RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

Sin embargo diferentes estudios realizados a lo largo de los últimos 14 años han puesto en evidencia la inequidad en la disponibilidad y acceso a medicamentos, especialmente en grupos poblacionales de bajo poder adquisitivo, por lo que la ciudadanía ha venido acudiendo a la acción de tutela para obtener el acceso a los medicamentos.

Según la Defensoría del Pueblo³ más de la tercera parte de las tutelas interpuesta en el país han sido para reclamar derechos de salud. Antioquia origina más de la tercera parte de las tutelas en salud, seguido por Bogotá, Valle y Santander; Igualmente el informe establece que el 56.4% de estas, reclaman procedimientos y medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-POS, "…Las solicitudes de exámenes, cirugías, tratamientos y medicamentos, en ese orden, son las causas por las cuales los accionantes tutelan en mayor proporción. No obstante lo anterior, se advierte que en un alto porcentaje -en una misma tutela- se presentan varias solicitudes. Comparativamente entre el año 1999 y el 2003 el requerimiento judicial de medicamentos ha sido el de mayor crecimiento, al pasar de 9.3% al 17.9% en el último año."

Como se puede observar, Bogotá no es la excepción en cuanto a dificultades para el acceso a medicamentos por parte de los usuarios de los servicios de salud, por lo que resulta necesario analizar las posibles causas que generan esta situación.

En este sentido, el estudio elaborado para Misión Salud "alternativas al control de precios de medicamentos: El caso colombiano", el autor⁴ concluye: "La experiencia colombiana sobre el tema de precios es un ejemplo importante de que el mejor instrumento para la reducción de los niveles de precios es el impulso a la competencia entre los productores y el impulso a la producción de medicamentos genéricos…En esta dirección se realizaron varios ejercicios sobre los precios de los medicamentos cuyas conclusiones principales son las siguientes: Sobre los niveles agregados de los precios de los medicamentos: La conclusión principal que se obtiene de la comparación de los índices de precios (Índice de Precios al Productor-IPP de medicamentos representa los precios ex fábrica, mientras que el Índice de Precios al Consumidor - IPC representa los precios en farmacia) es la de que el IPP farmacéutico, para medicamentos producidos y consumidos que excluyen el precio de los importados, ha venido disminuyendo sus tasas de crecimiento alcanzando en los dos últimos años (años 2000 y 2001), niveles en consonancia con los crecimientos tanto del IPP total como del IPC total. Esto ocurre después de la liberación de precios ocurrida en 1999. Otra conclusión de gran importancia consiste en que la comparación de la evolución del IPP de medicamentos con el IPC de medicamentos permite concluir para los dos últimos años que los distribuidores de medicamentos están influyendo de manera importante en el precio final." (negrilla y subraya fuera de texto)

La anterior situación explica en parte los hallazgos incluidos en el Informe de Desarrollo Humano del año 2003⁵, en el cual se afirma que "Los fármacos representan entre el 30% y el 50% del gasto en atención médica de los países pobres, comparado con el 15% en los países ricos".

Igualmente, según el estudio sobre "acceso a medicamentos esenciales y de alto costo"⁶ realizado en Congreso de la República "…a las múltiples y permanentes tutelas, quejas y reclamos acerca del suministro de medicamentos se suman los cambios en los precios y la calidad, producto de la protección de las patentes, y los efectos que pueden tener a mediano y largo plazo sobre el equilibrio financiero del Sistema de Salud; pues hoy día los medicamentos representan más del 30% del gasto en salud de los colombianos."

Así mismo, según Nelsy Paredes, Vicepresidenta Financiera de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEMI-, "El gasto en medicamentos incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS) es del 20% de lo que perciben las entidades por la Unidad de Pago por Capitación (UPC)"

De manera similar, según la Secretaría Distrital de Salud, los veintidós (22) hospitales del Distrito adscritos, destinan aproximadamente el 25% de su presupuesto para compra de insumos hospitalarios y medicamentos.

La revista Dinero, en su publicación de Mayo de 2006⁷, trae a colación los estudios realizados por Med-Informática Editores⁸, los cuales muestran que existen "productos que pueden ser vendidos, sin ninguna diferencia entre sí, a $400 en un canal y a $2.500 en otro, por unidad."

La revisión anterior de diferentes estudios relacionados con el gasto de salud y el impacto de los medicamentos en este, permite concluir que uno de los principales factores que facilitan la generación de barreras de acceso a medicamentos es el peso significativo que tienen sobre las demás atenciones en salud así como los precios⁹, los cuales no siempre son definidos por los costos, sino por los poderes del mercado y de los canales de distribución.

En Bogotá, pese a que desde el año 2004 la Secretaría Distrital de Salud y las Empresas Sociales del Estado-E.S.E vienen realizando procesos de negociación y compra conjunta de medicamentos para obtener mejores condiciones de compra en cuanto a calidad y a precios debido a la reducción de costos como consecuencia de la mayor capacidad de compra, el mismo presenta deficiencias que impiden que se cumpla con la finalidad de los mencionados procesos y que han sido observadas por la Contraloría de Bogotá en una muestra de entidades auditadas, tales como:

*Destrucción de medicamentos por vencimiento, sin gestión de recuperación de los mismos antes de su vencimiento¹⁰, lo que pone en evidencia debilidades en los procedimientos relacionados con el control de fechas de expiración de los medicamentos.

*En los contratos de suministro de medicamentos celebrados por algunas E.S.E no se pacta la reposición de los medicamentos vencidos¹¹.

*La falta de liquidez de algunos hospitales genera como consecuencia que los mismos se vean obligados a recurrir a prestamos de medicamentos y posterior legalización de los mismos a precios por encima de la negociación conjunta y que a su vez superan los valores establecidos en el Manual Tarifario de la Secretaría¹², tal y como lo muestra el órgano de control en el siguiente cuadro:

FUENTE: Contraloría de Bogotá. Informe de Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Regular al Hospital Simón Bolívar. Noviembre de 2007.

*La oportunidad en la entrega de medicamentos se ve afectada por la no existencia del mismo o la entrega parcial, por no contar con inventarios suficientes para cubrir la demanda¹³, generando un alto número de quejas por parte de la comunidad por la inoportunidad en la entrega de medicamentos¹⁴.

*Para el caso de los medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, es el Hospital el que asigna el precio de venta, en el evento de que estos medicamentos no aparezcan en el Manual Tarifario de la Secretaría de Salud¹⁵

En similar sentido se ha pronunciado la Veeduría Distrital en su estudio denominado "Boletín de precios y compras P&C Medicamentos Hospitales II y III Nivel"¹⁶ publicado en julio de 2007, en el cual sobre la muestra estudiada, se identifican las siguientes debilidades del proceso de negociación conjunta, así:

"…

También afirma el estudio de la Veeduría Distrital que "se establecen diferencias, fundadas en la preferencia hacia ciertos proveedores ó laboratorios. Por efecto de la negociación conjunta existe la tendencia a que los proveedores presenten y ofrezcan bajo los mismos precios a distintos hospitales, sin embargo, se presentan casos como por ejemplo el Fentanilo Citrato, en el que requiriendo el medicamento, al mismo proveedor, durante el mismo mes, se presentan diferencias significativas en el precio de suministro para uno y otro hospital".

Finalmente concluye el mencionado estudio lo siguiente:

… Aunque se visualiza una diferencia con los Precios al Distribuidor, así como entre el nivel de precios de un hospital con respecto a otro, es necesario entender las condiciones financieras que pueden garantizar un pago oportuno a proveedores, así como las situaciones de emergencia a que se ven enfrentados los hospitales cuando prima el interés de brindar los servicios de salud, sobre la oportunidad de disponer de los medicamentos." (negrilla y subraya fuera de texto)

Como se observa, a pesar de la intención y los importantes esfuerzos por parte de la Secretaria de Salud y de los hospitales adscritos a esta, de lograr ahorros importantes en la compra de medicamentos, existen dificultades estructurales que impiden una óptima consecución de los objetivos propuestos.

Por lo anterior, es importante analizar otro tipo de experiencias realizadas en el país las cuales han sido exitosas y se han desarrollado a través de figuras asociativas y de cooperación, que han logrado no solamente ahorro, sino también mayor eficiencia y efectividad.

Es así como encontramos ejemplos a lo largo del territorio nacional tales como la Cooperativa de Hospitales de Antioquia –COHAN¹⁷-, la Cooperativa de Hospitales y Municipios de Cundinamarca-COODEMCUM¹⁸, la Cooperativa de Hospitales y Organismos de Salud de Santander-COHOSAN¹⁹, la Cooperativa de Hospitales del Valle del Cauca-COHOSVAL²⁰, entre otras.

Según el doctor Francisco Zuluaga, gerente de la Cooperativa de Hospitales de Antioquia -COHAN para el año 2004, el sector solidario incentiva "economías de escala y regulan precios de insumos y recurso tecnológico asociado a la prestación del servicio de salud, rubros que representan del 50 al 62% de los sobrecostos."

Igualmente el Dr. Francisco Rossi Buenaventura²¹ afirmó²² frente al caso de las cooperativas de hospitales que "están ofreciéndole a los hospitales negociaciones que en este momento pueden ser del orden de diez millones de dólares (20.000 millones de pesos) en adquisiciones de medicamentos para todos los hospitales con reducciones de precios por encima del 50% en promedio y casos de reducciones hasta del 90%, que por supuesto tienen que ver con que al sector público se le da un tratamiento especial, pero también, sobre todo, significan el incremento de la capacidad de negociación."

Este Proyecto de Acuerdo tiene como objetivo la creación de una Cooperativa constituida por el Fondo Financiero Distrital de Salud y las veintidós (22) Empresas Sociales del Estado, con el fin de realizar todas las operaciones de mercadeo, compra mayorista a gran escala, auditoría, control de vencimientos y reposición de los medicamentos para la distribución de productos a sus asociados, labor que desarrollará únicamente con laboratorios farmacéuticos autorizados a fin de obtener las mejores condiciones de calidad en cuanto a calidad y a precios.

La Constitución Política de Colombia en sus artículos 48 y 49 establece que la Seguridad Social es de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable y que la atención en salud es un servicio público a cargo del Estado.

La ley 100 de 1993²³, modificada por la Ley 1122 de 2007²⁴, y sus Decretos Reglamentarios, establece el suministro de medicamentos esenciales como parte integral de los servicios de salud.

Según lo establecido en el artículo 130 de la Ley 79 de 1998, las Cooperativas formadas por entidades territoriales, son formas asociativas del sector cooperativo, nacidas por iniciativa de entes territoriales como la nación, los departamentos, municipios o distritos, a través de leyes, ordenanzas o acuerdos. Pueden incluir entre sus asociados a empresas industriales y comerciales del Estado y personas jurídicas de carácter privado sin ánimo de lucro que sean autorizadas para asociarse. Su objeto es la prestación de servicios a sus asociados y su naturaleza es pública por lo tanto, también los recursos que integran su patrimonio y los provenientes de contratos o convenios interadministrativos celebrados con entidades estatales, son públicos tal y como lo reitera la Superintendencia de Economía Solidaria en su Circular Externa 0004 de 2003.

Por su parte, el Decreto Reglamentario 1482 de 1989 determina que estas empresas cuentan con autonomía administrativa, económica y financiera y personería jurídica. Se precisa que estos organismos pueden crearse con un mínimo de 5 entidades del sector central o descentralizado del orden nacional, departamental, municipal o distrital y personas jurídicas de carácter privado.

Actualmente, en la Superintendencia de Economía Solidaria se encuentran registradas 44 Administraciones Públicas Cooperativas que representan el 0,43% de la totalidad de los organismos solidarios supervisados por la Superintendencia Delegada para las Entidades del Sector Real.

La normatividad aplicable al sector solidario en Colombia²⁵ dispone que la realización del objeto social por parte de las respectivas entidades, debe beneficiar preferiblemente a sus afiliados.

El aspecto contractual de estas empresas es regulado por la Ley 80 de 1993, en el parágrafo del artículo 2, conforme al cual y sólo para los efectos de dicho estatuto, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, son entidades estatales y están sujetas a las disposiciones de la ley contractual, "especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades". Igualmente el Decreto 2251 de 1993 en su artículo segundo, señala que los contratos que a partir de la promulgación de dicha ley deseen celebrar las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales se sujetarán en su formación, ejecución, efectos, liquidación y demás aspectos pertinentes a la Ley 80 de 1993.

Según el artículo 49 de la Constitución Política, corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

Conforme lo establece el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, corresponde al Concejo Distrital…"1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y eficiente prestación de los servicio a cargo del Distrito."

El presente proyecto de acuerdo no tiene impacto fiscal de acuerdo a la ley 819 de 2003, por cuanto el Fondo Financiero y las Empresas Sociales del Estado, cuentan con presupuesto asignado para la compra de medicamentos.

El Concejo de Bogotá, D.C., en uso de sus facultades constitucionales y legales, en particular las conferidas por el Decreto Ley 1421 de 1993,

Artículo 1. Créese la Cooperativa de Medicamentos del Distrito Capital, la cual podrá identificarse también con la sigla "COOPMEDISC".

Artículo 2. La Cooperativa de Medicamentos del Distrito Capital, tendrá las características de una Empresa de Administración Pública Cooperativa y sus asociados serán el Fondo Financiero Distrital de Salud y las veintidós (22) Empresas Sociales del Estado-E.S.E - adscritas a la Secretaría Distrital de Salud.

Artículo 3. Los asociados de la Cooperativa estarán representados por el Secretario de Salud de Bogotá y por los respectivos gerentes de las Empresas Sociales del Estado-E.S.E, quienes deberán expedir los estatutos conforme a la normatividad vigente, dentro de los seis meses siguientes a partir de la publicación del presente acuerdo.

Artículo 4. La finalidad de la Cooperativa será realizar todas las operaciones de mercadeo y compra mayorista a gran escala de los medicamentos para la distribución de productos a sus asociados, labor que desarrollará únicamente con laboratorios farmacéuticos autorizados.

Artículo 5. Autorizar a los asociados de la Cooperativa para que efectúen, si fuere necesario, los movimientos presupuestales a que hubiere lugar.

Artículo 6. La Cooperativa deberá rendir al Concejo de Bogotá un informe anual indicando la gestión realizada durante la vigencia fiscal.

Artículo 7. Deróguese las normas que sean contrarias al presente Acuerdo.

Artículo 8. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación.