebración de la audiencia, sino que el juez la celebre personalmente, asisten además el público, la persona que registra la audiencia y la que hace las presentaciones, por ello se requiere una sala para aproximadamente diez personas.

Es también indispensable una infraestructura tecnológica adecuada, pues una de las razones que se han aducido para que la oralidad no haya funcionado es que no se han facilitado los instrumentos tecnológicos necesarios. De manera que esta infraestructura es un elemento básico para el funcionamiento del esquema oral.

La dotación actual de los juzgados no está prevista para la oralidad, se requiere de computadores y el diseño de programas técnicos que permitan el registro de la audiencia y que las salas queden dotadas de impresoras, micrófonos y programas de audio. En criterio del conferencista, los centros de servicio deben estar dotados, por cada grupo de juzgados, de las cámaras necesarias.

Carga laboral manejable que permita atender los requerimientos de la oralidad

Se ha entendido que para que se pueda dar la oralidad los despachos deben tener una carga laboral manejable que les permita atender los requerimientos de la oralidad, que en verdad demandan un especial esfuerzo y dedicación, tanto de los jueces, como de las partes y de los abogados. En consecuencia, los despachos deben tener una carga que les permita esa dedicación proceso por proceso.

En la actualidad funcionan 167 juzgados laborales especializados, 72 civiles del circuito y 90 promiscuos, en total tenemos 329 juzgados que conocen de lo laboral. En relación con los Tribunales, tenemos 16 salas especializadas, 9 salas civiles laborales y de familia, así como 7 salas únicas. De este modo, serían 144 magistrados en total que manejan la justicia laboral y 7 magistrados de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.

Según las estadísticas de 2006 los niveles de congestión revelan que, por ejemplo el Tribunal de Bogotá es el más congestionado del país. Los niveles de juzgados indican que Bogotá, Medellín, Pereira y Montería están altos.

En consecuencia se debe adelantar un trabajo para que juzgados y magistraturas queden con un nivel adecuado porque la ley también modificó el proceso en segunda instancia, pues por iniciativa de las centrales obreras la segunda instancia quedó igualmente oral.

Una de las razones que se ha esgrimido para distorsionar la oralidad es la carga de trabajo, para solucionar este inconveniente existen propuestas en relación con los juzgados, los tribunales y las secretarías. Estudios sobre tiempos indican, a nivel nacional, que aproximadamente el promedio en primera instancia es de 708 días con variables entre 209 y 1109 días.

En materia de descongestión, siempre se insistió ante el Congreso que es necesario trabajar en ella para implementar la oralidad, la ley dispuso que dentro del año siguiente, contado a partir de su promulgación, se adopten por el Consejo Superior de la Judicatura medidas tendientes a descongestionar los despachos laborales en un término de dos años, ello siempre y cuando se cuente con presupuesto.

Las medidas que puede adoptar el Consejo Superior de la Judicatura son:

• Redistribución en otros despachos: Esa medida no es muy costosa; pero no es muy positiva, pues de un lado, el proceso se aleja de sus clientes porque van a sitios distantes y, de otro, los funcionarios de recibo no lo hacen con agrado porque no están estimulados para trabajar con ese esquema.
• Creación de cargos de descongestión: Es una fórmula más costosa, para ello la Unidad de Desarrollo concibe un juzgado con la estructura de 1 juez, 1 secretario, 5 sustanciadotes, 2 escribientes y 1 citador. Esta fórmula se ha presentado en foros y ha sido rechazadas por jueces y magistrados, pues el juez tendría que firmar lo elaborado por 5 sustanciadores y lo que se pretende es descongestionar al juez.
• Descongestión de sólo fallo: La situación exige descongestionar trámite y fallo, por ello existe la necesidad de crear juzgados completos.
• Descongestión en los Tribunales: Se propone crear sustanciadores para cada magistrado, debido a que la creación de magistraturas resulta onerosa por el salario que perciben los magistrados. En criterio del conferencista, habrá casos en que sea necesario crear tribunales especiales de descongestión.

Igualmente hay que apoyar las secretarías que se encuentran bastante congestionadas. Una de las curiosidades de la ley es que prescribió que los jueces y magistrados deben ser expertos en la materia, y aun cuando no se refirió a los funcionarios de descongestión, en criterio del conferencista, la ellos también se le debe exigir.

La duración de las medidas dependerá de cuales sean y del sitio de la descongestión. En materia presupuestal las medidas que tienen que ver con la infraestructura física cuestan $ 28.000.000.0000; el plan de formación $9.420.000.000; la descongestión 43.864.000.000 y los costos permanentes ascienden a $16.105.000.000.

El Consejo Superior de la Judicatura ha solicitado para descongestión de 2008 a 2011, sin ley de oralidad, la suma de $ 25.600.000.000 y ha conseguido $8.900.000.000, presentándose un déficit presupuestal de $ 16.700.000.000. En este momento no se cuenta con ningún dinero para descongestión.

Para oralidad, sin la ley, se solicitó 38.700.000.000 y no se ha conseguido nada. Desde el enfoque del conferencista, esa ley da la esperanza que se generen unos recursos para inversión en la justicia laboral.

1. ¿Dentro de los planes del Consejo Superior de la Judicatura está la implementación de la oralidad en la justicia contencioso administrativa?

R/ En administrativo se quiere que el procedimiento sea oral, el procedimiento no es oral, se debe empezar por una legislación propicia para lo cual el Consejo de Estado se encuentra muy interesado. En materia civil existe una comisión intersectorial para ello.

2. ¿Qué riesgos podría acarrear la implementación de la oralidad para defender los derechos de los trabajadores?

R/ Ninguno y todas las garantías, con la justicia oral el juez decide frente al ciudadano, es una justicia más rápida, tienen al trabajador allí, puede examinar al testigo y tiene todos los elementos para dictar una mejor decisión.

3. ¿Hay alguna reforma en la segunda instancia?

R/ Sí, porque tradicionalmente la segunda instancia se había hecho escrita y se modificó al prescribir que la decisión en segunda instancia también se toma en una audiencia, igualmente los alegatos y las pruebas, que se espera que éstas sean lo excepcional.