RÉGIMEN LEGAL DE BOGOTÁ D.C.

ARTÍCULO PRIMERO. Objeto y finalidad del Acuerdo. El presente Acuerdo tiene como objeto establecer los lineamientos para la creación del programa Primer Empleo de jóvenes dentro de la jurisdicción del Distrito Capital.

La finalidad es avanzar en la superación de los obstáculos que presentan los/as jóvenes para acceder al mercado laboral y en consecuencia disminuir la tasa de desempleo de jóvenes en la ciudad.

ARTÍCULO SEGUNDO. Contrato de Primer Empleo. Se entiende por contrato de Primer Empleo, aquel que se celebra entre un empleador y un joven menor de veintisiete (27) años que, durante los dos (2) años anteriores a la celebración del contrato, haya obtenido su titulo como bachiller o profesional.

Se refiere a la primera vinculación laboral que tenga el joven en su calidad de bachiller o profesional, con prioridad en los /as jóvenes de estrato 1, 2 y 3.

Parágrafo. Los Contratos de Primer Empleo corresponden a nuevos puestos de trabajo generados en las empresas, los cuales en ningún momento podrán afectar a los antiguos trabajadores.

ARTÍCULO TERCERO. Modalidad del contrato. El contrato de Primer Empleo deberá suscribirse necesariamente a término fijo por un periodo mínimo de un año y les serán aplicables íntegramente las normas previstas en el Código Sustantivo del Trabajo.

Parágrafo. No le serán aplicables al contrato de primer empleo las normas referentes al contrato de aprendizaje.

ARTÍCULO CUARTO. Estímulos para el empleador. La Secretaria de Desarrollo Económico en conjunto con la Secretaria de Hacienda reglamentará la aplicación de estímulos para los empleadores que se vinculen al programa, con cargo al Fondo Distrital de Ciencia y Tecnología; sin perjuicio de los establecidos en el Capítulo IV de la Ley 789 de 2002.

ARTÍCULO QUINTO. Condiciones para los empleadores. Para que las empresas puedan incorporar jóvenes y obtener los correspondientes beneficios deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a. Que no tengan deudas pendientes frente a períodos anteriores por concepto de aportes parafiscales a pensiones, salud, riesgos profesionales, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje y Cajas de Compensación Familiar, de ningún empleado de la nómina.

b. No haber efectuado, dentro de los sesenta (60) días anteriores a la contratación, ni efectuar durante el plazo de la misma, despidos colectivos de personal que realice iguales o similares tareas a las que el joven contratado vaya a realizar en la empresa.

c. El porcentaje de contratados bajo la modalidad de Primer Empleo no puede ser menor del 10% (diez por ciento), ni sobrepasar el 20% (veinte por ciento) del total de los trabajadores de la empresa. Para el caso de las empresas unipersonales o empleadores que ocupen hasta cinco (5) trabajadores no podrán incorporar más de un trabajador bajo esta modalidad.

ARTÍCULO SEXTO. Sistema de información y orientación para el empleo. La Secretaria de Desarrollo Económico implementará este sistema con el fin de apoyar a los y las jóvenes en su búsqueda de empleo y permitir que los empresarios pongan en conocimiento las vacantes existentes.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Reglamentación y operación. La Secretaria de Desarrollo Económico y la Secretaría de Hacienda tendrán un plazo de seis (6) meses contados a partir de la publicación del presente Acuerdo para reglamentar los procedimientos que se desprendan de la implementación del mismo.

ARTÍCULO OCTAVO. Difusión. La Secretaría de Desarrollo Económico será la responsable de difundir permanentemente el presente Acuerdo.

ARTÍCULO NOVENO. Evaluación y seguimiento. La Secretaria de Desarrollo Económico deberá evaluar cada año los resultados de la aplicación de este programa.

ARTICULO DECIMO. VIGENCIA. EL presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Honorables Concejales:

Tengo el gusto de someter a consideración del Concejo de Bogotá el siguiente proyecto de Acuerdo, "Por medio del cual se crea la política pública para el primer empleo de jóvenes en Bogota", de conformidad con lo señalado en el artículo 64 del Acuerdo 95 de 2003, por el cual se expide el reglamento interno de la Corporación.

En Bogotá, como en el país, el desempleo estructural en el mercado de trabajo urbano se concentra en los/as jóvenes, sobre todo en aquellos que pertenecen a los estratos socioeconómicos más bajos.

A pesar de que presenten algunos años de educación básica y aún de educación media, se expresa principalmente en los grupos de jóvenes provenientes de hogares pobres que han desertado del sistema educativo. Estos son sometidos a prolongados periodos de búsqueda de empleo por primera vez o, cuando trabajan, lo hacen en empleos precarios y temporales. En cualquier caso, quedan prácticamente sin posibilidades futuras de formación, lo que, a su vez, restringe aun más sus oportunidades laborales.

La falta de trabajo decente, si se experimenta a temprana edad, muchas veces pone en peligro las futuras experiencias laborales de una persona y frecuentemente conlleva a patrones de comportamiento laboral inapropiados que perduran toda la vida, de ahí la importancia de la primera experiencia laboral de los/as jóvenes. La incapacidad de encontrar empleo genera una sensación de vulnerabilidad e inutilidad entre los jóvenes. Por lo tanto, las ganancias obvias de aprovechar su potencial productivo y asegurar la disponibilidad de oportunidades de empleo para ellos, son las ganancias personales que ellos mismos obtendrán¹.

Los propósitos que inspiran la presentación del Proyecto de Acuerdo puesto a consideración por el presente escrito, constituyen un claro desarrollo de preceptos constitucionales, particularmente el artículo 45 de la Carta, a cuyo tenor dispone:

De igual forma, se busca que el Distrito siga avanzando en la búsqueda perseverante de su deber de alcanzar la igualdad de los bogotanos y las bogotanas, con el fin de materializar el Estado Social de Derecho que inspira todo el orden jurídico y político colombiano. Para ello, el Proyecto de Acuerdo desarrolla el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la misma Constitución Política, el cual señala la obligación sobre la cual "(…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. (…)".

En el plano legal el H. Congreso de la República expidió la Ley 375 de 1997, "Por la cual se crea la ley de la juventud y se dictan otras disposiciones", cuya finalidad establecida fue la de promover la formación integral del joven en sus dimensiones físicas, psicológicas, sociales y espirituales, mediante la participación activa del mismo en la vida nacional, en lo social, lo económico y lo político. Además, la citada normatividad "juvenil" fijó la obligación a cargo del Estado de garantizar el respeto y promoción de los derechos propios de los jóvenes que le permitan participar plenamente en el progreso de la Nación²; y la obligación para que "El Estado, la sociedad civil y los propios jóvenes crearán condiciones para que la juventud asuma el proceso de su formación integral en todas sus dimensiones. Esta formación se desarrollará en las modalidades de educación formal, no formal, e informal y en su participación en la vida económica, cultural, ambiental, política y social del país"³. (Subraya fuera de texto).

Adicionalmente a lo anterior, el presente Proyecto de Acuerdo busca que el Distrito garantice como parte de la estrategia "el desarrollo y acceso a sistemas de intermediación laboral, créditos, subsidios y programas de orientación socio-laboral y de capacitación técnica, que permitan el ejercicio de la productividad juvenil mejorando y garantizando las oportunidades juveniles de vinculación a la vida económica, en condiciones adecuadas que garanticen su desarrollo y crecimiento personal, a través de estrategias de autoempleo y empleo asalariado", de conformidad con el artículo 29 de la citada Ley 375 de 1997, el cual contempla esta posibilidad como parte de las políticas y planes que contribuyen a la promoción social, económica, cultural y política de la juventud.

De la misma manera, la Política Pública de Juventud 2006-2016, Decreto 482 de 2006, establece en su Capítulo II, articulo 17, literal d, que se debe "promover la creación de alianzas estratégicas entre el sector público y privado, con el fin de incentivar y fortalecer formas de vinculación laboral que al tiempo que sean formativas, desarrollen la posibilidad de acceso a un primer empleo sin discriminaciones de tipo económico y social".

A su vez, la H. Corte Constitucional colombiana, a través de sentencia de constitucionalidad C – 1042 de 2000, declaró la exequibilidad de la Ley 535 de 1999, afirmando que a los Estados les corresponde diseñar programas que reconozcan los problemas contemporáneos de la juventud y atiendan debidamente sus necesidades.

Por otro lado, con la expedición de la reforma laboral contenida en la Ley 789 de 2002 se contemplaba: "Crear 160.000 empleos por año ( 640.000 en cuatro años) como resultado que el país obtendría en caso de aprobar el presente proyecto de Ley" ⁴. Las estrategias adoptadas para cumplir con dicha meta, para el caso de la vinculación de jóvenes al mercado laboral, corrió por cuenta de la creación por parte de la Ley de:

a. Un régimen especial de aportes al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y a las Cajas de Compensación Familiar, en donde se exoneró a los jóvenes entre 16 y 25 años del pago de los mismos, siempre y cuando no devengaran más de tres (3) SMMLV⁵; y

b. El contrato de aprendizaje⁶, por medio del cual una persona natural desarrolla formación teórica práctica, a cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir la misma, y por esto reciba un apoyo de sostenimiento mensual, el cual en ningún caso constituye salario.

No obstante lo anterior, la cifra mencionada en la exposición de motivos presentada por el Gobierno para la expedición de la reforma laboral de 2002, no ha sido cumplida (los incentivos no surtieron efecto o no fueron difundidos), lo que implica que los jóvenes bogotanos sigan enfrentando en altos porcentajes el desempleo, y por el contrario, la citada reforma originó el efecto contrario de flexibilización de la vida laboral en aspectos que la legislación laboral no facilitaba, en detrimento de los jóvenes, por el uso inadecuado que se la ha dado al contrato de aprendizaje.

En el ámbito internacional, La Organización de Naciones Unidas, en las Recomendaciones efectuadas a sus Estados Miembros en lo referente a políticas nacionales de juventud, desde 1985 recomendaba: "los gobiernos están invitados a revisar, poner al día y, según el caso cambiar, mejorar el conjunto de su legislación nacional relativa a los jóvenes, conforme a las normas internacionales consagradas en los instrumentos internacionales pertinentes; tomar medidas tendientes a promover la tolerancia racial y religiosa; abrogar, según el caso anular, todas las disposiciones legislativas que provoquen un trato distinto para los jóvenes en función de su raza o de su religión o de todo otro criterio y, de una manera general, desarrollar una acción tendiente a favorecer la participación de los jóvenes en todos los ámbitos de la vida nacional."⁷

Por el lado del derecho comparado, como ejemplo notorio puede citarse el de la República Argentina en lo que hace referencia al Derecho Laboral, Estado que por medio de la Ley 24.013⁸ previó nuevas formas de contratación específicas para los jóvenes:

a. Contrato de práctica laboral para jóvenes (arts. 51 a 57)

b. Contrato de trabajo-formación (arts. 58 a 65)

En ambos casos son celebrados entre empleadores y jóvenes, pero de todas formas sujetos al derecho laboral. Los empleadores que adopten estas modalidades de contratación obtienen incentivos por apoyar el primer empleo, tales como, exención de las contribuciones patronales, capacitación y orientación profesional en forma gratuita a la empresa por parte del Ministerio de Trabajo, y otras ayudas económicas cuando se consideren indispensables.

Finalmente, sobra señalar que el Proyecto de Acuerdo es presentado como una estrategia para incentivar la generación de empleo, como se verá más adelante. Por ello, es importante señalar que en el borrador del Plan de Desarrollo Distrital "Bogotá Positiva: para vivir mejor" propuesto por el señor Alcalde Mayor de Bogotá al Consejo Territorial de Planeación, se plantea como programa fundamental de la nueva administración la concepción de alternativas para la generación de ingresos en el Distrito, en cabeza del sector de Desarrollo Económico.

Aunque el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es el ente rector de la política de infancia y adolescencia, no significa que sea la única entidad del país sobre la que recae toda la responsabilidad del diseño de políticas y programas encaminados a mejorar la calidad de vidas de la juventud en Colombia, por ello el Concejo Distrital es competente de conformidad con la Ley 375 de 1997 y con el Decreto Ley 1421 de 1994, el cual señala como atribución de la Corporación la de dictar normas para contribuir al mejoramiento de los servicios a cargo del Distrito⁹.

IV. Problemática del empleo en jóvenes. Razones del proyecto

Contar con altos porcentajes de la juventud inactiva es costoso para la ciudad, ya que la pérdida de ingreso en la generación más joven se traduce en una falta de ahorros así como una pérdida de la demanda agregada. Por lo tanto es pertinente para la ciudad, y para el país, enfocarse en políticas que permitan la inserción laboral de la juventud¹⁰.

Entre los conceptos erróneos, identificados por la OIT, acerca de los jóvenes y el mercado laboral se identifica la idea de que los jóvenes de hoy tienen mejor nivel educativo y por tanto nunca tendrán problemas encontrando trabajo o que es mejor enfocar los programas de creación de trabajos hacia los adultos que están buscando trabajo en vez de los jóvenes que están buscando por primera vez porque los adultos necesitarán los ingresos más que los jóvenes para mantener sus familias.

Por el contrario el reto presente es brindar a los jóvenes la posibilidad de empezar bien ya que es la transición inicial a la fuerza de trabajo la que determina el bienestar económico y social del individuo, pero también en el desarrollo de la ciudad. Si no se logra una buena posición inicial de dónde empezar en el mercado laboral, los jóvenes tienen menos posibilidades de tomar decisiones que mejorarán sus propias perspectivas de trabajo y las de sus futuras familias, perpetuando de generación en generación el ciclo de insuficiente educación, empleo de baja productividad y pobreza.

En Colombia con la entrada en vigencia de la Ley 50 de 1990 y la expedición de la Ley 789 de 2002, el mercado laboral se flexibilizó y permitió cambios drásticos en las formas de acceso y los sistemas de contratación. El empleo estable y de largo plazo se redujo y fue reemplazado por contratos temporales y de tiempo parcial, así como el contrato por prestación de servicios. Ambos fueron causa de crisis en los ingresos familiares e impulsaron a nuevos miembros del hogar a insertarse definitivamente en el mercado como trabajadores adicionales. Esto condujo a que los jóvenes y las mujeres entren a alimentar el mercado del trabajo.

La estructura del mercado laboral de la ciudad¹¹ cuenta con el 78% de la población en edad de trabajar (PET). De la población en edad de trabajar, el 65,6% se clasificaba como población económicamente activa (PEA), es decir, desarrollaba alguna actividad económica o buscaba empleo, mientras el 34,3% restante se clasificaba como población económicamente inactiva (PEI), que corresponden a quienes no trabajan porque no lo necesitaban, no lo deseaban o no podían. De la población económicamente activa, el 87,3% estaba ocupada y el 12,8% desocupada. De la población ocupada el 40,4% trabajaba en condiciones de subempleo.

El comportamiento de los principales indicadores laborales para el 2005 indica que en la ciudad la tasa de ocupación se ubicó en el 57.2%, la tasa global de participación se redujo en al 65,6% con respecto al 67.3% del 2003, la tasa de subempleo sigue siendo elevada 35,2%, este mismo comportamiento tuvo la tasa de informalidad que se ubica en el 52,9%. Al comparar estos indicadores con los de las demás áreas metropolitanas, los resultados para la ciudad fueron más favorables, con excepción de la tasa de subempleo, el cual fue superior (35,3%) al promedio de las trece áreas metropolitanas (33%).

Estos resultados indican, según las recomendaciones de la Cámara de Comercio de Bogotá CCB, que para lograr un mayor equilibrio entre el número de personas que ingresan en el mercado del trabajo y la capacidad de actividades productivas para generar empleo productivo, es indispensable: un mayor crecimiento económico y un entorno que facilite la actividad productiva. También se requiere facilitar la inserción laboral y promover la iniciativa emprendedora¹².

El comportamiento de la ocupación según edad (12-29 años¹³) indica que en el periodo del 2003-2005, la tasa de ocupación de los/as jóvenes decrece, pasa de 946.000 a 922.000.

Respecto a la calidad del empleo, el subempleo en la ciudad se redujo en el 2003 de manera temporal, por el crecimiento y la vigencia de la Ley 789/02, sin embargo, el efecto fue temporal y en los años siguientes el subempleo se incrementó. En el 2004 de cada seis empleos generados, uno fue en condiciones de subempleo y en el 2005 por cada nuevo empleado había un nuevo subempleado.

De acuerdo a la edad, los grupos con mayor participación en el subempleo fueron las personas de 20 a 29 años (29,3%) y de 30 a 39 años (27,3%). Edades en las que se encuentra la mayor parte la población económicamente activa y, por consiguiente, las mayores demandas de empleo.

En cuanto al desempleo de la ciudad, se ha encontrado que puede ser un problema de comportamiento permanente especialmente en personas que no cuentan con educación, experiencia laboral, ni las competencias que se requieren; además para los que no tienen información oportuna sobre las vacantes en el sector productivo. De igual forma, no es suficiente con la adopción de políticas de crecimiento económico, se requieren políticas que corrijan las causas estructurales que inciden en el desempleo, y que esto se haga de manera diferenciada, de tal manera que para el caso de los jóvenes la posibilidad de acceder al mercado laboral contemple los obstáculos que genera la dificultad de conseguir su primer empleo.

Bogotá entre el 2003-2005 bajo su tasa de desempleo al 14,6% en promedio, menor en cuatro puntos porcentuales que la del periodo anterior (1997-2002). La mayor reducción fue de los desempleados con experiencia laboral, que eran la mayoría (84%). Es decir, la reactivación del crecimiento de la economía incentivó la vinculación de personas con experiencia laboral.

Los grupos poblacionales más vulnerables al desempleo han sido los jóvenes y las mujeres, especialmente de 12 a 19 años y de 20 a 29 años. La tasa de desempleo de los jóvenes fue del 36% para el grupo de 12 a 19 años y de 20% para el de 20 a 29 años. La característica general es que son personas que buscaban empleo por primera vez, sobre todo en el primer grupo, generalmente sin formación para el trabajo o experiencia laboral.

Como el gráfico lo muestra, los jóvenes se mantienen como los más vulnerables al desempleo, lo que corrobora la conveniencia de fortalecer los programas orientados a la permanencia escolar, del grupo de 12 a 19 años, así como ampliar la oferta de cupos y becas para facilitar el acceso a la formación técnica y a la educación superior, pero también de crear programas que faciliten la vinculación de los jóvenes a su Primer Empleo, de tal manera que puedan adquirir experiencia y competencias laborales.

El presente acuerdo establece los lineamientos para la creación del programa Primer Empleo para jóvenes en la ciudad. Contempla las características específicas de este tipo de contratación, haciendo la salvedad de que no puede ir en detrimento de las plazas de trabajo ya establecidas, así como las condiciones para que los empleadores puedan vincularse en el programa. Por último, crea el sistema de información y orientación para el empleo, como un mecanismo que permita a los y las jóvenes vincularse laboralmente.

Frente al tema del financiamiento de los incentivos a través del Fondo de Ciencia y Tecnología, basta recordar lo señalado por el Decreto 482 de 2006, la cual es enfática en afirmar que se debe promover la creación de alianzas estratégicas entre el sector público y privado, con el fin de incentivar y fortalecer formas de vinculación laboral que al tiempo que sean formativas, desarrollen la posibilidad de acceso a un primer empleo sin discriminaciones de tipo económico y social.

En este contexto, teniendo presente el interés de la Administración Distrital por resolver la problemática del desempleo de jóvenes en Bogotá, se pone a consideración del Concejo de Bogotá el proyecto de Acuerdo "Por medio del cual se establece el programa Primer Empleo dirigido a jóvenes en el Distrito Capital". Diseñar programas para promover el trabajo decente y empleos productivos para los jóvenes es optar por fortalecer la democracia, apoyar la cohesión social y contribuir con el crecimiento económico. Es fundamental tomar conciencia de la importancia de que los/as jóvenes tengan oportunidades y sean capaces de aprovecharlas ejerciendo sus libertades.

Finalmente, presentamos el presente Proyecto de Acuerdo dentro de márgenes razonables e inspirados en la posibilidad de generar y recuperar espacios para el empleo digno, que hagan un poco más atractiva la posibilidad de generarlo e iniciar el camino restaurador de la economía distrital, desde la oportunidad básica de tener acceso al trabajo en condiciones dignas y justas, concentrando esfuerzos en los jóvenes menores de 27 años trabajadores, con el fin de otorgarles a sus primeros empleadores una serie de incentivos temporales que permitan garantizar una mayor estabilidad en el empleo y condiciones para que la población desempleada en éstas categorías se incorpore con mayor facilidad a la economía.

Atentamente,